1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Seis (6) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 76001-23-33-000-2026-00258-01 Accionantes: RICARDO EFRAÍN ESTUPIÑÁN BRAVO Accionado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO - SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Temas: Revoca sentencia de primera instancia – Improcedencia por subsidiariedad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia del 19 de junio de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, Ricardo Efraín Estupiñán Bravo presentó demanda contra el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Superintendencia de Notariado y Registro con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el numeral 3 del artículo 178 de la Ley 960 de 1970. 2.

Como consecuencia, pidió que se ordene a las accionadas iniciar y llevar hasta su culminación el trámite de nombramiento en propiedad del «Notario Cuarto de Palmira, Valle del Cauca en la vacante que se presenta en la Notaría Quinta del Círculo de Cali – Valle del Cauca, en cumplimiento del numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, respetando y atendiendo así con el Derecho de Preferencia Notarial bajo la circunstancia del Único Postulante». 2.

Pretensiones de la demanda 3. La parte actora solicitó: 1. DECLARAR que la Superintendencia de Notariado y Registro ha incumplido con lo dispuesto el numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, al negar la aplicación inmediata del Derecho de Preferencia Notarial respecto de la vacante acaecida en la Notaría Quinta de Cali, Valle del Cauca, pese a que se presentó una Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co única postulación a dicha vacante, proveniente del Notario Cuarto de Palmira, Valle del Cauca. 2.

DECLARAR que el Ministerio de Justicia y del Derecho ha incumplido con lo dispuesto el numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, al negar la aplicación inmediata del Derecho de Preferencia Notarial respecto de la vacante acaecida en la Notaría Quinta de Cali, Valle del Cauca, pese a que se presentó una única postulación a dicha vacante, proveniente del Notario Cuarto de Palmira, Valle del Cauca. 3.

ORDENA R a la Superintendencia de Notariado y Registro y al Ministerio de Justicia y del Derecho, DAR CUMPLIMIENTO INMEDIATO AL NUMERAL 3 DEL ARTÍCULO 178 DEL DECRETO LEY 960 DE 1970, bajo la postura jurisprudencial del H. Consejo de Estado y las decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Carrera Notarial. 4. EN CONSECUENCIA, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio de Justicia y del Derecho, deberán iniciar y llevar hasta su culminación, el trámite de nombramiento en propiedad del Notario Cuarto de Palmira, Valle del Cauca en la vacante que se presenta en la Notaría Quinta del Círculo de Cali – Valle del Cauca, en cumplimiento del numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, respetando y atendiendo así con el Derecho de Preferencia Notarial bajo la circunstancia del Único Postulante1. 3.

Hechos y fundamento de la demanda 4. El actor sostuvo que, en virtud del Decreto 123 de 2017 expedido por el Gobierno nacional, fue nombrado notario de primera categoría en el Círculo de Palmira, Valle del Cauca. Su nombramiento fue confirmado mediante Resolución No. 1582 de 2017 y se posesionó el 22 de febrero de 2017, mediante Acta 0827 suscrita por la Gobernación del Valle del Cauca. 5.

Afirmó que, actualmente se encuentra inscrito en la carrera notarial, prestando sus servicios de manera ininterrumpida desde el 2017, motivo por el cual, tiene el derecho a acceder por preferencia a una notaría que se encuentre vacante y se ubique en la misma circunscripción político-administrativa de donde tiene su cargo en propiedad. 6.

Sostuvo que, en la actualidad, no cuenta con ningún impedimento legal o disciplinario que le impida acceder al derecho de preferencia. 7. Indicó que, el 7 de agosto de 2025, la doctora Gloria Marina Restrepo Campo cumplió 70 años de edad, hecho que por autoridad de la ley corresponde a retiro forzoso. El artículo 183 del Decreto Ley 960 de 1970, y demás normas concordantes, señalan que la edad es una causal de retiro forzoso de la función notarial. 8.

Como consecuencia, desde el 7 de agosto de 2025 se ha configurado una causal legal de vacancia debido al cumplimiento de la edad de retiro forzoso de la doctora Gloria Marina Restrepo Campo. A partir del día del 8 de agosto de 2025 la Notaría 1 Transcripción literal, incluidos posibles errores. Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Quinta de Cali se encuentra vacante; sin embargo, sólo fue con Decreto 1407 de 22 de diciembre de 2025 que el presidente de la República retiró del servicio a la doctora Gloria Marina Restrepo Campo. 9.

Refirió que se ha presentado, solicitado y reiterado a la Superintendencia de Notariado y Registro dar cumplimiento al deber legal dispuesto en el artículo 178 numeral 3.º del Decreto Ley 960 de 1970; sin embargo, la entidad ha sido renuente en el cumplimiento de la norma porque se limita a mencionar que la petición será objeto de debate ante el Consejo Superior de la Carrera Notarial, incurriendo en demoras administrativas. 4.

Actuaciones procesales 10. Mediante proveído del 5 de mayo de 2026, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, admitió la acción de cumplimiento contra la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio de Justicia y del Derecho. 11. Mediante auto del 28 de mayo de 2026, el Tribunal ordenó vincular al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 4.2.

Contestaciones a la demanda 12. El Ministerio de Justicia y del Derecho manifestó que, aunque la entidad participa en determinadas actuaciones asociadas al servicio público notarial, no ostenta competencia funcional autónoma para certificar vacancias notariales, administrar la carrera notarial, adelantar el trámite técnico de las postulaciones por derecho de preferencia, ni efectuar por sí solo el nombramiento en propiedad de los notarios. 13.

Agregó que el ministerio no ha sido inactivo ante la solicitud del accionante, dado que emitió respuesta a lo solicitado por él y remitió la actuación a la autoridad competente para definir lo relacionado con el derecho de preferencia. Ante la falta de competencia funcional no es procedente atribuir una conducta omisiva o desacato normativo a la entidad. 14.

Señaló que no desconoce la existencia y vigencia del numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, ni la importancia del derecho de preferencia dentro del régimen de carrera notarial, pero la aplicación de esa disposición exige la concurrencia previa de presupuestos técnicos, jurídicos y administrativos, verificación que corresponde a las distintas autoridades del sistema notarial y no exclusivamente al ministerio. 15.

Indicó que, la acción de cumplimiento no es procedente porque el accionante pretende el reconocimiento de una situación jurídica particular y concreta consistente en su eventual designación como notario quinto del Círculo de Cali. 16. En ese sentido, la prosperidad de la solicitud del accionante implica que en esta decisión se valoren situaciones propias de un procedimiento administrativo como: Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existencia de una vacancia notarial, acreditación de requisitos, verificación de postulaciones concurrentes o exclusivas, intervención funcional de distintas autoridades y producción de acto administrativo de nombramiento. 17.

Insistió en que el ministerio no está legitimado en la causa por pasiva porque no tiene competencia para certificar vacancias notariales, administrar operativamente la carrera notarial, adelantar el trámite de postulaciones, ni producir nombramientos en propiedad. 18. La Superintendencia de Notariado y Registro manifestó que no está legitimada en la causa por pasiva porque las funciones de la entidad (art. 13 del Decreto 2723 de 2014) le atribuyen la ejecución de la actividad orientadora e interventora frente al funcionamiento de las notarías y el trámite de carácter técnico, pero no decisorio de los nombramientos de los notarios. 19.

Mientras que la competencia del Consejo Superior de la Carrera Notarial consiste en garantizar y proteger el sistema de mérito en el nombramiento de los notarios en propiedad, así como administrar la carrera notarial. 20. Por eso, afirmó que anteriormente era el consejo, a través de su Secretaría Técnica, el encargado de adelantar el procedimiento operativo para que el derecho de preferencia pueda ser ejercido por los notarios (art. 164 del Estatuto Notarial). 21.

Adicionó que actualmente existe una imposibilidad jurídica por la falta de reglamentación del legislador para adelantar el trámite operativo del derecho de preferencia porque la disposición que establecía esa competencia no está vigente. 22. Por el contrario, sostuvo que, el artículo 161 del Decreto Ley 960 de 1970 establece que es el Gobierno nacional el encargado de nombrar a los notarios de primera categoría. 23.

Concluyó que las labores de la superintendencia se limitan a asuntos técnicos y administrativos relacionados con los nombramientos, sin que implique ejercer la potestad nominadora que le ha sido asignada al Gobierno nacional. 24. Trajo a colación un concepto rendido el 27 de febrero de 2024 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y una decisión del 25 junio de 2025 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado2 en que, según el accionado concluyó que el servicio público notarial solo puede ser regulado por el Congreso o mediante decretos con fuerza de ley. 25.

Alegó que la acción de cumplimiento es improcedente, al no existir un mandato claro, expreso y exigible a la Superintendencia de Notariado y Registro porque de la norma no se identifica de manera clara el procedimiento a seguir por esa entidad 2 Proceso 11001032400020230000600 (1625-2023), acumulado 11001032500020230061400 (7896-2023).

Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o por el organismo rector de la carrera notarial y que la norma no indica en que tiempo ni con que periodicidad se debe dar aplicación al derecho de preferencia. 26.

Agregó que, si bien el derecho de preferencia notarial se encuentra consagrado en el artículo 178.3 del Decreto Ley 960 de 1970, carece de un desarrollo normativo integral que delimite las condiciones de su aplicación, por lo que no existe un deber imperativo. 27. Por otra parte, adujo que la acción de cumplimiento no está diseñada para dirimir controversias jurídicas ni definir situaciones jurídicas individuales, puesto que implicaría sustituir a la administración y los medios de control ordinarios. 28.

La entidad vinculada adujo que no se cumplió con el requisito de procedibilidad porque los escritos presentados ante las autoridades fueron titulados por el accionante como “derechos de petición” y no como “constitución de renuencia”. 29. Afirmó que, no está legitimado en la causa por pasiva porque, según el artículo 178 del Decreto 960 de 1970, son la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio de Justicia y del Derecho los competentes a definir sobre el derecho de preferencia notarial. 30.

Manifestó que la norma no contiene un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la entidad. Además, no se advierte que el accionante hubiese presentado alguna solicitud directa ante el DAPRE, por lo que no se configura el requisito de renuencia. 31. Finalmente, afirmó que el accionante pretende el reconocimiento de un derecho subjetivo como lo es el nombramiento en un cargo, lo que no es propio de la acción de cumplimiento. 4.3.

Fallo de primera instancia 32. En sentencia del 19 de junio de 2026, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, encontró que las entidades demandadas y vinculada estaban legitimadas en la causa por pasiva. 33. Enseguida, accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento; por cuanto encontró que el mandato legal es claro, expreso y exigible; así, puso de presente que las autoridades accionadas coincidieron en que se debe aplicar el derecho de preferencia bajo las condiciones que se indican cumplidas en este asunto, es decir: i) una notaría vacante; ii) la solicitud del único notario aspirante; iii) que ambas notarias sean de la misma categoría y; iv) que se encuentren en la misma circunscripción político-administrativa. 34.

Respecto de la función nominadora del notario en propiedad, advirtió que la superintendencia accionada está legitimada en la causa de hecho, pero no desde el punto de vista material porque la norma establece la competencia para dicha actividad administrativa a cargo del Gobierno nacional. Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.

Finalmente, indicó que, el accionante no cuenta con otro mecanismo judicial para exigir el cumplimiento del mandato imperativo e inobjetable contenido en el Decreto Ley 960 de 1970, pues se trata de un derecho de preferencia notarial propio de dicha carrera para lo que la administración debe observar el cumplimiento de los requisitos y materializar dicho derecho, sin algún tipo de exigencia adicional. 36.

Como consecuencia, ordenó: ORDENAR al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho que, dentro del término de 15 días contado a partir de la notificación de esta providencia, se profiera el acto administrativo en el que defina la solicitud de aplicación del derecho de preferencia del señor Ricardo Efraín Estupiñán Bravo, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. 4.4.

Impugnación3 37. La Superintendencia de Notariado y Registro indicó que, debía darse aplicación al precedente de la Sección Quinta del Consejo de Estado contenido en el fallo proferido el 11 de junio de este año4 y, como consecuencia, declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento. 38. Adicionalmente, sostuvo que, en este caso concreto, las solicitudes del actor siempre han estado encaminadas a obtener un nombramiento específico y no exclusivamente a exigir el cumplimiento abstracto del artículo 178.3 del Decreto Ley 960 de 1970, por lo cual su finalidad desborda el objeto propio de la acción de cumplimiento y desvirtúa la configuración del requisito de constitución en renuencia. 39.

Asimismo, afirmó que, el derecho de preferencia previsto en el numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, pese a que comporta una exigencia normativa no implica, por sí sola, su aplicabilidad inmediata, pues de conformidad con el artículo 131 de la Constitución Política, la regulación del servicio público notarial, incluidos los aspectos relativos a la carrera, el acceso, la movilidad y el ejercicio de derechos derivados de ella, están sometidas a una estricta reserva de ley. 40.

El apoderado del DAPRE impugnó la decisión. Como argumentos de soporte, expuso que, el tribunal consideró equivocadamente que la norma demandada como incumplida contiene un mandato claro, expreso e inobjetable porque establece el derecho de preferencia notarial sin condicionarlo a la discrecionalidad de la autoridad o a trámite especial. 41.

Así, sostuvo que la norma genera una simple expectativa respecto a una eventual preferencia dentro de un proceso, pero en ningún momento establece que se debe expedir el nombramiento del notario de manera automática como lo consideró el tribunal. 3 La sentencia del 19 de junio de 2026 fue notificada por correo electrónico el 24 de junio de 2026, y los tres escritos de impugnación se radicaron el 30 de junio de 2026, término que se encuentra oportuno. 4 Radicado 250002341000-2025-001705-00 Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.

Finalmente, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción, por cuanto, lo que se pretende por el accionante en la presente acción constitucional es el reconocimiento de un derecho subjetivo que deriva de la situación laboral como servidor de carrera notarial, para que sea nombrado en propiedad en el cargo de notario de la Notaría Quinto del Círculo Notarial de Cali. 43.

La apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho sostuvo que, la providencia apelada interpreta equivocadamente el numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970 al considerar que dicha disposición contiene un mandato claro, expreso e inobjetable susceptible de hacerse efectivo mediante la acción de cumplimiento. 44. Afirmó que, la sentencia apelada no incurre en un simple error de valoración probatoria ni en una diferencia aislada de interpretación normativa, el yerro que compromete su validez consiste en haber atribuido al numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970 un alcance jurídico que la Sección Quinta del Consejo de Estado descartó expresamente pocos días antes de proferirse la providencia recurrida. 45.

Adicionalmente, manifestó que, la providencia apelada desborda el ámbito propio de la acción de cumplimiento, al utilizar este mecanismo constitucional para obtener la materialización de una situación jurídica individual y concreta, consistente en el reconocimiento efectivo del derecho de preferencia alegado por el accionante y, como consecuencia de ello, el adelantamiento del procedimiento dirigido a su nombramiento como Notario Quinto del Círculo de Cali. 46.

Además, indicó que, la sentencia apelada terminó alterando la distribución constitucional y legal de competencias al ordenar el adelantamiento de actuaciones administrativas cuya procedencia depende de valoraciones y decisiones que exceden el objeto propio de la acción de cumplimiento y cuya competencia no está en cabeza del ministerio. 4.5.

Trámite en segunda instancia 47. Al revisar los recursos interpuestos en contra de la sentencia de primera instancia, se advirtió que, el señor José Ritter López Peña, quien se desempeña actualmente como notario quinto del Círculo de Cali, presentó escrito a través del cual solicitó la nulidad de lo actuado, por cuanto no fue vinculado ni notificado del auto admisorio en el proceso de la referencia. 48.

Además, presentó los argumentos por los cuales consideró que el fallo de primera instancia debía ser revocado y puso de presente que, en el presente caso, no se cumplían los requisitos para aplicar el derecho de preferencia, dado que la notaría en cuestión no se encontraba vacante. 49. Si bien en este caso el proceso podía ser devuelto al tribunal para que tramitara la petición del señor José Ritter López Peña, por economía procesal y celeridad del Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso, el despacho del magistrado sustanciador optó por poner en conocimiento del señor Ritter López la acción de cumplimiento. 50.

De conformidad con lo anterior, a través de auto del 16 de julio de 2026, por Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado, se puso a su disposición el contenido de este proceso, por el término de 3 días, para que se pronunciara sobre el asunto; sin embargo, este guardó silencio. 51. En ese punto, se advierte que, a pesar de que el señor López Peña alegó una nulidad, esta no operó, por cuanto la acción de cumplimiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley 393 de 1997, se dirige contra una autoridad que se ha sustraído del cumplimiento de una norma.

Es decir, en este tipo de asuntos, no es necesaria la intervención del señor López Peña en el trámite, quien a pesar de haber sido llamado para integrar el contradictorio, optó por guardar silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 52. La Sección Quinta de esta corporación es competente para decidir la impugnación contra la sentencia del 19 de junio de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, según lo dispuesto en los artículos 1505 y 1526 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado7. 2.

Objeto de la decisión 53. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 19 de junio de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento. 54. Por tanto, la Sala deberá verificar si se cumple con los presupuestos de procedibilidad y procedencia de la acción de cumplimiento y, en caso de superarse estos requisitos, deberá establecerse si en el presente caso las demandadas se encuentran en la obligación de acatar las disposiciones legales indicadas. 5 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 6 Artículo 152: (…) 14.

De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 7 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Generalidades de la acción de cumplimiento 55. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 56.

Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 57.

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 58. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 59. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]».

Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60. Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. 61.

Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»9. 62. Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano10. 63.

Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 64. Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 65.

En el caso concreto está acreditado que, el 8 y 17 de octubre de 2025 y 15 de enero de 2026 la parte actora le solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro y el 21 de noviembre de 2025 al Ministerio de Justicia y del Derecho que, en cumplimiento del numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, fuera nombrado en propiedad en el cargo de notario de la Notaría Quinto del Círculo Notarial de Cali 11. 66.

El Ministerio de Justicia y del Derecho se pronunció el 26 de noviembre de 2025 y le indicó: Al respecto, de manera atenta se le informa que fue enviado a la Secretaría Técnica del CSCN el oficio MJD-OFI25-0053466 de octubre de 2025, a través del cual se pone de presente su comunicación y se solicita dar cumplimiento a lo decidido por el Consejo Superior de la Carrera Notarial, en el sentido de dar aplicación a lo dispuesto en el Auto interlocutorio del 25 de junio de 2025 proferido dentro del proceso No. 11001-03-24- 000-2023-00006-00 por el Consejo de Estado, en el cual se manifestó que en los casos en los que un notario de carrera presente una solicitud única frente a una notaría vacante, debe aplicarse de manera directa e inmediata el derecho de preferencia 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 9 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 10 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000- 2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 11 Índice 2 del expediente digital.

Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consagrado en el numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970 y considerando procedente, remitir los proyectos de decretos que cumplan con lo señalado en la mencionada norma y en el citado Auto del Consejo de Estado.

En tal sentido, esta entidad estará atenta a las acciones que se requieran en el marco de sus competencias. 67. La Superintendencia de Notariado y Registro, a través de comunicación del 21 de enero de 2026, le indicó al actor que puso en conocimiento y a consideración del presidente del Consejo Superior de la Carrera Notarial, diversas solicitudes relacionadas con el ejercicio del derecho de preferencia, incluidas las presentadas con los radicados No. SNR2025ER-170528-2 del 11 de agosto de 2025, SNR2025ER-175347-2 del 14 de agosto de 2025 y SNR2025ER-278675-2 del 21 de noviembre de 2025, esto, debido a que guardan relación con la carrera notarial. 68.

Además, le indicó que, «la recomendación y/o sugerencia que realice la Secretaría Técnica no es vinculante u obligatoria para dicho cuerpo colegiado, siendo el presidente, en ejercicio de las funciones estipuladas en el artículo 5 del Acuerdo 01 de 2020, quien define si deben o no ser incluidas en el orden del día de las próximas sesiones del CSCN». 69.

Ahora, en relación con el DAPRE, el requisito se entiende superado con la vinculación efectuada por el tribunal en providencia del 28 de mayo de 2026, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación. 70. Lo anterior es suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. 5.

De la procedencia de la acción de cumplimiento 71. Como se ha referido hasta ahora, la parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se le ordene a las accionadas que, en cumplimiento del numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, realicen el trámite de nombramiento en propiedad del «Notario Cuarto de Palmira, Valle del Cauca en la vacante que se presenta en la Notaría Quinta del Círculo de Cali – Valle del Cauca, en cumplimiento del numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, respetando y atendiendo así con el Derecho de Preferencia Notarial bajo la circunstancia del Único Postulante». 72.

Para la Sala, se cumple con el requisito de que la norma que se solicita acatar tenga rango de ley o acto administrativo. 73. Adicionalmente, se advierte que la norma objeto de la demanda se encuentran actualmente vigentes. Finalmente, el eventual cumplimiento no implicaría el establecimiento de gastos; sin embargo, la acción de cumplimiento no supera el requisito de subsidiariedad, como pasa a explicarse.

Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. Caso concreto 74. En el presente caso se discute la pretensión de cumplimiento promovida por el señor Ricardo Efraín Estupiñán Bravo, en la que demanda el acatamiento del numeral 3 del artículo 178 del Decreto 960 de 1970.

En ese sentido, la norma en comento indica lo siguiente: Decreto 960 de 970 ARTÍCULO 178. El pertenecer a la carrera notarial implica: (…) 3. Preferencia para ocupar, a solicitud propia y dentro de la misma circunscripción político - administrativa, otra Notaría de la misma categoría que se encuentre vacante. 75. Como consecuencia del acatamiento de la disposición en cita, solicita que se ordene a las autoridades accionadas que adelanten las actuaciones requeridas para que se efectúe el nombramiento del actor como notario quinto del Círculo Notarial de Cali, en ejercicio de su derecho de preferencia. 76.

Al respecto, la jurisprudencia reiterada de esta Sección ha sostenido que este mecanismo constitucional no puede ser concebido como un instrumento paralelo para reconocer derechos subjetivos12 o resolver controversias que cuentan con otros medios de defensa. En efecto, la acción de cumplimiento «no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno»13.

De lo contrario, «si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos»14. 77.

A pesar de que el actor alega la configuración de una desatención a la norma en cita que, a su juicio, contienen un mandato imperativo e inobjetable que debe ser acatado automáticamente, en la medida en que está acreditada su titularidad del derecho de preferencia como notario, lo cierto es que lo pretendido implica que se ordene el reconocimiento de derechos de naturaleza individual, relacionados con su situación laboral como servidor de carrera notarial y que responden a circunstancias 12 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 1 de noviembre de 2012. Rad. 76001-23-31-000-2012-00499-01. Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia de 14 de octubre de 2021. Rad. 19001-23-33-000-2021-00086- 01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 10 de abril de 2025. Rad. 68001-23-33-000- 2025-00074-01. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. 14 Id. Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de naturaleza particular y concreta cuyo estudio desborda la competencia del juez de la acción de cumplimiento. 78.

En efecto, el actor sostuvo en el escrito inicial que la omisión en la que habría incurrido las autoridades accionadas se ha concretado en que estas no han adelantado las actuaciones requeridas para que pueda ejercer el derecho de preferencia del cual, a su juicio, es titular. En dicha medida, puso de presente que, con ocasión del retiro forzoso de la notaria quinta del Círculo de Cali en agosto de 2025, se certificó la vacancia del cargo y que desde ese mismo mes elevó solicitudes ante las demandadas con el objeto de ser nombrado en dicho cargo al ser el único solicitante. 79.

En virtud de lo expuesto, a pesar de lo establecido por el juez de primera instancia en relación con el mandato imperativo, inobjetable y de inmediata aplicación en cabeza de las accionadas, no se puede obviar que el objeto del litigio propuesto es que se profiera un pronunciamiento de fondo en relación con una situación particular y concreta de naturaleza laboral.

En efecto, lo pretendido por el actor es el reconocimiento de la titularidad del derecho de preferencia y que, como consecuencia, se acceda a ordenar su nombramiento en el cargo de notario quinto del Círculo de Cali. 80. Si bien el Tribunal Administrativo del Valle fundamentó su decisión en la consideración de que en la actual controversia no existe un litigio en relación con la existencia de un derecho, puesto que el reconocimiento de esta prerrogativa por parte de la administración no es discrecional, lo cierto es que un pronunciamiento sobre lo pretendido por el actor implica el análisis del cumplimiento de los respectivos requisitos para el ejercicio del derecho de preferencia, a la luz de la situación laboral particular del servidor de carrera notarial.

En dicha medida, un estudio de esta naturaleza implicaría trascender la órbita de competencia del juez de la acción de cumplimiento. 81. Adicionalmente, y como consecuencia de la vinculación que se hiciera a este proceso en segunda instancia, del señor José Ritter López Peña, actual notario quinto del Círculo de Cali, puso en duda el cumplimiento de los requisitos que se deben cumplir para la aplicación del derecho de preferencia, en el caso concreto, al concluir que esa notaría no se encuentra vacante. 82.

En virtud de lo anterior, se advierte que mediante esta acción no es procedente dictar órdenes orientadas al reconocimiento de un derecho de naturaleza subjetiva, con independencia de que el accionante alegue un supuesto incumplimiento de una norma. En efecto, el actor cuenta con la posibilidad de cuestionar la legalidad de los pronunciamientos mediante los cuales la administración defina su situación en relación con la solicitud de reconocimiento del ejercicio de su derecho de preferencia. 83.

Ciertamente, es la Administración quien cuenta con la competencia para evaluar si, en el asunto en concreto, el actor cumple con los requisitos establecidos por el Demandante: Ricardo Efraín Estupiñán Bravo Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Rad: 76001-23-33-000-2026-00258-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenamiento para el ejercicio del derecho de preferencia para servidores de carrera notarial.

Por su parte, será el juez de lo contencioso administrativo quien deba analizar la legalidad de la actuación de las autoridades frente a la solicitud del reconocimiento del derecho elevada por el señor Estupiñán Bravo y el acto de nombramiento del del señor José Ritter López Peña. De tal forma, el actor deberá acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de cuestionar la decisión que adopte la administración con respecto a la definición de la situación laboral que expone. 84.

Así las cosas, esta Sala revocará la sentencia de primera instancia mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a lo pretendido por el actor. En su lugar, se declarará la improcedencia de la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 19 de junio de 2026 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx