Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes Demandado: Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión Tema: Tutela contra providencia judicial – RER.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad – pensión gracia. Relevancia constitucional. Sentencia primera instancia1 La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por la señora Gloria Inés Orozco de Jaimes contra el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 27 de mayo de 2026, Gloria Inés Orozco de Jaimes, a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad en conexidad con los principios de legalidad y seguridad jurídica.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Con fundamento en los hechos y omisiones de los derechos constitucionales, con el debido respeto solicitamos al Honorable despacho se sirva REVOCAR la decisión de la SALA VEINTITRES (23) ESPECIAL DE DECISIÓN y el fallo proferido por la Sección Segunda - Subsección “A”, y en su lugar profiérase el derecho que ha de corresponderle a nuestra patrocinada dentro del tiempo prudencial pertinente.» 2.
Hechos De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Que dieron origen al medio de control El señor Luis Alberto Jaimes Vega estuvo vinculado en calidad de docente al servicio del departamento de Norte de Santander entre el 1.° de febrero de 1964 y el 31 de marzo de 1974. Luego, se vinculó al Ministerio de Educación Nacional a favor del 1 El presente documento contó con el apoyo de herramientas de inteligencia artificial únicamente para la revisión de aspectos formales de redacción, corrección de sintaxis, gramática y ortografía, sin que ello implicara la generación autónoma del contenido jurídico, los argumentos, las conclusiones o las posiciones aquí expuestas.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismo departamento del 23 de enero de 1974 al 21 de mayo de 2000, en el cargo de docente en el Colegio José Eusebio Caro-INEM en Cúcuta. Fue retirado del servicio mediante el Decreto 469 del 22 de mayo de 2000 y a través de la Resolución núm. 15170 del 28 de diciembre de 1994, la extinta CAJANAL reconoció la pensión gracia efectiva a partir del 29 de noviembre de 1990.
Luego, mediante la Resolución núm. 9356 del 8 de mayo de 2002, la citada entidad reconoció la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio efectiva a partir del 1.° de junio de 2000. Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad 54001-23-33-000-2017-00561-00/01 El 15 de agosto de 2017, la Unidad de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales - UGPP interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, por medio de la cual buscaba la nulidad de la Resolución núm. 15170 del 28 de diciembre de 1994, por medio de la cual CAJANAL reconoció la pensión gracia al señor Jaimes Vega; así como la Resolución núm. 9356 del 8 de mayo de 2002, por la cual, la referida entidad reconoció la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio.
Lo anterior, al considerar que se liquidó la pensión gracia del señor Luis Alberto Jaimes Vega tomando como base salarial el año anterior a su retiro definitivo del servicio, cuando la liquidación de esta prestación debía efectuarse con fundamento en los ingresos percibidos durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, es decir, al cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho.
En consecuencia, alegó que los actos administrativos incurrieron en una aplicación errónea de las reglas que gobiernan la pensión gracia y en un error de liquidación al considerar factores salariales posteriores a la consolidación del derecho, lo que generó un reconocimiento y pago superior al que jurídicamente correspondía, razón por la cual solicitó la nulidad de las resoluciones que efectuaron dicha reliquidación. En primera instancia, el proceso le correspondió al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que, en sentencia del 21 de mayo de 2020, declaró la nulidad de la Resolución núm. 9356 del 8 de mayo de 2002.
Adujo que la reliquidación efectuada era improcedente, porque la pensión gracia se consolida cuando el docente cumple los requisitos para adquirir el derecho y debe liquidarse con los factores salariales percibidos en el año anterior a la consolidación de ese estatus pensional, sin que sea posible modificar posteriormente su base de liquidación por salarios o tiempos de servicio posteriores.
Por ello, declaró la nulidad del acto administrativo que ordenó la reliquidación, aunque negó la devolución de las sumas percibidas por el pensionado al no encontrarse acreditada su mala fe. Inconforme con la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación. Para tal efecto, sostuvo que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander interpretó erróneamente el objeto del litigio, pues, aunque la demanda cuestionaba tanto la Resolución núm. 15170 de 1994, mediante la cual se reconoció la pensión gracia, como la Resolución núm. 9356 de 2002, que ordenó su reliquidación, la sentencia solo se pronunció sobre la última.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumentó que debía ordenarse el restablecimiento del derecho y la devolución de las sumas pagadas, por cuanto el docente habría actuado de mala fe al solicitar y obtener una prestación a la que no tenía derecho, pese a conocer que sus servicios docentes habían sido prestados en el orden nacional.
Igualmente, señaló que no era procedente ampararlo bajo criterios de buena fe, ignorancia o indefensión, dado que los recursos comprometidos pertenecen al erario y afectan la sostenibilidad del sistema pensional. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 1.° de febrero de 2024, revocó parcialmente la sentencia de primera instancia, en particular los ordinales tercero, quinto y sexto, y, en su lugar, declaró la nulidad de la Resolución núm. 15170 del 28 de diciembre de 1994, mediante la cual se reconoció la pensión gracia al señor Luis Alberto Jaimes Vega.
Asimismo, confirmó la nulidad de la Resolución núm. 9356 del 8 de mayo de 2002, por la cual se había reliquidado dicha prestación. Igualmente, confirmó la negativa de las demás pretensiones de la demanda, y reconoció a la señora Gloria Inés Orozco de Jaimes (aquí tutelante), en calidad de cónyuge supérstite del causante, como sucesora procesal, para representar los intereses de los herederos y de la masa sucesoral dentro del proceso.
Del recurso extraordinario de revisión (11001-03-15-000-2025-01360-00) Mediante escrito del 7 de marzo de 2025, la señora Gloria Inés Orozco de Jaimes interpuso recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal 1.ª del artículo 250 del CPACA, esto es, por «haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».
La parte recurrente indicó que en el curso de la primera instancia el señor Luis Alberto Jaimes Vega fue representado por un curador ad litem, quien no contaba con las pruebas documentales que habrían variado el sentido de la decisión. Expuso que tal circunstancia se originó en la conducta adelantada por la UGPP en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en donde informó erradamente la dirección para notificar al involucrado en las resoluciones objeto de litigio, pese a que esa información estaba consignada en el expediente administrativo bajo el cual se adelantó su trámite pensional.
Y allegó junto con el recurso los siguientes documentos: i) Acta de posesión de Luis Alberto Jaimes Vega expedida por la Alcaldía de Chiquinquirá el 3 de noviembre de 1988, que informa que el docente se posesionó el 17 de febrero de 1954 como jefe de taller de mecánica. ii) Constancia expedida el 8 de junio de 1981 por el rector y pagador del Instituto Técnico Industrial Antonio Álvarez Restrepo del municipio de Sonsón, Antioquia, la cual indica que el docente Luis Alberto Jaimes Vega laboró del 20 de septiembre de 1957 al 21 de febrero de 1962. iii) Acta de posesión del 6 de abril de 1959 de Luis Alberto Jaimes Vega, como director de la Escuela Media de Artes y Oficios del municipio de Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sonsón, Antioquia. iv) Telegrama emitido por Telégrafos Nacionales el 11 de febrero de 1954, donde se nombra al docente Luis Alberto Jaimes Vega como jefe de taller de la Escuela de Artes y Oficios de Chiquinquirá. v) Cinco telegramas emitidos por Telégrafos Nacionales que dan cuenta del nombramiento de Luis Alberto Jaimes Vega como profesor de peritos del área de mecánica. vi) Mosaico (fotografía) de 1955 de la Escuela Industrial de Artes y Oficios de Santa Marta, en el que se dice que aparece el docente Luis Alberto Jaimes Vega quien fungía para la época como perito.
Adujo que estos documentos acreditaban el tiempo real laborado por el señor Jaimes Vega como docente, con lo que se validarían las resoluciones por medio de las cuales se le reconoció la pensión de jubilación. El 9 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión admitió el citado recurso y ordenó notificar a la UGPP, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
El 7 de noviembre de 2025, la mencionada Sala negó las pruebas solicitadas y aportadas con el recurso extraordinario de revisión al considerar que los documentos aportados por la parte recurrente resultaban impertinentes para acreditar la causal de revisión invocada, prevista en el numeral 1.° del artículo 250 del CPACA, relacionada con la existencia de prueba recobrada.
Señaló que tales elementos no correspondían a documentos que hubiesen sido recuperados con posterioridad a la sentencia objeto de revisión ni se demostró que su falta de aportación durante las instancias ordinarias obedeciera a circunstancias de fuerza mayor, caso fortuito o maniobras de la parte contraria. Asimismo, respecto de los documentos identificados en los numerales 1 a 6 del escrito de recurso, aunque databan de las décadas de 1950 a 1980, se evidenció que la recurrente no explicó las condiciones bajo las cuales fueron obtenidos o recuperados.
Tampoco justificó por qué no fueron solicitados o allegados oportunamente durante el trámite surtido ante el juez de primera o de segunda instancia. Por tal razón, no podían ser considerados como pruebas recobradas en los términos exigidos por la causal invocada. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición. Para ello, adujo que se debió dar prevalencia al derecho sustancial sobre las exigencias formales del proceso.
Aunque reconoció que no había sustentado de manera específica la pertinencia, conducencia o utilidad de los medios probatorios solicitados, sostuvo que dicha circunstancia no podía conducir al sacrificio del derecho sustancial, pues la finalidad de la solicitud consistía en enriquecer la verdad fáctica y probatoria del proceso y fortalecer las garantías del debido proceso.
Adicionalmente, manifestó que las pruebas aportadas junto con el recurso de extraordinario de revisión, solo pudieron ser recuperadas con posterioridad, debido a que se encontraban extraviadas o «transpapelados», circunstancia que atribuyó al olvido derivado de la avanzada edad del causante, razón por la cual consideró procedente su valoración dentro del trámite extraordinario de revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante providencia del 14 de enero de 2026, la referida Sala no repuso la decisión al concluir que la solicitud probatoria presentada por la recurrente no estaba encaminada a demostrar la causal de revisión invocada, pues los documentos cuya incorporación se pretendía no constituían pruebas recobradas en los términos exigidos por la ley, esto es, documentos preexistentes recuperados con posterioridad a la expedición de la sentencia objeto de revisión. Adicionalmente, observó que no se ofreció una justificación válida que explicara su falta de aportación en las etapas procesales ordinarias, ya que no se acreditó la ocurrencia de fuerza mayor, caso fortuito o una actuación de la contraparte que hubiera impedido su presentación oportuna.
Por el contrario, la explicación consistente en que los documentos no fueron allegados debido a un descuido o al olvido del interesado no constituye una circunstancia jurídicamente suficiente para excusar su falta de incorporación durante las oportunidades probatorias correspondientes. En sentencia del 4 de febrero de 2026, el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandante.
Para tal efecto, analizó los seis documentos aportados por la recurrente como supuestas pruebas recobradas y concluyó que no se cumplían los presupuestos exigidos por la causal primera de revisión prevista en el artículo 250 del CPACA. Señaló que la recurrente sostuvo que dichos documentos no fueron aportados oportunamente porque, durante parte del trámite de la acción de lesividad, Luis Alberto Jaimes Vega estuvo representado por un curador ad litem que no contaba con ellos.
Sin embargo, al revisar el expediente, constató que posteriormente el demandado sí designó apoderado judicial antes de la audiencia de pruebas, quien no formuló solicitudes probatorias relacionadas con tales documentos ni alegó irregularidades en la notificación del proceso o en la gestión adelantada por el curador ad litem. Por ello, consideró insuficiente la explicación ofrecida para justificar la falta de incorporación de dichas pruebas durante las etapas ordinarias del proceso.
Adicionalmente, destacó que, aunque los documentos databan de las décadas de 1950 a 1980, no se acreditó que hubieran estado extraviados, ocultos, en poder de terceros o afectados por circunstancias constitutivas de fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria. Tampoco se explicó de manera concreta cómo fueron recuperados, limitándose la recurrente a indicar que fueron encontrados después de terminado el proceso.
En consecuencia, concluyó que no se trataba de pruebas recobradas en los términos exigidos por la ley y reiteró que el recurso extraordinario de revisión no constituye una nueva instancia para reabrir el debate probatorio o jurídico ya resuelto en el proceso ordinario, razón por la cual lo declaró infundado. 3. Argumentos de la acción de tutela La accionante estimó que la providencia que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, el acceso a la administración de justicia, la seguridad jurídica y la confianza legítima.
Sostuvo que la decisión judicial desconoció aspectos probatorios y jurídicos que resultaban relevantes para la definición del litigio pensional. Afirmó que el principal cuestionamiento contra la providencia es que incurrió en un defecto fáctico por omisión en la valoración probatoria, porque no tuvo en cuenta las pruebas sobrevinientes aportadas con el recurso extraordinario de revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que dichos documentos aparecieron con posterioridad a la sentencia proferida dentro de la acción de lesividad y tenían aptitud para acreditar la verdadera trayectoria laboral de Luis Alberto Jaimes Vega, circunstancia que incidía directamente en la legalidad del reconocimiento de la pensión gracia. Indicó que entre las pruebas aportadas figuraron actas de posesión, certificaciones laborales, telegramas de nombramiento y otros documentos históricos provenientes de diversas entidades territoriales, elementos que, según la tutelante, confirmaban los servicios docentes prestados por el causante en distintos municipios y constituían evidencia relevante para demostrar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la legislación pensional aplicable; medios probatorios que enriquecían el panorama probatorio y que podían conducir a una conclusión distinta respecto de la procedencia del derecho pensional discutido.
También atribuyó a la providencia un defecto sustantivo, debido a que la Corporación demandada habría realizado una interpretación errada del artículo 250 del CPACA y de las reglas aplicables a las pruebas sobrevinientes. Según la accionante, el fallo desconoció desarrollos doctrinales y jurisprudenciales que imponían un análisis más amplio sobre la admisibilidad y trascendencia de ese tipo de elementos probatorios.
Del mismo modo, sostuvo que la autoridad judicial desconoció principios constitucionales como la buena fe, la confianza legítima y la seguridad jurídica. Indicó que los actos administrativos expedidos por la extinta CAJANAL reconocieron la pensión de jubilación y la pensión gracia del docente, y que tales decisiones permanecieron vigentes durante aproximadamente veinticuatro años bajo la presunción de legalidad, situación que generó una posición jurídica consolidada.
En relación con la acción de lesividad, la demandante sostuvo que la providencia desconoció la normatividad y la jurisprudencia aplicables a la pensión gracia, particularmente aquella relacionada con la acreditación de la calidad de docente territorial o nacionalizado. Consideró que el análisis judicial desatendió precedentes de unificación del Consejo de Estado y restó valor a elementos documentales que demostraban la vinculación docente requerida para acceder a la prestación. Por otra parte, se refirió a la caducidad de la acción de lesividad.
Para tal efecto, argumentó que la parte demandada omitió estudiar adecuadamente los efectos del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, disposición que estableció un término de cinco años para el ejercicio de la acción de lesividad respecto de actos que reconocieran derechos pensionales. Igualmente, afirmó que la providencia desconoció los principios de favorabilidad laboral, pro homine e iura novit curia, pues no adoptó la interpretación que brindaba mayor protección a los derechos fundamentales involucrados.
A su juicio, la Sala accionada omitió efectuar una ponderación adecuada entre el interés público invocado por la UGPP y los derechos al mínimo vital, la seguridad social y la dignidad humana del pensionado y de su beneficiaria. Finalmente, la accionante concluyó que la decisión judicial incurrió en violación directa de la Constitución, al afectar los derechos al debido proceso, la igualdad ante la ley y el acceso efectivo a la justicia. Sostuvo que la providencia desconoció pruebas relevantes, aplicó de manera incorrecta el marco normativo y omitió una motivación suficiente respecto de los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Trámite previo El 22 de junio de 2026, el despacho admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión, en calidad de demandado, y a la UGPP, al Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión y al Tribunal Administrativo de Norte de Santander en calidad de terceros con interés. 5.
Oposiciones El Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión sostuvo que la acción constitucional resulta improcedente porque carece de relevancia constitucional suficiente porque, la accionante no desarrolló una argumentación encaminada a demostrar la vulneración concreta de sus derechos fundamentales, sino que reprodujo los planteamientos que ya habían sido expuestos dentro del recurso extraordinario de revisión. Asimismo, afirmó que la demandante no estructuró una hipótesis clara que permitiera evidenciar la configuración de los defectos alegados.
En particular, indicó que sus argumentos se limitaron a insistir en que las pruebas aportadas no fueron valoradas, pero sin controvertir las razones jurídicas que la llevaron a concluir que los documentos allegados no reunían los requisitos para ser considerados pruebas recobradas o sobrevinientes en los términos de la causal de revisión invocada. 6.
Intervenciones de los terceros vinculados La UGPP solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que no existe vulneración de derechos fundamentales ni configuración de una vía de hecho judicial. Sostuvo que la decisión cuestionada fue adoptada por el juez natural de la causa con fundamento en las normas aplicables, la jurisprudencia vigente y las pruebas obrantes en el expediente, por lo que la tutela pretende, en realidad, reabrir un debate judicial ya concluido y sustituir una providencia ejecutoriada mediante un mecanismo excepcional que no puede convertirse en una instancia adicional.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión, guardaron silencio. De la manifestación de impedimento del consejero Luis Antonio Rodríguez Montaño Mediante escrito del 10 de agosto de 2026, el consejero Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 6° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal.
Explicó que, como magistrado del Consejo de Estado, pertenece a la Sala Veintitrés Especial de Decisión quien declaró infundado el recurso extraordinario de revisión objeto de estudio en el presente asunto. Mediante auto del 11 de agosto de 2026, el despacho declaró fundado el impedimento, con fundamento en la causal prevista en el numeral 6º del referido artículo 56.
En consecuencia, se apartó al referido consejero del conocimiento del presente asunto. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 2, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 3 y específicas 4 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Gloria Inés Orozco de Jaimes, al proferir la sentencia de 4 de febrero de 2026, que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión que interpuso contra la sentencia del 1.° de febrero de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En particular, la demandante aduce la configuración de un defecto fáctico y sustantivo, pues a su juicio, se negó el recurso de revisión contra la sentencia que anuló la pensión gracia de su cónyuge fallecido, con base en que no valoró adecuadamente 2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pruebas determinantes, desconoció la confianza legítima generada por más de veinte años de reconocimiento de la prestación y afectó derechos como la seguridad social, el mínimo vital y la dignidad humana.
La Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, puesto que los argumentos de la demanda no están dirigidos a cuestionar los fundamentos de la decisión proferida en el recurso extraordinario de revisión, sino que se circunscriben a reiterar las inconformidades debatidas y agotadas dentro de ese mismo trámite.
Para estudiar el presente caso se analizarán los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales y posteriormente el caso concreto. Requisito de la relevancia constitucional como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto Gloria Inés Orozco de Jaimes interpuso la presente acción de tutela con el propósito de que se dejara sin efecto la sentencia de 4 de febrero de 2026, mediante la cual el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte actora contra la providencia del 1.° de febrero de 2024.
La tutelante afirmó que el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión incurrió en defecto fáctico por no valorar de manera integral las pruebas sobrevinientes que, en su criterio, demostraban la trayectoria laboral del causante y la procedencia del derecho pensional. Asimismo, señaló que la decisión desconoció los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.
En el caso concreto, el recurso extraordinario de revisión se dirigió contra la sentencia del 1.° de febrero de 2024, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, resolvió la apelación de la UGPP dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad promovido contra los actos que reconocieron y reliquidaron la pensión gracia del señor Luis Alberto Jaimes Vega.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, revocó parcialmente la decisión de primera instancia y declaró también la nulidad de la Resolución núm. 15170 del 28 de diciembre de 1994, acto que había reconocido inicialmente la pensión gracia, y mantuvo la nulidad de la reliquidación. Además, negó las demás pretensiones de la UGPP y reconoció a la señora Gloria Inés Orozco de Jaimes, en calidad de cónyuge supérstite, como sucesora procesal para representar los intereses de los herederos y de la masa sucesoral dentro del proceso.
Mediante escrito del 7 de marzo de 2025, Gloria Inés Orozco de Jaimes interpuso recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal primera prevista en el artículo 250 del CPACA, relacionada con el hallazgo de documentos decisivos posteriores a la sentencia. Alegó que su cónyuge, Luis Alberto Jaimes Vega, fue representado en parte del proceso por un curador ad litem que no contaba con pruebas documentales relevantes debido a errores en la notificación atribuibles a la UGPP.
Junto con el recurso aportó actas, certificaciones, telegramas y una fotografía que, a su juicio, acreditaban la trayectoria laboral del docente y respaldaban la legalidad del reconocimiento de la pensión gracia. El 9 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión, admitió el recurso extraordinario de revisión y ordenó notificar a la UGPP, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Posteriormente, mediante escrito del 30 de mayo de 2025, el Ministerio Público solicitó declarar infundado el recurso, al considerar que los documentos aportados no constituían pruebas recobradas en los términos legales ni tenían la entidad suficiente para modificar la decisión adoptada en el proceso ordinario. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por auto del 7 de noviembre de 2025, la autoridad judicial accionada negó las pruebas solicitadas por la recurrente al concluir que los documentos aportados no acreditaban la causal de revisión invocada.
Consideró que no se demostró que hubieran sido recuperados con posterioridad a la sentencia ni que su falta de aporte obedeciera a fuerza mayor, caso fortuito o actuaciones de la contraparte, además de que no se explicó adecuadamente cómo fueron obtenidos o por qué no fueron allegados oportunamente al proceso. Inconforme con esa determinación, la demandante interpuso recurso de reposición, argumentando que debía prevalecer el derecho sustancial sobre las exigencias formales y que los documentos solo pudieron ser encontrados posteriormente porque se encontraban extraviados o habían sido olvidados por el causante.
Sin embargo, mediante providencia del 14 de enero de 2026, el Consejo de Estado confirmó su decisión, al estimar que tales circunstancias no demostraban la existencia de pruebas recobradas ni constituían una justificación válida para su no aportación durante las etapas ordinarias del proceso. Finalmente, en sentencia del 4 de febrero de 2026, el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión, declaró infundado el recurso extraordinario de revisión. La autoridad judicial accionada concluyó que los documentos allegados no cumplían los requisitos de la causal invocada, pues no se acreditó que hubieran estado ocultos, extraviados por causas ajenas a la parte o imposibilitados de ser aportados oportunamente.
Además, destacó que el demandado contó posteriormente con apoderado judicial, quien no presentó dichas pruebas ni cuestionó las actuaciones procesales, razón por la cual reiteró que el recurso extraordinario de revisión no constituye una nueva instancia para reabrir el debate probatorio ya resuelto. De lo expuesto se evidencia que los argumentos presentados en esta acción de tutela no difieren sustancialmente de los que la accionante planteó en el trámite del recurso extraordinario de revisión y que, en su totalidad, fueron examinados y resueltos por la autoridad judicial accionada.
Sobre el particular, la Sala encuentra que cada uno de los reproches que ahora se formulan en sede constitucional fue oportunamente alegado ante la Sala Veintitrés Especial de Decisión y obtuvo respuesta en el auto del 7 de noviembre de 2025, en la providencia del 14 de enero de 2026 que resolvió el recurso de reposición y, finalmente, en la sentencia del 4 de febrero de 2026 que declaró infundado el recurso.
En el recurso extraordinario de revisión, la accionante sostuvo que, con posterioridad a la sentencia del 1.° de febrero de 2024, recobró documentos decisivos que demostraban la realidad laboral del señor Jaimes Vega y, por ende, declarar la nulidad de la pensión gracia vulneraba sus derechos fundamentales. Con fundamento en ello, invocó la causal prevista en el numeral 1.° del artículo 250 del CPACA, al estimar que se recobraron pruebas determinantes luego de proferida la sentencia. Ese planteamiento fue examinado y desestimado por la autoridad judicial accionada: mediante auto del 7 de noviembre de 2025 se negaron las pruebas solicitadas, al concluir que los documentos aportados no acreditaban la causal invocada, pues no se demostró que hubieran sido recuperados con posterioridad a la sentencia ni que su falta de aporte obedeciera a fuerza mayor, caso fortuito u obra de la contraparte.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La accionante interpuso recurso de reposición contra esa decisión, en el que alegó la prevalencia del derecho sustancial y el extravío de los documentos, pero por providencia del 14 de enero de 2026 la Sala accionada confirmó su determinación. Finalmente, en la sentencia del 4 de febrero de 2026, la Sala accionada reiteró esa conclusión y precisó que el demandado contó con apoderado judicial que no aportó tales documentos, y que el recurso extraordinario de revisión no constituye una nueva instancia para reabrir el debate probatorio ya resuelto.
Ahora, en sede de tutela, la accionante afirmó que la providencia cuestionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima. Sin embargo, los fundamentos de la presente acción constitucional coinciden con los planteamientos expuestos dentro del recurso extraordinario de revisión, pues sostuvo que la Sala Veintitrés Especial de Decisión del Consejo de Estado omitió valorar adecuadamente las pruebas aportadas como recobradas o sobrevinientes, interpretó de manera errónea la causal primera del artículo 250 del CPACA y desconoció pruebas documentales que, en su criterio, acreditaban la trayectoria laboral de Luis Alberto Jaimes Vega y la procedencia de la pensión gracia. Al respecto, la Sala advierte que esos planteamientos fueron resueltos por la autoridad judicial accionada dentro del trámite del recurso extraordinario, en tres oportunidades sucesivas (al negar las pruebas, al resolver la reposición y al dictar la sentencia), en las que explicó por qué los documentos allegados no satisfacían las exigencias de la causal invocada.
De modo que la actora pretende reabrir una discusión probatoria y jurídica que fue examinada por el juez natural y resuelta mediante las providencias correspondientes. Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora se limitó a reiterar los argumentos que ya había expuesto y sustentado en el marco del recurso extraordinario de revisión, los cuales fueron resueltos por la autoridad judicial accionada mediante providencias motivadas, sin que en esta sede se expongan razones distintas de las ya debatidas en ese trámite.
Por otra parte, la Sala observa que el argumento relativo a la caducidad de la acción de lesividad no fue propuesto dentro del proceso ordinario ni constituyó uno de los fundamentos del recurso extraordinario de revisión. Por ello, su análisis en sede de tutela implicaría incorporar un debate ajeno a las controversias previamente definidas en las providencias cuestionadas, circunstancia que desnaturalizaría el carácter subsidiario y residual de este mecanismo constitucional.
Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los defectos alegados por la parte demandante. En esa medida, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado por Gloria Inés Orozco de Jaimes. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00 Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente el amparo solicitado por Gloria Inés Orozco de Jaimes, conforme a las razones expuestas. 2. En caso de no ser impugnada la presente decisión, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador