PROCESO 02-AI-2020-procedimiento sumario Procedimiento sumario iniciado contra el Estado Plurinacional de Bolivia por el presunto desacato a la Sentencia del 17 de julio de 2023 emitida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina Magistrada sustanciadora: María Ángela Sasaki Otani El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, reunido en San Francisco de Quito, en sesión judicial celebrada el 15 de julio de 2026, adopta por mayoría el presente auto, en el marco de la solicitud de inicio de un procedimiento sumario contra el Estado Plurinacional de Bolivia (en adelante, Bolivia), presentada por la República del Perú (en lo sucesivo, el Perú) por el presunto desacato a la Sentencia del 17 de julio de 2023, recaída en el proceso 02-AI-2020 (en adelante, la Sentencia 02-AI-2020), emitida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (en lo sucesivo, el TJCA o el Tribunal).
VISTO: La Sentencia 02-AI-2020 del 17 de julio de 2023; los autos del 6 de octubre y 14 de noviembre de 2023 emitidos en el proceso 02-AI-2020; los escritos del 26 de enero de 2024 y, del 28 de enero y 13 de abril de 2026, presentados por el Perú; los escritos del 19 de enero y 7 de marzo de 2024, y 13 de abril de 2026, presentados por Bolivia; y, los Autos del 24 de junio y 31 de octubre de 2025, y del 4 de marzo del 2026, por los cuales el TJCA resolvió una serie de incidentes procesales.
CONSIDERANDO
ANTECEDENTES En la Sentencia 02-AI-2020, el TJCA declaró fundada la demanda en acción de incumplimiento planteada por el Perú contra Bolivia por establecer una diferenciación de precios en la venta de combustibles a transportistas de placa nacional (boliviana) y extranjera (v.g., colombiana, ecuatoriana y peruana); y, en consecuencia, ordenó a Bolivia que, en un plazo máximo de noventa días, adopte las medidas necesarias y pertinentes que permitan el cese de la conducta declarada contraria al ordenamiento jurídico comunitario andino. En particular, en la Sentencia 02-AI-2020, el TJCA decidió: «PRIMERO: Declarar fundada la demanda en acción de incumplimiento presentada por la República del Perú en contra del Estado Plurinacional de Bolivia debido a que la regulación boliviana del sector hidrocarburos que establece una diferenciación de precios en la venta de combustibles, en el sentido de que los transportistas con placa extranjera (v.g., colombiana, peruana o ecuatoriana) pagan un precio mayor que los transportistas con placa nacional (boliviana), vulnera los principios de trato nacional, no discriminación y libre competencia contemplados en los artículos 3, 18 y 157 de la Decisión 398 – «Transporte Internacional de Pasajeros por Carretera, sustitutoria de la Decisión 289» y 3, 15 y 178 de la Decisión 837 – «Sustituye la Decisión 399 de la Comisión de la Comunidad Andina sobre Transporte Internacional de Mercancías por Carretera», así como infringe el artículo 36 de la Decisión 608 – «Normas para la protección y promoción de la libre competencia en la Comunidad Andina», todo lo cual, a su vez, significa una transgresión del artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
SEGUNDO: Ordenar al Estado Plurinacional de Bolivia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4 y 27 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y 111 de su Estatuto, que, en un plazo máximo de 90 días contado desde la notificación de la presente Sentencia, adopte las medidas necesarias y pertinentes que permitan el cese de la conducta que ha sido declarada como contraria al ordenamiento jurídico comunitario andino.» Por Auto del 6 de octubre de 2023, el TJCA, entre otros, rechazó la solicitud de aclaración y ampliación presentada por Bolivia contra la Sentencia 02-AI-2020.
Mediante Auto del 14 de noviembre de 2023, el Tribunal concedió una prórroga excepcional y única hasta el 19 de enero de 2024 para que Bolivia dé cumplimiento a la Sentencia 02-AI-2020. Por escrito del 19 de enero de 2024, Bolivia informó al TJCA sobre el supuesto cese de la conducta contraria a la normativa comunitaria andina, en virtud de la adopción del Decreto Supremo 5106 de 17 de enero de 2024.
Mediante escrito del 26 de enero de 2024, el Perú denunció que Bolivia no estaría dando cumplimiento a la Sentencia 02-AI-2020, por lo que solicitó iniciar el procedimiento sumario por desacato correspondiente. En su escrito, el Perú argumentó, en lo principal, lo siguiente: Bolivia habría considerado impertinente derogar o modificar su Ley 100 de 2011 y el Decreto Supremo 29814 del 26 de noviembre de 2008 (normas involucradas en el incumplimiento) por los efectos económicos y sociales de esa decisión. Bolivia mantendría vigentes normas incompatibles al ordenamiento jurídico comunitario; en particular el Decreto Supremo 5106 de 2024, que no elimina el diferencial entre el “precio internacional” de combustibles y el “precio nacional” y el artículo 18 de la Ley 100 de 2011.
Bolivia estaría simulando cumplir la Sentencia 02-AI-2020 al igualar el precio de oferta de combustibles a transportistas con placa nacional y extranjera «autorizados y registrados en el marco regulatorio de la Comunidad Andina», porque ningún transportista boliviano estaría registrado bajo el marco comunitario andino; dado que todos los transportistas bolivianos estarían registrados en el marco de otros instrumentos internacionales, que no están comprendidos en el decreto en cuestión, podrían seguir beneficiándose de precios subsidiados, manteniendo la discriminación. Lo anterior habría sido confirmado por las declaraciones del entonces procurador general del Estado de Bolivia en ciertas entrevistas de noviembre de 2023 y de enero de 2024.
Por escrito del 7 de marzo de 2024, Bolivia se pronunció sobre las alegaciones formuladas por el Perú en un eventual procedimiento sumario y reafirmó su voluntad de acatar la Sentencia 02-AI-2020 en el sentido de eliminar cualquier forma de diferenciación de precios en la venta de combustible en contravención del derecho comunitario. En dicho escrito, Bolivia argumentó lo siguiente: Se habría probado la voluntad del Estado boliviano por cumplir lo dictado por el TJCA.
Se habría determinado que la adopción del Decreto Supremo 5106 de 2024 era la vía más idónea para solucionar la controversia que derogar la Ley 100 de 2011 y el Decreto Supremo 29814. Las declaraciones efectuadas por el procurador general del Estado boliviano no manifestarían ni probarían el desacato de la Sentencia 02-AI-2020, y fueron emitidas fuera de un ámbito jurídico o político.
No se habría reclamado oportunamente por las declaraciones del entonces procurador general del Estado boliviano. Su procurador general habría informado sobre la inexistencia de transportistas bolivianos registrados en el marco regulatorio de la Comunidad Andina y que estos estarían registrados bajo el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración – Aladi, con los correspondientes beneficios otorgados en el Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre – Atit.
Mediante escrito del 15 de julio de 2024 Bolivia recusó al entonces magistrado Hugo R. Gómez Apac; por escrito del 21 de marzo de 2025, el Perú recusó al entonces magistrado suplente Felipe Jorge Silva Trujillo; y, por escrito del 3 de abril de 2025 Bolivia recusó a los magistrados Sandra Catalina Charris Rebellón e Íñigo Salvador Crespo.
Por Auto del 24 de junio de 2025, el Tribunal decidió declarar infundadas las recusaciones presentadas por Bolivia contra el entonces magistrado Hugo R. Gómez Apac y los magistrados Íñigo Salvador Crespo y Sandra Catalina Charris Rebellón, así como declarar fundada la recusación presentada por el Perú contra el entonces magistrado Felipe Jorge Silva Trujillo.
Bolivia solicitó la nulidad de una serie de actuaciones procesales vinculadas a este auto; mientras que el entonces magistrado señor Felipe Jorge Silva Trujillo presentó, el 30 de junio de 2025, recurso de reconsideración contra dicho auto. Mediante Auto del 31 de octubre de 2025, el Tribunal, entre otros, rechazó in limine las solicitudes de nulidad presentadas por Bolivia, así como el recurso de reconsideración presentado por el entonces magistrado Felipe Jorge Silva Trujillo.
Por Acta de la Reunión de Representantes Plenipotenciarios de los Países Miembros de la Comunidad Andina, celebrada el 16 de diciembre de 2025, los magistrados Rodrigo Javier Garrón Bozo y María Ángela Sasaki Otani fueron designados como magistrados principales del TJCA, habiendo sido debidamente juramentados y posesionados el 16 de enero de 2026.
Mediante escrito del 8 de enero de 2026, Bolivia presentó recurso de reconsideración contra el Auto del 31 de octubre de 2025; y, mediante escrito del 20 de febrero de 2026, Bolivia desistió del recurso, alegando que habría dado cumplimiento a la Sentencia 02-AI-2020. A través de escrito del 28 de enero de 2026, el Perú indicó que Bolivia mantendría normativa que establecería mecanismos de cálculo diferenciado entre el precio internacional de combustibles y el precio final al consumidor para el mercado nacional.
En este sentido, recalcó que, como consecuencia de la aprobación del Decreto Supremo 5516 del 13 de enero de 2026, Bolivia emitió las Resoluciones Ministeriales 002-2026, que establece lineamientos para determinar el precio internacional de combustibles, y 009-2026, que modificó la Resolución Ministerial 002-2026. De acuerdo con el Perú, estos lineamientos derivan en precios para el abastecimiento de combustibles a vehículos con placa de otros Países Miembros que no son equivalentes a los cobrados a vehículos con placa nacional.
Por Auto del 4 de marzo de 2026, el TJCA, entre otros, aceptó el desistimiento del recurso de reconsideración presentado por Bolivia y, en atención a la adopción del Decreto Supremo 5516 de 2026 por parte de Bolivia, otorgó a Bolivia y al Perú un término de treinta días calendario para que emitan pronunciamientos actuales sobre el estado de cumplimiento de la Sentencia 02-AI-2020.
Mediante escrito del 13 de abril de 2026, el Perú reafirmó que Bolivia no había acreditado el pleno cumplimiento de la Sentencia 02-AI-2020. Si bien el Perú reconoció los avances de Bolivia, alegó que se mantiene una diferenciación de precios de combustibles que perjudica a los transportistas andinos. En particular, el Perú afirmó lo siguiente: Bolivia mantiene vigentes el Decreto Supremo 29814 del 26 de noviembre de 2008 y la Ley 100 de 2011, declarados como parte de la conducta incumplidora.
Si bien Bolivia ha nivelado el precio del diésel oíl (sic, en adelante “diésel”) al precio internacional, sigue contando con un diferencial de precios en la gasolina especial y el gas natural vehicular. Tanto el Decreto Supremo 5516 de 2026, como las resoluciones de la Agencia Nacional de Hidrocarburos de Bolivia, mantienen un sistema dual de precios que diferencia el valor final del valor internacional.
La obligación prevista en la Sentencia 02-AI-2020 no es reducir el diferencial de precios de combustibles, sino cesar completamente la conducta discriminatoria que vulnera el ordenamiento jurídico comunitario; es decir, eliminar la discriminación. El cumplimiento de Bolivia sería parcial o progresivo, no completo, lo que amerita el inicio de un procedimiento sumario.
Aunque Bolivia haya tomado medidas para reducir los diferenciales entre los precios nacionales e internacionales de los combustibles, no se ha acreditado el cumplimiento pleno y definitivo de la Sentencia 02-AI-2020. Finalmente, aún existen gremios de transportistas peruanos que afirman que tienen limitaciones prácticas para acceder normalmente al abastecimiento de combustibles en las estaciones de servicio bolivianas.
Por escrito del 13 de abril de 2026, Bolivia solicitó que se declare el cumplimiento pleno y efectivo de la Sentencia 02-AI-2020, se desestimen los alegatos del Perú y se archive la actuación de la indagación preliminar. En particular, Bolivia alegó lo siguiente: Bolivia ha adoptado una estrategia gradual y progresiva para dar cumplimiento a la Sentencia 02-AI-2020.
El primer paso fue la adopción del Decreto Supremo 5106 de 2024; y, el más actual, la adopción del Decreto Supremo 5516 de 2026 (que reemplazó al Decreto Supremo 5503 de 2025). En esta última norma, se declaró que el modelo de subsidios a los combustibles era insostenible, lo que permitió la disminución o eliminación de los diferenciales de precios.
Mediante las Resoluciones Administrativas RAR-ANH-DJ-UGJN 0191/2026 de 1 de abril de 2026 y RAR-ANH-DJ-UGJN 0205/2026 de 8 de abril de 2026, la Agencia Nacional de Hidrocarburos fijó nuevos precios de los combustibles en aplicación del Decreto Supremo 5516 de 2026. En dichas resoluciones, consta un diferencial cero para el precio del diésel, logrando una paridad absoluta, y la reducción significativa de otros diferenciales para los demás combustibles.
La nueva y definitiva política energética boliviana refleja una realidad jurídica irreversible hacia la paridad de precios de los combustibles, considerando estándares internacionales. Estas acciones se deben evaluar considerando los principios de verdad material y proporcionalidad, tomando en consideración su situación de asimetría, así como la adecuación progresiva de un cambio inherentemente complejo de su política hidrocarburífera.
La sola diferenciación nominal y explicativa en los precios presentados en las resoluciones de la Agencia Nacional de Hidrocarburos no es suficiente para acreditar un desacato. Asimismo, el periodo de transición contemplado en la nueva normativa boliviana no implica que el país retornará a un estado de incumplimiento, sino que este intervalo toma en cuenta la necesidad de evaluación periódica de una política tan compleja como la de los precios de los combustibles.
CUESTIONES EN ANÁLISIS En atención a los antecedentes expuestos, en el presente auto se analizarán las siguientes cuestiones: El cumplimiento real de las sentencias del TJCA y la naturaleza del procedimiento sumario por desacato de sentencias de incumplimiento; Del alcance de la cosa juzgada y la obligación impuesta en la Sentencia 02-AI-2020;
De los serios motivos de credibilidad (indicios razonables) del desacato por parte de Bolivia de la Sentencia 02-AI-2020; Formulación del pliego de cargos contra Bolivia por el presunto desacato de la Sentencia 02-AI-2020; El reconocimiento de personería para actuar de Bolivia y el Perú, y la convocatoria a los demás Países Miembros, la Comisión y la Secretaría General de la Comunidad Andina; y, De las sanciones que podría imponer el TJCA en caso de que se verifique el desacato de Bolivia.
ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIÓN El cumplimiento real de las sentencias del TJCA y la naturaleza del procedimiento sumario por desacato de sentencias de incumplimiento Sobre la acción de incumplimiento En jurisprudencia uniforme, el Tribunal ha establecido que es competente para pronunciarse respecto de la conducta de un País Miembro considerada contraria al ordenamiento jurídico comunitario andino, con el objeto de asegurar que se dé cumplimiento a los compromisos y obligaciones contraídos en el marco del Acuerdo de Cartagena, de conformidad con lo prescrito en los artículos 23 a 31 del Tratado de Creación del TJCA y 107 a 111 de su Estatuto.
La acción de incumplimiento es el instrumento procesal de la normativa andina que busca garantizar que los Países Miembros acaten (dimensión positiva) y no obstaculicen (dimensión negativa) la aplicación del ordenamiento jurídico comunitario andino. El Tribunal ha manifestado que, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 107 del Estatuto del TJCA, la conducta objeto de censura ―esto es, materia de la acción de incumplimiento―, puede consistir en la realización de cualquier acto u omisión contrario al ordenamiento jurídico comunitario andino. La acción de incumplimiento tiene una doble dimensión en lo que a garantizar la aplicación de la normativa andina se refiere: positiva, para que se acate; y negativa, para que no se obstaculice.
La conducta que constituye un incumplimiento puede manifestarse tanto en una acción (v.g., expedir una norma o dar una instrucción) como en una omisión (v.g., no cumplir el mandato de una norma o de una instrucción). Por otro lado, en la Sentencia 02-AI-2020, el TJCA estableció lo siguiente: «3.1.2.4 No se trata, por tanto, de un mecanismo que faculte al TJCA a identificar o perseguir conductas de incumplimiento de los Países Miembros para retribuirlas o sancionarlas, sino que su finalidad se encuentra enfocada en lograr el cumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por los Países Miembros; esto es, en garantizar la eficacia del ordenamiento jurídico comunitario andino.» (Subrayado propio del texto, negrita añadida) En jurisprudencia reciente emitida en el marco del proceso 02-AI-2020, el Tribunal ha reconocido que la acción de incumplimiento se traduce en un mecanismo procesal que contempla la más amplia salvaguarda de los principios y normas que conforman el ordenamiento jurídico comunitario, a fin de que los fines públicos comunitarios sean efectivamente protegidos.
Sobre el procedimiento sumario por desacato El artículo 27 del Tratado de Creación del TJCA dispone que si la sentencia del Tribunal fuere de incumplimiento, el País Miembro declarado remiso quedará obligado a adoptar las medidas necesarias para retornar a un estado de observancia de la normativa comunitaria. El propósito de una orden de cese al incumplimiento declarado por el Tribunal en ejercicio de su competencia de acción de incumplimiento es que el País Miembro infractor adecúe materialmente su conducta a lo establecido por el ordenamiento jurídico comunitario andino. De no cumplirse dicha disposición, el TJCA puede autorizar la imposición de sanciones o implementar otras medidas, tras la tramitación de un procedimiento sumario por desacato.
El artículo 113 del Estatuto del TJCA establece que los procedimientos sumarios por desacato se abrirán «por el Tribunal de oficio, con fundamento en su propia información, o por denuncia de los Países Miembros, de los órganos comunitarios o de cualquier particular». La norma andina ha previsto la capacidad del TJCA de iniciar este procedimiento de oficio y contempla una legitimidad activa amplia para la solicitud de inicio de un procedimiento sumario por desacato.
El procedimiento sumario por desacato de sentencias de incumplimiento del TJCA se encuentra regulado principalmente por el Tratado de Creación del TJCA, por su Estatuto y, de manera complementaria, por el «Reglamento sobre sumarios por incumplimiento de sentencias» (en adelante, el Reglamento). El procedimiento sumario por desacato tiene su origen en el Tratado de Creación del TJCA.
El artículo 25 del Tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, suscrito el 28 de mayo de 1979, disponía que si la sentencia del Tribunal fuere de incumplimiento, el País Miembro quedaba obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución del fallo dentro de los tres meses siguientes a su notificación. De no hacerlo, dicha norma contemplaba que el Tribunal, sumariamente y previa opinión de la entonces Junta del Acuerdo de Cartagena (hoy, SGCA), determinaría los límites dentro de los cuales se podría restringir o suspender, total o parcialmente, las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficiaban al País Miembro remiso.
En virtud del Tratado original que creó el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena (hoy, TJCA), la entonces Comisión del Acuerdo de Cartagena expidió, en 1983, la Decisión 184 ― «Estatuto del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena», cuyo capítulo IV del Título Segundo versaba sobre las sanciones por desacato de las sentencias.
En los artículos 69 a 71 de dicha norma, se contemplaba un procedimiento que seguía los siguientes pasos: (i) finalizado el plazo sin que el País Miembro adopte las medidas necesarias para ejecutar la sentencia de incumplimiento, el Tribunal solicitaba la opinión a la entonces Junta, que tenía un plazo de treinta días para pronunciarse (artículo 69);
(ii) recibida la opinión de la Junta, el Tribunal fijaba día y hora para una audiencia, de haber lugar (artículo 70); (iii) en el término de diez días tras la recepción de la opinión de la Junta, o cinco tras la clausura de la audiencia, el Tribunal determinaría los límites dentro de los cuales los Países Miembros podrían restringir o suspender, total o parcialmente, las ventajas del Acuerdo que beneficien al País Miembro remiso (artículo 71); y, (iv) dicha decisión debía ser comunicada a los Países Miembros por intermedio de la Junta.
Para complementar dicho procedimiento, el Tribunal emitió el Reglamento, en atención a que «se hace necesario expedir una reglamentación que desarrolle los preceptos atinentes al cumplimiento compulsivo de las sentencias del Tribunal, proferidas en las acciones de incumplimiento, contenidos en el artículo 25 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y en los artículos 69, 70 y 71 de su Estatuto (Decisión 184)».
Tras la aprobación del Protocolo modificatorio del Tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena en la ciudad de Cochabamba el 28 de mayo de 1996, la Comisión de la Comunidad Andina aprobó la Decisión 472 del 16 de septiembre de 1999, que contiene la codificación actual del Tratado de Creación del TJCA. El artículo 27 del Tratado de Creación del TJCA actual, en sustitución del antiguo artículo 25 del Tratado original, dispone lo siguiente: «Artículo 27.- Si la sentencia del Tribunal fuere de incumplimiento, el País Miembro cuya conducta haya sido objeto de la misma, quedará obligado a adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento en un plazo no mayor de noventa días siguientes a su notificación. Si dicho País Miembro no cumpliere la obligación señalada en el párrafo precedente, el Tribunal, sumariamente y previa opinión de la Secretaría General, determinará los límites dentro de los cuales el país reclamante o cualquier otro País Miembro podrá restringir o suspender, total o parcialmente, las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al País Miembro remiso.
En todo caso, el Tribunal podrá ordenar la adopción de otras medidas si la restricción o suspensión de las ventajas del Acuerdo de Cartagena agravare la situación que se busca solucionar o no fuere eficaz en tal sentido. El Estatuto del Tribunal precisará las condiciones y límites del ejercicio de esta atribución. El Tribunal, a través de la Secretaría General, comunicará su determinación a los Países Miembros.» El 22 de junio de 2001, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores expidió la Decisión 500 ― «Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina», la cual derogó expresamente a la Decisión 184 (según el artículo 146 eiusdem) y se mantiene vigente a la fecha.
El Estatuto actual del TJCA desarrolla el procedimiento sumario por desacato a las sentencias de incumplimiento en la sección segunda del capítulo II del título tercero, tal y como se abordará a continuación. El Estatuto actual del TJCA no derogó el Reglamento. De esta forma, aunque este último fue emitido con anterioridad a la codificación actual del Tratado de Creación del TJCA y al Estatuto vigente, no ha operado su derogación tácita, pues lex posterior derogat priori únicamente respecto de aquellas disposiciones incompatibles con la norma posterior.
En consecuencia, el Reglamento conserva vigencia en todo aquello que no contradiga y resulte compatible con el Tratado de Creación del TJCA y su Estatuto actuales. El artículo 27 del Tratado de Creación del TJCA dispone, en términos generales, que cuando un País Miembro persista en el incumplimiento de una sentencia del TJCA, el Tribunal, previa opinión de la SGCA y mediante un procedimiento sumario, podrá autorizar que el país reclamante o cualquier otro País Miembro restrinja o suspenda, total o parcialmente, las ventajas derivadas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al País Miembro remiso.
Ello, sin perjuicio de la facultad otorgada por el propio Tratado de Creación del TJCA de «ordenar la adopción de otras medidas si la restricción o suspensión de las ventajas del Acuerdo de Cartagena agravare la situación que se busca solucionar o no fuere eficaz en tal sentido». Los artículos 112 a 120 del Estatuto del Tribunal, desarrollan las etapas del procedimiento sumario: apertura; formulación del pliego de cargos; traslado para descargos; evaluación de las explicaciones del País Miembro investigado; posibilidad de pronunciarse de los demás Países Miembros, Comisión de la Comunidad Andina y SGCA; valoración de descargos y archivo de la actuación o continuación del procedimiento; declaratoria de incumplimiento de la sentencia; solicitud de opinión a la SGCA; eventual audiencia; sanciones y el levantamiento de estas; y, posibilidad de inicio de otros procedimientos en caso de verificarse un nuevo desacato.
En el marco de este procedimiento, la SGCA tiene tres momentos de intervención: (i) como posible denunciante; (ii) como sujeto que puede formular opiniones durante el traslado del pliego de cargos; y, (iii) como órgano cuya opinión debe solicitarse una vez comprobado el desacato, a fin de contribuir con elementos de deliberación sobre las eventuales sanciones.
Por su parte, el Reglamento complementa determinados aspectos procedimentales que no se encuentran regulados de manera detallada en el Estatuto, especialmente en lo relativo a la indagación preliminar a fin de obtener los serios motivos de credibilidad del presunto desacato, que permitan la formulación de cargos en los términos del artículo 114 del Estatuto.
Así, el procedimiento sumario queda estructurado del siguiente modo: La formación o apertura de una actuación preliminar por el presunto incumplimiento de una sentencia del TJCA, que puede darse de oficio o por denuncia de un País Miembro, órgano comunitario o particular, conforme al primer párrafo del artículo 2 del Reglamento. Formada dicha actuación preliminar, se desarrolla una fase de “indagación preliminar”, prevista en el artículo 3 del Reglamento, destinada a evaluar la información disponible y determinar si existen elementos suficientes que permitan advertir serios motivos de credibilidad acerca del eventual desacato.
Tanto esta fase de indagación preliminar, como los indicios a recabarse (que lleven a los serios motivos de credibilidad sobre un eventual desacato), no deben ser confundidos con el procedimiento sumario tendiente a la comprobación efectiva del desacato de la sentencia. Si de dicha indagación no se desprende mérito suficiente, procede el archivo de la actuación preliminar, conforme al artículo 4 del Reglamento.
Por el contrario, si se advierten serios motivos de credibilidad acerca del desacato de la sentencia, el Tribunal dictará el auto de apertura del procedimiento sumario previsto en el artículo 113 del Estatuto y, cuando de dicha apertura se adviertan serios motivos de credibilidad acerca del desacato de la sentencia, formulará el correspondiente pliego de cargos conforme al artículo 114 del Estatuto y al artículo 5 del Reglamento.
El artículo 114 del Estatuto del Tribunal dispone que se formulará un pliego de cargos contra el País Miembro en presunto desacato «[c]uando de la apertura del procedimiento sumario se adviertan serios motivos de credibilidad acerca del incumplimiento de la sentencia». De esta forma, el procedimiento sumario por desacato se inicia sobre la base de juicio prima facie de indicios serios y creíbles, de la persistencia (o retorno) del incumplimiento, y no prejuzga el pronunciamiento final sobre el desacato.
Formulado y notificado el pliego de cargos, el procedimiento se rige principalmente por los artículos 114 a 119 del Estatuto del Tribunal, relativos a: los descargos del País Miembro investigado; la posibilidad de que otros Países Miembros, la SGCA y la Comisión de la Comunidad Andina presenten argumentos; la valoración de las explicaciones presentadas, y el archivo o continuación del expediente; la declaratoria de incumplimiento; la solicitud de opinión a la SGCA; la eventual celebración de audiencia; y, la autorización de las medidas o sanciones previstas en el artículo 27 del Tratado de Creación del Tribunal.
Finalmente, en caso de que el País Miembro sancionado alegue haber dado cumplimiento pleno a la sentencia, corresponde aplicar el procedimiento previsto en el artículo 120 del Estatuto para el eventual levantamiento de las medidas sancionatorias. Una vez levantadas las sanciones, de verificarse un nuevo incumplimiento, el Tribunal, de oficio o a petición de parte, abrirá un nuevo procedimiento sumario.
La estructura del procedimiento sumario descrita en el párrafo precedente puede apreciarse mejor en el siguiente gráfico: Gráfico 1: Procedimiento sumario por desacato Fuente: elaboración propia. Del cumplimiento real de una sentencia de incumplimiento Si la acción de incumplimiento es el instrumento procesal comunitario destinado a precautelar el cumplimiento del ordenamiento jurídico comunitario, bien se puede establecer que su objetivo último es que el País Miembro adecúe materialmente su conducta (esto es, su comportamiento) a las disposiciones del derecho supranacional andino. Ello se condice con el deber de cooperación leal previsto en el artículo 4 del Tratado de Creación del TJCA, el cual establece lo siguiente: «Artículo 4.- Los Países Miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina.
Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación.» (Énfasis añadido) La obligación de observancia del derecho comunitario andino es de carácter material. El uso de la noción de «asegurar el cumplimiento» por parte del artículo 4 del Tratado de Creación del TJCA implica una garantía sobre las obligaciones de respetar las normas andinas.
Asimismo, el deber de abstenerse de obstaculizar «su aplicación» implica que los Países Miembros no podrán impedir o entorpecer la puesta en práctica de la norma, lo que conlleva una garantía para su materialización en la realidad. A efectos de garantizar la vigencia del orden comunitario, el cumplimiento de los Países Miembros del derecho andino debe ser pleno y material, lo cual se condice con los principios de primacía, aplicación inmediata y efecto directo del derecho andino. Y es que la integración a la que aspira el Acuerdo de Cartagena solo se puede concretar si los Países Miembros dan cumplimiento efectivo a las obligaciones del derecho andino, lo que implica su puesta en práctica y su materialización real más allá de cualquier formalidad aparente.
Asimismo, tampoco se puede pretender que el proceso de integración tenga plena vigencia si los Países Miembros pudiesen decidir cuáles obligaciones jurídicas cumplir y cuáles no, o cuáles cumplir de forma completa y cuáles de forma parcial. Lo mismo ocurre con la orden de cese del incumplimiento impartida a un País Miembro por parte del TJCA en una sentencia de acción de incumplimiento.
Cuando el TJCA declara un incumplimiento y ordena el cese de la conducta (entendida como el comportamiento o conducta que vulnera el derecho comunitario), el País Miembro debe retornar a un estado de observancia del derecho andino, en los términos de la sentencia. Ello se desprende de la obligación del País Miembro sentenciado de «adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento [de la sentencia]», en los términos del artículo 27 del Tratado de Creación del TJCA.
Si el País Miembro persiste en el desacato de la sentencia, aunque sea de forma parcial, el TJCA podrá autorizar la imposición de sanciones, o aplicar otras medidas, tras el trámite del procedimiento sumario por desacato ya tratado previamente. Tal es así que el propio artículo 120 del Estatuto del TJCA habilita el levantamiento de las sanciones por desacato «[c]uando el País Miembro sancionado manifieste que ha dado pleno cumplimiento a las obligaciones impuestas en la sentencia» (énfasis agregado).
Se debe considerar que la acción de incumplimiento (y su procedimiento sumario) no es un mecanismo procesal esencialmente sancionatorio, motivo por el cual no se orienta a reprimir o a sancionar actos aisladamente considerados; al contrario, lo que busca esta acción comunitaria es que los Países Miembros adecúen su conducta (esto es, su comportamiento), de forma práctica y plena, a sus obligaciones de «asegurar el cumplimiento» y no obstaculizar la «aplicación» del ordenamiento jurídico comunitario.
Del alcance de la cosa juzgada y la obligación impuesta en la Sentencia 02-AI-2020 En la Sentencia 02-AI-2020, el TJCA estableció lo siguiente: «3.10.7 En la medida que, a través de la presente Sentencia, se está declarando que la conducta de Bolivia (la regulación del sector hidrocarburos que establece una diferenciación de precios en la venta de combustibles en el sentido de que los transportistas con placa extranjera pagan un precio mayor que los transportistas con placa nacional) es contraria al ordenamiento jurídico comunitario andino (la violación de los principios de trato nacional, no discriminación y libre competencia previstos en las Decisiones 398 y 837, y la vulneración del artículo 36 de la Decisión 608), corresponde ordenar al país demandado que en un plazo máximo de 90 días calendario contado desde la fecha de su notificación adopte las medidas necesarias para el cumplimiento de esta Sentencia; es decir, las medidas pertinentes que tengan por objeto el cese de la mencionada conducta.» (Énfasis agregado).
Con ello, el TJCA decidió lo siguiente en la Sentencia 02-AI-2020: «Declarar fundada la demanda en acción de incumplimiento presentada por la República del Perú en contra del Estado Plurinacional de Bolivia debido a que la regulación boliviana del sector hidrocarburos que establece una diferenciación de precios en la venta de combustibles, en el sentido de que los transportistas con placa extranjera (v.g., colombiana, peruana o ecuatoriana) pagan un precio mayor que los transportistas con placa nacional (boliviana), vulnera los principios de trato nacional, no discriminación y libre competencia contemplados en los artículos 3, 18 y 157 de la Decisión 398 – «Transporte Internacional de Pasajeros por Carretera, sustitutoria de la Decisión 289» y 3, 15 y 178 de la Decisión 837 – «Sustituye la Decisión 399 de la Comisión de la Comunidad Andina sobre Transporte Internacional de Mercancías por Carretera», así como infringe el artículo 36 de la Decisión 608 – «Normas para la protección y promoción de la libre competencia en la Comunidad Andina», todo lo cual, a su vez, significa una transgresión del artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.» (Énfasis agregado) La conducta declarada como incumplimiento en la Sentencia 02-AI-2020 fue «la regulación boliviana del sector hidrocarburos que establece una diferenciación de precios en la venta de combustibles», como se consigna a lo largo de toda la providencia. Por “regulación” debe entenderse la normativa boliviana en términos amplios, en tanto este concepto es definido como la «[f]unción pública (…), que comprende la aprobación de normas relativas a mercados o sectores económicos concretos, la supervisión y vigilancia de su cumplimiento por las empresas que operan en dichos mercado…».
De esta forma, se desprende que la obligación concreta que le fue impuesta a Bolivia, mediante la Sentencia 02-AI-2020, consiste en cesar cualquier regulación que derive en una diferenciación de precios en la venta de cualquier combustible a transportistas (agentes económicos) con placa nacional boliviana o placa extranjera (colombiana, ecuatoriana o peruana).
En mérito de la prórroga otorgada a Bolivia por Auto del 14 de noviembre de 2023, esta obligación debía cumplirse, a más tardar, el 19 de enero de 2024. De hecho, el mismo Auto del 14 de noviembre de 2023 dejó claramente establecido el objeto juzgado en la Sentencia 02-AI-2020: «Que, la conducta declarada como incumplimiento por la Sentencia notificada el 17 de julio de 2023 es la regulación boliviana del sector hidrocarburos que establece una diferenciación de precios en la venta de combustibles en el sentido de que los transportistas (agentes económicos) con placa extranjera (v.g. colombiana, ecuatoriana o peruana) pagan un precio mayor que los transportistas (agentes económicos) con placa nacional (boliviana)».
Tomando en cuenta el contenido específico de la Sentencia 02-AI-2020, el cumplimiento de Bolivia debe manifestarse en el cese de las regulaciones que establezcan un régimen diferencial en la venta de combustibles en el sentido que los transportistas con placa extranjera (colombiana, ecuatoriana o peruana) paguen un precio mayor que los transportistas con placa nacional (boliviana).
Esto se traduce en que los transportistas con placa boliviana y los transportistas con placa extranjera (colombiana, ecuatoriana o peruana) deberían, a la fecha, pagar efectivamente el mismo precio por los combustibles (gasolina, diésel y gas natural vehicular) que se ofertan en el mercado boliviano para los vehículos con placa boliviana.
Asimismo, se debe verificar no solo la identidad formal del precio, sino también la inexistencia de mecanismos normativos o prácticos que, en los hechos, generen un trato diferenciado en función de la placa del vehículo, en contravención de los principios de trato nacional, no discriminación y libre competencia contemplados en los artículos 3, 18 y 157 de la Decisión 398 y 3, 15 y 178 de la Decisión 837, así como en infracción del artículo 36 de la Decisión 608 y del artículo 4 del Tratado de Creación del TJCA.
Tal es así que el TJCA, en su Sentencia 02-AI-2020 estableció lo siguiente: «3.8.9 …Qué sentido tiene hablar de libre comercio, igualdad de tratamiento legal, libre y equitativa competencia, liberalización y otros, si en la práctica los Países Miembros podrían favorecer a las empresas nacionales en desmedro de las empresas extranjeras andinas. 3.8.10 Qué sentido tendría hablar de libre y leal competencia en el mercado subregional si los Países Miembros estarían autorizados, por ejemplo, para establecer que las empresas extranjeras andinas no pueden publicitar sus productos o servicios a través de los medios de comunicación masiva; o que en una autopista o carretera determinada, los transportistas nacionales pueden circular a un máximo de 80 kilómetros por hora, mientras que los transportistas de los otros países andinos lo tienen que hacer a un máximo de 20 kilómetros por hora; o que los transportistas nacionales pueden comprar gasolina en cualquier estación de venta de combustibles, mientras que los transportistas extranjeros andinos lo tienen que hacer únicamente en una estación ubicada en la ciudad de Cobija, en el departamento de Pando-Bolivia (a más de 20 horas al norte de La Paz por carretera).
De permitirse este tipo de diferenciaciones, el proceso de integración económica y social sería una quimera, una ilusión.» De esta manera, en atención a las normas de libre competencia que rigen en el proceso de integración económica y social andino, así como los principios de trato nacional, no discriminación y libre competencia que rigen la prestación del servicio de transporte internacional en la subregión, el Tribunal consideró en la Sentencia 02-AI-2020 que los Países Miembros, incluyendo a Bolivia en el caso de autos, deben abstenerse de generar en la práctica, en la realidad material, diferenciaciones que favorezcan a los operadores económicos nacionales en desmedro de los operadores económicos pertenecientes a otros Países Miembros de la Comunidad Andina; lo que incluye, en este caso, el establecimiento de un régimen regulatorio diferencial en los precios de combustible para la prestación del servicio de transporte internacional de mercancías o pasajeros, u otras restricciones en el abastecimiento de este insumo.
En tal sentido, para apreciar el cumplimiento de la Sentencia 02-AI-2020, el Tribunal debe constatar que, en los hechos, en la realidad, los transportistas bolivianos de carga y de pasajeros y los otros transportistas andinos (colombianos, ecuatorianos y peruanos) de carga y de pasajeros estén pagando por los combustibles (gasolina, diésel y gas natural vehicular) el mismo precio, sea que este sea el precio subsidiado, «de modo que un subsidio a los combustibles que beneficia a los transportistas bolivianos debe hacerse extensivo a los transportistas colombianos, ecuatorianos y peruanos, pues todos ellos son ciudadanos andinos», o el precio internacional establecido por la Agencia Nacional de Hidrocarburos de Bolivia.
De esta forma, para afirmar que Bolivia ha retornado a un estado de cumplimiento, se debe observar que este País Miembro ha adecuado su regulación sobre el precio de venta de combustibles, de forma que respete, plenamente y en la práctica, los principios de trato nacional, no discriminación y libre competencia contemplados en los artículos 3, 18 y 157 de la Decisión 398 y 3, 15 y 178 de la Decisión 837, así como del artículo 36 de la Decisión 608 y del artículo 4 del Tratado de Creación del TJCA, en los términos interpretados por los acápites 3.3., 3.4., 3.5., 3.6. y 3.7. y 3.8. de la Sentencia 02-AI-2020.
De los serios motivos de credibilidad (indicios razonables) del desacato por parte de Bolivia de la Sentencia 02-AI-2020 De conformidad con lo establecido en los artículos 113 y 114 del Estatuto del TJCA, corresponde al Tribunal iniciar formalmente un procedimiento sumario por desacato a las sentencias en acciones de incumplimiento y formular un pliego de cargos cuando el Tribunal observe, con base en información propia o allegada, que existen serios motivos de credibilidad de que la obligación de cese de la conducta infractora declarada en una sentencia de incumplimiento no está siendo cumplida.
Esta decisión se realiza sobre la base de un juicio prima facie de los indicios de persistencia (o retorno) del incumplimiento, sin que implique un prejuzgamiento sobre un eventual desacato. A lo largo de la indagación preliminar del presente procedimiento, el Perú ha alegado que Bolivia mantiene, incluso después de la Sentencia 02-AI-2020 (y del fin del plazo otorgado por ella, prorrogado por Auto del 14 de noviembre de 2023), un régimen de comercialización de combustibles que fija un diferencial entre los precios destinados a transportistas bolivianos, y los “precios internacionales” destinados a vehículos con placa extranjera (colombiana, ecuatoriana y peruana).
Por su parte, Bolivia ha manifestado que se encuentra implementando una estrategia progresiva para el cumplimiento de la Sentencia 02-AI-2020 y que, con la adopción de distintas normas, siendo la última el Decreto Supremo 5516 de 2026, ha logrado obtener un diferencial cero para la venta de diésel. Según Bolivia, el primer paso del proceso de adecuación normativa para dar cumplimiento a la Sentencia 02-AI-2020 fue la promulgación del Decreto Supremo 5106 de 2024.
El artículo único del Decreto Supremo 5106 de 2024 dispone lo siguiente: «ARTÍCULO ÚNICO.- Se dispone que la comercialización de combustibles líquidos destinados a vehículos con placas nacionales y/o extranjeras, utilizados para el Transporte Internacional de Pasajeros por Carretera y el Transporte Internacional de Mercancías por Carretera, que se encuentren autorizados y registrados en el marco regulatorio de la Comunidad Andina, se realizará conforme al precio internacional establecido por la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH».
Ahora bien, en el párrafo 38 del oficio 002-2024-MINCETUR/VMCE/DGGJCI del 26 de enero de 2024, el Perú cita una declaración del entonces procurador general del Estado Plurinacional de Bolivia (entrevistado en el programa radial boliviano «Radio Fides»), del 7 de noviembre de 2023, en la que reconoce la existencia de una diferenciación de precios en la comercialización de combustibles y la necesidad de adecuar la normativa interna boliviana a lo dispuesto por la Sentencia 02-AI-2020, señalando, no obstante, que la normativa que Bolivia debe cumplir se refiere únicamente a la de la Comunidad Andina, pero que hay otra normativa internacional, como el Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre (Atit) de 1990 de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), que regula también la posibilidad de que los transportistas bolivianos sigan siendo subvencionados en cuanto a la venta de combustibles.
De igual manera, en el párrafo 36 del mencionado oficio, el Perú recoge otra declaración del referido procurador (también en el programa radial boliviano «Radio Fides»), del 19 de enero de 2024, en la que sostiene que los transportistas bolivianos de carga y de pasajeros registrados en el marco regulatorio de la Comunidad Andina «asciende a ninguno», es decir, que no hay ningún transportista boliviano registrado en la Comunidad Andina, pues todos los transportistas bolivianos de carga y de pasajeros están registrados en el marco del Atit.
En consecuencia, afirma el entonces procurador general del Estado de Bolivia, que disponer que los transportistas bolivianos paguen el precio internacional de combustibles en el marco de la Comunidad Andina implicaría que, en la práctica, ningún transportista boliviano tendrá que pagar el precio internacional, pues en el marco de la Aladi se ha establecido que ellos sí reciben la subvención (subsidio) por ser una decisión soberana del Estado boliviano. A continuación, la cita correspondiente: «…En dicha oportunidad, el Sr. César Siles declaró lo siguiente: “(…) …El día de ayer [18 de enero de 2024] fue publicada [sic] en la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia, el Decreto Supremo Nº 5106, cuyo artículo único dispone la comercialización de combustibles líquidos destinados a vehículos con placas nacionales o extranjeras utilizadas para el transporte internacional de pasajeros por carretera y el transporte internacional de mercancías por carretera, que se encuentren autorizados y registrados en el marco regulatorio de la Comunidad Andina, que se realice por el precio internacional establecido por la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH.
Ahí viene la aclaración, pues consideramos que es una medida innovadora y creativa en el marco regulatorio de la CAN; eso quiere decir, revisados los archivos generados en estas reuniones institucionales que los transportistas bolivianos de carga de pasajeros y de carga internacional registrados en el marco regulatorio de la CAN, ascienden a ninguno, no hay ningún transportista boliviano registrado en la CAN, todos los transportistas bolivianos de carga y de pasajeros están registrados en el marco del ATIT, que es otro acuerdo internacional de transporte, en otro marco regulatorio que es el ALADI.
En consecuencia, ningún transportista boliviano tendrá que pagar precio internacional, porque en el marco del ALADI se ha quedado establecido que ellos sí reciben la subvención por ser una decisión soberana del estado boliviano.”» (Énfasis propio del texto) Revisados los enlaces suministrados por el Perú, se verifica que el entonces procurador general del Estado de Bolivia, quien la representó en el proceso 02-AI-2020 y en la indagación preliminar, efectivamente hizo tales declaraciones.
Dicha declaración sobre el Atit constituye un elemento adicional que será objeto de valoración en el procedimiento sumario, en la medida que sugiere la eventual existencia de un marco regulatorio paralelo cuya compatibilidad con la Sentencia 02-AI-2020 deberá esclarecerse. En cualquier caso, en el párrafo 15 de su oficio, el Perú sostiene que, si bien el Decreto Supremo 5106 de 2024 dispone que los vehículos nacionales y extranjeros autorizados y registrados en el marco regulatorio de la Comunidad Andina pagarán un mismo precio (el precio internacional), en una aparente eliminación de la discriminación, Bolivia no tiene ningún transportista registrado bajo el marco comunitario andino, por lo que los transportistas bolivianos seguirían pagando el precio nacional (subsidiado) y todos los extranjeros (entre ellos, los transportistas colombianos, ecuatorianos y peruanos) el precio internacional (que es mayor al precio nacional), conforme a lo explicado por el entonces procurador general del Estado de Bolivia.
A lo largo de la indagación preliminar, Bolivia no ha desvirtuado el argumento del Perú, de que ningún transportista boliviano (de carga o de pasajeros) está registrado bajo el marco regulatorio de la Comunidad Andina. De esta forma, existirían indicios de serios motivos de credibilidad de que el Decreto Supremo 5106 de 2024 no se orientaría a eliminar realmente el régimen de venta de combustibles a precios diferenciales entre vehículos con placa boliviana y vehículos con placas colombiana, ecuatoriana o peruana, sino que tendría por objeto que, en la práctica, los transportistas nacionales sigan beneficiándose de precios subsidiados menores a los efectivamente pagados por otros transportistas andinos. En aplicación del principio de verdad material, el Tribunal debe buscar la verdad más allá de cualquier formalidad, evitando que medidas meramente formales o aparentes encubran la persistencia material del incumplimiento.
En este contexto, las declaraciones del entonces Procurador General de Bolivia y la ausencia de transportistas bolivianos registrados en el marco regulatorio comunitario constituyen indicios que, prima facie, permitirían inferir que los transportistas bolivianos continuarían accediendo al precio nacional, mientras que los transportistas de otros Países Miembros seguirían sujetos al precio internacional.
En la presente causa, si se verificara que, en la práctica, se mantiene una discriminación en el precio de venta a los combustibles que resultase contraria al ordenamiento jurídico comunitario andino, como fue declarado en la Sentencia 02-AI-2020, en el sentido de que los vehículos con placa nacional (boliviana) pagan un precio menor que vehículos con placa internacional (colombiana, ecuatoriana y peruana), Bolivia recaería en un desacato de la Sentencia 02-AI-2020, con independencia de la aprobación de normas cuya aplicación efectiva deberá ser verificada en el procedimiento sumario.
De allí nace el supuesto creíble (en términos de verosimilitud) de que Bolivia mantendría, aún, un régimen de diferenciación de precios de combustibles que discrimina entre vehículos con placa nacional (boliviana) y vehículos con placa extranjera (colombiana, ecuatoriana y peruana). Esta presunción (en términos de verosimilitud) se fortalece si se considera que el artículo 18 de la Ley 100 de 2011 – «De desarrollo y seguridad fronteriza» y los artículos 1, 2, 3, 4 y 8 del Decreto Supremo 29814 del 26 de noviembre de 2008, que formaron parte de la conducta declarada como incumplimiento en la Sentencia 02-AI-2020, al contemplar un régimen discriminatorio en cuanto a precio para la venta de combustibles, seguirían vigentes y aplicándose en Bolivia.
Sobre la vigencia de estas normas, en su oficio PGE/DESP N°073/2024 recibido el 19 de enero de 2024, Bolivia ha manifestado que se efectuó un «análisis técnico [que] determinó la impertinencia del inicial proyecto [normativo que derogaba los artículos 1, 2, 3, 4 y 8 del Decreto Supremo 29814 de 2008 y el artículo 18 (III) de la Ley 100 de 2011] por sus efectos económicos y sociales, advirtiéndose, en sustitución y como medida necesaria, pertinente e inmediata, la aprobación del Decreto Supremo N°5106…».
Dicha afirmación fue reiterada por Bolivia en su oficio PGE/DESP N°497/2024 del 7 de marzo de 2024, en el cual manifestó que «[t]ales instancias técnica y política [Unidad de Análisis de Política Económica y Social (Udape) y el Consejo de Política Económica y Social (Conapes)] consideraron que la emisión de un decreto supremo específico, convendría de mejor manera a la solución de la controversia, después de revisar las externalidades negativas en términos económicos y sociales de una eventual derogación de la Ley N° 100 y el Decreto Supremo N° 29814.
Así, se aprobó el Decreto Supremo N°5106». Sobre la aplicación de estas normas, en su oficio PGE/DESP N°0797/2026 del 13 de abril de 2026, Bolivia adjuntó la Resolución Administrativa RAR-ANH-DJ-UGJN 0191/2026 de 1 de abril de 2026 de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, en la cual se referencia, dentro de los considerandos, a «el Parágrafo III del Artículo 18 de la Ley N° 100 de 04 de abril de 2011 (…), el Decreto Supremo N° 29814 de (…) noviembre de 2008…».
En ese sentido, la Agencia Nacional de Hidrocarburos de Bolivia ha invocado, en los considerandos de la Resolución Administrativa RAR-ANH-DJ-UGJN 0191/2026, el Decreto Supremo 29814 de 2008 y el artículo 18 de la Ley 100 como fundamento normativo del acto, lo que constituye un indicio de la vigencia y aplicación de dichas normas. Por último, a lo largo de la indagación preliminar en el presente procedimiento, Bolivia no ha logrado desacreditar suficientemente los elementos que apuntan a la persistencia de la vigencia y aplicación de las referidas disposiciones internas.
En particular, el propio Estado boliviano reconoció expresamente que optó por no derogar ni modificar el artículo 18 de la Ley 100 de 2011 ni los artículos 1, 2, 3, 4 y 8 del Decreto Supremo 29814, considerando los efectos económicos y sociales que ello podría generar, optando, en su lugar, por la aprobación del Decreto Supremo 5106 de 2024.
Asimismo, la Agencia Nacional de Hidrocarburos de Bolivia continuó invocando dichas disposiciones como fundamento normativo de actuaciones administrativas posteriores a la Sentencia 02-AI-2020, particularmente en la Resolución Administrativa RAR-ANH-DJ-UGJN 0191/2026. En ese contexto, aun cuando la sola vigencia formal de una disposición no determina automáticamente la existencia de desacato, los elementos recabados en la actuación preliminar permiten advertir, prima facie, serios motivos de credibilidad de que las referidas normas continuarían vigentes y produciendo efectos jurídicos o prácticos vinculados al régimen de diferenciación de precios previamente declarado contrario al ordenamiento jurídico comunitario andino. Por otro lado, Bolivia ha afirmado que, con la emisión del Decreto Supremo 5516 del 13 de enero de 2026, se habría superado materialmente el incumplimiento declarado en la Sentencia 02-AI-2020.
Esta norma tiene como objeto «[e]stabilizar los precios de los productos derivados del petróleo con excepción del Gas Licuado de Petróleo – GLP, destinados al mercado interno, en el marco de la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la eficiencia económica» (literal a del artículo 1), para lo cual fija precios finales al consumidor (artículo 2) y aprueba nuevas metodologías de cálculo del precio de combustibles (artículos 3 a 5).
El Decreto Supremo 5516 de 2026 considera: «Que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en la Sentencia emitida dentro del proceso número 02-AI-2020, aprobada en las sesiones judiciales del 28 de noviembre de 2022, y 3 y 17 de julio de 2023, decidió declarar fundada la demanda en acción de incumplimiento presentada por la República del Perú en contra del Estado Plurinacional de Bolivia debido a que la regulación boliviana del sector hidrocarburos establece una diferenciación de precios en la venta de combustibles; y ordenó al Estado Plurinacional de Bolivia, adopte las medidas necesarias y pertinentes que permitan el cese de la conducta que ha sido declarada como contraria al ordenamiento jurídico comunitario andino.» Sin perjuicio de la emisión de esta norma y de su referencia formal a la Sentencia 02-AI-2020, el Tribunal observa que a lo largo de la indagación preliminar, tanto el Perú como Bolivia han adjuntado distintas normativas y resoluciones administrativas de la Agencia Nacional de Hidrocarburos de Bolivia que contemplan cuadros de precios de combustibles donde se observa un diferencial.
Un indicio relevante aportado por el Perú son las Resoluciones Ministeriales 002-2026 y 009-2026, adoptadas con base en el Decreto Supremo 5516 de 2026. Estas resoluciones contemplan «lineamientos para la determinación del precio internacional de combustibles». Según el Perú, estos lineamientos derivarían en que los precios internacionales de combustibles en Bolivia difieran de los precios finales al consumidor establecidos en el artículo 2 del Decreto Supremo 5516 de 2026.
Ello podría observarse, por ejemplo, en la Resolución Administrativa RAR-ANH-DJ-UGJN 0191/2026 de 1 de abril de 2026, último documento aportado en la indagación preliminar, la cual, tomando en consideración las Resoluciones Ministeriales 002-2026 y 009-2026, resolvió determinar los precios internacionales finales a una serie de combustibles, contemplando un “diferencial” de precio: «PRIMERO.- DETERMINAR los Precios Finales de la Gasolina Especial Internacional, Diésel Oíl Internacional, Gasolina Especial + Internacional, Diésel Oíl + Internacional y Gas Natural Vehicular Internacional y sus correspondientes Diferenciales de Precios, conforme al siguiente detalle: SEGUNDO.- Los precios determinados en la presente Resolución Administrativa entrarán en vigencia a partir de las cero (00:00) horas del 02 de abril de 2026, manteniéndose aplicable hasta su actualización correspondiente.» En este sentido, se pueden colegir serios indicios de credibilidad de que en Bolivia subsistiría un régimen dual de precios, que contemplaría un diferencial entre los precios internacionales (que aplicarían para vehículos con placa de otros Países Miembros de la Comunidad Andina, como colombiana, ecuatoriana o peruana) y los nacionales (que son menores y aplicarían para vehículos con placa boliviana), para la venta de gasolina y gas natural vehicular.
Corresponde mencionar que Bolivia ha acreditado, en el marco de la indagación preliminar, que con la adopción del Decreto Supremo 5516 de 2026, ha podido eliminar completamente el diferencial de precio del diésel, así como disminuir la brecha de la gasolina especial y del gas natural vehicular. Perú reconoció estos avances, pero manifestó que la reducción de los diferenciales «no equivale a su desaparición, sino a un cumplimiento parcial o progresivo».
Si bien Bolivia ha manifestado su voluntad de cumplir la Sentencia 02-AI-2020 y afirmó encontrarse implementando estrategias progresivas orientadas a tal finalidad, corresponde considerar que dicha sentencia fue emitida el 17 de julio de 2023 y notificada el 18 de julio de 2023, otorgándose inicialmente un plazo de noventa días para su cumplimiento, posteriormente prorrogado, de manera excepcional y por única vez, hasta el 19 de enero de 2024.
En consecuencia, a la fecha han transcurrido más de dos años desde el vencimiento del plazo conferido por el Tribunal para el cumplimiento pleno a la orden de cese de la conducta declarada contraria al ordenamiento jurídico comunitario andino, sin que, prima facie, se haya acreditado aún el cumplimiento pleno de lo ordenado por el Tribunal.
El Tribunal toma nota de la solicitud de Bolivia de analizar sus avances conforme al principio de proporcionalidad y en atención a su realidad nacional. No obstante, dichos argumentos no enervan los serios motivos de credibilidad del presunto desacato de la Sentencia 02-AI-2020, en tanto la obligación impuesta consiste en el cese efectivo de la conducta infractora, y no en la mera adopción de medidas progresivas, sin perjuicio de que la valoración de la proporcionalidad y progresividad sea reservada para la decisión final, sin desestimarse a priori.
Finalmente, en su oficio 007-2026-MINCETUR/VMCE/DGGJCI del 13 de abril de 2026, el Perú informó al Tribunal que existían reclamos de transportistas peruanos en el sentido de que, «pese a no existir una prohibición expresa para la venta de combustible a vehículos con placa extranjera, en la práctica se presentan restricciones de acceso en determinadas estaciones de servicio».
En ese sentido, corresponderá que la eventual restricción de acceso a combustibles por parte de transportistas con placa extranjera (colombiana, ecuatoriana y peruana) en ciertas estaciones de servicio en Bolivia sea investigada en el procedimiento sumario. En la medida que se aprecian serios motivos de credibilidad (indicios razonables) de que Bolivia estaría, al parecer, desacatando la Sentencia 02-AI-2020, corresponde que el Tribunal inicie un procedimiento sumario en su contra con el objeto de determinar si Bolivia viene incurriendo o no en el desacato del fallo previamente referenciado.
La apertura del presente procedimiento responde, por tanto, a una valoración preliminar propia de esta etapa procesal y no implica, por sí misma, un pronunciamiento definitivo sobre la configuración del desacato alegado por Perú. En ese sentido, corresponde formular pliego de cargos contra Bolivia por el presunto desacato a la Sentencia 02-AI-2020, hecho que deberá ser comunicado a los demás Países Miembros, a la Comisión y a la Secretaría General de la Comunidad Andina para que se pronuncien al respecto, de considerarlo pertinente.
Formulación del pliego de cargos contra Bolivia por el presunto desacato de la Sentencia 02-AI-2020 Conforme a los artículos 113 y 114 del Estatuto del Tribunal, y sobre la base de un juicio prima facie sustentado en los serios motivos de credibilidad expuestos en los considerandos precedentes, el Tribunal formula contra el Estado Plurinacional de Bolivia el siguiente pliego de cargos por el presunto desacato de la Sentencia del 17 de julio de 2023, recaída en el proceso 02-AI-2020.
Los cargos que se formulan a continuación delimitan los extremos sobre los cuales se desarrollará el contradictorio y la actividad probatoria correspondiente dentro del presente procedimiento sumario. CARGO PRIMERO: indicios razonables de subsistencia e invocación de las disposiciones internas vinculadas a la conducta declarada contraria al ordenamiento jurídico comunitario andino; y, de persistencia de los efectos materiales discriminatorios derivados de la aplicación efectiva de tales disposiciones (p.e. invocación normativa en la Resolución RAR-ANH-DJ-UGJN 0191/2026).
Hechos imputados: de la información aportada en la indagación preliminar, se desprendería que el artículo 18 de la Ley 100 de 2011 (parágrafo III) y los artículos 1, 2, 3, 4 y 8 del Decreto Supremo 29814 de 2008 (disposiciones vinculadas a la conducta declarada contraria al derecho comunitario andino en la Sentencia 02-AI-2020) no constarían expresamente derogados o modificados, según lo informado por el propio Estado boliviano en sus oficios PGE/DESP N°073/2024 y PGE/DESP N°497/2024.
Asimismo, la Resolución Administrativa RAR-ANH-DJ-UGJN 0191/2026, del 1 de abril de 2026, expedida por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, invoca en sus considerandos el parágrafo III del artículo 18 de la Ley 100 y el Decreto Supremo 29814 de 2008 como fundamento normativo, lo que constituye, prima facie, un indicio de su aplicación en actos posteriores a la Sentencia 02-AI-2020.
Adicionalmente, se alega que otras resoluciones administrativas de la Agencia Nacional de Hidrocarburos emitidas en 2026 habrían continuado citando dichas disposiciones como fundamento para la determinación de “precios internacionales”, tales como las Resoluciones Administrativas RAR-ANH-DJ-UGJN 0062/2026 y 0075/2026 (siendo el último acto aportado en el expediente la Resolución Administrativa RAR-ANH-DJ-UGJN 0191/2026) extremo que será esclarecido en el sumario.
CARGO SEGUNDO: indicios razonables de mantenimiento o reconfiguración de un régimen dual de precios en la comercialización de combustibles asociado a la placa del vehículo (“precio nacional” vs “precio internacional” aplicado a los vehículos con placas colombiana, ecuatoriana o peruana). Hechos imputados: con base en la documentación citada por Bolivia y el Perú, el Decreto Supremo 5106 de 17 de enero de 2024, el Decreto Supremo 5516 de 13 de enero de 2026, así como resoluciones administrativas de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (incluidas las RAR-ANH-DJ-UGJN 0191/2026 y 0205/2026), podrían evidenciar la persistencia o reconfiguración de un esquema, con independencia de la denominación normativa empleada o de la forma en que se estructuren los mecanismos de fijación de precios, que distingue precios aplicables al mercado interno (“precio nacional”) y “precios internacionales”, en particular respecto de combustibles como gasolina especial y gas natural vehicular.
En ese marco, se alegan diferenciales cuantificados en actos administrativos (p.e., 1,72 Bs/L para gasolina especial y 0,17 Bs/m³ para gas natural vehicular, en determinados cuadros y periodos, como la Resolución Administrativa RAR-ANH-DJ-UGJN 0191/2026 de la Agencia Nacional de Hidrocarburos de Bolivia), así como un diferencial cero para diésel en ciertos momentos, lo cual, de confirmarse, podría configurar un cumplimiento selectivo por tipo de combustible, cuya suficiencia para acreditar el cese integral ordenado por la Sentencia 02-AI-2020 será materia del sumario.
Asimismo, se alega que la normativa posterior habría sido complementada por resoluciones ministeriales (p.e., Resolución Ministerial 002-2026, modificada por Resolución Ministerial 009-2026) que facultarían la fijación de “precios internacionales” aplicables a vehículos con placa de circulación extranjera, lo que será objeto de esclarecimiento para determinar si las medidas posteriores eliminan materialmente la diferenciación respecto del “precio nacional” o, por el contrario, formalizan un régimen dual por placa.
Del mismo modo, se alega la variabilidad de las resoluciones que fijan “precios internacionales” (vigencias mensuales y sustituciones), extremo que será evaluado como indicio de suficiencia y permanencia de las medidas invocadas como cumplimiento. CARGO TERCERO: eventuales restricciones prácticas de acceso al abastecimiento de combustibles para transportistas con placa colombiana, ecuatoriana o peruana en estaciones de servicio bolivianas.
Hechos imputados: conforme al oficio 007-2026-MINCETUR/VMCE/DGGJCI de 13 de abril de 2026, existirían reclamos de transportistas peruanos según los cuales, «pese a no existir una prohibición expresa para la venta de combustible a vehículos con placa extranjera, en la práctica se presentan restricciones de acceso en determinadas estaciones de servicio».
Se alega, además, que dichas restricciones podrían manifestarse como negativas de venta o limitaciones operativas bajo el argumento de falta de “autorización”, extremo que, de confirmarse, podría constituir un mecanismo de efecto equivalente al trato diferenciado prohibido por la Sentencia 02-AI-2020. La existencia, alcance, localización, frecuencia y atribuibilidad de estas restricciones serán objeto de actividad probatoria y contradictorio en el sumario; es decir, solo será materia de examen en la medida en que se acredite una práctica atribuible directa o indirectamente al Estado boliviano, por acción, tolerancia, instrucción administrativa o aplicación de normativa interna.
La formulación del presente pliego no constituye prejuzgamiento sobre la existencia, alcance o gravedad del desacato, elementos que serán determinados en la etapa correspondiente del procedimiento sumario, previa la actividad probatoria y de defensa que corresponda. La valoración de los avances alegados o acreditados por Bolivia, así como de los principios invocados (proporcionalidad, progresividad y verdad material), se reserva para la decisión correspondiente, en el momento procesal oportuno. De comprobarse los hechos descritos, tales conductas podrían configurar desacato de la Sentencia 02-AI-2020 e infracción de los artículos 4 y 27 del Tratado de Creación del TJCA y del artículo 111 del Estatuto, en relación con los artículos 3, 18 y 157 de la Decisión 398 – «Transporte Internacional de Pasajeros por Carretera, sustitutoria de la Decisión 289»; 3, 15 y 178 de la Decisión 837 – «Sustituye la Decisión 399 de la Comisión de la Comunidad Andina sobre Transporte Internacional de Mercancías por Carretera»; 36 de la Decisión 608 – «Normas para la protección y promoción de la libre competencia en la Comunidad Andina», declarados vulnerados en la Sentencia 02-AI-2020.
Las eventuales sanciones aplicables son las previstas en el artículo 27 del Tratado y en el artículo 119 del Estatuto. El reconocimiento de personería para actuar de Bolivia y el Perú, y la convocatoria a los demás Países Miembros, la Comisión y la Secretaría General de la Comunidad Andina Dado que corresponde iniciar el procedimiento sumario por desacato, con base en los serios motivos de credibilidad, se reconocerá personería para actuar en dicho procedimiento a los representantes de Bolivia y el Perú. Por escritos PGE/DESP N°3180/2025 y PGE/DESP N°0797/2026, recibidos respectivamente el 5 de diciembre de 2025 y el 13 de abril de 2026, Bolivia solicitó que, frente al nombramiento de nuevas autoridades de la Procuraduría General del Estado, reconozca a los señores Hugo César León La Faye, procurador general del Estado, y Roger Marcelo Longaric Saucedo, subprocurador de Defensa y Representación Legal del Estado, para actuar en representación de Bolivia en el presente procedimiento sumario.
Asimismo, se solicitó acreditar a Yolanda Silveth Quiroga Rojas y María Reneé Vargas Bustios, funcionarias de la Procuraduría General del Estado de Bolivia. Por su parte, el Perú ha actuado bajo la representación de Carlos Javier Rabanal Sobrino, director de la Dirección de Coherencia Jurídica y Defensa de los Compromisos Comerciales Internacionales del Viceministerio de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, cuya personería para actuar como representante del Perú ha sido reconocida mediante Auto del 14 de diciembre de 2020 emitido en el marco del proceso 02-AI-2020; y, John Ramiro Cusipuma Frisancho, director general de la Dirección General de Gestión Jurídica Comercial Internacional del Viceministerio de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, acreditado mediante Oficio 001-2024-MINCETUR-VMCE/DGGJCI del 15 de enero de 2024.
En consecuencia, corresponde reconocer personería a Hugo César León La Faye, Roger Marcelo Longaric Saucedo, Yolanda Silveth Quiroga Rojas y María Reneé Vargas Bustios como representantes de Bolivia; y, a Carlos Javier Rabanal Sobrino y John Ramiro Cusipuma Frisancho, como representantes del Perú, para las actuaciones pertinentes en el presente procedimiento sumario.
Finalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo 115 del Estatuto del TJCA, corresponde comunicar el presente auto a los demás Países Miembros, así como a la Comisión y a la Secretaría General de la Comunidad Andina, a fin de que formulen las opiniones que estimen pertinentes, en los términos previstos en el Estatuto del Tribunal.
De las sanciones que podría imponer el TJCA en caso de que se verifique el desacato de Bolivia De verificarse el presunto desacato de la Sentencia 02-AI-2020, el TJCA podrá imponer las sanciones dispuestas en el artículo 27 del Tratado de Creación del Tribunal: «Artículo 27.- Si la sentencia del Tribunal fuere de incumplimiento, el País Miembro cuya conducta haya sido objeto de la misma, quedará obligado a adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento en un plazo no mayor de noventa días siguientes a su notificación. Si dicho País Miembro no cumpliere la obligación señalada en el párrafo precedente, el Tribunal, sumariamente y previa opinión de la Secretaría General, determinará los límites dentro de los cuales el país reclamante o cualquier otro País Miembro podrá restringir o suspender, total o parcialmente, las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al País Miembro remiso.
En todo caso, el Tribunal podrá ordenar la adopción de otras medidas si la restricción o suspensión de las ventajas del Acuerdo de Cartagena agravare la situación que se busca solucionar o no fuere eficaz en tal sentido. El Estatuto del Tribunal precisará las condiciones y límites del ejercicio de esta atribución. El Tribunal, a través de la Secretaría General, comunicará su determinación a los Países Miembros».
Lo anterior, en concordancia con el artículo 119 del Estatuto del TJCA, que dispone lo siguiente: «Artículo 119.- Sanciones Si un País Miembro no acatare las obligaciones impuestas en la sentencia de incumplimiento, el Tribunal podrá sumariamente determinar como sanción, y conforme a lo previsto en el párrafo segundo del artículo 27 del Tratado, los límites dentro de los cuales el país reclamante o cualquier otro País Miembro podrá restringir o suspender, total o parcialmente, las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al País Miembro remiso.» De conformidad con lo anterior, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, DECIDE:
PRIMERO: Disponer la apertura del procedimiento sumario contra el Estado Plurinacional de Bolivia y, al advertirse serios motivos de credibilidad acerca del presunto desacato de la Sentencia 02-AI-2020, formular el pliego de cargos contenido en el numeral 3.4 del presente Auto.
SEGUNDO: Otorgar al Estado Plurinacional de Bolivia el plazo de cuarenta (40) días calendario, contado a partir del día siguiente de su notificación con este Auto, para que presente los descargos y explicaciones que estimen pertinentes respecto del pliego de cargos formulado y aporte las pruebas que pretenda hacer valer, al tenor de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 115 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
TERCERO: Comunicar a los demás Países Miembros, así como a la Comisión y a la Secretaría General de la Comunidad Andina, el inicio del presente procedimiento sumario para que, en el plazo de cuarenta (40) días calendario, contado a partir del día siguiente de su notificación el presente Auto, formulen las opiniones que tengan a bien, respecto de la investigación sumaria en curso, a tenor de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 115 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
CUARTO: Reconocer personería a Hugo César León La Faye, Roger Marcelo Longaric Saucedo, Yolanda Silveth Quiroga Rojas y María Reneé Vargas Bustios, como representantes del Estado Plurinacional de Bolivia; y, a Carlos Javier Rabanal Sobrino y John Ramiro Cusipuma Frisancho, como representantes del Perú, para las actuaciones pertinentes en el marco del presente procedimiento sumario.
QUINTO: Publicar el presente Auto en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. El presente auto ha sido aprobado con la participación de los siguientes magistrados en la sesión judicial de fecha 15 de julio de 2026, conforme consta en el Acta 26-J-TJCA-2026: De conformidad con lo establecido en el literal n) del artículo 7 del Reglamento Interno del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, firman igualmente el presente auto la magistrada presidenta y la secretaria del Tribunal. *****