CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALVAMENTO DE VOTO Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-05702-01 Demandante ANGEL SILVINO LEMUS IBARGÜEN Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Con el debido respeto por la postura mayoritaria, salvo el voto en la sentencia del proceso en referencia, ya que considero que se debió conceder el amparo del derecho fundamental al debido proceso invocado por Ángel Silvino Lemus Ibargüen. 1.

La decisión mayoritaria negó las pretensiones de la demanda de tutela promovida contra la sentencia del 27 de agosto de 2025, proferida por el el Tribunal Administrativo del Chocó, respecto de la declaratoria de caducidad del medio de control de reparación directa promovida por el tutelante y su núcleo familiar contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y Policía Nacional, por los daños sufridos como consecuencia del desplazamiento forzado del que fueron víctimas el 21 de mayo de 2001, por la acción de grupos paramilitares que los obligó a abandonar su lugar de residencia en el municipio de Quibdó. En la decisión judicial que se cuestiona, el tribunal accionado consideró que la caducidad debía contarse desde el momento de ocurrencia de los hechos, y que incluso, si aplicaba el criterio más favorable previsto en la sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional, la demanda superó el término de caducidad.

Precisó la sentencia acusada: «En el caso objeto de estudio, según lo acreditado en el expediente y los hechos descritos en la demanda, el Despacho advierte que la parte actora tuvo conocimiento del daño desde el año 2001, cuando se desplazó con su núcleo familiar a la ciudad de Bogotá, empero se señaló que se encontraba incluido en el Registro Único de Población Desplazada – RUPD- dese el 19 de mayo del año 2000, como lo indico el a quo en la sentencia, no aportó ningún elemento de prueba que dé cuenta de la existencia de circunstancias que imposibilitaran materialmente el acceso a la administración de justicia tanto de él como la de su núcleo familiar, por lo que, en principio la demanda debió ser formulada dentro de los dos años siguientes a esa fecha., se tiene que la demanda fue interpuesta solo hasta el 07 de diciembre del año 2016, cuando inexorablemente el término de dos años previstos en el artículo 164 del CPACA ya había transcurrido.» 2.

En la sentencia SU-254 de 2013 la Corte Constitucional analizó varios casos promovidos por víctimas de desplazamiento forzado en los que se pretendía la reparación integral de los perjuicios padecidas por ese hecho victimizante. El problema jurídico se centró en determinar si las autoridades accionadas vulneraron el derecho a la indemnización administrativa y a la reparación integral de las víctimas accionantes.

Es decir que, en la providencia no solo se analizó y se tomaron decisiones sobre la indemnización administrativa para las víctimas de desplazamiento, sino que el análisis también comprendió algunos aspectos de la reparación de sus perjuicios por vía judicial. Así pues, la Sala Plena de la Corte precisó en esa oportunidad que «los términos de caducidad para población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa, sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse, como antes se explicó, de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta».

El alto tribunal otorgó a este fallo efectos inter comunis por lo que aplica a los casos que se encuentren en similares circunstancias fácticas y jurídicas. Se precisa que, en esta sentencia la Corte no desconoció ni inaplicó el plazo legal de caducidad de la acción en casos de reparación directa, sino que determinó un alcance Radicado: 11001-03-15-000-2025-05702-01 Demandante: Ángel Silvino Lemus Ibargüen 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especial respecto del momento en que debe iniciar el cómputo en atención a las especiales dificultades que evidenció en la población víctima de desplazamiento respecto de la falta de conocimiento y claridad sobre los mecanismos legales con los que cuentan para garantizar su derecho a la reparación integral.

Posteriormente, en sentencia T-374 de 2023, la Corte Constitucional precisó que la sentencia SU254 de 2013 no se limitó al estudio de la vulneración del derecho a la indemnización administrativa de la población desplazada, sino también al de la reparación integral, que incluye la posibilidad de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para obtener el resarcimiento por los perjuicios sufridos y unificó la jurisprudencia respecto a «los distintos criterios jurídicos que han dado lugar a la ejecución de distintas acciones judiciales, a partir de las cuales se han adjudicado diferentes consecuencias jurídicas a los mismos supuestos de hecho en materia de reparación integral e indemnización administrativa a víctimas del desplazamiento forzado».

En esta sentencia el Tribunal Constitucional reiteró que el término de caducidad de la acción de reparación directa por desplazamiento forzado en los eventos allí descrito solo puede contarse a partir del término de ejecutoria de la sentencia SU-254 de 2013, esto es, desde el 23 de mayo de 2013. Y en la sentencia SU-167 de 2023, la Corte realizó un recuento de la jurisprudencia constitucional respecto a la caducidad sobre el medio de control de reparación directa cuando se presentan delitos de lesa humanidad, reiterando que: «(i) el plazo razonable de dos años para acudir a la jurisdicción no se cuenta necesariamente desde el momento en que se produce el daño que origina el perjuicio, sino desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial;

(ii) la caducidad de la demanda de reparación directa o la existencia de barreras en el acceso a la justicia debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; y (iii) la aplicación del fallo de unificación de 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado debe realizarse teniendo en cuenta la necesidad de readecuar el trámite para brindar oportunidad a las partes de ajustarse a las nuevas cargas y posibilidades procesales allí establecidas».

Para la alta Corporación, resulta trascendental «…valorar específicamente la imposibilidad material en la que se encuentra la parte actora para acudir al juez dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del daño objeto de la demanda de reparación directa, especialmente cuando se trata de sujetos de especial protección. El anterior análisis da cuenta de que la jurisprudencia constitucional flexibiliza la aplicación del término de caducidad ante graves vulneraciones a los derechos humanos o delitos de lesa humanidad, puesto que ha considerado que una interpretación rígida del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011, puede vulnerar los derechos al acceso a la justicia, a la garantía de reparación integral, así como a la seguridad jurídica de las víctimas».

Y se concluye indicando que «las reglas jurisprudenciales aplicadas por la Corte dan cuenta de que la sola ocurrencia del hecho dañoso no es suficiente para iniciar el cómputo del término de caducidad, lo cual no implica desconocer dicha institución jurídico procesal, sino que es necesario que el juez realice una valoración de las circunstancias particulares de cada caso para determinar desde cuándo se debe aplicar dicho término y en el que deben analizarse aspectos relacionados con: (i) la calidad de los accionantes como sujetos de especial protección constitucional al haber sufrido graves violaciones a los derechos humanos;

(ii) el momento en el que las víctimas tuvieron la posibilidad real de advertir que la pretensión de reparación directa resultaba procedente de acuerdo con el artículo 90 de la Constitución; y (iii) la posibilidad material de las víctimas de acudir a la justicia debido a la situación de extrema vulnerabilidad en la que se encuentran». Esta tesis fue reiterada y citada en la reciente sentencia SU-241 de 2024, en la que se indicó además: «Si bien en el fallo cuestionado se indicó que los demandantes no presentaron ni acreditaron `algún supuesto objetivo que les haya impedido a los actores el acceso material a la jurisdicción de lo contencioso administrativo`, dicha carga no les era exigible en ese momento pues no se les había dado oportunidad de referirse a esa circunstancia en tanto la sentencia de unificación que introdujo ese estándar jurisprudencial se profirió con posterioridad a la presentación de los alegatos de conclusión de segunda instancia”.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05702-01 Demandante: Ángel Silvino Lemus Ibargüen 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En conclusión, la nueva exigencia jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado relativa a la carga argumentativa que tiene la parte demandante para alegar las razones por las cuales se encontraba en imposibilidad material de acudir a la administración de justicia, es aplicable siempre y cuando el juez disponga la readecuación del trámite para brindarle la oportunidad de referirse a su situación particular, sobre todo cuando se trata de daños sufridos por un evento catalogado como un delito de lesa humanidad o como grave violación a los derechos humanos».

De otra parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha aceptado, por vía de excepción, la inaplicación del término de caducidad de la acción en los eventos en que se advierta que los afectados no estaban en la posibilidad material de ejercer la acción contenciosa. En esta vía, indicó que el término no puede iniciar mientras subsistan las circunstancias especiales que materialmente impiden a cada sujeto acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para propender la satisfacción de sus derechos. 3.

Conforme a lo expuesto, se tiene que la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020 establece que, por regla general, la caducidad sí aplica a eventos de lesa humanidad y el cómputo debe hacerse según la norma procesal aplicable. Así entonces, aunque el desplazamiento forzado sea un delito de lesa humanidad1, en principio, no hay lugar a inaplicar la caducidad de la acción. Ahora bien, en cuanto al momento en que inicia el conteo, bajo un criterio de identidad y de especialidad, deben considerarse, entre otras, las reglas de decisión de la sentencia SU254 de 2013, según la cual la caducidad iniciará a partir de la ejecutoria de esa sentencia. En el análisis también pudo considerarse, al amparo de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, si los demandantes se enfrentaron alguna imposibilidad material que les impidiera acudir en oportunidad a la administración de justicia. Adicional a lo anterior, debo precisar que, con posterioridad a la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, la Sección Tercera del Consejo de Estado continuó aplicando la regla de caducidad establecida en la sentencia SU254 de 2013 para eventos de desplazamiento forzado.

Por ejemplo, en la sentencia del 17 de octubre de 2023 (Exp. 64435), la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló: «De otra parte, cabe precisar que por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta, la Corte Constitucional, en sentencia SU-254 del 24 de abril de 2013, decidió que, para efectos de la caducidad de futuros procesos judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los términos de caducidad de las acciones que involucraran a la población desplazada, sólo podrían computarse a partir de la ejecutoria de ese fallo, sin que se tuviera en cuenta el transcurso de tiempos anteriores a dicha sentencia. Así, la Corte Constitucional, otorgó un término complementario para que las personas que con anterioridad a esa sentencia fueran víctimas de desplazamiento forzado, demandaran en ejercicio de la acción de reparación directa, el cual debió computarse desde la ejecutoria del mencionado fallo.

La Corte Constitucional otorgó efectos inter comunis a dicha providencia, con el fin de cobijar situaciones jurídicas similares tramitadas ante los jueces de tutela, así como para garantizar una respuesta uniforme que garantice el derecho a la igualdad de personas que se encuentran en la misma situación fáctica.» En similar sentido se han proferido otras sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado2 en las que se persigue la reparación extracontractual del Estado con ocasión del hecho victimizante de desplazamiento forzado. 4.

Por esta razón, no comparto la conclusión de la decisión mayoritaria, según la cual, aun aplicando el precedente constitucional contenido en la sentencia SU254 de 2013 1 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-374 de 2023. M.P. Cristina Pardo. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera: Subsección A. Sentencia del 17 de octubre de 2023, proceso nro. 44001-23-40-000-2015-00085-01 (64435).

M.P. María Adriana Marín; Subsección A. Sentencia del 19 de febrero de 2024, proceso nro. 47001-23-33-000-2018-00389-01 (66.545), M.P. José Roberto Sáchica Méndez; Subsección A. Sentencia del 18 de marzo de 2024, proceso nro. 05001-23-33-000-2019-03149-01 (66238). M.P. María Adriana Marín; Subsección B. Sentencia del 12 de abril de 2024, proceso nro. 13001-23-33-000-2017-01159-01 (68.652), M.P. Fredy Ibarra Martínez;

Subsección B. Sentencia del 17 de junio de 2024, proceso nro. 05001-23-33-000-2017- 00559-01 (69.932). M.P. Freddy Ibarra Martínez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05702-01 Demandante: Ángel Silvino Lemus Ibargüen 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co operó la caducidad del medio de control, pues no se verificó que en efecto, los demandantes tuvieran serias y fundadas razones que les impidieran presentar la demanda en tiempo.

Por la naturaleza del asunto, el juez de la causa debió indagar sobre estos aspectos, de ser el caso, decretado pruebas de oficio que le permitieran establecer que cesó la vulneración de derechos de los demandantes, en calidad de población desplazada a causa del conflicto armado interno. Al respecto, se deben tener en cuenta, de un lado, la potestad que otorga el artículo 213 del CPACA, para el decreto de pruebas de oficio y, del otro, el precedente de la Corte Constitucional, fijado en la sentencia SU-768 de 2014, según el cual: «En relación con las pruebas de oficio, la jurisprudencia constitucional ha respaldado su legitimidad e incluso sostenido su necesidad, partiendo de la idea de que la búsqueda de la verdad es un imperativo para el juez y un presupuesto para la obtención de decisiones justas.

Tal potestad no debe entenderse como una inclinación indebida de la balanza de la justicia para con alguna de las partes, sino como “un compromiso del juez con la verdad, ergo con el derecho sustancial”. El decreto oficioso de pruebas no es una mera liberalidad del juez, es un verdadero deber legal. De acuerdo a esta Corporación, el funcionario deberá decretar pruebas oficiosamente: (i) cuando a partir de los hechos narrados por las partes y de los medios de prueba que estas pretendan hacer valer, surja en el funcionario la necesidad de esclarecer espacios oscuros de la controversia;

(ii) cuando la ley le marque un claro derrotero a seguir; o (iii) cuando existan fundadas razones para considerar que su inactividad puede apartar su decisión del sendero de la justicia material; (iv) cuidándose, en todo caso, de no promover con ello la negligencia o mala fe de las partes» De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el juez está llamado a decretar pruebas de oficio, cuando a partir de los hechos narrados por las partes, y de los medios de prueba que estas pretendan hacer valer, surja en el funcionario la necesidad de esclarecer espacios oscuros de la controversia, situación que evidentemente se presentó en este caso.

El juez debe tomar un papel activo como conductor del proceso y no hacer las veces de simple espectador, pues dentro de un Estado Social de Derecho lo que se busca es la obtención de un orden justo que, en palabras de la Corte, «reclama un mayor dinamismo del juez y una especial sensibilidad con la realidad viviente que le rodea»3. Conforme al propio precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al momento de verificar si la parte demandante había enfrentado barreras de acceso a la justifica que retrasaran la presentación de la demanda, se deben valorar las circunstancias especiales que rodeaban cada caso concreto, pues el análisis conjunto y flexible se podrían advertir las barreras en el acceso a la administración de justicia que pudieron soportar los demandantes para acudir oportunamente a la acción de reparación directa. 5.

Considero que en el caso concreto, la autoridad judicial accionada soslayó el deber que le asistía, en aplicación de lo dispuesto en la sentencia SU406 de 2016 de valorar, conforme las particularidades del caso concreto, si la aplicación de las reglas sobre la caducidad podría afectar los derechos fundamentales de los sujetos procesales y adoptar las medidas necesarias para disminuir el impacto procesal.

Nótese que en el caso sub examine estaba acreditada la calidad de desplazados de accionante y su núcleo familiar, que el desplazamiento ocurrió antes de que se emitiera la sentencia SU 254 de 2013 y que la pretensión de reparación directa se incoó después de emitido el fallo por la Corte Constitucional (la demanda de presentó el 7 de diciembre de 2016), y que las sentencias de primera y segunda instancia del proceso de reparación directa, se profirieron el 14 de diciembre de 2022 y el 27 de agosto de 2025, esto es, en vigencia de un precedente diferente a la línea decisoria que imperaba para la fecha de radicación de la demanda, que abogaba por la inaplicación del término de caducidad tratándose de delitos de lesa humanidad.

No se debe olvidar que los crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio constituyen graves violaciones de derechos humanos, frente a los cuales 3 Corte Constitucional. Sentencia T-237 de 2027 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05702-01 Demandante: Ángel Silvino Lemus Ibargüen 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe operar un tratamiento diferenciado y especial respecto a la institución de la caducidad del medio de control de reparación4.

Y se tiene que el desplazamiento forzado ha sido reconocido como delito a nivel nacional e internacional y catalogado como crimen de guerra y delito de lesa humanidad5 El juez administrativo está llamado a realizar el control de convencionalidad6 sobre la regla de caducidad consagrada en la Ley 1437 de 2011, a fin de flexibilizar o inaplicar la norma de la caducidad en relación con los delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio.

Por tal motivo, considero que en el presente asunto se debió conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso invocados por la parte demandante. Debo insistir que el análisis de la caducidad, tratándose de asuntos relativos a graves violaciones de derecho humanos (como lo es el desplazamiento forzado), debe efectuarse caso a caso, toda vez que se pueden presentar matices de la regla fijada para el cómputo de la caducidad, en razón a las particularidades del caso que se analice, que le permiten al juez de la causa procurar que no se vulnere el derecho al debido proceso de las partes.

Quiero destacar que en el asunto examinado, la indemnización de perjuicios reclamados por el señor Ángel Silvino Lemus Ibargüen y su núcleo familiar se fundó en la omisión de protección por parte del Estado Colombiano que desencadenó su desplazamiento forzado y en la falta de respuesta institucional, pese a las múltiples solicitudes y trámites adelantados ante las autoridades administrativas competentes, lo que los llevó a trasladarse a varias ciudades (Bogotá, Medellín), y ante la constante zozobra derivada de los hechos victimizantes y la falta de apoyo efectivo por parte de las autoridades para sobrellevar dicha situación, uno de sus hijos desarrolló un cuadro grave de depresión, que afectó significativamente su bienestar emocional y lo llevó a tomar la decisión de quitarse la vida el día 12 de septiembre de 2014.

A mi juicio, a estos supuestos fácticos les es aplicable el precedente contenido en la sentencia SU254 de 20137 (reiterado en la sentencia T-374 de 20238, y en la sentencia SU-429 de 20249); eventos en los que la Corte Constitucional fijó parámetros especiales para el cómputo de la caducidad. Adicionalmente, acorde con las circunstancias fácticas probadas, podría inaplicarse por vía de excepción el término de caducidad de la acción, en caso de advertirse que 4 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C 143 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y sentencia T 857 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos 5 Corte Constitucional.

Sentencia C-232/02 6 En múltiples sentencias la Corte Interamericana ha establecido que: “es consciente de que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado es Parte en un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles, también están sometidos al tratado, lo cual les obliga a velar para que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin, de modo que decisiones judiciales o administrativas no hagan ilusorio el cumplimiento total o parcial de las obligaciones internacionales.

Es decir, todas la autoridades estatales, están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y la Convención Americana, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”.

Ver, por ejemplo, las sentencias dictadas en los siguientes casos: Cfr. Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile, párr. 124; Caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) Vs. Brasil, párr. 176, y Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220, párr. 225.

Véase asimismo Caso Gelman Vs. Uruguay, párr. 193, y Caso Furlan y familiares Vs. Argentina. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2012. Serie C No. 246, párr. 302 párr. 303. 7 «Los términos de caducidad para población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa, sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse, como antes se explicó, de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta». 8 «La aplicación de lo dispuesto en la Sentencia SU-254 de 2013 tiene sustento en el criterio de especialidad porque la Corte fijó una regla específica respecto al momento a partir del cual debe contabilizarse el término de caducidad, esto es, desde su ejecutoria, en los casos de desplazamiento forzado acaecidos con anterioridad a la expedición de ese fallo, como ocurre en el asunto bajo examen.

Y, en el criterio de prevalencia de las normas constitucionales y del alcance e interpretación que esta Corporación le otorgue a las mismas, tal como se expuso en el acápite de la vinculatoriedad del precedente constitucional que, entre otros fines, persigue garantizar la igualdad de trato y la seguridad jurídica de los ciudadanos.» 9 La Corte Constitucional reiteró el deber de aplicar la sentencia SU-254 de 2013 en el análisis del fenómeno de caducidad de la acción para eventos de desplazamiento forzado ocurridos antes de la emisión de esa sentencia, esto es, el 23 de mayo de 2013.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05702-01 Demandante: Ángel Silvino Lemus Ibargüen 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se trataba de aquellos asuntos en que los afectados no estaban en la posibilidad material de ejercer la acción contenciosa, y por tanto el término no puede iniciar mientras subsistieran las circunstancias especiales que materialmente impiden a cada sujeto acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para propender la satisfacción de sus derechos.

En estos términos queda expuesto mi salvamento de voto. Atentamente, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador