Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026). Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Demandante: LEIDY JOVANA MOSQUERA COLMENARES Demandados: LUZ MERY NIÑO CHAPARRO Y OTROS – DIPUTADOS DE LA ASAMBLEA DE CASANARE INTEGRANTES DE LAS COMISIONES PERMANENTES Y PARA LA EQUIDAD DE LA MUJER, PERIODO 2026 Temas: Salvamento de voto.

Medidas cautelares en nulidad electoral. Rechazo por improcedente – competencia del ponente. Legitimación para formular la medida cautelar es del accionante. SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto que se merecen los integrantes de la Sala mayoritaria y el señor conjuez Galindo Vacca, me permito expresar mi disentimiento con la decisión adoptada en el presente caso, por las siguientes razones: En el asunto concreto, se confirmó el auto de 27 de abril de 2026, por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Casanare declaró improcedente la medida cautelar solicitada por uno de los demandados.

Esta decisión de la Sala mayoritaria se fundamentó en que se asumió el estudio de la solicitud cautelar presentada por uno de los demandados, mediante la cual pretendía que se ordenara a la autoridad electoral abstenerse de realizar una actuación. Sin embargo, desde mi punto de vista, el auto proferido no corresponde al entendimiento que tengo sobre la legitimación frente a la solicitud de las medidas cautelares dentro del medio de control de nulidad electoral ni respecto de a quién corresponde conocer la decisión de rechazo por improcedente.

La tesis central que orienta esta disidencia se concreta en dos aspectos: primero, que el auto impugnado comportaba materialmente una declaratoria de rechazo por improcedencia y, por tanto, la decisión del recurso debió ser adoptada por el magistrado ponente; y, segundo, que las medidas cautelares en el contencioso electoral están concebidas como una potestad de la parte demandante, no de la accionada.

Para desarrollar estos planteamientos, abordaré, en primer lugar, la naturaleza material del auto impugnado y las razones por las cuales considero que su Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros (Diputados de Casanare - Comisiones permanentes y otra) Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 resolución no correspondía a la Sala; en segundo lugar, expondré los motivos por los que estimo que la legitimación para solicitar las medidas cautelares en el contencioso electoral recae únicamente en la parte actora. 1.

La decisión de improcedencia del auto impugnado El primer motivo de mi desacuerdo radica en que la decisión del Tribunal Administrativo de Casanare tiene la naturaleza material de un auto de rechazo por improcedencia. Por ello, la providencia debió ser proferida por el magistrado ponente y, en consecuencia, solo sería susceptible del recurso de reposición, conforme al artículo 242 de la Ley 1437 de 2011.

Esta conclusión guarda armonía con los artículos 243.5 y 277 del CPACA, que disponen que el auto apelable es el que «decrete, deniegue o modifique la medida cautelar», esto es, el que resuelva la medida cautelar. En consecuencia, la declaratoria o rechazo de improcedencia no equivale, por regla general, a una decisión de fondo sobre la medida cautelar, pues se funda en la existencia de un presupuesto que impide al juez abordar la sustancialidad del debate cautelar.

Eso es precisamente lo que ocurre cuando la solicitud recae sobre una actuación que no fue demandada. Si bien el auto a consideración de la Sala sostuvo que la decisión del Tribunal a quo fue de fondo, lo cierto es que no comparto esa conclusión, porque la declaratoria de improcedencia se apoyó principalmente en que la medida cautelar se dirigía contra el artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 2026 «por medio de la cual se adopta el reglamento interno de la Asamblea Departamental de Casanare», actuación que no fue demandada1 y que, además, no existía al momento de presentarse la demanda de nulidad electoral.

Por lo anterior, reitero que la decisión de improcedencia del a quo correspondía al magistrado ponente de la Sección Quinta y no a la Sala. 2. La legitimación para solicitar las medidas cautelares en el contencioso electoral Este aparte del salvamento de voto desarrolla y reitera la posición que expuse en oportunidad anterior y que quedó plasmada en mi disidencia al auto dictado 1 En este punto considero pertinente tener en cuenta los siguientes extremos fácticos: i) la demanda de nulidad electoral de la referencia fue presentada el 4 de agosto de 2025; ii) la solicitud cautelar de la parte accionada fue presentada el 8 de abril de 2026 en contra el proyecto de ordenanza 001 de 2026, el cual se convirtió en acto de la Asamblea Departamental el 10 de abril de 2026.

Esta cronología para indicar que, con buen criterio, el a quo declaró la improcedencia por tratarse de una medida contra actuación no demandada. Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros (Diputados de Casanare - Comisiones permanentes y otra) Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 dentro del medio de control de nulidad electoral contra la elección del alcalde municipal de Apartadó, Antioquia2.

En ese asunto3, respecto del cual planteo la actual divergencia, el demandado solicitó una medida cautelar de no hacer contra el Consejo Nacional Electoral, con el fin de que esa autoridad se abstuviera de impartir órdenes, tramitar o decidir los recursos contra la declaratoria de votos no marcados. Si bien el artículo 229 del CPACA emplea la expresión «a petición de parte», ello no significa que cualquiera de los extremos procesales pueda solicitar la medida cautelar.

Para mayor claridad, conviene transcribir el artículo 229 del CPACA, cuyo tenor literal es el siguiente:

ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

PARÁGRAFO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.

(Subrayado fuera de texto). Hago notar que la expresión «a petición de parte» contenida en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, limita la facultad oficiosa del operador judicial para decretar medidas cautelares. De manera excepcional, esa atribución oficiosa se reconoce en los procesos de tutela y en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, conocido como acción popular.

A esa conclusión se llega a partir de una lectura sistemática del capítulo XI del título V4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, relativo a las medidas cautelares. Esa lectura permite advertir 2 Auto de 6 de noviembre de 2025. Radicado 05001-23-33-000-2025-00585-01 Acum. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 3 En este punto llamo la atención, por cuanto todos los antecedentes citados en el proyecto, proferidos por la Sección Primera y la Sala Electoral se sustentaron en la petición cautelar de la parte actora o demandante.

El único pronunciamiento respecto a una solicitud cautelar por el accionado es en el que presenté el salvamento de voto mencionado, cuya referencia está en la nota al pie anterior. 4 DEMANDA Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros (Diputados de Casanare - Comisiones permanentes y otra) Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que la parte facultada por el legislador para solicitarlas es, precisamente, la demandante.

Así se desprende del artículo del 229 del CPACA, citado en precedencia, al señalar que la finalidad de las medidas cautelares es «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso», la cual corresponde a la parte que promueve la actividad judicial, esto es, al demandante, quien, insisto, es el único que tiene la potestad de solicitar al juez o magistrado ponente su decreto.

Esta interpretación encuentra respaldo adicional en las siguientes disposiciones del CPACA, cuyos apartes resaltados confirman que la facultad cautelar corresponde al accionante:

ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. (…).

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES (…). En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla (…).

ARTÍCULO 233. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda (…). El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda (…).

ARTÍCULO 235. LEVANTAMIENTO, MODIFICACIÓN Y REVOCATORIA DE LA MEDIDA CAUTELAR. El demandado o el afectado con la medida podrá solicitar el levantamiento de la medida cautelar [entiéndase la que solicitó el demandante y la que ya se decretó]. De conformidad con lo establecido en los artículos 229, 230, 231, 233, 235 e, incluso el 2775 del CPACA, las medidas cautelares están concebidas para que 5 Suspensión provisional.

Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros (Diputados de Casanare - Comisiones permanentes y otra) Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sean solicitadas por el demandante y no por el demandado, pues este último cuenta con otros mecanismos para ejercer su defensa, como, por ejemplo, la formulación de excepciones prevista en el artículo 175 del CPACA.

Nótese que, si bien el artículo 235 del CPACA otorga a la parte accionada la posibilidad de reemplazar la medida cautelar por caución o solicitar que sea modificada por otra o revocada, ello depende de que la parte actora haya solicitado previamente una cautela, y no de que la demandada cuente con legitimación directa e independiente para pedirla.

En suma, mi divergencia respecto de la decisión referida se apoya en cuatro premisas: i) el auto impugnado tiene materialmente la naturaleza de una declaratoria o rechazo por improcedencia; ii) esa decisión es susceptible de recurso de reposición, no de apelación; iii) su resolución corresponde al magistrado ponente y no a la Sala de la Sección Quinta; y, iv) de acuerdo con la interpretación sistemática y armónica de los artículos 229, 230, 231, 235 y 277 de la Ley 1437 de 2011, la solicitud de medidas cautelares en la nulidad electoral corresponde al demandante, no a la parte accionada.

Así las cosas, las razones expuestas explican, entonces, mi desacuerdo con el auto de 20 de agosto de 2026 proferido por la Sala. En estos términos dejo consignado mi salvamento de voto. Fecha ut supra LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»