CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., trece [13] de agosto de dos mil veintiséis [2026] Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 Demandante: CLÍNICA BONNADONA PREVENIR SAS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, SALA DE DECISIÓN A Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – declara la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD Resuelve la Sala la solicitud de amparo formulada por la sociedad Clínica Bonnadona Prevenir SAS contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A y otro, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena de esta corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo Mediante escrito presentado el 3 de julio de 2026, la Clínica Bonnadona Prevenir SAS [en adelante: la clínica], por conducto de apoderado, instauró acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, y los principios de la primacía de lo sustancial sobre lo formal, confianza legítima y buena fe.
La vulneración de sus garantías constitucionales la atribuyó a las providencias de 25 de noviembre de 2025 y 13 de febrero de 2026 dictadas por las referidas autoridades, a través de las cuales se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el Distrito Especial, Industrial y 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024.
Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Portuario de Barranquilla [en adelante: el Distrito de Barranquilla], proceso que se identificó con el radicado 08001-33-33-002-2020-01000-00/01. 1.2.
Pretensiones La parte actora planteó las siguientes peticiones:
PRIMERO: Conforme a lo expuesto, desde ya solicitamos al señor Consejero de Estado del conocimiento, que tutele los derechos fundamentales que me asisten al DEBIDO PROCESO JUDICIAL, PROTECCIÓN ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y EL DERECHO A LA BUENA FE y demás derechos que se consideren vulnerados, consecuentemente, decrete la NULIDAD Y/O DEJE SIN EFECTO las sentencias del 25 de noviembre de 2025 y la del 13 de febrero de 2026, proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral “A”, respectivamente, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICADOS 0800133330022020010000/01.
SEGUNDO: Ordenar al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA y al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, SALA DE DECISIÓN ORAL “A”, de acuerdo con sus competencias y obligaciones, a que en un término perentorio se profiera la decisión debidamente motivada que en derecho corresponda, donde se haga un estudio de fondo minucioso a lo pretendido por la parte accionante o en su defecto que se profiera una nueva sentencia concordante con las pruebas recaudadas y practicadas en el proceso2. 1.3.
Hechos Los supuestos que a continuación se relacionan, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La parte actora indicó que mediante auto 0492-600 de 14 de diciembre de 2015, la Secretaría de Salud del Distrito de Barranquilla inició un proceso administrativo sancionatorio contra la Clínica Bonnadona debido a una queja presentada por la señora Martha Jiménez Hernández sobre presuntas fallas en la atención prestada a su hija, V. S. J. Con ocasión de lo anterior, la Secretaría de Salud requirió la historia clínica completa de la menor, cuyo análisis constituía el eje del procedimiento.
Expuso detalladamente los tres ingresos de la menor a la clínica entre el 23 y el 29 de abril de 2015, al señalar que en cada oportunidad la paciente fue valorada de manera inmediata, recibió tratamientos acordes con los síntomas y fue sometida a exámenes complementarios, entre ellos ecografías, hemogramas, uroanálisis y estudios de imagen.
Destacó que, ante la persistencia del dolor abdominal, se solicitó interconsulta con ginecología y cirugía pediátrica, y que finalmente el cirujano determinó la necesidad de practicar una apendicetomía de urgencia. Tras esa intervención, la menor fue dada de alta con evolución satisfactoria; sin embargo, reingresó al día siguiente con un cuadro crítico que derivó en una sepsis severa, posterior ingreso a 2 Cita del texto original con énfasis y posibles errores.
Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co UCI y múltiples intervenciones médicas. A pesar de los tratamientos instaurados, la menor falleció el 29 de abril de 2015 por paro cardiorrespiratorio.
Manifestó que la Secretaría de Salud, tras practicar pruebas y analizar documentos, sancionó3 a la Clínica Bonnadona mediante resolución 0264 de 12 de abril de 2018, luego de concluir que la IPS incumplió los principios de accesibilidad, oportunidad, seguridad y continuidad del Sistema de Garantía de la Calidad. La clínica presentó recurso de reposición y de apelación contra la referida decisión, al iterar que la valoración probatoria fue indebida, fragmentada y descontextualizada, y que la sanción ignoró el curso real de los hechos y la evolución de la paciente.
Sin embargo, la Secretaría Jurídica Distrital confirmó la sanción mediante resolución 0065- 2019. Inconforme, la Clínica Bonnadona ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que los actos sancionatorios carecían de motivación adecuada, desconocían la realidad clínica y probatoria del caso, y generaban una afectación injustificada a la institución. Ello con sustento en que la apreciación probatoria fue deficiente, parcial e incorrecta por cuanto omitió valorar documentos determinantes que desvirtuaban la supuesta infracción, como: (i) el Informe Técnico de Motivación elaborado por el cirujano pediatra tratante;
(ii) el fallo absolutorio del Tribunal de Ética Médica; y (iii) la necropsia e informe de histopatología, que revelaron un cuadro infeccioso sistémico y una condición drepanocítica4 no diagnosticada, factores que explicaban la evolución clínica y el desenlace de la paciente. En ese orden, aseguró que un estudio integral y en contexto de los referidos documentos habría demostrado que la Clínica Bonnadona sí cumplió con los principios de accesibilidad, oportunidad, seguridad y continuidad en virtud de lo estipulado en el Decreto 1011 de 2006, Además, aseguró que los actos adolecían de una indebida motivación al basarse en hechos inexistentes o imprecisos, y por calificar jurídicamente de manera equivocada la conducta y omitir pruebas esenciales, Finalmente, planteó la infracción de las normas en las que debía fundarse la decisión de la administración, el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, y una motivación incompatible con la realidad probatoria.
El asunto lo conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, autoridad que mediante sentencia de 25 de noviembre de 2025 negó las pretensiones de la demanda al considerar que la Clínica Bonnadona 3 Le impuso una multa por valor de 2000 salarios mínimos legales diarios vigentes. 4 De conformidad con la RAE: «La drepanocítica, o drepanocitosis, es una enfermedad hereditaria que se caracteriza por la disminución de los glóbulos rojos, que toman forma de hoz debido a la presencia de una hemoglobina anormal.
Esta condición se presenta principalmente en individuos de raza negra y puede causar anemia hemolítica crónica». Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentó fallas relevantes en la accesibilidad, oportunidad, pertinencia y seguridad en contravía del Decreto 1011 de 2006 y de los estándares del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad en Salud.
Ello, con sustento en que no se desconoció el debido proceso administrativo, y que, si bien los testimonios dieron cuenta de que se habrían respetado los protocolos de atención, lo cierto es que, lo consignado en los registros clínicos y demás instrumentos médicos oficiales permitieron arribar a una conclusión distinta; razones por las cuales consideró que: Las demoras injustificadas en el diagnóstico; la administración de medicamentos que ocultaron signos clínicos determinantes; la ausencia de valoración neurológica pese al deterioro evidente; la realización tardía de estudios críticos; y la expedición de un alta clínica prematura constituyen elementos que, valorados en conjunto, permiten afirmar la existencia de presunta negligencia médica y justifican plenamente la sanción administrativa impuesta por la Secretaría Distrital de Salud, posteriormente ratificada en sede de reposición y apelación. Estas pruebas permiten concluir que la actuación de la autoridad sanitaria fue motivada, proporcional y ajustada a derecho, fundada en un acervo probatorio sólido y en la búsqueda de protección del derecho fundamental a la salud y a la vida de la menor.
Por lo expuesto, esta judicatura mantendrá incólume la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo sancionatorio proferido por la Secretaría Distrital de Salud de Barranquilla contra la Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S., en virtud del principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y desarrollado por los artículos 3, 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
El recurso de apelación giró en torno a: (i) que la expedición de la decisión definitiva de la administración fue expedida fuera del año con el cual contaba para decidir el recurso de reposición contra el acto sancionatorio [silencio administrativo positivo]; (ii) la indebida valoración probatoria tanto en sede administrativa como en sede judicial, debido a que los testimonios tenían la finalidad de corroborar el contenido de las documentales relevantes como la historia clínica, la necropsia y la histopatología que, a su juicio, fueron indebidamente valoradas;
(iii) el valor probatorio que se le imprimió al informe médico preliminar, puesto que, pese a contener errores técnicos contrapuestos a la historia clínica y a los resultados de la necropsia, fue privilegiado por la administración y por el juez a quo; (iv) la decisión del Tribunal de Ética Médica que determinó que no existieron demoras injustificadas, ni administración de medicamentos que ocultaran signos clínicos, ni realización tardía de estudios críticos, ni alta médica prematura y concluyó que el cirujano pediatra actuó conforme al cuadro clínico y a la lex artis;
(v) el desconocimiento de la enfermedad subyacente de la paciente (drepanocitosis) que no había sido diagnosticada previamente, lo cual desencadenó una crisis vaso-oclusiva y trombosis generalizada que resultó determinante en el fallecimiento; y (vi) la deficiente motivación, el defecto fáctico y la violación al debido proceso por haberse omitido material probatorio que demostraba que la clínica no transgredió los principios de accesibilidad, oportunidad, seguridad y continuidad.
Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El recurso fue desatado en sentencia de 13 de febrero de 2026 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, en el sentido de confirmar lo decidido por el juzgado al considerar que «los actos administrativos sancionatorios demandados se ajustaron a derecho, fueron expedidos por autoridad competente, con observancia del debido proceso y con fundamento en una valoración integral y razonada del material probatorio, a partir de la cual se acreditó el incumplimiento de los principios de accesibilidad, oportunidad, seguridad y continuidad que integran el Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad de la Atención en Salud, sin que se demuestren las irregularidades alegadas por la parte actora».
En cuanto al cargo relativo al presunto silencio administrativo positivo, indicó que no fue elevado en la demanda sino en los alegatos de conclusión, razón por la cual no había lugar a emitir un pronunciamiento al respecto. Frente a los demás cargos, el tribunal consideró: En primer lugar, debe precisarse que las pruebas documentales sí permitían adoptar la decisión sancionatoria puesto que el expediente estuvo conformado, entre otros elementos, por: (i) la historia clínica completa de la menor Valentina Silgado Jiménez, desde su ingreso hasta su fallecimiento;
(ii) el informe de investigación preliminar elaborado por el médico auditor adscrito a la Secretaría Distrital de Salud; (iii) los descargos y objeciones presentados por la Clínica frente al informe, junto con las respuestas del auditor médico; (iv) el concepto emitido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, con base en la inspección al cadáver, la necropsia y la historia clínica; y (v) las demás actuaciones surtidas dentro del trámite administrativo sancionatorio.
Y es que, a partir de este último concepto rendido por Medicina Legal, se advierte con claridad que el uso de medicamentos antiinflamatorios no esteroideos, esteroides y relajantes musculares, como los administrados a la hoy víctima en el manejo inicial de su cuadro clínico, “pudo haber influido en la evolución de la enfermedad”, en la medida en que la disminución del dolor generó un enmascaramiento del cuadro, lo que a su vez retardó la intervención quirúrgica que el caso requería. En el informe se calificó como “tórpida” la forma en que fue manejada inicialmente la menor, haciendo especial énfasis en lo tardío del diagnóstico.
Además, concluyó que “la atención presentada por parte del especialista en pediatría fue tardía” y se precisó que “no se hizo un diagnóstico oportuno de la enfermedad lo cual contribuyó a la progresión de la enfermedad y sus complicaciones.” […] Siguiendo con el análisis propuesto, no se advierte que la historia clínica, la necropsia o la histopatología hayan sido omitidas, pues fueron expresamente consideradas tanto por la autoridad administrativa como por el juez de primera instancia. En particular, la historia clínica fue valorada como el documento técnico-científico al reflejar de manera objetiva y cronológica las actuaciones médicas, los tiempos de atención, las órdenes impartidas y las decisiones clínicas adoptadas, lo cual permitió analizar el cumplimiento de los principios de accesibilidad, oportunidad, seguridad y continuidad del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad en Salud.
En ese contexto, la Sala observa que el Informe Médico Preliminar no fue valorado de manera aislada ni excluyente, sino en armonía con la historia clínica y con los demás medios de prueba obrantes en el expediente. El referido informe cumplió la función técnica de interpretar y evaluar la información clínica disponible, sin que ello implique, Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como lo afirma la demandante, que se le haya otorgado un carácter absoluto o prevalente en detrimento de otros elementos probatorios.
Ahora bien, en cuanto al fallo del Tribunal de Ética Médica la Sala coincide con lo expuesto por la entidad demandada, en el sentido que ese pronunciamiento aun cuando exoneró al cirujano pediatra, se circunscribió al análisis de la responsabilidad médica individual desde la perspectiva ética y disciplinaria y no al examen del funcionamiento institucional del servicio de salud ni al cumplimiento de los estándares del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad en Salud (SOGCS). […] Respecto de la alegada enfermedad subyacente de la paciente (drepanocitosis), la Sala advierte que este elemento fue conocido dentro del proceso y no fue desatendido por la administración; sin embargo, ello no excluye el deber de garantizar una atención oportuna, continua y segura, ni neutraliza la posibilidad de identificar deficiencias en la prestación del servicio, máxime cuando el análisis administrativo se centró en la calidad de la atención brindada y no en la previsibilidad absoluta del desenlace.
Finalmente, en relación con los supuestos errores fácticos alegados, como aquel referido al tiempo de espera para la valoración neurológica, se advierte que esas discrepancias no desvirtúan el núcleo de la decisión sancionatoria, puesto que se soportó en una valoración integral del proceso de atención y no en un dato aislado. Adicionalmente, ese aspecto fue precisado durante la etapa de descargos por parte del profesional de la salud, a partir de los planteamientos formulados por la demandante. […] Además, en relación con los testimonios recepcionados, la Sala comparte la apreciación del juzgado en el sentido que los medios de prueba documentales resultaron idóneos y suficientes para el esclarecimiento del asunto, al acreditar las deficiencias en la atención médica sin que la práctica de los testimonios resulte determinante ni desvirtúe el valor probatorio de las pruebas recaudadas para la verificación de la garantía y calidad de la atención en salud. 1.4.
Fundamentos de la solicitud5 1.4.1. La parte actora indicó que la acción de tutela de la referencia supera el estudio de los requisitos de procedibilidad, en particular, el de relevancia constitucional, por cuanto plantea la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, y los principios de la primacía de lo sustancial sobre lo formal, confianza legítima y buena fe. 1.4.2.
La clínica sostuvo que se incurrió en un defecto fáctico debido a que las autoridades judiciales no valoraron de manera integral el acervo probatorio allegado al proceso ordinario, en tanto, luego de hacer un resumen de la historia clínica de la paciente, indicó que la atención prestada fue continua, oportuna, segura y adecuada, respaldada en más de veinte procedimientos realizados en un lapso de siete días y en el seguimiento por médicos generales, pediatras, ginecólogos, infectólogos e intensivistas, aunado a que el Comité de Ética Médica exoneró de responsabilidad al cirujano que intervino a la menor, confirmando que su actuación fue acorde con el cuadro clínico. 5 Las citas contenidas en este numeral fueron extraídas del texto original y puede contener posibles errores.
Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demandante afirmó que la decisión se basó casi exclusivamente en un informe preliminar elaborado por un profesional universitario, soslayando la historia clínica completa, las valoraciones médicas y, especialmente, la necropsia.
Esta última fue solicitada por la propia Secretaría de Salud, pero luego fue descartada en la valoración final con el argumento de estar “incompleta”, pese a que incluía hallazgos compatibles con el diagnóstico y manejo instaurado, particularmente la presencia de émbolos sépticos cerebrales. Aseguró que los jueces desconocieron el valor probatorio en conjunto, de la historia clínica, el informe de la necropsia, el informe de la histopatología, la declaración del médico José Usebio Navarro Cure y la providencia de 3 de abril de 2018 dictada por el Tribunal de Ética Médica, elementos que, en su criterio, presenta incidencia directa en el sentido de los fallos por cuanto con estos se acreditaba la conducta diligente, adecuada y oportuna desplegada por la Clínica Bonnadona, antes, durante y con posterioridad al procedimiento quirúrgico. 1.4.3.
Desconocimiento del precedente contenido en la sentencia «875 de la Corte Constitucional» que se pronunció sobre la declaratoria de exequibilidad del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 en lo relacionado con la expresión «si los recursos no se deciden dentro del término fijado en esta disposición»; y la sentencia de 25 de abril de 2018 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del expediente 73001-23-33-000-2014-00219-01, consistente en que, en determinados casos, ante la falta de decisión de la administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, ello tiene un efecto que puede ser negativo o positivo.
Esto, por cuanto, a su juicio, el juez ordinario de primera instancia no se pronunció sobre el cargo relacionado con que la administración no resolvió sus recursos de reposición y de apelación dentro del término de 1 año según lo estipulado en el mencionado artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, en consecuencia, se debió aplicar el silencio administrativo positivo en tanto la decisión se controvirtió el 9 de mayo de 2018, mientras que la resolución 0065 de 2 de julio de 2019 fue notificada el 24 de octubre de ese año. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Con proveído de 9 de julio de 2026 se admitió la acción de tutela y se dispuso tener como parte accionada al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla. En calidad de tercero con eventual interés en las resultas del trámite constitucional, se dispuso la vinculación del Distrito de Barranquilla.
Finalmente, se le reconoció personería a la abogada Blanca Rosa Jiménez Díaz como apoderada del extremo actor, y se ordenó a la oficina de sistemas de la corporación realizar una publicación en la página web con la información de este trámite tutelar. Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, se recibieron los siguientes informes: 1.6.1. El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla solicitó ser desvinculado debido a que considera que carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que dicha entidad no tiene injerencia o nexo de causalidad en el origen de las circunstancias que llevaron a presentar la solicitud de amparo constitucional, puesto que se cuestionan los pronunciamientos judiciales de primera y de segunda instancia dictados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.6.2.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A pidió que se declare la improcedencia de la tutela de la referencia con sustento en que no cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad, ello, por cuanto, en su criterio, la sentencia cuestionada abordó de manera expresa cada uno de los reparos formulados por la clínica accionante en el recurso de apelación, dentro de los límites propios de la competencia funcional del juez de segunda instancia. Agregó que esa Sala examinó el cargo relativo al presunto silencio administrativo positivo y, de igual manera, estudió los cuestionamientos dirigidos contra la valoración probatoria efectuada por el juez de instancia, particularmente en lo concerniente a la historia clínica, los informes médico-legales, la prueba testimonial y los demás elementos de convicción relacionados con la atención brindada a la paciente.
Así, concluyó que, en ese contexto, los argumentos expuestos en la solicitud de amparo no evidencian una actuación arbitraria o caprichosa de esa corporación, y que no resulta acertado afirmar que durante el trámite del proceso se desconocieron los derechos al debido proceso o de defensa, pues la entidad actora contó con todas las oportunidades procesales previstas en el ordenamiento jurídico para ejercer su contradicción, aportar y controvertir pruebas, formular sus alegaciones e interponer el recurso de apelación. 1.6.3.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla solicitó que se declare improcedente este mecanismo constitucional por cuanto las sentencias de primera y de segunda instancia no incurrieron en defecto alguno. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por la Clínica Bonnadona contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A y otro, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 0806 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestiones previas 2.2.1. En este punto es necesario precisar que, si bien la Clínica Bonnadona demandó las dos sentencias dictadas en el proceso ordinario, lo cierto es que, en esta sede, el análisis se realizará respecto de la decisión de 13 de febrero de 2026 por ser esta la que puso fin a la litis contenciosa. 2.2.2. De otro lado, la Sala anuncia que negará la solicitud de desvinculación elevada por el Distrito de Barranquilla, comoquiera que, al constituir el extremo demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, le asiste interés en la decisión que se adopte en este trámite constitucional. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar sí en el caso concreto se presenta la vulneración de las garantías fundamentales de la parte accionante con ocasión de la providencia de 13 de febrero de 2026 dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, a través de la cual se confirmó la negativa de las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 08001-33-33-002-2020-01000-00/01.
Para resolver el anterior planteamiento, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de encontrarse superados; (iii) el caso concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9. 6 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 7 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 9 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201410, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Relevancia constitucional Para la Sala resulta necesario anunciar que el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia, marco en el cual la solicitud de amparo elevada por la Clínica Bonnadona no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022. 2.5.1.1.
En el referido fallo la alta Corte señaló que en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, más no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales.
Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales».
En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
Luego, en la SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) El respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) La protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) La preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) La prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal11.
Igualmente, en el citado fallo unificador se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional. Para tal efecto, se puntualizó que: a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico12; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales»13. b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales»; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”14.
En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que 11 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. 12 Sentencia SU-103 de 2022. 13 Sentencia SU-573 de 2019. 14 Ibídem. Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»15. d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una alta Corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso16, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.5.1.2.
En ese orden, este juez constitucional, al descender al análisis de los argumentos planteados por la Clínica Bonnadona, advierte que el asunto carece de la carga argumentativa desde la perspectiva constitucional para que proceda su análisis en sede de tutela contra providencia judicial. Esto es así, habida cuenta de que, en síntesis, la Clínica Bonnadona cuestionó que se configuraron los defectos: (i) fáctico, en tanto la autoridad accionada no valoró de manera integral las pruebas obrantes en el expediente ordinario, tales como la historia clínica, el informe de la necropsia, el informe de la histopatología, la declaración del médico José Usebio Navarro Cure y la providencia de 3 de abril de 2018 dictada por el Tribunal de Ética Médica, elementos a partir de los cuales se acreditaba la conducta diligente, adecuada y oportuna desplegada por la clínica; y (ii) desconocimiento del precedente contenido en las sentencias «875 de la Corte Constitucional» y 25 de abril de 2018 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del expediente 73001-23-33-000-2014-00219-01, relacionadas con la aplicación del silencio administrativo positivo.
En ese orden, es claro para la Sala de decisión que el debate propuesto por el extremo actor carece de la carga argumentativa exigida desde la perspectiva iusfundamental requerida en la SU- 215 de 2022, en tanto se limitó a insistir en el debate abordado y zanjado en el medio de control ordinario relativo a la valoración de las atenciones, los exámenes y los procedimientos realizados por las diferentes especialidades de la medicina con el fin de demostrar que la atención y la oportunidad en el servicio médico no presentaron fallas, y omitió controvertir el núcleo esencial de la decisión judicial, esto es, el hecho de que la paciente no tuvo un diagnóstico oportuno, recibió 15 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 16 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medicamentos que enmascararon los signos clínicos de la apendicitis mientras la enfermedad avanzó, y el examen neurológico especializado no se realizó, aspectos que fueron valorados en vía administrativa para determinar que se incumplió con los principios de accesibilidad, oportunidad, pertinencia y seguridad en contravía del Decreto 1011 de 2006 y de los estándares del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad en Salud.
En ese orden, para esta colegiatura los reproches de la sociedad accionante no tienen la virtualidad de demostrar que en el proveído de 13 de febrero de 2026 se adoptó una decisión arbitraria o caprichosa por el hecho de no acceder a la declaratoria de la nulidad de los actos sancionatorios demandados al concluir que, por un lado, el argumento relativo a la aplicación de la figura del silencio administrativo positivo ante la presunta tardía resolución de los recursos en el proceso administrativo no fue propuesto en la demanda y por ello no había lugar a un pronunciamiento, así como al determinar que, de las pruebas documentales allegadas al plenario, tales como los instrumentos médicos oficiales, se acreditó que hubo una falencia en el servicio al no establecer un diagnóstico acertado, implementar un tratamiento no adecuado para la real patología de la cual adolecía la paciente y por no realizar el examen neurológico ordenado dos días antes del fallecimiento.
Ello, conlleva que se demuestre que los yerros fáctico y desconocimiento del precedente, lejos de ameritar un análisis a partir de los postulados constitucionales, se limita al estudio de la legalidad de la decisión del juez competente, la cual fue adoptada en el marco del régimen jurídico vigente y de los principios de autonomía e independencia judicial, puntualmente, en el ámbito de la valoración probatoria.
En ese orden, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con el deber de argumentar el concepto de la violación que se deriva de una decisión judicial en abierta contradicción de las garantías constitucionales, que implique por parte de este juez un pronunciamiento respecto al análisis que ha efectuado el máximo órgano en esta materia.
Básicamente, los cargos, al enmarcarse en la acción de tutela contra providencia judicial, requiere con mayor énfasis que el accionante ejecute una exposición que sin lugar a duda demuestre de forma coherente, el engranaje entre la orden objeto de reproche y la inescindible afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial.
Así las cosas, es completamente evidente que esta solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, comoquiera que no se acredita la violación iusfundamental alegada, a partir de un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita al juez de esta sede advertir una prominente transgresión de las prerrogativas superiores de la accionante con ocasión de la expedición de la providencia. Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En resumen, la Sala no evidencia un argumento sólido que demuestre la vulneración de garantías constitucionales que permita superar el requisito de relevancia constitucional tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que la demanda carece de la carga argumentativa desde la perspectiva constitucional, y en la cual no se evidencia una vulneración palmaria que amerite la intervención del juez de tutela17.
Todo lo anterior, da lugar a que esta Sala de declare la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia. 2.6. Conclusión La Sala declarará improcedente la acción de tutela promovida por la Clínica Bonnadona contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A y otro, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo ejercida por la sociedad Clínica Bonnadona Prevenir SAS contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A y otro.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: en el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente 17 Ver las siguientes decisiones: (i) sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente 11001-03-15- 000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; (ii) sentencia de 6 de septiembre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-03065-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; (iii) sentencia de 28 de abril de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01880-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; y (iv) sentencia de 21 de noviembre de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-04391-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Demandante: Clínica Bonnadona Prevenir SAS Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-05257-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultarlo con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»