CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-26-000-2026-00099-00 Demandantes: Carlos Libardo Bernal Pulido y la Sociedad de Agricultores de Colombia Demandado: La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Medio de control: Nulidad Tema: Nulidad de la Circular 001 del 16 de enero de 2026, asunto: “Aplicación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses a la contratación con recursos públicos de fondos parafiscales sector agropecuario” Decisión: Inadmite AUTO INADMISORIO DE LA DEMANDA I. De la demanda 1.
El 04 de mayo de 2026, el abogado Carlos Libardo Bernal Pulido, actuando en nombre propio, promovió demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad previsto por el artículo 137 del Código del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), pretendiendo la declaratoria de Nulidad de la Circular 001 del 16 de enero de 2026, asunto: “Aplicación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses a la contratación con recursos públicos de fondos parafiscales sector agropecuario”; con las siguientes pretensiones: […] 1.
Se DECLARE la NULIDAD absoluta de la Circular 001 del 16 de enero de 2026, que tiene por asunto la “aplicación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses a la contratación con recursos públicos de fondos parafiscales sector agropecuario”, por ser contraria en su integridad a la Constitución Política y a la ley, de conformidad con el artículo 137 del CPACA y los cargos que se desarrollan en el acápite de fundamentos de derecho de esta demanda. 2.
En subsidio de la anterior, se declare la nulidad parcial de la Circular 001 del 16 de enero de 2026 en lo relativo a las disposiciones contenidas en las páginas 3 y 4 que extienden a los miembros de junta directiva de los fondos parafiscales agropecuarios la prohibición de participación en actividades políticas, de proselitismo, de candidaturas y de controversias políticas. 3.
Se DICTE sentencia anticipada, por cuanto el presente asunto constituye un caso de puro derecho, conforme al artículo 182, inciso 1°, literales (a) y (b) del CPACA, toda vez que: (i) la nulidad de la Circular 001 del 16 de enero de 2026 se fundamenta en la violación de normas constitucionales y legales evidentes, sin que sea necesario debate probatorio; y (ii) la controversia se resuelve exclusivamente con base en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico vigente, sin requerir la práctica de pruebas adicionales. 1 Radicada por ventanilla virtual según índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Radicado:11001-03-26-000-2026-00099-00 Demandantes: Carlos Libardo Bernal Pulido y la Sociedad de Agricultores de Colombia Demandado: La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 2 4. Se DICTE una medida cautelar urgente de suspensión de los efectos de la Circular 001 del 16 de enero de 2026, en su integridad, o subsidiariamente en sus disposiciones sobre proselitismo político e inhabilidades extendidas, de acuerdo con los artículos 229, 230.3 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de evitar el perjuicio irreparable que la Circular produce sobre el ejercicio de los derechos políticos de los miembros de junta directiva de los fondos parafiscales agropecuarios. […] (Mayúscula, negrilla y cursiva del original) 2.
El 07 de mayo 20262 se asignó la demanda por reparto a la Sección Tercera – Subsección A de esta Corporación. 3. El 16 de junio de 20263 el abogado Carlos Libardo Bernal Pulido, allega escrito reformando el nombre de la parte demandante, incluyendo como demandante a la Sociedad de Agricultores de Colombia S.A.C., para lo que adjuntó poder que se le otorgó para actuar como abogado.
En el acápite denominado “I. PARTES Y SUS REPRESENTANTES” del escrito reformado, puntualmente dice lo siguiente: […] 1. Parte demandante Actúa como demandante Carlos Libardo Bernal Pulido, identificado como aparece al pie de mi firma, ciudadano colombiano y abogado, actuando en nombre y representación de la Sociedad de Agricultores de Colombia, en ejercicio de la competencia otorgada por el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 4.
El 26 de junio de 20264 la Sección Tercera – Subsección A, profirió auto mediante el cual dispuso remitir el expediente a la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado para su respectivo reparto, en virtud del Reglamento Interno de esta Corporación –Acuerdo 080 de 20191, porque la demanda no propone un conflicto originado en un contrato, ni su definición compromete el régimen de la contratación estatal; como tampoco versa sobre asuntos agrarios, mineros y petroleros. 5.
La demanda fue asignada al Despacho por acta de reparto del 10 de julio de 2026 e ingresada el mismo día, mes y año5. En el escrito de demanda se solicitó se decretara la medida cautelar de urgencia de suspensión provisional de los efectos del acto acusado. II. Cumplimiento de los requisitos de la demanda Revisada la demanda frente a los requisitos necesarios para su admisión previstos por los artículos 162 a 166 del CPACA, se tiene que la parte actora deberá subsanar lo siguiente: 2 índice 4 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 3 Índice 6, Ibidem. 4 Índice 7, Ibidem. 5 Índice 12, Ibidem.
Radicado:11001-03-26-000-2026-00099-00 Demandantes: Carlos Libardo Bernal Pulido y la Sociedad de Agricultores de Colombia Demandado: La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 3 (i) Informar el lugar y dirección donde la Sociedad de Agricultores de Colombia S.A.C., recibirán las notificaciones. Para tal efecto, deberá indicar también su canal digital, según lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 1626 del CPACA.
(ii) Allegar la prueba de existencia y representación de la Sociedad de Agricultores de Colombia S.A.C., como persona jurídica de derecho privado, según lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 1667 del CPACA. (iii) Acreditar el envío de la demanda y sus anexos por medio electrónico a la parte demandada8, según lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 1629 del CPACA.
En el sub lite, la parte actora solicitó con la demanda la suspensión provisional del acto acusado como medida cautelar de urgencia, razón por la cual pretendió justificar el no cumplimiento de la norma en cita. Al respecto, corresponde al despacho resolver si dicha solicitud exime al demandante del deber de remitir a la accionada copia del libelo introductorio y sus anexos.
El numeral 8 del artículo 162 del CPACA dispone: 8. <Numeral adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde 6 ARTÍCULO 162.
Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…)7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 7 ARTÍCULO 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: (…) 4.
La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley. 8 De conformidad con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, la presentación de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, no exime el cumplimiento del requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 de la Ley 1437.
Al respecto, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 21 de marzo de 2024. Radicación núm. 11001-03-24-000-2021-00461-00. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 7 de marzo de 2024. Radicación núm. 11001-03-24-000-2021-00614-00.
C.P. Oswaldo Giraldo López y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 1. ° de febrero de 2024. Radicación núm. 11001-03-24-000-2021-00493- 00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 9 ARTÍCULO 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…)8.
El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.
De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. Radicado:11001-03-26-000-2026-00099-00 Demandantes: Carlos Libardo Bernal Pulido y la Sociedad de Agricultores de Colombia Demandado: La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 4 recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.
En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. Sobre el alcance de la medida cautelar previa a la que se alude en el numeral 8 artículo 162 del CPACA y el de la medida de urgencia dispuesta en el artículo 234 ibidem, la postura uniforme de esta sección ha sido el de exigir el cumplimiento del deber consagrado en la primera norma señalada, en cuanto existen diferencias claras entre una medida cautelar previa y una de urgencia. Lo anterior, aunado al hecho de que las medidas previas no están consagradas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En efecto, mediante auto del 14 de junio de 202410, se inadmitió una demanda de nulidad simple de única instancia, en la que se había solicitado una medida cautelar de urgencia con miras a obtener la suspensión provisional del acto administrativo demandado. Al respecto se estableció lo siguiente: […] de acuerdo con la manera en que ha sido concebido por el Legislador, entiende el Despacho que la medida previa es aquella que busca precaver el proceso de acciones del demandado que pongan en riesgo el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Es decir, son aquellas sobre las cuales el Juez debe pronunciarse antes de enterar al demandado de la acción que se ha instaurado en su contra, pues en caso contrario pondría en peligro el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Es precisamente esa la razón por la cual no se le exige al demandante que, conjuntamente con la demanda, remita el correo respectivo al demandado, que es lo que ocurre en los procesos de la Jurisdicción ordinaria cuando el juez ordena, entre otras medidas y a título de ejemplo, el embargo de bienes, antes de proceder a notificar la demanda al accionado, para anticipar la protección de lo que se pretende de actuaciones del extremo pasivo del litigio que hagan imposible el reclamo que se presenta ante el juez. 2.2.
Teniendo en cuenta dicha interpretación, el Despacho es del criterio que, tratándose de demandas promovidas en contra del Estado en el marco de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, no podría, en principio, avizorarse una conducta del ente público tendiente a poner en riesgo el objeto del litigio o la efectividad de la sentencia. Lo anterior, bajo el entendido que el primero de ellos (el objeto), hace referencia a la pretensión de invalidez que se formula, la cual debe recaer sobre un acto administrativo y siendo ello así ni siquiera el hecho de que desaparezca del orden jurídico por efecto de la derogatoria o revocatoria, haría que se sustrajera del control que se propone judicialmente, pues, como es sabido, el análisis 10 Consejo de Estado, Sección Primera, Exp. 11001 03 24 000 2024 00134 00, M.P. Oswaldo Giraldo López.
Radicado:11001-03-26-000-2026-00099-00 Demandantes: Carlos Libardo Bernal Pulido y la Sociedad de Agricultores de Colombia Demandado: La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 5 de legalidad es procedente incluso en esos eventos11. Tal razonamiento conduce, igualmente, a concluir que tampoco existiría riesgo en la efectividad de la sentencia. Ahora bien, es de anotar que la Sala, en providencia del 23 de octubre de 2025, en sede de apelación contra un auto de rechazo de demanda por no haber sido subsanada, en cuanto no se acreditó el envío de la demanda a la contraparte, reiteró su postura al exigir el cumplimiento del requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA.
En dicha decisión se consideró lo siguiente: Sea lo primero precisar que, sobre la posibilidad de que la parte actora se exima de cumplir con la carga prevista en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA en los casos en que se solicita con la demanda la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos demandados, la Sección Primera en providencia de 1o. de junio de 202312 sostuvo lo siguiente: “[…] Para efectos de resolver el primer punto de la impugnación, la Sala pone de presente que el numeral 8º del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, dispone que el demandante al presentar la demanda deberá enviar simultáneamente por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados y, que, igual proceder, debe hacerse con el escrito de subsanación de la misma, salvo que se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. 18.
Ahora bien, cabe poner de relieve que conforme con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos no es de aquellas consideradas como previas y que, por tanto, la presentación de dicha cautela no exime a las partes de dar cumplimiento al requisito de que trata el numeral 8º del artículo 162 CPACA. 19.
En los siguientes términos se ha pronunciado la jurisprudencia de la Sección frente a dicho aspecto: […] Sobre las medidas cautelares en el proceso contencioso de conformidad con el artículo 230 del CPACA, se tiene que pueden ser «preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda».
Asimismo, establece el artículo 233 ibidem, sobre la oportunidad para solicitarlas que «la medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso». Bajo tal premisa, y de acuerdo con la manera en que ha sido concebido por el Legislador, entiende el Despacho que la medida previa es aquella que busca precaver el proceso de acciones del demandado que pongan en riesgo el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Es decir, son aquellas sobre las cuales el Juez debe pronunciarse antes de enterar al demandado [11] En ese sentido esta Sección se ha pronunciado, entre otras, en: la sentencia del 29 de septiembre de 2022, emitida dentro del proceso con número de radicado 08001 23 31 000 2011 01154 01, con ponencia del Consejero de Estado Oswaldo Giraldo López.
Igualmente, en sentencia del 4 de febrero de 2021, dentro del proceso con radicado 11001 03 24 000 2009 00444 00, con ponencia del Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez y en auto del 21 de abril de 2021, emitido en el proceso con radicado 11001 03 24 000 2015 00375, con ponencia del Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Providencia de 1° de junio de 2023. Proceso identificado con el núm. Único de radicación 25000-23-41-000-2023- 00166-01; M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicado:11001-03-26-000-2026-00099-00 Demandantes: Carlos Libardo Bernal Pulido y la Sociedad de Agricultores de Colombia Demandado: La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 6 de la acción que se ha instaurado en su contra, pues en caso contrario pondría en peligro el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Tal consideración encuentra fundamento en el fin que buscan las demás medidas definidas en el artículo 229 ibidem.
(…) En este orden de ideas, estudiado el recurso advierte el Despacho que las razones expuestas por el demandante no son de recibo, por cuanto la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado no tiene la condición de previa, en la medida en que no exige para el caso concreto pronunciamiento del Despacho previo a la notificación de la demanda para precaver el proceso y la sentencia de la conducta del demandado, conforme lo explicado en precedencia; asimismo, que acoger una interpretación como la que propone el demandante, esto es, que cualquier medida solicitada antes de la sentencia tiene la condición de previa, haría nugatoria la exigencia del envío simultáneo de la demanda y sus anexos a la contraparte, aun cuando la medida cautelar deprecada sea improcedente, dejando sin utilidad la norma que prevé dicho requisito; todo lo anterior aunado a que el trámite de la solicitada (suspensión provisional), se da de manera simultánea a la admisión, con su traslado en auto separado, como lo impone el artículo 233 del CPACA […]”.
De conformidad con lo anterior, la Sección Primera concluyó que, de acuerdo con la jurisprudencia antes trascrita se advirtió que la parte actora sí tenía la carga de cumplir con el requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, habida cuenta que la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos demandados presentada con la demanda no corresponde a una medida previa que exima a la parte actora de cumplir con dicha exigencia legal.
Por último, mediante auto del 8 de abril de 202613, se reiteró la postura de las decisiones antes señaladas y, además, se precisó lo siguiente: 10. Pues bien, lo primero que debe decirse sobre la primera de ellas es que de las disposiciones que regulan los medios cautelativos en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no se evidencia ninguna que dentro de la enunciación allí prevista se identifique como tal. 11.
Sin embargo, de acuerdo con el alcance de su incorporación al orden jurídico, se advierte que se caracteriza por el momento en el cual procede su adopción, esto es, antes de notificar al demandado de la acción instaurada en su contra, es decir, el Juez debe pronunciarse sobre tal cautela antes de la admisión de la demanda, siempre que encuentre el debido sustento en la correspondiente petición. 12.
Es precisamente esa la razón por la cual no se le exige al actor que conjuntamente con la demanda remita el correo respectivo al accionado, esto para la protección del objeto del litigio respecto de actuaciones del extremo pasivo que hagan imposible el cumplimiento de la prestación a su cargo. Tal consideración encuentra fundamento en el artículo 229 ibídem. 13.
Ahora bien, la medida cautelar de urgencia, que se encuentra consagrada en el artículo 234 ibidem, goza de dos características: la primera material, que avala su procedencia cuando existe una situación apremiante o un perjuicio irremediable que pudiera causarse al interesado de no expedirse una decisión estimatoria de esa 13 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 8 de abril de 2026, Exp. 11001 03 24 000 2026 00098 00, M.P. Pablo Andrés Córdoba Acosta.
Es de anotar que en este caso se resolvió inadmitir la demanda por no cumplir con el requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA. Radicado:11001-03-26-000-2026-00099-00 Demandantes: Carlos Libardo Bernal Pulido y la Sociedad de Agricultores de Colombia Demandado: La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 7 pretensión14.
Se ha expresado que esa cautela busca precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado, vulneración que en todo caso debe estar demostrada, es decir, le corresponde al demandante indicar de manera justificada y probada la necesidad de la medida. 14. Y la segunda que está definida por el momento en que el juez se pronuncia sobre tal pedimento, pues lo que indica la norma anotada es que para ello no se requiere un traslado previo a la parte contraria (“inaudita parte debitoris”) y por ende su adopción será en el auto admisorio de la demanda. […] Ahora bien, la medida cautelar de urgencia, que se encuentra consagrada en el artículo 234 ibidem, goza de dos características: la primera material, que avala su procedencia cuando existe una situación apremiante o un perjuicio irremediable que pudiera causarse al interesado de no expedirse una decisión estimatoria de esa pretensión15.
Se ha expresado que esa cautela busca precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado, vulneración que en todo caso debe estar demostrada, es decir, le corresponde al demandante indicar de manera justificada y probada la necesidad de la medida. Y la segunda que está definida por el momento en que el juez se pronuncia sobre tal pedimento, pues lo que indica la norma anotada es que para ello no se requiere un traslado previo a la parte contraria (“inaudita parte debitoris”) y por ende su adopción será en el auto admisorio de la demanda.
De conformidad con lo expuesto, la medida cautelar de urgencia presentada por el demandante no tiene la naturaleza de previa, lo que indica que la accionante no cumplió con lo exigido en el numeral 8° del artículo 162 del CPACA y, en consecuencia, se inadmitirá el libelo para que lo subsane remitiendo también, en el plazo que le será concedido, el escrito de subsanación respectivo.
Por lo tanto, conforme lo dispone el artículo 17016 del CPACA, se inadmitirá la demanda para que se corrijan los defectos señalados, so pena de rechazo. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: INADMITIR la demanda presentada por el señor Carlos Libardo Bernal Pulido y la Sociedad de Agricultores de Colombia S.A.C. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 15 de marzo de 2017, proferido en el proceso con radicación número 11001 0325 000 2015 00336 00 (0740-15), Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 15 de marzo de 2017, proferido en el proceso con radicación número 11001 0325 000 2015 00336 00 (0740-15), Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández. 16 ARTÍCULO 170.
Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda. Radicado:11001-03-26-000-2026-00099-00 Demandantes: Carlos Libardo Bernal Pulido y la Sociedad de Agricultores de Colombia Demandado: La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 8 SEGUNDO: CONCEDER a la parte demandante un plazo de diez (10) días para que corrija la demanda de conformidad con lo dispuesto en esta providencia, so pena de rechazo, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 169 de la Ley 1437 de 201117.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.. 17 ARTÍCULO 169.
Rechazo de la demanda: Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. […].