1 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00046 00 Demandante: Fernando Ardila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Bogotá, D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2026 00046 00 Actor: Fernando Ardila Demandados: Nación – Ministerio del Deporte, Colegio Colombiano de Educadores Físicos y Profesiones Afines – COLEF y Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos – COCED I. Antecedentes 1.
El señor Fernando Ardila, actuando en nombre propio interpuso demanda a través del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), contra la Nación – Ministerio del Deporte, el Colegio Colombiano de Educadores Físicos y Profesiones Afines (en adelante COLEF) y el Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos (en adelante COCED). 2.
El demandante formuló las siguientes pretensiones: “IX. PRETENSIONES 1. Que se declare la nulidad simple de todas las actuaciones administrativas y de hecho realizadas por el COLEF y el COCED en cuanto consistan en el ejercicio material de funciones públicas sin competencia legal, incluyendo, sin limitarse a: a) La expedición, negación, suspensión, recertificación o cualquier decisión relativa a la denominada “tarjeta profesional” del entrenador deportivo. b) La administración de registros, listados o bases de datos con efectos habilitantes para el acceso o permanencia en el ejercicio profesional. c) La certificación o verificación de idoneidad profesional con efectos habilitantes. d) La imposición de sanciones disciplinarias, restricciones o cualquier medida que condicione el acceso al trabajo o la continuidad del ejercicio profesional. e) Cualquier otra actuación que produzca efectos jurídicos obligatorios sobre el acceso, permanencia o desarrollo laboral en el sector deportivo. 2.
Que se declare que el COLEF y el COCED carecen de competencia constitucional y legal para ejercer funciones administrativas, regulatorias, disciplinarias, habilitantes o certificadoras vinculadas al ejercicio profesional del entrenador deportivo, por vulneración de los artículos 26, 121, 123 y 209 de la Constitución Política y la normativa aplicable. 3.
Que se ordene la suspensión inmediata de los efectos jurídicos de los actos particulares expedidos por el COLEF y el COCED que afecten el derecho al trabajo, 2 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00046 00 Demandante: Fernando Ardila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la libertad profesional o produzcan efectos habilitantes, hasta tanto se determine la legalidad de dichas actuaciones y se restablezca el orden constitucional. 4.
Que se ordene al Ministerio del Deporte ejercer de manera inmediata, efectiva y permanente las funciones de inspección, vigilancia y control sobre el COLEF y el COCED, y en particular: a) Que inicie y lleve a cabo los procedimientos administrativos necesarios para verificar la legalidad de las actuaciones de dichas entidades. b) Que se abstenga de reconocer, validar o dar efectos jurídicos a actuaciones de entidades privadas que no estén habilitadas legalmente para ejercer potestades públicas. c) Que adopte las medidas administrativas necesarias para garantizar que ninguna entidad privada ejerza funciones de certificación obligatoria, registro habilitante o sanción disciplinaria sobre entrenadores deportivos sin la debida habilitación legal y supervisión estatal. 5.
Que se declare la existencia de omisión administrativa del Ministerio del Deporte por no haber ejercido de forma efectiva y permanente las funciones de inspección, vigilancia y control sobre el COLEF y el COCED, omisión que ha permitido el ejercicio de potestades públicas por particulares sin la debida supervisión, en violación de los artículos 2, 4, 26, 121, 123 y 209 de la Constitución Política y de las normas administrativas aplicables. 6.
Que, en subsidio y con fundamento en el art. 138 del CPACA, se declare la nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la omisión imputada al Ministerio del Deporte, y se ordene al mismo, en el plazo que este despacho fije: a) Iniciar y culminar las actuaciones administrativas necesarias para dar cumplimiento efectivo a sus funciones de inspección, vigilancia y control. b) Dejar sin efectos y dejar de reconocer cualquier actuación de COLEF y COCED que produzca efectos habilitantes mientras no exista habilitación legal y control estatal. c) Adoptar las demás medidas administrativas que resulten necesarias para garantizar que la regulación y la certificación del ejercicio profesional de entrenadores deportivos se efectuará exclusivamente por autoridades sometidas a control estatal y al CPACA. 7.
Que se exhorte al Congreso de la República y al Ministerio del Deporte a promover y/o adecuar el marco normativo sectorial conforme a los parámetros constitucionales y la jurisprudencia reiterada (entre otras, C-537/93, C-530/03, C181/10, C-713/08, C-037/03), a fin de que la regulación del ejercicio profesional de los entrenadores deportivos quede a cargo de autoridades y bajo el régimen jurídico administrativo correspondiente. 8.
Que se señale expresamente que la pretensión principal se formula por nulidad simple contra las actuaciones de los particulares (COLEF y COCED) y, subsidiariamente, por nulidad y restablecimiento del derecho contra la omisión del Ministerio del Deporte, todo ello con fundamento en el principio de prevalencia del derecho sustancial y la facultad del juez contencioso-administrativo para calificar el medio de control (art. 162 numeral 7 del CPACA y art. 138 del CPACA).
Demandada principalmente por nulidad simple y subsidiariamente por nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 CPACA). 9. Que se condene en las costas procesales y demás consecuencias legales derivadas de la actuación administrativa ilegal, sin perjuicio de las demás peticiones accesorias que procedan conforme a derecho.” 3. En el mismo escrito de la demandada solicitó que se decretara la medida cautelar de suspensión provisional de las actuaciones adelantadas por el COLEF y el COCED que, según afirma, comportan el ejercicio de funciones públicas, así como la suspensión de exigencias habilitantes y de recaudos económicos asociados al ejercicio profesional de los entrenadores deportivos. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00046 00 Demandante: Fernando Ardila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
El libelo introductorio fue radicado el 22 de enero de 2026 y allegado a este Despacho el 30 de enero de 20261. II. De la verificación de los requisitos mínimos de admisión de la demanda 2.1. De la falta de precisión e individualización de las pretensiones y de los actos objeto de control 5. De la revisión de la demanda el Despacho advierte que la parte actora no formuló con suficiente precisión las pretensiones ni individualizó los actos administrativos respecto de los cuales pretende que recaiga el control de legalidad. 6.
El numeral 2 del artículo 162 del CPACA dispone: «Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. […]». 7.
A su turno el artículo 163 ibidem establece: «Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda» 8.
En el acápite denominado «Objeto de la demanda», el actor manifestó que dirige el medio de control contra las «actuaciones administrativas» del COLEF y del COCED, que identifica, de manera general, con la expedición y negación de tarjetas profesionales, la certificación y recertificación de competencias, la imposición de sanciones, la administración de registros profesionales, la exigencia de pagos obligatorios y la exclusión de profesionales del mercado laboral. 1 Índices 2 y 3 de SAMAI, respectivamente. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00046 00 Demandante: Fernando Ardila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
Esta indeterminación se reproduce en la primera pretensión, en la cual solicitó la nulidad de «todas las actuaciones administrativas y de hecho realizadas por el COLEF y el COCED», incluyendo, sin limitarse a ellas, las decisiones relacionadas con tarjetas profesionales, registros, certificaciones, sanciones y cualquier otra actuación que produzca efectos jurídicos obligatorios sobre el ejercicio laboral. 10.
Sin embargo la parte demandante no identificó cuales son concretamente los actos administrativos cuya nulidad pretende, pues no señaló respecto de ellos su fecha, denominación, número, contenido, destinatario ni la autoridad o particular que los expidió. 11. Tampoco precisó cuáles de las conductas que denomina «actuaciones de hecho» corresponden efectivamente a actos administrativos susceptibles de control a través del medio previsto en el artículo 137 del CPACA. 12.
Esta circunstancia impide delimitar con certeza el objeto del proceso y determinar cuáles son las decisiones concretas respecto de las cuales deberá efectuarse el juicio de legalidad. 13. Adicionalmente, se observa que el actor emplea indistintamente las expresiones "actuaciones administrativas", "actuaciones de hecho", "omisiones administrativas" y "actos administrativos", categorías jurídicas que poseen naturaleza y tratamiento procesal diferenciados dentro del CPACA.
En consecuencia, deberá precisar la naturaleza jurídica de cada actuación cuestionada e indicar el mecanismo de control judicial que considera procedente respecto de cada una de ellas. 14. La falta de claridad también se evidencia en las demás pretensiones. Así, el demandante solicitó que se declare que el COLEF y el COCED carecen, en términos generales, de competencia constitucional y legal para ejercer funciones administrativas, regulatorias, disciplinarias, habilitantes o certificadoras.
Asimismo, pidió que se suspendan los efectos de los actos particulares que afecten el derecho al trabajo o produzcan efectos habilitantes, sin identificar cuáles son esas decisiones. 5 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00046 00 Demandante: Fernando Ardila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.
Por consiguiente, la parte actora deberá corregir la demanda para: (i) individualizar con toda precisión cada uno de los actos administrativos cuya nulidad pretende, indicando, como mínimo, su autoridad o particular emisor, fecha, identificación, contenido y destinatario, cuando corresponda; (ii) precisar cuáles de las conductas que menciona constituyen actos administrativos susceptibles de control judicial; y (iii) reformular las pretensiones de manera clara y determinada, señalando respecto de cada una el acto o actuación concreta sobre la cual pretende que recaiga el pronunciamiento judicial. 16.
A ello se suma que la demanda incorpora pretensiones propias de distintos mecanismos procesales, entre ellas solicitudes de nulidad simple, declaraciones de omisión administrativa, órdenes de hacer dirigidas a una autoridad pública y una pretensión subsidiaria de nulidad y restablecimiento del derecho. Por tal razón, la parte actora deberá aclarar el medio de control efectivamente ejercido y justificar la procedencia y compatibilidad de las pretensiones acumuladas, todo ello en los términos previstos por el CPACA. 2.2.
De las pretensiones formuladas respecto de la presunta omisión del Ministerio del Deporte 17. El Despacho observa, igualmente, que la demanda contiene distintas pretensiones dirigidas contra la Nación – Ministerio del Deporte, respecto de una presunta omisión en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. 18.
En efecto, el actor solicitó que se declare la existencia de una omisión administrativa del Ministerio del Deporte y que se le ordene ejercer de manera inmediata, efectiva y permanente dichas funciones respecto del COLEF y del COCED. 19. A su vez, formuló como pretensión subsidiaria que, con fundamento en el artículo 138 del CPACA, se declare «la nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la omisión imputada al Ministerio del Deporte», y que se impartan distintas órdenes encaminadas a que esa cartera adelante actuaciones administrativas y deje de reconocer efectos a las decisiones del COLEF y del COCED. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00046 00 Demandante: Fernando Ardila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.
No obstante, la propia demanda señala que «no existen actos del Ministerio del Deporte que deleguen o reconozcan competencia» a las entidades privadas demandadas. 21. En consecuencia, deberá explicar el fundamento jurídico por el cual integra a la Nación - Ministerio del Deporte como demandado dentro del presente medio de control, precisando la relación existente entre las pretensiones formuladas y las actuaciones u omisiones concretamente atribuidas a dicha entidad. 22.
En esas condiciones, la parte actora no identificó cuál sería el acto administrativo expreso o presunto cuya nulidad pretende obtener por medio del artículo 138 del CPACA, ni precisó cuál es el derecho subjetivo que afirma lesionado ni cuál sería concretamente su restablecimiento. 23. Tampoco delimitó con suficiente precisión la conducta omisiva que atribuye al Ministerio del Deporte, pues no indicó respecto de qué actuación, petición, procedimiento, decisión o deber legal concreto se habría configurado la omisión cuestionada. 24.
Por tanto, la parte demandante deberá aclarar y adecuar estas pretensiones, para lo cual deberá: (i) precisar la actuación u omisión concreta que atribuye al Ministerio del Deporte; (ii) señalar el deber jurídico específico que considera incumplido y las circunstancias en las que se habría configurado la omisión; y (iii) si insiste en ejercer subsidiariamente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificar el acto administrativo expreso o presunto cuya nulidad pretende, el derecho subjetivo presuntamente lesionado y el restablecimiento solicitado. 2.3.
De los canales digitales de los demandados y del envío de la demanda y sus anexos 25. El numeral 7 del artículo 162 del CPACA exige que en la demanda se indiquen los canales digitales de las partes para efectos de las notificaciones judiciales, así como el numeral 8 de la misma disposición establece que, al presentar la demanda, el demandante deberá enviar simultáneamente por medio electrónico copia de esta y de sus anexos a los demandados, salvo las excepciones expresamente previstas en la ley, así: 7 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00046 00 Demandante: Fernando Ardila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Artículo 162.
Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos […]». 26.
Revisado el acápite de notificaciones del libelo introductorio, se observa que la parte actora únicamente suministró su propio canal digital, correspondiente a la dirección electrónica fernandoardila@hotmail.es. 27. Sin embargo, no indicó los canales digitales de la Nación – Ministerio del Deporte, del COLEF ni del COCED. 28. De igual manera, dentro de los documentos aportados no obra constancia que permita acreditar que, al momento de presentar la demanda, la parte actora hubiera remitido por medio electrónico copia del escrito introductorio y de sus anexos a los tres demandados. 29.
En consecuencia, la parte demandante deberá: (i) indicar los canales digitales correspondientes a cada uno de los demandados; (ii) remitir a dichos canales copia íntegra de la demanda y sus anexos; y (iii) allegar al expediente las constancias que acrediten el cumplimiento de ese deber procesal. 2.4. De la solicitud de medidas cautelares 30.
Finalmente, el actor solicitó, entre otras medidas, la suspensión provisional de «todos los efectos jurídicos de las actuaciones adelantadas por el COLEF y el COCED» que impliquen el ejercicio material de funciones públicas, así como la 8 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00046 00 Demandante: Fernando Ardila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suspensión de exigencias relativas a la tarjeta profesional y de recaudos económicos relacionados con el ejercicio profesional de los entrenadores deportivos. 31.
Se observa además que varias de las medidas cautelares solicitadas se dirigen de manera genérica contra categorías indeterminadas de actuaciones futuras o frente a sujetos no individualizados, circunstancia que impide verificar los presupuestos previstos en los artículos 229 y siguientes del CPACA y evaluar la necesaria relación entre la medida solicitada y el objeto concreto del litigio. 32.
No obstante, como se explicó anteriormente, la parte actora no individualizó los actos administrativos cuya nulidad solicita, circunstancia que también impide determinar con precisión cuáles serían los actos o actuaciones cuyos efectos pretende suspender provisionalmente. 33. Por consiguiente, al subsanar la demanda deberá adecuar igualmente la solicitud cautelar e individualizar las medidas solicitadas en relación con los actos administrativos concretos que determine como objeto del medio de control. 34.
Por las razones expuestas, y de conformidad con lo previsto en el artículo 169 del CPACA, se concederá al demandante el término de diez (10) días para que subsane las deficiencias advertidas en la presente providencia, so pena de rechazo de la demanda. Así las cosas, el Despacho:
RESUELVE
PRIMERO: INADMITIR la demanda de la referencia por las razones antes expuestas a efectos de que subsane el libelo introductorio en el siguiente sentido: (i) individualice con toda precisión los actos administrativos cuya nulidad pretende, indicando respecto de cada uno, como mínimo, su autoridad o particular emisor, fecha, identificación, contenido y destinatario, cuando corresponda, y precise cuáles de las conductas descritas en la demanda constituyen actos administrativos susceptibles de control judicial;
(ii) reformule las pretensiones de manera clara y determinada, señalando respecto de cada una el acto o actuación concreta sobre la cual pretende que recaiga el pronunciamiento judicial; (iii) aclare el medio de control que ejerce, justifique la 9 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00046 00 Demandante: Fernando Ardila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedencia de las pretensiones acumuladas e identifique la naturaleza jurídica de cada acto, actuación u omisión cuyo control judicial solicita;
(iv) precise la actuación u omisión concreta que atribuye a la Nación – Ministerio del Deporte, identifique el deber jurídico específico que considera incumplido y las circunstancias en que se habría configurado la omisión y, si insiste en ejercer subsidiariamente el medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, determine el acto administrativo expreso o presunto cuya nulidad pretende, el derecho subjetivo presuntamente lesionado y el restablecimiento solicitado;
(v) indique los canales digitales de la Nación – Ministerio del Deporte, del Colegio Colombiano de Educadores Físicos y Profesiones Afines – COLEF y del Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos – COCED; (vi) remita copia íntegra de la demanda y sus anexos a los canales digitales de cada uno de los demandados y allegue al expediente las constancias que acrediten dichos envíos; y (vii) adecúe la solicitud de medidas cautelares e individualice las medidas solicitadas respecto de los actos administrativos concretos que determine como objeto del medio de control.
SEGUNDO: CONCEDER al demandante un plazo de diez (10) días para que corrija la demanda de conformidad con lo dispuesto en esta providencia, so pena de rechazo. Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Magistrado Consejo de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley