PROCESO 03-AI-2023 Acción de incumplimiento planteada por la señora Susana Esperanza Ruiz Chang contra la República del Perú por la supuesta violación de los artículos 1 a 10 y 12 a 15 de la Decisión 827; los artículos 7, 10, 11, 25, 28 y 37 de la Decisión 850; y el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina Magistrada sustanciadora: María Ángela Sasaki Otani El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en San Francisco de Quito, reunido en sesión judicial celebrada el 8 de abril del año 2026, adopta por unanimidad el presente auto, en la acción de incumplimiento planteada por la señora Susana Esperanza Ruiz Chang (en adelante, la demandante o la señora Ruiz) contra la República del Perú (en lo sucesivo, el Perú o la parte demandada) por la supuesta violación de los artículos 1 a 10 y 12 a 15 de la Decisión 827 – «Lineamientos para la elaboración, adopción y aplicación de reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad en los Países Miembros de la Comunidad Andina y a nivel comunitario» de la Comisión de la Comunidad Andina; los artículos 7, 10, 11, 25, 28 y 37 de la Decisión 850 – «Sistema Andino de la Calidad» de la Comisión de la Comunidad Andina; y el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (en adelante, el Tribunal o el TJCA).
VISTOS: El escrito del 15 de diciembre de 2023 presentado por el Perú, en el cual contestó la demanda de la señora Ruiz y dedujo excepciones previas; El escrito del 7 de agosto de 2024 presentado por la señora Ruiz, en conjunto con la Sociedad Nacional de Industrias e ITN S.A. (en lo sucesivo, las coadyuvantes de la demandante), en el cual absolvieron las excepciones previas deducidas por la parte demandada; y, El acta de posesión y juramento de los magistrados Rodrigo Javier Garrón Bozo y María Ángela Sasaki Otani, de fecha 16 de enero de 2026.
El acta de sorteo 1-S-TJCA-2026 del 22 de enero de 2026.
CONSIDERANDO
ANTECEDENTES Por escrito del 22 de mayo de 2023, la Sociedad Nacional de Industrias, ITN S.A. y la señora Ruiz presentaron una acción de incumplimiento en contra del Perú, solicitando medidas cautelares. En la demanda, cuestionaron principalmente que la aplicación del artículo 37 de la Ley 29571 ― «Código de Protección y Defensa del Consumidor» (norma nacional que no habría sido reglamentada) y de otros actos contravendría lo previsto en los artículos 1 a 10 y 12 a 15 de la Decisión 827; los artículos 7, 10, 11, 25, 28 y 37 de la Decisión 850; y el artículo 4 del Tratado de Creación del TJCA.
Según lo indicado en la demanda, la medida cuestionada, por la cual alegan que el Perú se encontraría en incumplimiento flagrante de las normas antedichas, está compuesta por: El artículo 37 de la Ley 29571 (Código de Protección y Defensa del Consumidor), relativo al etiquetado de alimentos genéticamente modificados, según el cual «[l]os alimentos que incorporen componentes genéticamente modificados deben indicarlo en sus etiquetas.» La Resolución Nº 2051-2019/SPC-INDECOPI del 31 de julio de 2019, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 23 de junio de 2022, emitida por la Sala Especializada en Protección al Consumidor del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (en adelante, el Indecopi), en la que se declara fundada una denuncia por infracción del artículo 37 de la Ley 29571.
La Resolución Nº 2304-2019/SPC-INDECOPI del 26 de agosto de 2019, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 23 de junio de 2022, emitida por la Sala Especializada en Protección al Consumidor del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi, declarando fundada una denuncia por infracción del artículo 37 de la Ley 29571.
El Informe Nº 000118-2022-DPC/INDECOPI, de fecha 27 de junio de 2022, emitido por la Dirección de la Autoridad Nacional de Protección del Consumidor, la Oficina de Asesoría Legal y la Gerencia General del Indecopi, sobre la aplicación del artículo 37 de la Ley 29571. El Oficio Nº 000281-2022-PRE/INDECOPI del 1 de julio de 2022, emitido por la Presidencia Ejecutiva del Indecopi, sobre la aplicación del artículo 37 de la Ley 29571.
La Carta Nº 000129-2022-PRE/INDECOPI, del 1 de julio de 2022, remitida por el presidente ejecutivo del Indecopi al presidente de la Sociedad Nacional de Industrias, sobre la aplicación del artículo 37 de la Ley 29571. El Oficio Múltiple Nº D001302-2022-PCM-S, del 6 de julio de 2022, emitido por la Secretaría de Coordinación de la Presidencia del Consejo de Ministros de Perú, aludiendo al proceso de reglamentación del artículo 37 de la Ley 29571.
La Resolución Final Nº 1385-2022/PS3, del 6 de octubre de 2022, en la cual el Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos de Protección al Consumidor N° 3 del Indecopi impone una sanción. Conforme se argumentó en la demanda, la aplicación directa del artículo 37 de la Ley 29571, que impone la obligación de etiquetado de componentes genéticamente modificados, sin una reglamentación, generaría una afectación ya que, en lo principal: El artículo 37 de la Ley 29571 estaría siendo aplicado directamente por el Indecopi sin un reglamento claro que cumpla con los requisitos del ordenamiento jurídico comunitario andino;
El Indecopi estaría aplicando el artículo 37 de la Ley 29571 a modo de reglamento técnico, e imponiendo sanciones por su incumplimiento, sin que exista claridad sobre los requisitos específicos para el etiquetado de componentes genéticamente modificados; La falta de una reglamentación clara no permitiría consignar la advertencia de componentes genéticamente modificados en la etiqueta, exponiendo a los operadores económicos a sanciones; e, Incluso si se consignase la advertencia respectiva en la etiqueta, esta podría hacerse de manera errada, exponiendo a los operadores económicos a sanciones.
Mediante Auto del 7 de septiembre de 2023, se ordenó la regularización de la demanda en el término de quince días calendario y, por escrito del 22 de septiembre de 2023, las entonces demandantes dieron respuesta. Por Auto del 6 de noviembre de 2023, el Tribunal decidió únicamente admitir a trámite la demanda planteada por la señora Ruiz, y ponerla en conocimiento del Perú para su correspondiente contestación. En dicha providencia, se rechazó la participación de la Sociedad Nacional de Industrias y de ITN S.A., y se convocó a una audiencia informativa para tratar la solicitud de medida cautelar contenida en el escrito de demanda.
Mediante escrito del 15 de diciembre de 2023, el Perú contestó la acción de incumplimiento planteada por la señora Ruiz y dedujo las siguientes excepciones previas: «Excepción de falta de cumplimiento de requisitos formales de la Demanda, debido a que la Demandante no ha demostrado que el ejercicio de la acción de incumplimiento es “oportuno”, ni que afecta sus derechos subjetivos “directos” ni “actuales”». «Excepción previa de falta de agotamiento de la vía comunitaria previa, debido a que la Demanda interpuesta ante el TJCAN no guarda congruencia con el reclamo previamente presentado ante la SGCAN ni con el Dictamen». «Excepción previa de falta de jurisdicción y competencia del TJCAN para conocer una demanda que tiene por objeto que se deje sin efecto una norma nacional y actos administrativos internos». «Indebida naturaleza de la acción, puesto que la demandante pretende desnaturalizar el proceso de acción de incumplimiento, equiparándolo con un proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción».
Mediante escrito del 21 de diciembre de 2023, la Sociedad Nacional de Industrias e ITN S.A. presentaron sus respectivas solicitudes de coadyuvancia en favor de la señora Ruiz. Por Auto del 10 de julio de 2024, el Tribunal tuvo por contestada la demanda del Perú, admitió las solicitudes de coadyuvancia presentadas por la Sociedad Nacional de Industrias e ITN S.A., admitió a trámite las excepciones previas deducidas por el Perú y fijó la fecha para la audiencia informativa.
Mediante escrito del 7 de agosto de 2024, la demandante y sus coadyuvantes se pronunciaron sobre las excepciones previas, se opusieron a cada una de ellas y solicitaron que sean declaradas infundadas. Mediante Acta de la Reunión de Representantes Plenipotenciarios de los Países Miembros de la Comunidad Andina, celebrada el 16 de diciembre de 2025, los señores Rodrigo Javier Garrón Bozo y María Ángela Sasaki Otani fueron designados como magistrados principales del TJCA, habiendo sido debidamente juramentados y posesionados el 16 de enero de 2026.
Conforme consta en el acta de sorteo 1-S-TJCA-2026 del 22 de enero de 2026, la sustanciación del presente proceso fue asumida por la magistrada María Ángela Sasaki Otani. CUESTIONES EN DEBATE En atención a lo señalado, en el presente auto se analizarán las siguientes cuestiones: Sobre la excepción previa de falta de requisitos formales de la demanda.
Sobre el efecto que la aceptación o el rechazo de la excepción previa provoca sobre las demás excepciones previas deducidas por el Perú. Sobre la solicitud de la demandante de suspender la medida presuntamente incumplidora. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DEBATE Sobre la excepción previa de falta de requisitos formales de la demanda Perú formuló como primera excepción previa la falta de requisitos formales de la demanda y alegó la falta de legitimación activa de la señora Ruiz.
El artículo 25 del Tratado de Creación del Tribunal dispone que las personas naturales o jurídicas, «afectadas en sus derechos» por el incumplimiento de un País Miembro, podrán plantear una acción de incumplimiento. Para ello, deberán demostrar que poseen legitimación para actuar, acreditando ser titulares de un derecho que haya sido afectado en su esfera jurídica, como consecuencia del presunto incumplimiento del País Miembro demandado.
Lo anterior guarda concordancia con el literal b) del artículo 49 del Estatuto del Tribunal, el cual indica que la persona natural o jurídica tiene que presentar (anexar) las pruebas que demuestren la afectación a sus derechos subjetivos o intereses legítimos para interponer una acción de incumplimiento. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal: «…En concordancia con lo anterior, el Literal b) del Artículo 49 del Estatuto del TJCA establece como un requisito de la demanda en Acción de Incumplimiento, cuando esta es presentada por una persona natural o jurídica, la presentación de las pruebas que demuestren que aquello que ha sido impugnado afecta sus derechos subjetivos o intereses legítimos, tal como se cita a continuación: “Artículo 49.- Requisitos adicionales de la demanda en acción de incumplimiento La demanda de incumplimiento deberá llevar anexa, además de lo determinado en el artículo 46: (…) b) Si el actor es una persona natural o jurídica, las pruebas que demuestren que la Decisión, la Resolución o el Convenio impugnado afecta sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos; y, (…)” …Como puede observarse, tratándose de la Acción de Incumplimiento incoada por una persona natural o jurídica, el Artículo 25 del Tratado de Creación del TJCA y el Literal b) del Artículo 49 del Estatuto del TJCA establecen un requisito especial de procedencia para admitir la demanda, que es la presentación de pruebas que acrediten que aquello que ha sido impugnado que puede o no constituir un incumplimiento de la normativa andina, lo que es materia de pronunciamiento de fondo afecta un derecho subjetivo o un interés legítimo del demandante.
Si este especial requisito de procedencia no es cumplido, la demanda debe ser rechazada por improcedente. …Sobre el particular, mediante Sentencia recaída en el Proceso 01-AI-2015 del 7 de julio de 2017(…), el TJCA ha establecido que: “1.7. Para una adecuada comprensión de los requisitos de legitimación, es necesario diferenciar dos niveles, a saber: Primer nivel: El simple interés para presentar una acción, que es el interés común de todos los habitantes.
En este caso, bastaría la identificación, existencia y debida representación del accionante. Este criterio de legitimación activa no se encuentra contemplado en la normativa comunitaria que regula la acción de incumplimiento. Segundo nivel: La afectación de un derecho subjetivo o un interés legítimo, como sigue: Afectación de un derecho subjetivo.
Se refiere a la necesaria identidad entre el afectado y el titular de la acción de reclamación, y al deber de éste de demostrar la afectación de un derecho actual, inmediato y directo, que se ve lesionado o potencialmente lesionado por el acto reclamado. Afectación a un interés legítimo. No se trata de que el recurrente deba tener un interés personalísimo, en el sentido de individual y exclusivo, pero sí uno particular en el sentido de presentar alguna afectación a su órbita de acción o situación jurídica, diferenciándose así del mero interés general.
La persona que ejerce la acción se encuentra de esta manera comprendida en la órbita de incidencia del acto reclamado, pudiendo ser su interés de carácter real o potencial, patrimonial o moral. 1.8. De conformidad con el artículo 25 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y 49 literal b) de su Estatuto, la legitimidad activa para presentar una acción de incumplimiento por parte de los particulares se encuentra en el segundo nivel, es decir, en demostrar la afectación a sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, de conformidad con lo manifestado anteriormente.” … Un simple interés no basta para incoar una demanda en Acción de Incumplimiento, para iniciarla el demandante debe demostrar la afectación de un derecho subjetivo o un interés legítimo.» (Subrayado agregado) Sobre la legitimación activa en la acción de incumplimiento ejercida por personas naturales o jurídicas, la jurisprudencia del TJCA ha señalado que debe existir correspondencia entre quien plantea la acción y quien afirma ser titular del derecho subjetivo o interés legítimo presuntamente afectado.
En virtud de lo previsto en el artículo 25 del Tratado de Creación del TJCA y el literal b) del artículo 49 de su Estatuto, se permite sustentar la legitimación activa de una persona natural o jurídica en un interés legítimo, siempre que esa afectación sea particular, concreta e individualizable, y que se encuentre debidamente probada. En atención a ello, el actor debe presentar las pruebas que demuestren que lo que ha sido impugnado afecta sus derechos subjetivos o intereses legítimos, dicha afectación debe ser concreta, real o potencial, y directa, como también lo ha señalado la reiterada jurisprudencia de este Tribunal: «… Dicha afectación debe ser concreta, real y directa.
En la medida que la afectación tenga esas características, el derecho andino otorga una especial legitimidad para accionar como respuesta a esa afectación. Es claro que dicha respuesta tiene que ser oportuna, pues debe ir acorde con la naturaleza de la afectación. Dicho en otros términos, siendo la afectación concreta, real y directa, la respuesta por parte del afectado debe ser oportuna para que haya una correspondencia natural entre una y otra. … La afectación al derecho subjetivo o interés legítimo en los términos planteados en la norma andina implica un perjuicio que no puede ser tolerado, de ahí que se habilita al afectado a plantear la demanda en Acción de Incumplimiento de manera oportuna.» (Subrayado agregado) El Perú argumentó ―en su escrito de contestación de la demanda― la improcedencia de la pretensión planteada por la señora Ruiz, deduciendo la excepción previa «falta de requisitos formales de la demanda», en atención a que la demandante no habría demostrado que la conducta presuntamente incumplidora afecta sus derechos subjetivos o intereses legítimos.
Por su parte, la defensa de la señora Ruiz sostuvo, refiriéndose a los requisitos formales de la demanda, que «basta que una de estas condiciones [“afectación actual e inmediata, real y concreta, y directa”] no se cumpla, para que la excepción previa planteada sea rechazada y se continúe con el trámite de la acción de incumplimiento», y que en atención a ello, se debe declarar infundada la excepción previa de falta de requisitos formales de la demanda.
Citando la consideración del Auto del 6 de noviembre de 2023, la señora Ruiz concluyó, por admitirse a trámite su demanda, que «sí existe una potencial afectación a los derechos de la [d]emandante a raíz de la aplicación de las medidas denunciadas». Mediante Auto del 6 de noviembre de 2023, el Tribunal admitió a trámite la demanda tras realizar una verificación de los requisitos de los artículos 45, 46, 47 y 49 del Estatuto del TJCA, a efectos de dar curso al proceso correspondiente y permitir la sustanciación del contradictorio.
Esta decisión no constituye un pronunciamiento definitivo sobre la legitimación activa de la demandante ni implica que el Tribunal haya perdido competencia para revisar a profundidad las excepciones previas deducidas, y para la absolución de estas. Si bien es cierto que una persona natural o jurídica puede demandar ante el TJCA una conducta presuntamente incumplidora materializada en una norma nacional (o su aplicación, reglamentación o interpretación posterior), invocando la afectación a un interés legítimo potencial (sin necesidad de, por ejemplo, haberse concretado una sanción en su contra), ello no implica que el Tribunal no pueda verificar a profundidad, caso por caso, la afectación individual alegada.
Este análisis puede proceder, preliminarmente, al momento de la admisión a trámite de la demanda o, también, durante el curso de los incidentes procesales aplicables, tales como las excepciones previas. De esta forma, la afirmación contenida en el Auto del 6 de noviembre de 2023 —en el sentido de que la señora Ruiz estaría potencialmente expuesta a consecuencias jurídicas desfavorables, lo que la legitimaría para accionar— debe entenderse en el marco de la revisión formal de los requisitos legales propia de la etapa de admisión de la demanda (preliminar).
En esta fase del examen de las excepciones previas, corresponde verificar, con base en el contradictorio y de las pruebas incorporadas, si la afectación alegada se encuentra efectivamente acreditada en los términos del artículo 25 del Tratado de Creación del TJCA y del literal b) del artículo 49 de su Estatuto. La jurisprudencia del Tribunal ratifica que la legitimación activa en acción de incumplimiento puede fundarse en la afectación de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, incluso cuando este último se proyecte como un riesgo potencial, siempre que tal afectación sea real o potencial, directa, concreta e individualizable; y se encuentre debidamente acreditada con los elementos probatorios pertinentes.
Con lo anterior, corresponde al Tribunal examinar si, de las piezas procesales obrantes en el expediente, se puede verificar que la demandante ha demostrado, en el ejercicio de la presente acción de incumplimiento, que la medida impugnada (en este caso, la aplicación del artículo 37 de la Ley 29571 sin contar, presuntamente, con una reglamentación ajustada a los requisitos normativos comunitarios andinos para un reglamento técnico) efectivamente afecta sus derechos subjetivos o intereses legítimos, en cumplimiento de los artículos 25 del Tratado de Creación del Tribunal y 49 (literal b) de su Estatuto, así como la jurisprudencia estable y uniforme de este órgano jurisdiccional comunitario.
La demanda de la señora Ruiz señala, como su objeto, que la afectación deriva de la aplicación del artículo 37 de la Ley 29571, sin que haya sido previamente reglamentado en los términos exigidos por el ordenamiento jurídico comunitario para los reglamentos técnicos. El artículo 37 de la Ley 29571 establece la obligación de etiquetado para los alimentos que incorporen componentes genéticamente modificados.
La parte actora sostiene que la conducta impugnada se evidencia a través de un conjunto de actuaciones administrativas (resoluciones, comunicaciones e informes) que, en su criterio, muestran la aplicación de dicha obligación; sin embargo, de los documentos obrantes en el expediente, analizados en su conjunto, no se evidencia que tales actuaciones se dirijan a la señora Ruiz como comerciante minorista, ni que la individualicen como sujeto (real o potencial) de un procedimiento sancionatorio.
A continuación, se presenta un análisis de todos los componentes de la conducta impugnada: La Resolución Nº 2051-2019/SPC-INDECOPI, del 31 de julio de 2019, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 23 de junio de 2022, emitida por la Sala Especializada en Protección al Consumidor del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi se trata de una resolución que decide sobre una denuncia presentada por la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios contra la sociedad Mondelez Perú S.A. (denunciada) dentro de un procedimiento denominado “Nulidad Etiquetado” en relación con la actividad de elaboración de cacao y chocolate y de productos de confitería. La sociedad en cuestión fue sancionada como fabricante de dichos productos.
La Resolución Nº 2304-2019/SPC-INDECOPI, del 26 de agosto de 2019, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 23 de junio de 2022, emitida por la Sala Especializada en Protección al Consumidor del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi se trata de una resolución que decide sobre una denuncia de la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios contra la sociedad Molitalia S.A., dentro de un procedimiento denominado “Etiquetado” en relación con la actividad de elaboración de productos de molinería. La sociedad en cuestión fue sancionada como fabricante de dichos productos.
El Informe Nº 000118-2022-DPC/INDECOPI de fecha 27 de junio de 2022, emitido por la Dirección de la Autoridad Nacional de Protección del Consumidor, la Oficina de Asesoría Legal y la Gerencia General del Indecopi, sobre el artículo 37 de la Ley 29571, relativo al etiquetado de alimentos genéticamente modificados; el Oficio Nº 000281-2022-PRE/INDECOPI del 1 de julio de 2022, emitido por la Presidencia Ejecutiva del Indecopi; y la Carta Nº 000129-2022-PRE/INDECOPI del 1 de julio de 2022, remitida por el Presidente Ejecutivo del Indecopi al Presidente de la Sociedad Nacional de Industrias; son documentos en los cuales la señora Ruiz no es destinataria, ni mencionan eventuales sanciones contra comerciantes minoristas.
El Oficio Múltiple N.º 001302-2022-PCM-S alude al proceso de reglamentación del artículo 37 de la Ley 29571, lo cual constituye un antecedente de contexto; sin embargo, ese documento no individualiza a la demandante ni acredita una afectación en su contra como comerciante minorista. Por último, la Resolución Final Nº 1385-2022/PS3 da cuenta de una sanción en sede administrativa contra una sociedad fabricante de productos alimenticios.
De este documento, tampoco se evidencia una afectación a la señora Ruiz de manera personal o en su condición de comerciante minorista. La demandante únicamente se limita a señalar, en su escrito del 7 de agosto de 2024, una tabla cuya primera columna detalla las medidas que concretan la conducta impugnada; y, en la segunda columna, solo afirma que las mismas sí afectan a la demandante, pero sin una mayor explicación sobre cuál sería la afectación a los derechos subjetivos o intereses legítimos de la señora Ruiz.
El artículo 37 de la Ley 29571 establece que «[l]os alimentos que incorporen componentes genéticamente modificados deben indicarlo en sus etiquetas». La norma contempla la obligación de etiquetar productos alimenticios que contengan componentes genéticamente modificados. No obstante, del expediente no se desprende —con un suficiente nivel de desarrollo argumental y probatorio— cómo dicha obligación se traduciría, en el caso concreto de la señora Ruiz, en un deber específico exigible a su actividad como comerciante minorista o en un riesgo de una actuación administrativa en su contra.
Las actuaciones invocadas se refieren principalmente a procedimientos seguidos frente a fabricantes, respecto de los cuales la demandante no acredita una proyección individual dentro de su esfera jurídica como comerciante minorista. Aunque la señora Ruiz y sus coadyuvantes señalaron en sus respectivos escritos que el Perú habría «admitido» el presunto incumplimiento cuestionado —es decir, «la falta de reglamentación del [a]rtículo 37 de la Ley 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor»—, y que ello habría sido probado en sus alegatos, corresponde señalar que, en esta etapa procesal, el Tribunal únicamente analiza si la señora Ruiz cuenta o no con legitimación para plantear la presente acción de incumplimiento, en virtud de la excepción previa deducida por el Perú. Al respecto, la señora Ruiz no explica cómo, a partir del conjunto de actuaciones administrativas presentadas como componentes de la conducta impugnada (esto es, la aplicación administrativa del artículo 37 de la Ley 29571), proyectan una afectación en su esfera de derechos o intereses legítimos como comerciante minorista.
El hecho de desarrollar actividades vinculadas a la comercialización de alimentos, como es el caso de la señora Ruiz, no acredita por sí mismo la existencia de un deber propio o exigible, o un riesgo individual, derivado del supuesto normativo del artículo 37 de la Ley 29571, ni que ella esté expuesta a una consecuencia jurídica desfavorable.
A ese respecto, la norma andina y la jurisprudencia vigente y reiterada del Tribunal exigen que la afectación o la potencial afectación debe ser probada de conformidad con lo previsto en el literal b) del artículo 49 del Estatuto del TJCA. Para demostrar una «afectación», no basta con enunciar o señalar que la afectación podría producirse, sino que es necesario presentar una argumentación jurídica sólida acompañada de las pruebas que la sustenten.
Solo así, el conjunto de argumentos y sus pruebas podrá ser valorado por el juez comunitario, pues la simple alegación de la posibilidad de una afectación potencial, no sustentada ni individualizada, no es suficiente por sí misma para acreditar la legitimidad activa de una persona natural o jurídica en el marco de una acción de incumplimiento.
En este sentido, no basta invocar de forma general la posibilidad o la potencialidad de sanciones; corresponde a la parte actora demostrar, mediante una argumentación jurídica, fáctica y probatoria coherente, lo siguiente: (i) cuál es su vinculación con la medida impugnada (v.g., ser sujeto pasivo, real o potencial, de una norma o de los actos que le dan aplicación), (ii) por qué dicha medida puede o podría ocasionarle consecuencias jurídicas desfavorables en sus derechos subjetivos o intereses legítimos, y (iii) por qué dichas consecuencias son algo más que una suposición o especulación. En el presente caso, la demandante no sustentó debidamente la existencia de una afectación en su esfera jurídica.
La conducta impugnada por la señora Ruiz se compone de sanciones impuestas a empresas fabricantes de alimentos y no a vendedores minoristas, como ella. La acreditación de una afectación potencial exigiría, por ejemplo, la existencia de actuaciones o advertencias dirigidas a la señora Ruiz o a operadores económicos en el mismo nivel de la cadena de comercialización (esto es, otros comerciantes minoristas).
Lo anterior se materializaría en elementos tales como: un acta de fiscalización o inspección practicada en su establecimiento, acompañada de un requerimiento de información o subsanación bajo advertencia de una sanción; la notificación de inicio de una investigación o de un procedimiento administrativo (o una comunicación formal de hallazgos o indicios) en el que se le atribuya, al menos de manera preliminar, una imputación de infracción o una irregularidad relacionada con el etiquetado de los productos que comercializa; o la adopción de una medida preventiva o correctiva que la afecte directamente, cuya inobservancia pueda razonablemente conducir a futuras sanciones; o, cualquier otro elemento objetivo que permita individualizar el riesgo, real o potencial, de aplicación de la medida respecto de la demandante.
En el presente proceso, no se ha probado cómo la conducta impugnada se traduciría en una afectación que altere o pudiese alterar la situación concreta de la señora Ruiz como comerciante minorista, o en un perjuicio real o potencial asociado, sea como obligaciones específicas exigibles a su actividad, o como medidas administrativas dirigidas a ella o a su ámbito comercial.
De esta forma, la demandante no ha acreditado poseer un derecho subjetivo o interés legítimo afectado que active su legitimidad para acudir a la jurisdicción comunitaria andina, lo cual relega su demanda a un simple interés abstracto o general que escapa de la legitimación activa que regula la acción de incumplimiento. Por otro lado, cabe indicar, sin prejuzgar sobre el fondo de la controversia, que la potencial afectación alegada por la señora Ruiz debe sustentarse en la existencia de un deber jurídico propio que le sea exigible en su calidad de comerciante minorista o que se haya aplicado a particulares de la misma actividad económica.
De los documentos obrantes en el expediente, este Tribunal observa que, por su naturaleza, el deber de etiquetar información relativa al contenido genéticamente modificado de un producto alimenticio requiere un conocimiento altamente técnico que, por regla general, debería recaer en el operador económico que lo fabrica; es decir, en el presente expediente solo consta evidencia de la aplicación de la norma a “fabricantes”, lo que refuerza la falta de individualización del riesgo y/o de un acto concreto respecto de la demandante.
En consecuencia, la responsabilidad técnica y el deber del etiquetado de productos transgénicos (por su complejidad inherente) deberían recaer, en principio, en cabeza del fabricante de los productos alimenticios y no en sus comercializadores. Por eso, la autoridad administrativa no debería, en teoría, sancionar a un comerciante minorista por fallas (información errónea o falta de información sobre contenido transgénico) ajenas a su voluntad, a menos que se pruebe que omitió un deber específico de revisión que le correspondía por ley; todo lo cual no se ha acreditado que haya pasado o pueda pasar en el presente proceso.
Esta afirmación se condice con los hechos del caso puesto que, como ya se ha afirmado, en el expediente solamente obra material probatorio que acredita que el artículo 37 de la Ley 29571 ha sido aplicado a fabricantes. En este caso, la demandante no ha demostrado cómo el deber contemplado en el artículo 37 de la Ley 29571 puede vincularla, objetivamente, en calidad de comerciante minorista.
De todo lo analizado, se concluye que la señora Ruiz no demostró haber sufrido una afectación a sus derechos subjetivos o intereses legítimos ni acreditó la existencia de una afectación concreta, real o potencial, directa e individualizable por el presunto incumplimiento del Perú. En consecuencia, al no haberse acreditado tal afectación, este Tribunal concluye que, en los términos de los artículos 25 del Tratado de Creación del TJCA y 49 (literal b) de su Estatuto, la demandante no cumplió con el requisito de acreditar su legitimación activa para ejercer la presente acción de incumplimiento y, por ende, corresponde declarar fundada la excepción previa de falta de requisitos formales de la demanda deducida por el Perú. Sobre el efecto que la aceptación o rechazo de la primera excepción previa deducida por el Perú provoca sobre las subsiguientes excepciones previas En el presente caso, cabe advertir que la demanda ya fue objeto de regularización mediante Auto de 7 de septiembre de 2023 y que la parte actora tuvo oportunidad de sustentar su legitimación en el trámite de excepciones previas.
Por lo tanto, corresponde tener por agotada esa posibilidad de subsanación en esta etapa procesal. En consecuencia, en la medida que corresponde declarar fundada la excepción previa de falta de requisitos formales de la demanda, en el extremo que no se ha probado la existencia de una afectación a los derechos subjetivos o intereses legítimos de la señora Ruiz, lo que no es susceptible de saneamiento, corresponde declarar que carece de objeto referirse a las demás excepciones previas deducidas por la parte demandada.
Sobre la solicitud de la demandante de suspender la medida presuntamente incumplidora Al declarar fundada la excepción previa de falta de requisitos formales de la demanda, en el extremo de que no se probó la existencia de la afectación a los derechos subjetivos o intereses legítimos de la señora Ruiz, lo que no es susceptible de saneamiento, carece de sentido referirse a la solicitud de suspensión provisional del artículo 37 de la Ley 29571, formulada en la demanda.
De conformidad con lo anterior, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, DECIDE:
PRIMERO: Declarar fundada la excepción previa de falta de requisitos formales de la demanda prevista en el numeral 5 del artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en los términos deducidos por la República del Perú, por las razones expuestas en la parte considerativa de este Auto.
SEGUNDO: Declarar improcedente la demanda debido a que la señora Susana Esperanza Ruiz Chang no acreditó, en los términos de los artículos 25 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y 49 (literal b) de su Estatuto, la existencia de una afectación a sus derechos subjetivos o intereses legítimos derivada del presunto incumplimiento demandado.
TERCERO: Declarar que, al haberse resuelto fundada la excepción previa de falta de requisitos formales de la demanda, carece de objeto pronunciarse sobre las demás excepciones previas deducidas por la República del Perú.
CUARTO: Declarar que, al ser fundada la excepción previa de falta de requisitos formales de la demanda deducida por la República del Perú, y, en consecuencia, improcedente la demanda, carece de objeto pronunciarse respecto de la solicitud de suspensión provisional del artículo 37 de la Ley 29571 ― «Código de Protección y Defensa del Consumidor» de la demandante.
QUINTO: Ordenar el archivo del expediente, una vez que este auto se encuentre debidamente ejecutoriado.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE,
CÚMPLASE Y PUBLÍQUESE. El presente auto ha sido aprobado por los siguientes magistrados en la sesión judicial de fecha 8 de abril de 2026, conforme consta en el Acta 14-J-TJCA-2026: De conformidad con lo establecido en el literal k) del artículo 9 del Reglamento Interno del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, firman igualmente el presente auto la magistrada presidenta y la secretaria del Tribunal.