11001032700020260005900 — Council of State

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-27-000-2026-00059-00 Demandante: Sonia Clemencia Rodríguez Forero Demandado: Presidencia de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público Medio de control: Nulidad Tema: Nulidad del Decreto 510 de 21 de mayo de 2026, “Por el cual se adiciona el Decreto 2555 de 2010 en lo relacionado con las normas aplicables a los negocios fiduciarios” Decisión: Inadmite AUTO INADMISORIO DE LA DEMANDA I. De la demanda 1.

El 21 de mayo de 2026, la señora Sonia Clemencia Rodríguez Forero, actuando en nombre propio, promovió demanda1, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto por el artículo 137 del Código del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), pretendiendo la declaratoria de nulidad del Decreto 510 de 21 de mayo de 2026, “Por el cual se adiciona el Decreto 2555 de 2010 en lo relacionado con las normas aplicables a los negocios fiduciarios”; con la siguiente pretensión principal: […] PRETENSIÓN PRINCIPAL PRIMERA: Que se declare la nulidad total del Decreto 0510 del 19 de mayo de 2026, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, por cuanto su diseño normativo, considerado en su conjunto, infringe de manera sistemática las normas constitucionales y legales de superior jerarquía invocadas en la presente demanda, al reducir el estándar legal de responsabilidad de las sociedades fiduciarias y desproteger al consumidor financiero por vía reglamentaria. […] 2.

El 25 de mayo de 20262 se asignó la demanda por reparto al despacho de la consejera de Estado de la Sección Cuarta, Myriam Stella Gutiérrez Arguello. 3. El 02 de julio de 2026 la Sección Cuarta de esta Corporación, profirió auto mediante el cual consideró que, la controversia se contrae a determinar si el Decreto 510 del 19 de mayo de 2026, mediante el cual se adicionó el Decreto 2555 de 2010, desconoció normas constitucionales y legales de superior jerarquía. En consecuencia, advirtió que el asunto se encuentra excluido de su conocimiento por el factor objetivo de competencia, “en la medida que no versa sobre un impuesto o una contribución, sino sobre la reglamentación del régimen aplicable a los negocios fiduciarios en el sector financiero.” y en suma, adujo que el decreto 1 Radicada por Ventanilla Virtual, visible en el índice 3 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 2 Según acta de reparto visible en el índice 5 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

Radicado: 11001-03-27-000-2026-00059-00 Demandante: Sonia Clemencia Rodríguez Forero Demandado: Presidencia de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público 2 demandado no fue expedido por el Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES, la Superintendencia Financiera de Colombia, la Junta Directiva del Banco de la República, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo o el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, entidades cuyos actos de carácter no laboral corresponden al conocimiento de la Sección Cuarta.

Por lo anterior, de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo núm. 080 de 2019 remitió por competencia el asunto de la referencia a la Sección Primera de esta Corporación. 4. La demanda fue asignada al Despacho por acta de reparto el 17 de julio de 2026 e ingresada el mismo día, mes y año3. En el escrito de demanda se solicitó se decretara la medida cautelar de urgencia de suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

II. Del litisconsorcio necesario Ahora bien, revisado el acto acusado se tiene que fue expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Presidente de la Republica. No obstante, el demandante en el capítulo de la demanda denominado “Partes”, señaló como integrante del extremo pasivo únicamente a la “La Nación — Ministerio de Hacienda y Crédito Público, representado legalmente por el Ministro de Hacienda y Crédito Público”.

Por lo anterior, resulta pertinente traer a colación el artículo 61 de la Ley 1564 de 2012, aplicable al proceso contencioso administrativo por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, que establece:

ARTÍCULO

61. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado. […].

Se destaca y resalta Conforme con la anterior disposición, no es posible decidir la presente demanda sin la presencia del presidente de la República, en atención a que también suscribió el acto acusado. Por lo tanto, el presidente de la República es titular de una relación sustancial derivada del acto demandado, a la cual se harán extensivos los efectos jurídicos de la sentencia que se dicte en este asunto, razón por la cual debe ser vinculado al proceso en calidad de demandado con el fin de integrar debidamente el contradictorio en el presente proceso, en los términos del artículo 61 del C.G.P. 3 Demanda enviada por competencia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Índice 15, Ibidem. Radicado: 11001-03-27-000-2026-00059-00 Demandante: Sonia Clemencia Rodríguez Forero Demandado: Presidencia de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3 III. Cumplimiento de los requisitos de la demanda Revisada la demanda frente a los requisitos necesarios para su admisión previstos por los artículos 162 a 166 del CPACA, se tiene que la parte actora deberá subsanar lo siguiente: (i) Hacer la designación de la parte demandada, según lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 1624 del CPACA.

Lo anterior teniendo en cuenta que en el escrito de la demanda se menciona únicamente como demandada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y como se explicó ut supra el presidente de la Republica es un litisconsorte necesario en el presente asunto. (ii) Acreditar el envío de la demanda y sus anexos por medio electrónico a la parte demandada, según lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 1625 del CPACA, incluyendo al presidente de la Republica.

En el sub lite, la parte actora solicitó con la demanda la suspensión provisional del acto acusado como medida cautelar de urgencia. Al respecto, corresponde al despacho resolver si dicha solicitud exime al demandante del deber de remitir a la accionada copia del libelo introductorio y sus anexos. El numeral 8 del artículo 162 del CPACA dispone: 8. <Numeral adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.

De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. Sobre el alcance de la medida cautelar previa a la que se alude en el numeral 8 artículo 162 del CPACA y el de la medida de urgencia dispuesta en el artículo 234 ibidem, la postura uniforme de esta sección ha sido el de exigir el cumplimiento del 4 ARTÍCULO 162.

Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 1. La designación de las partes y de sus representantes. 5 ARTÍCULO 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.

Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.

En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. Radicado: 11001-03-27-000-2026-00059-00 Demandante: Sonia Clemencia Rodríguez Forero Demandado: Presidencia de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4 deber consagrado en la primera norma señalada, en cuanto existen diferencias claras entre una medida cautelar previa y una de urgencia. Lo anterior, aunado al hecho de que las medidas previas no están consagradas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En efecto, mediante auto del 14 de junio de 20246, se inadmitió una demanda de nulidad simple de única instancia, en la que se había solicitado una medida cautelar de urgencia con miras a obtener la suspensión provisional del acto administrativo demandado. Al respecto se estableció lo siguiente: […] de acuerdo con la manera en que ha sido concebido por el Legislador, entiende el Despacho que la medida previa es aquella que busca precaver el proceso de acciones del demandado que pongan en riesgo el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Es decir, son aquellas sobre las cuales el Juez debe pronunciarse antes de enterar al demandado de la acción que se ha instaurado en su contra, pues en caso contrario pondría en peligro el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Es precisamente esa la razón por la cual no se le exige al demandante que, conjuntamente con la demanda, remita el correo respectivo al demandado, que es lo que ocurre en los procesos de la Jurisdicción ordinaria cuando el juez ordena, entre otras medidas y a título de ejemplo, el embargo de bienes, antes de proceder a notificar la demanda al accionado, para anticipar la protección de lo que se pretende de actuaciones del extremo pasivo del litigio que hagan imposible el reclamo que se presenta ante el juez. 2.2.

Teniendo en cuenta dicha interpretación, el Despacho es del criterio que, tratándose de demandas promovidas en contra del Estado en el marco de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, no podría, en principio, avizorarse una conducta del ente público tendiente a poner en riesgo el objeto del litigio o la efectividad de la sentencia. Lo anterior, bajo el entendido que el primero de ellos (el objeto), hace referencia a la pretensión de invalidez que se formula, la cual debe recaer sobre un acto administrativo y siendo ello así ni siquiera el hecho de que desaparezca del orden jurídico por efecto de la derogatoria o revocatoria, haría que se sustrajera del control que se propone judicialmente, pues, como es sabido, el análisis de legalidad es procedente incluso en esos eventos7.

Tal razonamiento conduce, igualmente, a concluir que tampoco existiría riesgo en la efectividad de la sentencia. Ahora bien, es de anotar que la Sala, en providencia del 23 de octubre de 2025, en sede de apelación contra un auto de rechazo de demanda por no haber sido subsanada, en cuanto no se acreditó el envío de la demanda a la contraparte, reiteró su postura al exigir el cumplimiento del requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA.

En dicha decisión se consideró lo siguiente: Sea lo primero precisar que, sobre la posibilidad de que la parte actora se exima de cumplir con la carga prevista en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA en los casos en que se solicita con la demanda la medida cautelar de suspensión provisional de los 6 Consejo de Estado, Sección Primera, Exp. 11001 03 24 000 2024 00134 00, M.P. Oswaldo Giraldo López. [7] En ese sentido esta Sección se ha pronunciado, entre otras, en: la sentencia del 29 de septiembre de 2022, emitida dentro del proceso con número de radicado 08001 23 31 000 2011 01154 01, con ponencia del Consejero de Estado Oswaldo Giraldo López.

Igualmente, en sentencia del 4 de febrero de 2021, dentro del proceso con radicado 11001 03 24 000 2009 00444 00, con ponencia del Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez y en auto del 21 de abril de 2021, emitido en el proceso con radicado 11001 03 24 000 2015 00375, con ponencia del Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicado: 11001-03-27-000-2026-00059-00 Demandante: Sonia Clemencia Rodríguez Forero Demandado: Presidencia de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público 5 efectos de los actos demandados, la Sección Primera en providencia de 1o. de junio de 20238 sostuvo lo siguiente: “[…] Para efectos de resolver el primer punto de la impugnación, la Sala pone de presente que el numeral 8º del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, dispone que el demandante al presentar la demanda deberá enviar simultáneamente por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados y, que, igual proceder, debe hacerse con el escrito de subsanación de la misma, salvo que se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. 18.

Ahora bien, cabe poner de relieve que conforme con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos no es de aquellas consideradas como previas y que, por tanto, la presentación de dicha cautela no exime a las partes de dar cumplimiento al requisito de que trata el numeral 8º del artículo 162 CPACA. 19.

En los siguientes términos se ha pronunciado la jurisprudencia de la Sección frente a dicho aspecto: […] Sobre las medidas cautelares en el proceso contencioso de conformidad con el artículo 230 del CPACA, se tiene que pueden ser «preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda».

Asimismo, establece el artículo 233 ibidem, sobre la oportunidad para solicitarlas que «la medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso». Bajo tal premisa, y de acuerdo con la manera en que ha sido concebido por el Legislador, entiende el Despacho que la medida previa es aquella que busca precaver el proceso de acciones del demandado que pongan en riesgo el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Es decir, son aquellas sobre las cuales el Juez debe pronunciarse antes de enterar al demandado de la acción que se ha instaurado en su contra, pues en caso contrario pondría en peligro el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Tal consideración encuentra fundamento en el fin que buscan las demás medidas definidas en el artículo 229 ibidem.

(…) En este orden de ideas, estudiado el recurso advierte el Despacho que las razones expuestas por el demandante no son de recibo, por cuanto la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado no tiene la condición de previa, en la medida en que no exige para el caso concreto pronunciamiento del Despacho previo a la notificación de la demanda para precaver el proceso y la sentencia de la conducta del demandado, conforme lo explicado en precedencia; asimismo, que acoger una interpretación como la que propone el demandante, esto es, que cualquier medida solicitada antes de la sentencia tiene la condición de previa, haría nugatoria la exigencia del envío simultáneo de la demanda y sus anexos a la contraparte, aun cuando la medida cautelar deprecada sea improcedente, dejando sin utilidad la norma que prevé dicho requisito; todo lo anterior aunado a que el trámite de la solicitada (suspensión provisional), se da de manera simultánea a la admisión, con su traslado en auto separado, como lo impone el artículo 233 del CPACA […]”.

De conformidad con lo anterior, la Sección Primera concluyó que, de acuerdo con la jurisprudencia antes trascrita se advirtió que la parte actora sí tenía la carga de cumplir con el requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, habida cuenta [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Providencia de 1° de junio de 2023. Proceso identificado con el núm. Único de radicación 25000-23-41-000-2023- 00166-01; M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicado: 11001-03-27-000-2026-00059-00 Demandante: Sonia Clemencia Rodríguez Forero Demandado: Presidencia de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público 6 que la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos demandados presentada con la demanda no corresponde a una medida previa que exima a la parte actora de cumplir con dicha exigencia legal.

Por último, mediante auto del 8 de abril de 20269, se reiteró la postura de las decisiones antes señaladas y, además, se precisó lo siguiente: 10. Pues bien, lo primero que debe decirse sobre la primera de ellas es que de las disposiciones que regulan los medios cautelativos en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no se evidencia ninguna que dentro de la enunciación allí prevista se identifique como tal. 11.

Sin embargo, de acuerdo con el alcance de su incorporación al orden jurídico, se advierte que se caracteriza por el momento en el cual procede su adopción, esto es, antes de notificar al demandado de la acción instaurada en su contra, es decir, el Juez debe pronunciarse sobre tal cautela antes de la admisión de la demanda, siempre que encuentre el debido sustento en la correspondiente petición. 12.

Es precisamente esa la razón por la cual no se le exige al actor que conjuntamente con la demanda remita el correo respectivo al accionado, esto para la protección del objeto del litigio respecto de actuaciones del extremo pasivo que hagan imposible el cumplimiento de la prestación a su cargo. Tal consideración encuentra fundamento en el artículo 229 ibídem. 13.

Ahora bien, la medida cautelar de urgencia, que se encuentra consagrada en el artículo 234 ibidem, goza de dos características: la primera material, que avala su procedencia cuando existe una situación apremiante o un perjuicio irremediable que pudiera causarse al interesado de no expedirse una decisión estimatoria de esa pretensión10.

Se ha expresado que esa cautela busca precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado, vulneración que en todo caso debe estar demostrada, es decir, le corresponde al demandante indicar de manera justificada y probada la necesidad de la medida. 14. Y la segunda que está definida por el momento en que el juez se pronuncia sobre tal pedimento, pues lo que indica la norma anotada es que para ello no se requiere un traslado previo a la parte contraria (“inaudita parte debitoris”) y por ende su adopción será en el auto admisorio de la demanda. […] Ahora bien, la medida cautelar de urgencia, que se encuentra consagrada en el artículo 234 ibidem, goza de dos características: la primera material, que avala su procedencia cuando existe una situación apremiante o un perjuicio irremediable que pudiera causarse al interesado de no expedirse una decisión estimatoria de esa pretensión11.

Es de anotar que en este caso se resolvió inadmitir la demanda por no cumplir con el requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 15 de marzo de 2017, proferido en el proceso con radicación número 11001 0325 000 2015 00336 00 (0740-15), Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 15 de marzo de 2017, proferido en el proceso con radicación número 11001 0325 000 2015 00336 00 (0740-15), Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández.

Radicado: 11001-03-27-000-2026-00059-00 Demandante: Sonia Clemencia Rodríguez Forero Demandado: Presidencia de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público 7 Y la segunda que está definida por el momento en que el juez se pronuncia sobre tal pedimento, pues lo que indica la norma anotada es que para ello no se requiere un traslado previo a la parte contraria (“inaudita parte debitoris”) y por ende su adopción será en el auto admisorio de la demanda.

De conformidad con lo expuesto, la medida cautelar de urgencia presentada por el demandante no tiene la naturaleza de previa, lo que indica que la accionante no cumplió con lo exigido en el numeral 8° del artículo 162 del CPACA y, en consecuencia, se inadmitirá el libelo para que lo subsane remitiendo también, en el plazo que le será concedido, el escrito de subsanación respectivo.

Por lo tanto, conforme lo dispone el artículo 17012 del CPACA, se inadmitirá la demanda para que se corrijan los defectos señalados, so pena de rechazo. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: INADMITIR la demanda presentada por la señora Sonia Clemencia Rodríguez Forero.

SEGUNDO: CONCEDER a la parte demandante un plazo de diez (10) días para que corrija la demanda de conformidad con lo dispuesto en esta providencia, so pena de rechazo, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 169 de la Ley 1437 de 201113.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 12 ARTÍCULO 170.

Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda. 13 ARTÍCULO 169. Rechazo de la demanda: Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 2.

Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. […].