1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-05274-00 Accionante: LEONOR CRUZ DE FRANKLIN Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Tema: Tutela contra la providencia judicial – improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción constitucional incoada por la parte actora en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como con el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 10 de julio de 20262, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Leonor Cruz de Franklin, actuando por conducto de su apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Con la presentación de la solicitud de amparo, pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, «al juez natural, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima». 2.
La trasgresión de las anteriores garantías constitucionales se las adjudica 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 6 de Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionado al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Asimismo, se vinculó en condición de terceros con interés al Tribunal Administrativo de Antioquia, a los juzgados 26 y 27 Administrativos de Medellín, al Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, esta última en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.
Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al auto del 28 de mayo de 2026 dictado por la autoridad judicial accionada. Mediante dicha decisión resolvió el recurso de súplica, y confirmó el auto del 15 de diciembre de 2025 que adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, declaró la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del proceso y ordenó remitir el expediente al Juzgado 27 de Administrativo de Medellín3. 3.
En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, juez natural, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima y acceso efectivo a la administración de justicia de la señora Leonor Cruz de Franklin. SEGUNDA. Dejar sin efectos el auto de veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026), proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 11001-03-25-000-2025-00292-00, que resolvió el recurso de súplica y confirmó la remisión del expediente al Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. TERCERA.
Ordenar que se profiera una nueva decisión sobre la competencia funcional, en la cual se valore integralmente que la demanda acumuló pretensiones de nulidad contra actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. CUARTA. Ordenar que en la nueva decisión se valore expresamente el precedente contenido en el caso José Darío Rodríguez Zapata, radicado 11001- 03-25-000-2025-00031-00, así como la regla allí aplicada sobre el juez de la nulidad y la competencia del Consejo de Estado.
QUINTA. Que, dada la divergencia objetiva entre Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se ordene adoptar una nueva decisión que resuelva de manera expresa la solicitud de unificación formulada por la parte actora y, de estimarse procedente, se remita el asunto al órgano de unificación competente, preferiblemente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con el fin de fijar una regla clara sobre la competencia funcional en demandas que acumulen pretensiones de nulidad contra actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, pensional o prestacional.
SEXTA. Ordenar que se adopten las medidas necesarias para evitar que la accionante sea sometida nuevamente a remisiones sucesivas entre tribunales, juzgados administrativos y Consejo de Estado, en detrimento de su derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia. SÉPTIMA. Como medida provisional, suspender los efectos de la providencia cuestionada y cualquier actuación posterior ante el Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, hasta tanto se resuelva de fondo la presente acción constitucional4. 3 El proceso se identificó con el radicado 11001-03-25-000-2025-00292-00. 4 Cita textual del original que puede contener errores.
Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Hechos 4. La señora Leonor Cruz de Franklin promovió demanda de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, con el fin de obtener, de una parte, la nulidad del Decreto 301 de 20245, del artículo 2 del Decreto 305 de 20246 y de otros decretos salariales expedidos entre 1993 y 2024, relacionados con la remuneración de los ministros del despacho y el sueldo básico del personal de la Fuerza Pública y del sector defensa; y, de otra, la nulidad del Oficio GS-2024-007637/ARPRE- GRUPE-13.0 del 31 de enero de 2024, atribuido a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, mediante el cual se negó el reajuste de su pensión de sobreviviente. 5.
El conocimiento inicial del asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia7, autoridad que, mediante auto del 10 de julio de 2024, declaró su falta de competencia y remitió el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Medellín, al considerar que se trataba de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral.
Contra esa decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de súplica. 6. La primera autoridad mantuvo su postura y, posteriormente, mediante providencia del 18 de septiembre de 2024, la Sala integrada por los magistrados Martha Nury Velásquez Bedoya y Carlos Cristhoper Viveros Echeverri, resolvió el recurso de súplica, lo negó y confirmó la falta de competencia del tribunal, al estimar que, pese a los argumentos relacionados con la nulidad de actos administrativos generales, la controversia conservaba naturaleza laboral y pensional, pues las pretensiones principales estaban dirigidas al reconocimiento, reliquidación y pago de una prestación pensional.
En consecuencia, el expediente fue remitido a los juzgados administrativos de Medellín. 7. Posteriormente, el 10 de octubre de 2024, el Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de Medellín8, profirió auto admisorio de la demanda. Sin embargo, el 7 de julio de 2025, declaró su falta de competencia, al advertir que la demanda acumulaba pretensiones de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que remitió el expediente al Consejo de Estado. 5 «Por el cual se fijan las escalas de asignación básica de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, del orden nacional, y se dictan otras disposiciones». 6 «Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares;
Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional; Personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional; Patrulleros de Policía de la Policía Nacional, y Empleados Públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; se establecen bonificaciones para Alféreces, Guardiamarinas, Pilotines, Grumetes y Soldados, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia salarial». 7 Expediente con radicado 05001-23-33-000-2024-00845-00. 8 Expediente con radicado 05001-33-33-026-2024-00289-00.
Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. El asunto correspondió a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que en providencia del 15 de diciembre de 20259 adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, declaró la falta de competencia del Consejo de Estado y ordenó remitir el expediente al Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín10.
Como fundamento, sostuvo que, aunque se solicitó la nulidad de actos generales, el interés de la parte demandante era obtener un beneficio económico individual derivado del reajuste pensional pretendido. 9. La parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de súplica contra esa decisión. En síntesis, alegó que la providencia desconoció el artículo 165 del CPACA, pues, al acumularse pretensiones de nulidad contra actos generales con pretensiones de restablecimiento del derecho, la competencia debía corresponder al juez de la nulidad.
Además, sostuvo que existía una diferencia de criterio entre las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por lo que solicitó la unificación de la postura sobre la materia. 10. A través de auto del 13 de abril de 2026, el despacho sustanciador decidió no reponer la decisión y concedió la súplica. Frente a lo primero, reiteró que la demanda debía tramitarse como nulidad y restablecimiento del derecho, porque los reproches contra los actos generales estaban dirigidos a desvirtuar la presunción de legalidad de los actos particulares que negaron el reconocimiento pensional.
Asimismo, consideró que no procedía activar un trámite de unificación, al estimar que el pronunciamiento invocado de la Subsección A no constituía una línea jurisprudencial consolidada. A su vez, en cuanto a lo segundo, señaló que el recurso es procedente conforme lo dispone el artículo 246 del CPACA. 11. La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado11, mediante decisión del 28 de mayo de 2026, resolvió el recurso de súplica y confirmó el auto del 15 de diciembre de 2025.
La Sala concluyó que el asunto no tenía por finalidad la protección abstracta del ordenamiento jurídico, sino la obtención de un restablecimiento económico individual, por lo que debía tramitarse como nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral ante el juez administrativo. 12. En esa decisión, la Subsección B precisó que, aunque la demanda incluyó reproches contra actos administrativos generales, estos podían ser valorados por el juez del caso concreto mediante la excepción de ilegalidad prevista en el artículo 148 del CPACA, sin que fuera necesario un pronunciamiento general de 9 Firmado por el magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar. 10 Se precisa, que, una vez verificado el expediente, las actuaciones procesales fueron emitidas por el Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. 11 Integrada por los magistrados Jorge Edison Portocarrero Banguera y Elizabeth Becerra Cornejo.
Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad por parte del Consejo de Estado. En consecuencia, confirmó la remisión del expediente al Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. 1.3.
Sustento de la vulneración 13. La accionante sostuvo que la providencia cuestionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, juez natural, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima y acceso efectivo a la administración de justicia, porque confirmó la remisión del proceso al Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, pese a que la demanda ordinaria contenía pretensiones expresas de nulidad contra actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional. 14.
Afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto orgánico, pues remitió el asunto a un juzgado administrativo que, en su criterio, carece de competencia para declarar la nulidad general de actos administrativos nacionales con efectos erga omnes. Según la parte actora, esa decisión desconoció el juez natural del control objetivo de legalidad de dichos actos. 15.
También alegó la configuración de un defecto sustantivo, al estimar que la Subsección B aplicó de manera preferente el artículo 155.2 del CPACA y redujo la controversia a un asunto laboral individual, sin armonizar esa norma con los artículos 137, 138, 149 y 165 del mismo código. En su criterio, cuando se acumulan pretensiones de nulidad con otras pretensiones, debe conocer el juez de la nulidad. 16.
De igual forma, señaló que en la decisión se configuró un defecto procedimental, porque, bajo la figura de adecuación de la demanda, transformó pretensiones expresas de nulidad contra actos generales nacionales en simples argumentos de ilegalidad susceptibles de ser analizados por vía de excepción. Para la accionante, esa sustitución alteró la causa pretendida y redujo el alcance del control judicial solicitado. 17.
La parte actora reprochó, además, que la autoridad judicial hubiera considerado suficiente la eventual aplicación de la excepción de ilegalidad, pues, a su juicio, esa figura produce efectos inter partes y no equivale a la nulidad del acto general ni permite retirarlo del ordenamiento jurídico. Por ello, sostuvo que la remisión al juzgado administrativo no garantizaba un acceso efectivo a la administración de justicia. 18.
Así mismo, alegó desconocimiento del precedente horizontal y trato desigual, con fundamento en el caso José Darío Rodríguez Zapata, radicado 11001-03-25-000-2025-00031-00. Según indicó, en ese asunto la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado habría reconocido la competencia del Consejo de Estado para conocer demandas con acumulación de pretensiones de nulidad de actos generales nacionales y de nulidad y restablecimiento del Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho, mientras que en su caso la Subsección B adoptó una solución distinta. 19.
En esa línea, sostuvo que la divergencia entre Subsecciones afectaba la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, pues demandas estructuralmente semejantes podían recibir soluciones procesales opuestas según el despacho o Subsección que conociera el asunto. Por ello, afirmó que el debate no se limitaba a una inconformidad subjetiva, sino que involucraba una regla de competencia funcional de orden público. 20.
También adujo que la providencia cuestionada incurrió en insuficiencia de motivación frente a la solicitud de unificación y la estructura real de la demanda. En particular, señaló que la parte actora solicitó expresamente la unificación de criterio ante la contradicción que, en su concepto, existía entre las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Sin embargo, reprochó que la autoridad judicial accionada se hubiera limitado a descartar esa solicitud con el argumento de que la decisión invocada no constituía una línea consolidada, sin resolver de fondo si la existencia de criterios divergentes exigía una definición uniforme para preservar la igualdad, el juez natural y la seguridad jurídica. 21.
Finalmente, sostuvo que hubo violación directa de la Constitución, porque se afectó el juez natural, la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y el acceso efectivo a la administración de justicia de una beneficiaria de sustitución pensional. A su juicio, la vulneración se concretó en que la accionante fue remitida a un juez que no podía resolver integralmente las pretensiones formuladas en la demanda, en particular aquellas relacionadas con la nulidad general de actos administrativos expedidos por autoridades nacionales. 1.4.
Intervenciones 22. El Tribunal Administrativo de Antioquia solicitó su desvinculación del trámite constitucional. Señaló que no profirió la providencia cuestionada, pues el reproche de la parte actora se dirige contra el auto del 28 de mayo de 2026 emitido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante el cual se resolvió el recurso de súplica y se confirmó la remisión del expediente al Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. 23.
Además, realizó un recuento de las actuaciones surtidas ante esa corporación y concluyó que no existía una actuación atribuible al tribunal de la cual pudiera derivarse la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Por último, remitió copia de lo actuado en el expediente 05001-23-33-000-2024- 00845-00. 24. El Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín indicó que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, pues no intervino en la actuación judicial que dio origen a la tutela.
Explicó que, si bien el Consejo de Estado ordenó la remisión del expediente a dicho juzgado, revisado el sistema Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SAMAI, no encontró radicada en ese despacho la demanda promovida por Leonor Cruz de Franklin; por el contrario, advirtió que las actuaciones referidas correspondían al Juzgado 26 Administrativo de Medellín, dentro del radicado 05001333302620240028900.
Por ello, sostuvo que no existía actuación atribuible a esa judicatura. 25. Por su parte, la Policía Nacional solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. Señaló que la acción de tutela se dirige contra el auto del 28 de mayo de 2026 proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante el cual se resolvió el recurso de súplica y se confirmó la remisión del expediente al Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. En ese sentido, sostuvo que los hechos y pretensiones de la tutela no se derivan de una acción u omisión atribuible a esa entidad, sino de decisiones judiciales adoptadas por autoridades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 26.
La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, solicitó negar el amparo. Como sustento, explicó que la providencia cuestionada sí analizó la competencia para conocer demandas en las que se acumulaban pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, y concluyó que, aunque la actora solicitó la nulidad de actos generales, el propósito real de la demanda era obtener un restablecimiento particular y económico, concretamente el reajuste de su pensión de sobreviviente. 27.
Señaló que, bajo ese entendimiento, la controversia debía tramitarse conforme al parágrafo del artículo 137 y al inciso segundo del artículo 138 del CPACA, esto es, por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Agregó que, en asuntos laborales en los que se acude a una vía procesal inadecuada, resulta procedente la adecuación del trámite en aplicación del principio pro actione y en garantía del acceso efectivo a la administración de justicia. 28.
También indicó que la demanda estaba restringida a los intereses subjetivos de la accionante, por lo que no procedía tramitarla como una acumulación autónoma de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho. En su criterio, los actos administrativos generales cuestionados podían ser examinados por el juez vía el control por vía de excepción previsto en el artículo 148 del CPACA, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral. 29.
Por último, sostuvo que la decisión cuestionada obedeció a una línea pacífica y reiterada de esa Subsección en asuntos con contornos fácticos y jurídicos similares, varios de ellos promovidos por el mismo apoderado. Por ello, afirmó que la tutela reflejaba una inconformidad con el criterio adoptado por el juez natural, pero no demostraba la configuración de un defecto sustantivo, procedimental u orgánico que habilitara la intervención del juez constitucional.
Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva y, subsidiariamente, que se declarara improcedente la acción o se negaran las pretensiones en su contra.
Señaló que no fue parte del proceso ordinario ni profirió la providencia cuestionada, y que carece de competencia para revisar, modificar o intervenir en decisiones judiciales, en virtud de los principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial. Agregó que no se identificó una acción u omisión atribuible a esa entidad que hubiera vulnerado los derechos fundamentales invocados por la accionante. 1.5 Solicitud de emitir decisión con vocación de unificación 31.
La Sala advierte que en la demanda de tutela la parte actora solicitó que se profiriera una decisión con vocación de unificación, al considerar que existe una divergencia entre las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la autoridad competente para conocer demandas que acumulan pretensiones de nulidad contra actos administrativos generales del orden nacional con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. 32.
Dicha solicitud fue reiterada mediante memorial allegado el 24 de julio de 2026, en el que la parte actora sostuvo que la contestación rendida por la autoridad judicial accionada no desvirtuaba la vulneración alegada, sino que confirmaba la existencia de una divergencia interpretativa estructural sobre una regla de competencia funcional de orden público. 33.
En ese escrito, además, insistió en que la remisión del expediente a los juzgados administrativos sustituía indebidamente la pretensión de nulidad general por una eventual excepción de ilegalidad, invocó nuevamente el caso José Darío Rodríguez Zapata como antecedente procesal relevante, pidió dejar sin efectos los autos del 28 de mayo de 2026 y 15 de diciembre de 2025, y solicitó ordenar o exhortar a la autoridad competente para activar un mecanismo institucional de unificación, preferiblemente ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
La Sala se pronunciará sobre esa petición al estudiar el caso concreto. II. CONSIDERACIONES 34. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por el accionante. En ese sentido, esta Sección explicará las razones por las cuales en el asunto objeto de estudio no se supera el requisito general de relevancia constitucional. 2.1.
Cuestión previa 35. La parte accionante solicitó que la presente acción de tutela fuera resuelta Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante una decisión con vocación de unificación o, en su defecto, que se ordenara o exhortara a la autoridad competente para activar un mecanismo institucional de unificación, preferiblemente ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Como fundamento, sostuvo que existe una divergencia entre las Subsecciones A y B de la Sección Segunda de esta Corporación sobre la autoridad competente para conocer demandas que acumulan pretensiones de nulidad contra actos administrativos generales del orden nacional con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, pensional o prestacional.
Dicha solicitud fue reiterada mediante memorial allegado el 24 de julio de 2026, en el que insistió en que la controversia reviste relevancia institucional y que debe fijarse una regla uniforme sobre la competencia funcional aplicable a este tipo de asuntos. 36. La Sala negará dicha solicitud. Si bien la parte actora plantea la existencia de criterios distintos entre Subsecciones de la Sección Segunda, lo cierto es que el trámite de la acción de tutela se rige por el Decreto 2591 de 1991 y por el reglamento interno de esta Corporación, normas que no prevén una facultad de las partes para exigir que el asunto sea asumido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ni para imponer la emisión de una decisión con vocación de unificación. Además, la intervención de los órganos de unificación tiene carácter excepcional y responde a las reglas propias de la Corporación, sin que la simple solicitud de una de las partes desplace la competencia de la Sección a la que correspondió el conocimiento del asunto por reparto. 37.
En todo caso, se advierte que la solicitud de unificación formulada por la parte actora se encuentra estrechamente relacionada con los cargos de fondo de la tutela, en particular con el alegado desconocimiento del precedente horizontal, la insuficiencia de motivación y la presunta afectación del juez natural. Por tanto, sin perjuicio de negar la remisión o asunción del asunto por la Sala Plena, tales argumentos serán valorados al estudiar la procedencia de la acción constitucional contra la providencia judicial cuestionada. 2.2.
Caso concreto. La solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 38. El Consejo de Estado12 y la Corte Constitucional13, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales14 y a la configuración de algún 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 13 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 14 (i) Legitimación en la causa; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defecto especial15 en el que puede incurrir una autoridad judicial.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 39. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto.
Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 40. Finalmente, se precisa que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales expedidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad.
Por ende, se requiere demostrar que en la decisión atacada se presenta una afectación, a primera vista, desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria del órgano de cierre16. 41. En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 42.
Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 43. La Sala advierte que la señora Leonor Cruz de Franklin está legitimada en la causa por activa, porque es la parte demandante al interior del medio de control en el que se emitió la decisión que se cuestiona mediante esta vía. 44.
Por otro lado, se evidencia que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido la decisión objeto de estudio el presente trámite constitucional. 45. Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Antioquia, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitaron su desvinculación o alegaron falta de legitimación en la causa por pasiva.
La Sala negará dichas solicitudes, toda vez que les puede asistir interés en las resultas del presente trámite constitucional, en tanto guardan relación con el proceso ordinario en el que se profirió la providencia cuestionada, ya sea por haber inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 15 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 16 Corte Constitucional. Sentencia SU-215 de 2022. Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervenido en las actuaciones previas relacionadas con la definición de competencia o por integrar el extremo demandado dentro del medio de control promovido por la parte actora. 46.
Finalmente, aunque el Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín no solicitó expresamente su desvinculación, del contenido de su intervención se advierte que su manifestación se dirige a que se excluya del presente trámite constitucional, al señalar que no intervino en la actuación judicial que dio origen a la tutela. La Sala accederá a su desvinculación, toda vez que, revisado lo informado por dicho despacho, no se advierte que hubiera conocido o tramitado el proceso ordinario promovido por la señora Leonor Cruz de Franklin, pues las actuaciones referidas corresponden al Juzgado 26 Administrativo de Medellín, dentro del radicado 05001333302620240028900.
En consecuencia, no se evidencia interés directo del Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín en las resultas de esta acción constitucional. 47. Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional17, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos;
(ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 48.
En el caso bajo estudio, la parte actora cuestiona el auto del 28 de mayo de 2026, proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante el cual se resolvió el recurso de súplica y confirmó el del 15 de diciembre de 2025, que adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, declaró la falta de competencia del Consejo de Estado y ordenó remitir el expediente al Juzgado 27 (se precisa que en realidad se trata del Juzgado 26) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín. 49.
A juicio de la accionante, la autoridad judicial accionada incurrió en defectos orgánico, sustantivo, procedimental, insuficiencia de motivación, desconocimiento del precedente horizontal y violación directa de la Constitución, por cuanto no habría reconocido que la demanda ordinaria acumulaba pretensiones autónomas de nulidad contra actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. 17 Sentencia SU-215 de 2022.
Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50. No obstante, la Sala advierte que la solicitud de amparo no supera el requisito de relevancia constitucional.
En efecto, lo que se evidencia es que la parte actora pretende reabrir el debate sobre la competencia funcional para conocer del proceso ordinario, asunto que fue planteado, discutido y resuelto dentro del trámite contencioso administrativo mediante los recursos judiciales previstos para tal efecto. 51. Desde el trámite inicial ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, la parte actora discutió que el asunto no debía remitirse a los juzgados administrativos, por la existencia de pretensiones de nulidad contra actos generales.
Sin embargo, esa corporación declaró su falta de competencia y, al resolver la súplica, confirmó dicha determinación, al considerar que el litigio conservaba naturaleza laboral y pensional. 52. Posteriormente, el Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró su falta de competencia y remitió el expediente al Consejo de Estado, al advertir la acumulación de pretensiones.
Sin embargo, una vez el asunto llegó a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, el despacho sustanciador, mediante auto del 15 de diciembre de 2025, realizó una interpretación integral de la demanda y concluyó que, aunque se solicitó la nulidad de actos generales, el interés real de la parte demandante era obtener un beneficio económico individual derivado del reajuste pensional pretendido.
En esa providencia se indicó: Del análisis de las pretensiones se advierte que, si bien se solicitó la nulidad de unos actos administrativos de contenido general, lo cierto es que el interés de la parte demandante no se orienta a la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, sino a la obtención de un beneficio económico individual, lo que revela un interés particular y concreto.
Por tanto, el tratamiento procesal adecuado para la totalidad de las pretensiones acumuladas debe realizarse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 53. Esa determinación fue objeto de reposición y, en subsidio, de súplica. En la providencia del 13 de abril de 2026, el despacho no repuso la decisión y explicó que los cuestionamientos contra los actos generales no tenían autonomía dentro del proceso, sino que estaban dirigidos a sustentar las pretensiones de restablecimiento del derecho.
Al respecto, sostuvo que «aunque la parte actora cuestiona la validez de actos administrativos de carácter general, lo cierto es que dichos reproches se formulan únicamente con el propósito de desvirtuar la presunción de legalidad de los actos particulares que negaron el reconocimiento pensional». Además, precisó que «la alegada nulidad de los decretos salariales carece de autonomía dentro del proceso, en tanto solo cobra sentido como fundamento para sustentar la prosperidad de las pretensiones de restablecimiento del derecho». 54.
Finalmente, la providencia cuestionada del 28 de mayo de 2026 resolvió el recurso de súplica y confirmó la decisión. Para ello, la Subsección B analizó la Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia del Consejo de Estado frente a los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, la naturaleza de las pretensiones formuladas y la finalidad perseguida en la demanda. 55.
En particular, concluyó que el asunto debía tramitarse como nulidad y restablecimiento del derecho, porque el juicio de legalidad de los actos generales tenía incidencia directa en un restablecimiento económico individual. La Sala accionada sostuvo: «los motivos y pretensiones que propone la parte actora no se orientan a discutir, en abstracto, la legalidad o constitucionalidad de los actos administrativos de carácter general objeto de control, sino a obtener una reparación de los daños presuntos que alude sobre sus derechos subjetivos». 56.
Y agregó: «el juicio de legalidad que se realice sobre los actos administrativos demandados necesariamente conlleva un restablecimiento automático de los intereses patrimoniales de la actora, esto es, el reajuste de la pensión de sobrevivientes que le fue reconocida». 57. Así, contrario a lo sostenido por la parte actora, del estudio de la providencia cuestionada, se extrae que contiene razones suficientes para confirmar la adecuación de la demanda y la remisión del expediente al juez administrativo, pues, por ejemplo, estudió la existencia de pretensiones contra actos generales, y concluyó que tales reproches no perseguían la protección abstracta del ordenamiento jurídico, sino que estaban subordinados a la obtención de un restablecimiento particular de contenido pensional. 58.
En ese mismo sentido, la autoridad accionada explicó que, aunque en la demanda se cuestionaron actos de contenido general, ello no impedía que el juez de nulidad y restablecimiento del derecho analizara su eventual inconstitucionalidad o ilegalidad por vía de excepción. En la providencia censurada se indicó que, «si bien la demanda promueve un examen de actos de contenido general, este se encuentra restringido a los intereses subjetivos de la parte actora», razón por la cual no resultaba viable acudir a la acumulación de pretensiones de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, sino al control por vía de excepción previsto en el artículo 148 del CPACA. 59.
De esta manera, el debate propuesto por la accionante se contrae a cuestionar la interpretación que realizó el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo sobre la competencia funcional, la adecuación del medio de control, la autonomía de las pretensiones de nulidad simple y la posibilidad de examinar actos generales por vía de excepción de ilegalidad.
Tales asuntos, aunque relevantes dentro del proceso ordinario, corresponden a discusiones de legalidad procesal ya definidas por el juez natural y no evidencian, prima facie, una actuación arbitraria, irrazonable o caprichosa que habilite la intervención del juez constitucional. 60. Tampoco se advierte que el alegado desconocimiento del precedente Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co horizontal permita superar el requisito de relevancia constitucional.
La parte actora invoca como antecedente el caso José Darío Rodríguez Zapata, decidido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Sin embargo, esa providencia no constituye una sentencia de unificación ni una postura consolidada y vinculante de la Sección Segunda sobre la materia. Además, aunque las decisiones provienen de la misma Sección, corresponden a Subsecciones distintas, integradas por magistrados diferentes, de modo que no se evidencia la existencia de un precedente horizontal obligatorio en los términos planteados por la parte actora. 61.
En todo caso, la autoridad judicial accionada sí se pronunció sobre la solicitud de unificación que formuló la demandante. En el auto del 13 de abril de 2026, el despacho sustanciador explicó que no advertía una divergencia jurisprudencial estructurada que ameritara la intervención de la Sala Plena de Sección, porque la decisión invocada de la Subsección A no reflejaba una línea interpretativa consolidada. 62.
Al respecto, señaló: «no se advierte la existencia de una divergencia jurisprudencial estructurada que amerite la intervención de la Sala Plena de Sección. En efecto, el pronunciamiento señalado en el recurso de reposición no configura una línea interpretativa consolidada, sino una postura reciente que no refleja un criterio reiterado en el tiempo.
Por ello, no se advierte la necesidad de que se unifique el asunto en cuestión». 63. Así, aun si se aceptara que existían interpretaciones diferentes sobre la competencia para conocer asuntos con pretensiones de nulidad contra actos generales acumuladas con pretensiones subjetivas, lo cierto es que la autoridad judicial accionada expuso las razones por las cuales no consideraba procedente activar un trámite de unificación. Por tanto, la inconformidad de la parte actora con esa conclusión no transforma el debate en un asunto de relevancia constitucional ni habilita al juez de tutela para imponer una determinada interpretación sobre las reglas de competencia del CPACA. 64.
En ese orden, la Sala considera que la accionante busca que por vía de tutela se reabra un debate procesal ya resuelto dentro del medio de control ordinario y que se sustituya el criterio del órgano de cierre sobre la competencia funcional aplicable a la demanda presentada. Esa finalidad desnaturaliza el mecanismo constitucional, pues no le corresponde al juez de tutela determinar cuál de las interpretaciones posibles del CPACA debe prevalecer, ni convertir la acción de amparo en una instancia adicional para revisar decisiones adoptadas en ejercicio de la autonomía judicial. 65.
Por consiguiente, se recuerda que la administración de justicia garantiza que los funcionarios judiciales gocen de autonomía e independencia en sus decisiones, circunstancia por la que, en principio, no es procedente reprocharlas vía acción de tutela. Máxime cuando, como ocurre en el presente caso, la Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discusión fue estudiada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por el juzgado administrativo que recibió el expediente y, finalmente, por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado al resolver el recurso de súplica, esto es, por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 66.
Se reitera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en cuestiones de la órbita de los jueces naturales de la causa. Por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimido por el actor dentro del trámite de tutela, toda vez que, si se analizaran todos los reparos por decisiones judiciales desfavorables, sin el contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia18.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela presentada por Leonor Cruz de Franklin contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud interpuesta por la accionante de emitir una decisión con vocación de unificación.
TERCERO: NEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación por pasiva del Tribunal Administrativo de Antioquia, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
CUARTO: DESVINCULAR del presente trámite al Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
SEXTO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 15 de diciembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-04612-01. Accionante: Leonor Cruz de Franklin Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-05274-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx