Proceso 15-AI-2000-Solicitud de inicio de un segundo procedimiento sumario Solicitud de inicio de un segundo procedimiento sumario presentada por la República de Colombia contra la República del Ecuador por el presunto desacato a la Sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina dentro del proceso 15-AI-2000 Magistrado sustanciador: Rodrigo Javier Garrón Bozo El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en San Francisco de Quito, reunido en sesión judicial celebrada el 27 de julio del año 2026, adopta por unanimidad el presente Auto, en el marco de la solicitud de la República de Colombia (en adelante, Colombia) de iniciar un segundo procedimiento sumario contra la República del Ecuador (en lo sucesivo, Ecuador) por el presunto desacato de la Sentencia del 24 de noviembre de 2000 del proceso 15-AI-2000 (en adelante, la Sentencia 15-AI-2000).
VISTOS: La Sentencia 15-AI-2000, emitida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (en lo sucesivo, el Tribunal o el TJCA). El escrito del 3 de marzo de 2026, remitido por Colombia.
CONSIDERANDO
ANTECEDENTES El 8 de febrero de 2000, la Secretaría General de la Comunidad Andina (en adelante, la SGCA) planteó una acción de incumplimiento contra Ecuador, «al no garantizar las condiciones para el libre tránsito de vehículos habilitados y unidades de carga debidamente registrados, procedentes de Colombia, para el transporte internacional de mercancías por carretera».
Mediante la Sentencia 15-AI-2000, el TJCA decidió lo siguiente: «PRIMERO: Declarar que la República de Ecuador ha incurrido en incumplimiento del artículo 4º del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y de los artículos 3, 13 y 14 de la Decisión 399 de la Comisión.
SEGUNDO: Exhortar a la República del Ecuador para que regularice su situación frente al Acuerdo de Cartagena, desarrollando las acciones y asumiendo las conductas que hagan cesar de inmediato dicho incumplimiento y, en todo caso, sin exceder el término previsto en el artículo 27 del Tratado de Creación del Tribunal. (…)» Mediante Auto del 23 de mayo de 2001, el TJCA decidió dar inicio al primer procedimiento sumario contra Ecuador, para determinar si la Sentencia 15-AI-2000 estaba siendo cumplida.
Por medio de Auto del 11 de julio de 2001 se formuló a Ecuador el cargo de desacato de la Sentencia 15-AI-2000. Mediante Auto del 19 de octubre de 2001, el Tribunal consideró que Ecuador no demostró haber acatado la Sentencia 15-AI-2000 y declaró el incumplimiento del fallo. Mediante Auto del 6 de febrero de 2002, el TJCA autorizó la suspensión parcial de las ventajas del Acuerdo de Cartagena que benefician a Ecuador.
Mediante Auto del 19 de enero de 2012, el Tribunal decidió levantar las sanciones impuestas mediante Auto del 6 de febrero de 2002, por cuanto estimó que Ecuador dio cumplimiento a la Sentencia 15-AI-2000. Por escrito del 3 de marzo de 2026, Colombia solicitó al TJCA el inicio de un segundo procedimiento sumario contra Ecuador por el presunto desacato de la Sentencia 15-AI-2000.
En dicha comunicación, Colombia argumentó, en esencia, lo siguiente: Mediante la Nota Verbal MREMH/MREMH/2025/0020/N, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana de Ecuador notificó a Colombia que mantendría habilitado únicamente el paso internacional de Rumichaca, para el cruce fronterizo entre ambos países. Por la Nota Verbal MREMH- SSRV-2026-0001-N, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana de Ecuador autorizó, de manera excepcional, el paso fronterizo por el cruce de San Miguel, a fin de garantizar exclusivamente el transporte de crudo colombiano hacia Lago Agrio.
En cualquier caso, incluso con esta última habilitación, el transporte de vehículos hacia Ecuador por el paso fronterizo de San Miguel está completamente restringido. Con estas medidas, Ecuador se encuentra en desacato, por segunda vez, de la Sentencia 15-AI-2000, al restringir el libre tránsito de prestadores del servicio de transporte internacional de mercancías por carretera.
Al cerrar pasos fronterizos, Ecuador desconoce principios fundamentales previstos en el artículo 3 de la Decisión 399 (actual artículo 3 de la Decisión 837), tales como la libertad de operación, el acceso al mercado, la no discriminación, la igualdad de tratamiento legal y el libre tránsito; y atenta contra la circulación de mercancías y el comercio subregional.
En este sentido, Colombia pretende lo siguiente: «Por lo expuesto, la República de Colombia, con fundamento en lo señalado por los artículos 27 del TCTJCA y 113 de la D.A. 500 Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y, 3 del Reglamento sobre sumarios por incumplimiento de Sentencias, respetuosamente solicita evaluar y determinar la iniciación de un segundo procedimiento sumario por desacato, con el objeto de verificar el incumplimiento por parte de Ecuador de la Sentencia de incumplimiento proferida el 24 de noviembre de 2000 en el marco del proceso 15-AI-2000.» CUESTIONES EN DEBATE En el presente auto se analizarán las siguientes cuestiones: El reconocimiento de personería para actuar de Colombia;
El procedimiento sumario por desacato; El proceso 15-AI-2000: sus hechos, actores y causas; Sobre el presunto desacato por parte de Ecuador de la Sentencia 15-AI-2000; y, Los efectos jurídicos de la presente providencia. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DEBATE El reconocimiento de personería para actuar de Colombia En su escrito del 3 de marzo de 2026, Colombia adjunta documentación habilitante para que el abogado Carlos Alberto Rojas Carvajal la represente en la solicitud de inicio de un segundo procedimiento sumario contra Ecuador por el presunto desacato de la Sentencia 15-AI-2000.
En consecuencia, corresponde reconocer a Carlos Alberto Rojas Carvajal personería para actuar en nombre de Colombia, en el marco de la presente solicitud. Sobre el procedimiento sumario por desacato El artículo 27 del Tratado de Creación del TJCA dispone que si la sentencia del Tribunal fuere de incumplimiento, el País Miembro declarado remiso quedará obligado a adoptar las medidas necesarias para retornar a un estado de observancia de la normativa comunitaria.
El propósito de una orden de cese al incumplimiento declarado por el Tribunal en ejercicio de su competencia es que el País Miembro infractor adecúe materialmente su conducta a lo establecido por el ordenamiento jurídico comunitario andino. De conformidad con lo señalado en el artículo 27 del Tratado de Creación del Tribunal y los artículos 112 a 120 de su Estatuto, luego de declarado el incumplimiento por el TJCA, si el País Miembro cuya conducta fue declarada como contraria al ordenamiento jurídico comunitario andino persiste en su incumplimiento, el Tribunal iniciará un procedimiento sumario por desacato.
El artículo 113 del Estatuto del TJCA establece que los procedimientos sumarios por desacato se iniciarán «por el Tribunal de oficio, con fundamento en su propia información, o por denuncia de los Países Miembros, de los órganos comunitarios o de cualquier particular». El artículo 114 del Estatuto del Tribunal dispone que se formulará un pliego de cargos contra el País Miembro en presunto desacato «[c]uando de la apertura del procedimiento sumario se adviertan serios motivos de credibilidad acerca del incumplimiento de la sentencia».
Con ello, los artículos sucesivos del Estatuto del TJCA diseñan un procedimiento que, podría derivar en la autorización del Tribunal para que los demás Países Miembros puedan imponer sanciones al País Miembro remiso dentro de los límites específicos que autorice esta corte internacional, de comprobarse el desacato. Este procedimiento sumario integra la capacidad del País Miembro investigado de defenderse, así como la de otros Países Miembros, la Comisión y la SGCA para comparecer (artículo 115 del Estatuto); la valoración de los descargos por parte del TJCA (artículo 116 del Estatuto); la posibilidad de declaratoria del incumplimiento de la sentencia (artículo 117 del Estatuto); la competencia de convocar a audiencia e imponer sanciones (artículos 118 y 119 del Estatuto); y los aspectos a considerar para el levantamiento de las sanciones (artículo 120 del Estatuto).
El procedimiento sumario por desacato de una sentencia de la corte andina se encuentra regulado a profundidad en el «Reglamento sobre sumarios por incumplimiento de sentencias», el cual se sustenta en el Tratado de Creación del TJCA (artículo 1 del Reglamento) y resulta aplicable en tanto se condiga con la Sección Segunda del Capítulo II del Título Tercero del Estatuto del TJCA (relativo a los procedimientos sumarios por desacato).
Esta norma ―en desarrollo de la fase comprendida entre el auto que comunica la apertura de la investigación de oficio o por denuncia (artículo 113 del Estatuto) y la formulación del pliego de cargos, que da inicio al sumario (artículo 114 del Estatuto)― divide al procedimiento sumario por desacato en dos fases principales: en primer lugar, una indagación preliminar, en la cual el Tribunal, con base en información obtenida de oficio o allegada por solicitud, determina si existen serios motivos de credibilidad acerca del incumplimiento de la sentencia; y, en segundo lugar, el procedimiento sumario como tal, que inicia con la formulación del pliego de cargos, y puede derivar, tras los debidos actos de defensa y consulta con los demás Países Miembros, la Comisión y la SGCA, en la declaración del desacato y consecuente autorización para la imposición de sanciones.
El proceso 15-AI-2000: sus hechos, actores y causas En el proceso 15-AI-2000, la SGCA demandó a Ecuador por no garantizar el libre tránsito de vehículos habilitados para el transporte internacional de mercancías por carretera provenientes de Colombia. Los hechos que sustentaron la acción se materializaron en un informe sobre la situación del transporte internacional de mercancías por carretera en la frontera colombo ecuatoriana.
En su demanda, la SGCA planteó que Ecuador se encontraba en incumplimiento del artículo 4 del Tratado de Creación del TJCA y de la Decisión 399 (sustituida actualmente por la Decisión 837). Ecuador contestó la demanda manifestando, entre otras cuestiones, que las dificultades en el transporte internacional de mercancías por carretera en la frontera colombo ecuatoriana se debían a conductas efectuadas por Colombia y por los transportistas colombianos. Mediante la Sentencia 15-AI-2000, el Tribunal declaró el incumplimiento de Ecuador.
El TJCA inició su análisis descartando como inaceptable el argumento de justificación del incumplimiento de Ecuador amparado por la inobservancia del derecho comunitario por Colombia, por cuanto desconoce la esencia misma del sistema andino de solución de controversias. Por lo demás, el TJCA reafirmó que los objetivos de la Comunidad Andina se conectan estrechamente con la liberalización de los servicios de transporte de mercancías, y que establecer modalidades y procedimientos de operación del transporte internacional por carretera que sean distintos a los establecidos en la norma comunitaria, o hacer que modalidades excepcionales se vuelvan generales, comportaba un incumplimiento del derecho comunitario.
En este sentido, el Tribunal tuvo por probado (con base en los informes de la SGCA, como en inspecciones propias) que los vehículos de carga procedentes de Colombia no podían transitar libremente en el territorio ecuatoriano. En particular, el TJCA observó que los camiones con mercancías colombianas solo podían transitar hacia Tulcán, en donde debían detenerse en una zona de almacenamiento, descargar las mercancías y transbordarlas a vehículos ecuatorianos que se encargarían de cubrir el resto del trayecto.
Así, el TJCA concluyó que: «A los anteriores fines hay que repetir que no se encontró que la República del Ecuador mantenga vigente en la actualidad disposición alguna en su ordenamiento interno que prohíba o restrinja el libre tránsito de vehículos de carga procedentes de otros países andinos, lo cual descarta que el incumplimiento pueda atribuírsele por la realización de una conducta positiva que impida la ejecución y debida aplicación de las normas comunitarias que regulan la materia.
Se encontró sí, y esto lo observó directamente el Tribunal, la situación de hecho presentada en el sitio de frontera con Colombia (Tulcán e Ipiales) consistente en que grupos de interés (camioneros, empresarios de transporte, almacenadores, estibadores, autoridades locales, entre otros) mantienen una conducta de oposición frontal al libre tránsito y obligan, con medidas de fuerza a que las mercancías se tengan que bajar a tierra de los camiones que las transportan para poder ser trasladadas hacia el interior del país en vehículos de matrícula ecuatoriana, ante la impasible mirada de las autoridades encargadas de hacer respetar las normas comunitarias, las cuales parecen haberse acomodado a esta sui generis situación que contradice abiertamente todos los postulados y las finalidades de un proceso de integración.» (Énfasis agregado) Sobre el presunto desacato por parte de Ecuador de la Sentencia 15-AI-2000 De conformidad con lo establecido en el artículo 114 del Estatuto del TJCA, en concordancia con los artículos 3 y 4 del «Reglamento sobre sumarios por incumplimiento de sentencias», el Tribunal evaluará preliminarmente si existe mérito para iniciar el procedimiento sumario contra el País Miembro sentenciado cuando, en la fase preliminar del procedimiento, advierta la existencia de «serios motivos de credibilidad acerca del incumplimiento de la sentencia».
Este estándar no exige, en esta etapa, la comprobación plena del desacato ni la demostración concluyente de un nuevo incumplimiento. Exige, sin embargo, algo más que una mera sospecha o una alegación genérica de afectación al comercio subregional. En particular, requiere la existencia de elementos objetivos, específicos y preliminarmente verificables que permitan albergar una duda seria y razonable acerca de si el País Miembro sentenciado ha retornado efectivamente a un estado de observancia del ordenamiento jurídico comunitario andino, o que permitan suponer, de forma creíble y seria, que las medidas adoptadas por este resultan insuficientes, aparentes o incompatibles con la ejecución de la sentencia cuyo desacato se invoca.
Este mismo estándar puede configurarse cuando existan elementos que permitan cuestionar seriamente si el País Miembro incumplidor ha desplegado actuaciones reales, objetivamente apreciables, idóneas y verificables encaminadas al cumplimiento efectivo de la sentencia. Ello comprende tanto los supuestos en los que no se advierte la adopción de medida alguna orientada a su ejecución, como aquellos en los que las medidas invocadas resultan meramente formales, aparentes o insuficientes para evidenciar un proceso serio de cumplimiento.
Este entendimiento se encuentra en armonía con el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 del Tratado de Creación del TJCA, en virtud del cual los Países Miembros se encuentran obligados no solo a abstenerse de conductas contrarias al ordenamiento jurídico comunitario, sino también a adoptar todas las medidas necesarias, adecuadas y eficaces para asegurar el cumplimiento efectivo de las decisiones del Tribunal.
A partir de los criterios antes expuestos, corresponde al Tribunal verificar si los hechos denunciados por Colombia aportan serios motivos de credibilidad que permitan albergar una duda seria y razonable acerca de si Ecuador ha retornado efectivamente a un estado de incumplimiento de la Sentencia 15-AI-2000 y de inobservancia del ordenamiento jurídico comunitario andino, o de si las medidas actualmente denunciadas presentan una conexión material suficiente con la conducta previamente declarada incumplidora, al punto de poder constituir una persistencia, reedición o manifestación funcionalmente equivalente de esta.
En su Sentencia 15-AI-2000, el TJCA declaró fundada la acción de la SGCA, al verificar el incumplimiento del derecho comunitario por parte del Ecuador ya que grupos de hecho obligaban a transportistas internacionales procedentes de Colombia a efectuar el transbordo de sus mercancías, en contravención con los principios que rigen la prestación de dicho servicio, sin que las autoridades competentes lo impidan.
Dicho de otro modo, el incumplimiento consistió en una omisión de garantizar que el servicio de transporte internacional de mercancías por carretera se efectuase con normalidad, en las modalidades permitidas por el ordenamiento jurídico comunitario andino. El objetivo de estas medidas consistía en forzar a transportistas colombianos a entregar las mercancías a los transportistas ecuatorianos, por medio del transbordo, para que sean estos últimos quienes efectúen el tránsito por Ecuador.
Por su parte, en su solicitud del 3 de marzo de 2026, Colombia argumentó un presunto desacato de Ecuador por cuanto las autoridades de dicho País Miembro habrían, presuntamente, cerrado el paso fronterizo de San Miguel, impidiendo la circulación de mercancías con excepción del crudo. A la luz del estándar antes expuesto, el Tribunal observa que los hechos denunciados por Colombia no aportan información con la seriedad o el mérito suficientes para deducir, prima facie, acerca de si Ecuador ha recaído en la conducta que dio lugar a la declaratoria de incumplimiento contenida en la Sentencia 15-AI-2000, ni acerca de si las medidas actualmente cuestionadas constituyen una forma material o funcionalmente equivalente de desconocimiento de dicha decisión judicial.
El objeto (motivo) y efecto (resultado) subyacente de las medidas acontecidas en el año 2000 que fundamentaron el incumplimiento declarado en Sentencia 15-AI-2000 consistió en obligar al transbordo de mercancías, limitando las modalidades en las que se puede efectuar el servicio de transporte internacional por carretera; mientras que, en los años 2025 y 2026, Ecuador habría dispuesto el cierre de un paso fronterizo, no para forzar el transbordo de mercancías, sino invocando alegadas razones de seguridad como objeto o motivo, teniendo como efecto alegado por Colombia una disminución del comercio, sin perjuicio de que la Sentencia 15-AI-2000 se refirió más ampliamente a una obstrucción del libre tránsito tolerada por las autoridades competentes.
En consecuencia, las medidas cuestionadas por Colombia no revelan una conexión material suficiente con la conducta omisiva declarada incumplidora en la Sentencia 15-AI-2000, ni permiten inferir, con el grado de seriedad exigido en esta fase preliminar, que Ecuador se encuentre reproduciendo, prolongando o ejecutando, por vías funcionalmente equivalentes, el mismo patrón de inobservancia previamente declarado por este Tribunal.
A continuación se presenta un cuadro comparativo donde puede apreciarse de manera esquemática, la falta de conexión material suficiente entre la conducta declarada incumplidora en la Sentencia 15-AI-2000 y las medidas actualmente denunciadas por Colombia, a efectos de la evaluación del umbral previsto en el artículo 114 del Estatuto del Tribunal: [Cuadro en la siguiente página] Cuadro 1 Comparación entre la conducta declarada incumplidora en la Sentencia 15-AI-2000 y las medidas denunciadas por Colombia En consecuencia, al no advertirse, en esta etapa preliminar, serios motivos de credibilidad acerca del incumplimiento de la Sentencia 15-AI-2000 en los términos exigidos por el artículo 114 del Estatuto del Tribunal, en concordancia con los artículos 3 y 4 del Reglamento sobre sumarios por incumplimiento de sentencias, no existe base jurídica suficiente para dar inicio al segundo procedimiento sumario solicitado por Colombia, correspondiendo rechazar la solicitud y ordenar su archivo por falta de mérito, de conformidad con el artículo 4 del citado Reglamento.
Los efectos jurídicos de la presente providencia Nada de lo contemplado en la presente providencia podrá, ni deberá, ser interpretado como un pronunciamiento por parte del TJCA sobre la concordancia de las Notas Verbales MREMH/MREMH/2025/0020/N y MREMH- SSRV-2026-0001-N y el supuesto cierre del paso fronterizo de San Miguel con el ordenamiento jurídico comunitario andino o el Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena, pues el Tribunal se ha limitado a analizar dichas medidas a la luz de lo estrictamente planteado por Colombia y en exclusiva atención a la conducta revisada en la Sentencia 15-AI-2000.
En consecuencia, lo decidido en la presente providencia no obsta para que las medidas denunciadas por Colombia puedan ser cuestionadas, de corresponder, a través de los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico comunitario andino, incluida una eventual acción de incumplimiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 y siguientes del Tratado de Creación del TJCA o cualquier otra vía idónea conforme a la naturaleza de los hechos alegados.
De conformidad con lo anterior, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina DECIDE:
PRIMERO: Declarar que no procede dar inicio a un segundo procedimiento sumario por desacato contra la República del Ecuador, por no advertirse, en esta etapa preliminar, serios motivos de credibilidad acerca del incumplimiento de la Sentencia del 24 de noviembre de 2000 dictada en el proceso 15-AI-2000, de conformidad con los artículos 3 y 4 del Reglamento sobre sumarios por incumplimiento de sentencias, al no haberse verificado los presupuestos del artículo 114 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
SEGUNDO: Archivar la solicitud efectuada por la República de Colombia, por falta de mérito.
TERCERO: Publicar el presente Auto en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
NOTIFÍQUESE,
CÚMPLASE Y PUBLÍQUESE. El presente auto ha sido aprobado con la participación de los siguientes magistrados en la sesión judicial de fecha 27 de julio de 2026, conforme consta en el Acta 29-J-TJCA-2026: De conformidad con lo establecido en el literal n) del artículo 7 del Reglamento Interno del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, firman igualmente el presente auto la magistrada presidenta y la secretaria del Tribunal. ****