PROCESO No. 2-N-86 República de Colombia c/Resolución 253 de la Junta El Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena a los diez días del mes de junio de 1987, en la acción de nulidad interpuesta por la República de Colombia contra la Resolución 253 expedida por la Junta del Acuerdo de Cartagena el 16 de abril de 1986, CONSIDERANDO: que el Dr. Rafael Caicedo Espinosa, como Embajador de la República de Colombia ante el Ecuador y representante de su país ante este Tribunal, en fecha 29 de octubre de 1986, interpone la presente demanda, por la cual pide que por sentencia definitiva el Tribunal declare “la nulidad del literal b) del artículo 1o. de la Resolución 253 del 16 de abril de 1986, expedida por la Junta del Acuerdo de Cartagena, y de la parte final del artículo 4o. de la misma Resolución 253, que dice: ' y determinar la eventual modificación del plazo previsto en el literal b) del artículo 1o.', y que señale los efectos de !a sentencia mediante las siguientes declaraciones:" I. Que el literal b) del artículo 1o. citado es nulo en su totalidad;
II. Que es igualmente nulo el final del artículo 4o. de la Resolución demandada, en la parte arriba transcrita; III. Que la Resolución 253 de la Junta se encuentra vigente en todas sus partes, salvo el literal b) de su artículo 1o. y el final del artículo 4o. en la referida parte; IV. Que las medidas adoptadas por Colombia y autorizadas mediante la Resolución 253 de la Junta del Acuerdo sólo se levantarán cuando se restablezcan las condiciones normales de competencia entre Ecuador y Colombia, para lo cual se tendrá en cuenta el resultado de las evaluaciones que objetivamente efectúe la Junta para el levantamiento de las medidas de salvaguardia;
V. Que la Junta carece de competencia para fijar "ex ante" y "a priori", es decir en el mismo acto en que autoriza la aplicación de las medidas de salvaguardia, el plazo de duración de las mismas por imposibilidad de conocer objetivamente en qué tiempo desaparecerán o se agravarán las causales que dan lugar a la aplicación de dichas medidas.
Su competencia en esta materia consiste, entre otras, en observar la evolución de la situación que las origina y disponer su levantamiento, comprobada la cesación de las causales; VI. Que Colombia queda exonerada de costas porque sustenta la acción en razones de hecho y de derecho que justifican plenamente la demanda. En respaldo de su acción la parte demandante puntualiza los "Hechos” que detalla de Fjs. 34 a 36 y los "Fundamentos de derecho" de Fjs. 37 a 49 del proceso.
Entre éstos arguye que las normas demandadas son contrarias a la letra y al espíritu del inciso 1o. del artículo 80 del Acuerdo, que la Junta carece de competencia "no sólo para fijar el plazo de vigencia de la medida de salvaguardia" "sino para prorrogarlo, lo que no obsta para que la Junta examine en el tiempo la evolución de la alteración y ordene incluso el levantamiento de !a medida, una vez comprobada la cesación de la alteración"; inmotivación del literal b) del artículo 1o. y de parte del artículo 4o. de la Resolución demandada; desconocimiento del efecto útil de una norma contenida en el inciso primero del artículo 80 del Acuerdo; carencia de objetividad y error de hecho por cuanto "a priori" y "ex ante" la Junta no puede conocer ni calcular si las causales de distorsión de !a competencia "desaparecerían, se atenuarían o se agravarían en. el futuro mediato o inmediato", por lo que no podía fijar como plazo de las medidas de salvaguardia el 16 de agosto de 1986 como si en tal fecha "concluyeran la devaluación en el Ecuador y sus efectos en Colombia." La Junta del Acuerdo, a Fjs. 127 y siguientes del proceso, contesta la demanda por intermedio de su Coordinador y, Representante, Dr. Jaime Salazar Montoya, y pide que el Tribunal desestime la demanda y deje así a salvo "una norma importante como es la del artículo 80 y reafirmadas las condiciones que prevé el Acuerdo para proteger los intereses legítimos de todos los Países Miembros, etc.", de donde se concluye que lo que la Junta pide en el fondo es que el Tribunal declare improbada la demanda, a cuyo fin expone también los que llama "Antecedentes y fundamentos de hecho" y "Fundamentos de derecho" y sostiene que el artículo 80 reconoce a la Junta competencia para fijar plazos de aplicación de la salvaguardia monetaria y que no ha sido ni pudo ser alterada por la Decisión 9 de la Comisión como se sostiene en la demanda, que es concordante con la norma superior o sea el citado artículo 80, y que literal y conceptualmente la Junta tiene competencia para incluir entre las recomendaciones que prevé el artículo 80 la de prorrogar o reducir el plazo.
Que de la lectura de los Vistos y Considerandos de la Resolución 253 quedan claras las causas y motivos que la fundamentan en cada una de sus partes, y que la argumentación del efecto útil antes que actuar en contra, actúa en favor de la competencia de la Junta y del literal b) del artículo 1o. y parte final del artículo 4o. de la Resolución, según el razonamiento que la Junta expone.
Finalmente, en cuanto a la "Carencia de objetividad o error de hecho" manifiesta que no es así y que la Junta en función del artículo 80 verificó objetivamente las condiciones normales de competencia a tiempo de expedir su pronunciamiento y que no ha decretado una fecha de conclusión de la devaluación, ha establecido un procedimiento para el examen de la evolución del problema para proveer con fundamento prórrogas a que hubiera lugar hasta que desaparezcan aquellos efectos.
Ambas partes acompañan a la demanda y contestación, respectivamente, sus propias pruebas, a las que se suman las que presentaron en el término correspondiente y la que el Tribunal solicitó al gobierno de Ecuador y a la Junta. Asimismo, la parte demandante y la Junta en sus conclusiones presentadas a la finalización de los debates de la audiencia, reiteran, en defensa de sus derechos, los hechos y fundamentos expuestos en los memoriales de la demanda y la contestación ya examinados.
CONSIDERANDO
Que así planteada la petición de nulidad y opuestas las excepciones por la Junta, se comprueba que este Tribunal conoció anteriormente una otra demanda, la No. 1N-86, exactamente igual a la presente, excepto en un solo punto, que se dirá más adelante, acción que fue interpuesta por la misma parte actora de este juicio motivo de autos, o sea la República de Colombia, contra una Resolución de la Junta del Acuerdo de Cartagena referente a salvaguardias respecto del comercio con Venezuela; demanda cuyo fondo es el mismo y en la que se han hecho valer iguales fundamentos por la parte demandante y las mismas excepciones por la Junta, debido a lo cual, dada la identidad de causas, tanto en sus acciones como en sus excepciones -como se tiene dicho- el Tribunal estima procedente y necesario mantener los fundamentos que justifican la sentencia pronunciada dentro de la demanda de nulidad del Proceso No. 1N-1986, República de Colombia c/Resolución 252 de la Junta, sentencia de 10 de junio de 1987, como válidos para resolver la presente causa que se examina,, fundamentos que, sin ingresar ya al prolijo examen que consta en la referida decisión anterior, se sintetizan en los siguientes términos: En cuanto a la nulidad por incompetencia de la Junta para fijar el plazo a que se refiere el literal b) del artículo 1o. de la Resolución 252, que según la demanda viola el artículo 80 del Acuerdo y el numeral 36 del artículo 7 y numeral 2 del artículo 14 de la Decisión 9 de la Comisión, ha de tenerse en cuenta que las medidas correctivas tienen duración indeterminada, por mandato del inciso 1o. del artículo 80 del Acuerdo y la Junta, al recomendarlas después de verificada la perturbación, no puede limitar en el tiempo !os efectos de las medidas adoptadas por el País Miembro, medidas cuya vigencia está condicionada, según dicho precepto, a la subsistencia de las causas que las motivaron o sea la alteración de las condiciones normales de competencia, y tal artículo 80 no faculta a la Junta a fijar a priori plazos de duración a las medidas de salvaguardia.
Contrariamente a lo que la Junta sostiene que el plazo fijado en el literal b) del artículo 1o. de la Resolución 253 es una "simple metodología" para examinar la evolución de los hechos, y una "simple recomendación”, en la realidad no es así porque tal plazo resulta ser un término extintivo debido a que si la Junta no lo prorrogase las medidas correctivas aplicadas por Colombia cesarían, y no es "recomendación” por cuanto claramente ese plazo resulta ser obligatorio y perentorio, ya que una vez vencido, las medidas correctivas dejan de producir sus efectos.
De otra parte, los incisos 5 y 8 del citado artículo 80 tampoco hacen referencia, en parte alguna de su texto, a términos concretos de vigencia de las medidas correctivas. En ambos incisos lo que autorizan a la Junta es a "mantener", "modificar" o "suspender" las medidas. "Mantener" o "suspender" no dan lugar a equívoco en cuanto a su significado y en cuanto al término "modificar” ha de entenderse que es equivalente a cambiar o a dar a algo un nuevo modo de existencia, y "cambiar" en forma alguna puede interpretarse como atribución o potestad de "fijar plazo de existencia" porque eso sería anular, acabar, en tal plazo, con la existencia de algo.
Esto quiere decir que, en el punto que se examina, la Junta tiene efectivamente atribuciones para suspender las medidas "aplicadas" o "autorizadas" o puede igualmente "mantenerlas" y consiguientemente "modificarlas", más no fijarles un término de duración, como en realidad lo ha hecho a priori, como justificadamente se sostiene en la demanda.
De modo emergente deberá entenderse que para la suspensión de las medidas correctivas, el mismo artículo 80 ha previsto un procedimiento muy claro, que concilia el interés comunitario, inherente a los grandes fines de la integración subregional, con el interés particular de cada uno de los Países Miembros del Acuerdo. En efecto, no hay óbice para que el país perjudicado pueda por sí mismo suspender las medidas conforme a sus mejores intereses y la realidad de su economía respecto del país que devaluó, pero para el caso de que no lo haga, y cuando hayan desaparecido las causales que justificaron la aprobación de las medidas de emergencia, el país que devaluó puede pedir en cualquier tiempo a la Junta que se pronuncie y adopte una resolución y suspenda las medidas a pedido de parte, o niegue la suspensión, caso éste en que a dicho país el artículo 80 le reconoce el derecho de recurrir ante la Comisión, es decir, que en el caso de autos, la República del Ecuador tiene libre su derecho para solicitar, en su momento, la suspensión de las medidas de salvaguardia.
Asimismo, cualquiera de los Países Miembros, incluido, claro está, el país que devaluó, en autos el Ecuador, puede pedir a la Comisión, como órgano máximo de la integración, que adopte una decisión, esta vez definitiva, sobre la materia. Lo que quiere decir que para que la Junta pueda adoptar resoluciones que suspendan la vigencia de las medidas de emergencia deben darse las condiciones que justifiquen tal suspensión. Es evidente, por otra parte, que la Junta, tiene también otro camino para lograr la suspensión de las medidas de emergencia por devaluación monetaria, el que está expresamente establecido entre las facultades que le reconocen los incisos a), c) y f) del artículo 15 del Acuerdo, facultades inherentes a su alta misión de velar por la aplicación del Acuerdo, de formular a la Comisión proposiciones destinadas a facilitar o acelerar el cumplimiento del Acuerdo, con la mira de alcanzar sus objetivos en el término más breve posible, de velar por la distribución equitativa de los beneficios de la integración y proponer a la Comisión las medidas correctivas pertinentes de carácter positivo, como establecen los incisos citados, que especifican las atribuciones de la Junta.
Por otra parte, es evidente que tampoco el artículo 7 del numeral 36 y artículo 14 numeral 2 de la Decisión 9 de la Comisión reconocen a la Junta atribuciones para fijar a priori términos de duración o plazos de vigencia a las medidas de salvaguardia en casos como el que se examina. En función del precedente análisis ha de tenerse en cuenta, además, que el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena es imperativo, de aplicación obligatoria en todos los Países Miembros, y que debe ser respetado y cumplido por todos ellos y por supuesto por los Organos del Acuerdo, lo mismo que por todos los organismos y funcionarios que ejercen atribuciones conforme a dicho ordenamiento, el cual regula el proceso de la integración que se cumple en una comunidad de derecho cual es la constituida en el Pacto Andino. Esta consideración cobra la debida relevancia en las previsiones del Tratado Constitutivo del Tribunal, que al haberlo instituido como el órgano jurisdiccional con capacidad para declarar el derecho comunitario, dirimir controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente, es decir, como órgano del control de la legalidad en el Acuerdo, en su artículo 5 es taxativo al disponer que "Los Países Miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena.
Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación." De todo esto se concluye que la aplicación de las medidas de salvaguardia preceptuadas en el Capítulo IX, artículos 78 al 81 del Acuerdo, su puesta en vigencia, sus modalidades y la suspensión de ellas, han de someterse a dichas normas, porque obedecen a un régimen regulado y controlado y se aplican sólo por vía de excepción, como defensa necesaria, aunque transitoria, de los países comprometidos en el proceso de integración ante trastornos graves, cual el Tribunal analiza detenidamente en su sentencia de 10 de junio de 1987, Proceso 1N-86, a que se hizo referencia. Consiguientemente, la Junta en el caso que se examina, no podía señalar plazos de duración a las medidas de salvaguardia propuestos por la República de Colombia, y tampoco podía alterar la forma de computar el plazo de un mes para el pronunciamiento breve y sumario a que se refiere el párrafo 5 del artículo 80, codificado, del Acuerdo, plazo que no puede dejarse en suspenso sin que haya norma expresa que lo autorice, tal como en forma detallada igualmente hace constar el Tribunal en la sentencia ya citada.
En razón de que lo relativo a la competencia, en los términos anteriormente expuestos, resuelve el fondo mismo de la demanda, no corresponde ya referirse a otras causales de nulidad igualmente invocadas en ella, con excepción del punto V. de las declaraciones que la República de Colombia solicita al Tribunal referentes a la oportunidad en que deben levantarse las medidas de salvaguardia, solicitud que en los términos en que ha sido formulada podría dar lugar a errores o equívocos, que el Tribunal considera necesario esclarecer oportunamente y aprobar pronunciamiento expreso sobre este punto.
CONSIDERANDO: que como se dijo inicialmente, la presente demanda difiere en un punto de la que se resolvió mediante la tantas veces citada sentencia Proceso N1-86, del presente mes de junio, punto en el que la parte demandante pide que el Tribunal declare que “sólo” -subraya el Tribunal lo de "sólo"- ha de terminar el derecho de uso de la salvaguardia "cuando se restablezcan las condiciones normales de competencia".
En la correspondiente solicitud del anterior proceso, se aceptó una petición análoga, previa aclaración de sus alcances, porque no contenía la expresión excluyente que aquí se subraya. Tal expresión, indudablemente, no toma en cuenta que Colombia por sí misma puede levantar las medidas de emergencia y que existen igualmente otros medios que el ordenamiento jurídico andino ha previsto para la extinción de la salvaguardia, cuales son por ejemplo la terminación de la perturbación que determina, por definición, la cesación del derecho, así como los procedimientos expresamente previstos en los incisos 2o. y 3o. del artículo 80 del Acuerdo, conforme se ha hecho constar en la referida anterior sentencia así como en los considerandos del presente fallo, todo lo cual, hace que la solicitud que se examina carezca del fundamento legal para que el Tribunal pueda admitir su procedencia. POR TANTO: el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, en ejercicio de la competencia que le reconoce el artículo 17 del Tratado, DECLARA: 1.
Probada en parte la demanda de Fjs. 32-52 del proceso y consiguientemente nulos el literal b) del artículo 1 y la parte final del artículo 4 de la Resolución 253 expedida el 16 de abril de 1986 por la Junta, por haber sido dictados con infracción del artículo 80 del Acuerdo, y subsistente el resto de la Resolución. 2. Asimismo, improcedente la demanda en la parte que solicita del Tribunal que declare que “las medidas adoptadas por Colombia y autorizadas mediante la Resolución 253 de la Junta del Acuerdo sólo se levantarán cuando se restablezcan las condiciones normales de competencia entre el Ecuador y Colombia, para lo cual se tendrá en cuenta el resultado de las evaluaciones que objetivamente efectúe la Junta para el levantamiento de las medidas de salvaguardia", por las razones que se exponen en el último Considerando de la presente sentencia. 3.
Que no ha lugar a condenar en costas por lo previsto en el último párrafo del artículo 81o. del Reglamento interno del Tribunal. De conformidad con las previsiones del artículo 22 del Tratado y 56 del Estatuto se dispone que los efecto! de esta sentencia se cumplirán a partir del 16 de abril de 1986, fecha en que se dictó la Resolución 253.
Conforme con la última parte del artículo 22 del Tratado, la Junta del Acuerdo adoptará las disposiciones que se requieran para asegurar el cumplimiento efectivo de la sentencia. A los fines del artículo 34 del Tratado, remítase a la Junta, por Secretaría, copia certificada de la presente sentencia para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo.
Por lo establecido en el artículo 60 del Estatuto, hágase conocer la presente sentencia a los Países Miembros y a la Comisión, para lo que, por Secretaría, se les remitirá sendas copias certificadas. Para la lectura de la sentencia, que ordena el artículo 57 del Estatuto, convócase al Tribunal y a las partes a la audiencia pública que se efectuará el día martes 16 del corriente, a horas 16, actuación de la que se levantará el acta correspondiente.
Dr. Galo Pico Mantilla PRESIDENTE Dr. Hugo Poppe E. MAGISTRADO Dr. José Guillermo Andueza MAGISTRADO Dr. Fernando Uribe Restrepo MAGISTRADO Dr. Nicolás de Piérola MAGISTRADO Dr. Rubén Herdoíza Mera SECRETARIO a.i.