PROCESO No. 43-AI-99 Acción de Incumplimiento interpuesta por la Secretaría General de la Comunidad Andina contra la República del Ecuador, por aplicar medidas calificadas por aquélla como restricciones a las importaciones de azúcar provenientes de Colombia EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en la acción de incumplimiento interpuesta por la Secretaría General de la Comunidad Andina contra la República del Ecuador, por aplicar medidas previamente calificadas como restrictivas a las importaciones de azúcar provenientes de Colombia, contraviniendo el artículo 4º del Tratado de Creación del Tribunal, el Capítulo V del Acuerdo de Cartagena, en particular sus artículos 72, 73 y 84, y las Resoluciones 209, 230 y 248 de la Secretaría General.
Quito, 13 de octubre del año 2000 V I S T O S: El escrito SG-C-/2.3/1644-1999 recibido en el Tribunal el 6 de septiembre de 1999, mediante el cual la Secretaría General de la Comunidad Andina interpone acción de incumplimiento contra la República del Ecuador por supuesta inobservancia del artículo 4° del Tratado de Creación del Tribunal (Protocolo de Cochabamba), el Capítulo V del Acuerdo de Cartagena, particularmente los artículos 72, 73 y 84, y las Resoluciones 209, 230 y 248 de la Secretaría General.
La contestación de la demanda presentada el 25 de octubre de 1999, por la cual se solicita que el Tribunal estime las excepciones propuestas y rechace la demanda. Las pruebas aportadas por las partes y las ordenadas de oficio por el Tribunal; el acta correspondiente a la audiencia pública celebrada el 23 de marzo del año 2000; los escritos de conclusiones; y los demás documentos que cursan en el expediente.
Con vista de todo lo cual este Tribunal pasa a realizar un resumen, con arreglo a lo que aparece de autos, tanto de los hechos y de las argumentaciones de las partes, como de los pedimentos formulados por las mismas en el libelo de demanda y en las conclusiones de la audiencia pública, aportadas por ellas al proceso. 1. Antecedentes El 21 de enero de 1999, el Ministerio de Comercio Exterior de la República de Colombia se dirigió a la Secretaría General a los fines de poner en conocimiento de dicha Institución comunitaria la exigencia, por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería de la República del Ecuador, de autorizaciones previas para la importación de productos agropecuarios, requeridas al amparo de la Regulación N° 921 de 1995 de la Junta Monetaria, con lo cual se estaría dificultando las importaciones colombianas.
Asimismo, el Gobierno de Colombia denunció que particularmente se estaría obstaculizando las importaciones de azúcar provenientes de ese País Miembro de la Comunidad Andina, al haber decidido el Gobierno del Ecuador “anular los permisos de importación que se encontraban vigentes y declarar como contrabando cualquier importación que se realice con sustento en dichos permisos”, medidas que, a juicio del denunciante, incumplen el artículo 72 del Acuerdo de Cartagena.
En atención a la solicitud presentada por el Gobierno de Colombia, el 19 de febrero de 1999 —luego de haberse ordenado y cumplido la regularización de la solicitud para el inicio del procedimiento a los fines de la calificación de gravámenes y restricciones— la Secretaría General notificó al Gobierno del Ecuador el inicio de la investigación para la calificación de restricciones al comercio intrasubregional, conforme al procedimiento establecido en el Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General, adoptado mediante Decisión 425, concediéndole a la República del Ecuador un plazo de 20 días hábiles para la presentación de sus descargos.
El 3 de marzo de 1999 el Gobierno del Ecuador acusó recibo de la comunicación de la Secretaría General y solicitó que se le remitiera una copia de la reclamación presentada por el Gobierno colombiano, solicitud que fue atendida por el referido Órgano comunitario el 4 de marzo del mismo año. Sin embargo, la República del Ecuador no presentó sus argumentos dentro del plazo concedido.
Durante el procedimiento de calificación de restricciones al comercio, el Gobierno de Colombia presentó a la Secretaría General documentos que sustentarían su denuncia, entre los cuales consta una copia del Oficio 981363 del 13 de diciembre de 1998 suscrito por el Subsecretario de Políticas, Comercio e Inversión Sectorial del Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ecuador y dirigido al Administrador Distrital de Quito, en el que se expresa, en lo principal, que “la Autorización Previa # 801915, con DUI 0665208 para la importación de 10.000 T.M. de azúcar blanca queda invalidada a partir de la presente fecha”.
Por su parte, el Gobierno de la República de Bolivia, mediante comunicación de fecha 23 de marzo de 1999, informó que “considera procedente la investigación solicitada por el Gobierno de Colombia con relación a posibles restricciones a la importación de azúcar provenientes de la subregión hacia el Ecuador”. El 24 de marzo de 1999 la Secretaría General expidió la Resolución 209, publicada en la Gaceta Oficial N° 421 del 25 de los mismos mes y año, en la cual decidió “determinar que tanto la autorización previa por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería para las importaciones originarias de Colombia, correspondientes a las subpartidas NANDINA 1701.11.90 y 1701.99.00, en este caso dispuesta por la Regulación 921 de fecha 21 de marzo de 1995 expedida por la Junta Monetaria del Gobierno de Ecuador; como la no tramitación de las solicitudes correspondientes o la cancelación de las autorizaciones vigentes sin expresión de causa, sin basamento aparente en causa prevista en la ley o con base en consideraciones no objetivas o discriminatorias y que no han sido previa y transparentemente difundidas a los importadores, constituyen restricciones al comercio intrasubregional, en los términos previstos en el Artículo 72 del Acuerdo”.
En dicha Resolución, la Secretaría General concedió al Gobierno del Ecuador un plazo máximo de veinte días calendario para el levantamiento de las restricciones. El 16 de abril de 1999, la Secretaría General emitió la Nota de Observaciones SG-F/2.1/450-99, por la cual informó a la República del Ecuador que hasta esa fecha dicho País Miembro no había procedido conforme a lo dispuesto por la Resolución 209, situación que estaría generando un incumplimiento de las obligaciones derivadas de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina.
En dicha Nota de Observaciones se otorgó al Gobierno del Ecuador un plazo de diez días hábiles para que diera respuesta. Con fecha 30 de abril de 1999, el Gobierno del Ecuador interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución 209, fundamentado en que el Ministerio de Agricultura y Ganadería de ese País “ha venido otorgando el permiso de importación para el ‘azúcar blanco’ en acatamiento del Decreto Ejecutivo No. 399, publicado en el Registro Oficial 90 de 17 de diciembre de 1996, expedido al amparo de la Decisión 371 de la Comunidad Andina”, Decreto Ejecutivo que establece un derecho compensatorio adicional a los derechos variables a los que se refiere la Decisión 371.
En conclusión, el recurso de reconsideración señala que el Ministerio de Agricultura y Ganadería “se encuentra facultado para verificar el país de origen en las importaciones de azúcar, a fin de aplicar los derechos correctivos establecidos por el Decreto Ejecutivo No. 399 y de esta manera precautelar los intereses nacionales y comunitarios para impedir la entrada ilegal de azúcar de terceros países.
Pero esta facultad no constituye licencia previa para la importación del azúcar procedente de cualquier miembro de la Comunidad Andina”. Mediante Resolución 230 del 21 de mayo de 1999, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo N° 443 de fecha 25 de los mismos mes y año, la Secretaría General declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por el Gobierno del Ecuador, y confirmó la Resolución 209.
Considerando que la República del Ecuador no procedió a levantar las medidas calificadas como restricciones al comercio por la Resolución 209, el 8 de julio de 1999 la Secretaría General emitió el Dictamen de Incumplimiento 20-99 contenido en la Resolución 248, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 457. 2. La demanda Con la presente acción, la Secretaría General pretende que este Tribunal declare que el Gobierno de Ecuador, al requerir la autorización previa por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería para las importaciones de azúcar originarias de Colombia, así como al abstenerse de tramitar las solicitudes correspondientes o al cancelar las autorizaciones vigentes sin expresión de causa, ha incurrido en incumplimiento del artículo 4° del Protocolo de Cochabamba, los artículos 72, 73 y 84 del Acuerdo de Cartagena y las Resoluciones 209, 230 y 248 de la Secretaría General.
Afirma la actora que la Regulación 921 de la Junta Monetaria del Ecuador establece que la importación de productos correspondientes a las subpartidas 1701.11.90 y 1701.99.00 requieren de autorización previa del Ministerio de Agricultura y Ganadería, y que la concesión de tal permiso o licencia de importación “depende de la voluntad discrecional del funcionario público encargado, máxime cuando, hasta la fecha, no se conocen los requisitos requeridos para su obtención”.
Considera que la obligación de contar con una autorización previa del Ministerio de Agricultura y Ganadería implica una restricción administrativa a la importación de azúcar originaria de la Subregión, lo cual dificulta las importaciones sujetas a este requisito, constituyéndose en una medida contraria al Programa de Liberación. Por ello —agrega— si el acto de imposición y concesión de licencias previas constituye una restricción, la no tramitación de las solicitudes de autorización para la importación de azúcar, así como la cancelación de dichos permisos sin expresión de causa, sin fundamento aparente en motivo previsto en la ley o con base en consideraciones que no han sido previa y transparentemente difundidas a los importadores, resulta ser un agravante de la medida restrictiva que impide las importaciones colombianas de azúcar, y por ende se configura en una conducta administrativa de facto no amparada por el Artículo 72 del Acuerdo.
Expresa igualmente la actora que el Gobierno del Ecuador no ha alegado una justificación a la imposición de la medida restrictiva, sobre la base de la segunda parte del Artículo 72 del Acuerdo, aunque la Secretaría General estimó pertinente referirse al Oficio JM 1954-96 del 11 de junio de 1996, según el cual la Presidenta de la Junta Monetaria del Ecuador manifestó al Presidente del Directorio de la Asociación de Industriales Ecuatorianos Consumidores de Azúcar (AINCA) que la Junta Monetaria había “considerado conveniente mantener la autorización previa con fines de control fitosanitario, en virtud de lo establecido en la Ley de Sanidad Vegetal” y que se había solicitado “al Ministerio de Agricultura y Ganadería que especifique las normas fitosanitarias relativas a la calidad del azúcar importada, así como los mecanismos de comprobación, los plazos correspondientes y demás aspectos que demande su aplicación, normas que deben ser debidamente difundidas para garantizar la transparencia del comercio exterior del azúcar”.
Al respecto, sostiene la demandante que la aparente justificación contenida en dicho Oficio, sobre la base de una supuesta protección a la vida y salud de las personas, animales y vegetales, no ha sido demostrada por el Gobierno del Ecuador y que, adicionalmente, cabe tener presente que una norma fitosanitaria dictada unilateralmente por un País Miembro no puede ser aplicada a otro País Miembro si no se encuentra debidamente inscrita en el Registro Subregional de Normas Sanitarias, al que se refiere la Decisión 328.
Con relación al argumento esgrimido por el Gobierno del Ecuador en el recurso de reconsideración, en el sentido de que “el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) ha venido otorgando el permiso de importación para el ‘azúcar blanco’ en cumplimiento del Decreto Ejecutivo N° 399, publicado en el Registro Oficial 90 del 17 de diciembre de 1996, expedido al amparo de la Decisión 371 de la Comunidad Andina”, la Secretaría General afirma que la Decisión 371 no justifica de manera alguna que el Gobierno del Ecuador restrinja las importaciones de azúcar.
Al referirse al incumplimiento de la Resolución 248, que ampara el Dictamen de Incumplimiento 20-99, la actora indica que tal acto forma parte del ordenamiento de la Comunidad Andina, y por tanto, goza de una presunción de legalidad, mientras no sea válidamente impugnado. 3. La contestación de la demanda La República del Ecuador alega que el permiso de importación para el azúcar blanco es otorgado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería “en cumplimiento al Decreto Ejecutivo No. 399, publicado en el Registro Oficial No. 90 de 17 de diciembre de 1996, expedido al amparo de la Decisión 371 de la Comunidad Andina que establece un derecho compensatorio”.
Señala que los problemas presentadas en la importación de azúcar proveniente de Colombia no son el resultado de ningún tipo de medida restrictiva, sino que se debieron exclusivamente a problemas con la documentación que en toda importación de productos agropecuarios normalmente debe presentarse en los diferentes Distritos Aduaneros para la nacionalización de la mercadería. Expresa la demandada que el Decreto Ejecutivo 399 del 12 de diciembre de 1996 establece la aplicación de un derecho compensatorio, para la importación de azúcar proveniente del Brasil y faculta al Ministerio de Agricultura a controlar la aplicación de esta medida a través de la autorización previa, lo que sirve para llevar un control estadístico para el cruce de información entre las Autoridades del Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria –SESA- y de Aduanas, evitando el comercio informal y el contrabando.
Alega, además, que la República del Ecuador no ha vulnerado el artículo 72 del Acuerdo de Cartagena, por cuanto la decisión de mantener la autorización previa se la tomó con fines de control fitosanitario, al amparo de lo establecido en la Ley de Sanidad Vegetal; por lo tanto no se trata de una medida que tenga carácter administrativo, financiero o cambiario.
Con fundamento en los expresados argumentos, la demandada propone las excepciones de “inexistencia de violaciones al ordenamiento jurídico andino” y “negativa de los fundamentos de la demanda”. Finalmente, ofrece aportar “oportunamente las pruebas necesarias”. 4. Conclusiones de la actora Conforme a lo decidido por el Tribunal, mediante providencia del 5 de abril del 2000, confirmada por la de 5 de mayo del mismo año, el escrito de conclusiones de la actora fue presentado extemporáneamente, y en tal virtud, el Tribunal no lo tomará en consideración, sin perjuicio de tener en cuenta lo que conste en el acta de la respectiva Audiencia Pública. 5.
Conclusiones de la demandada La demandada expone los siguientes argumentos, que a su juicio son esenciales para su defensa y para desvirtuar los fundamentos propuestos por la actora: 1. Violación al principio de contradicción. Al respecto, sostiene que la Resolución 209 de la Secretaría General se basó única y exclusivamente en lo que la denunciante, República de Colombia, consideraba como pruebas a su favor, y que los gobiernos de Perú, Bolivia y Venezuela, con su “silencio aportaron a favor del Ecuador la certeza de que su conducta no implicaba incumplimiento alguno”.
Considera, asimismo, que la Secretaría General ha incurrido en violación del artículo de la Decisión 406, pues dentro de las facultades atribuidas a dicha Institución Comunitaria no está el analizar el derecho interno de cada País Miembro, sino en esencia y entre otras, velar por el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina.
Afirma que la Secretaría General no “tuvo la acuciosidad de verificar si las disposiciones constantes en la Ley de Sanidad Vegetal del Ecuador, génesis del requerimiento sanitario impuesto por la Regulación 921 de la Junta Monetaria del Ecuador, estaban consideradas dentro de aquellas que establece el artículo 13 de la Decisión 238 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena”.
Agrega que “implícitamente también incurre la actora en nulidad procesal cuando claramente acepta no haber contado con el Ecuador dentro del proceso, irreconociendo una verdad procesal elemental que es la de que la no contestación de una demanda (en este caso de estudio de una denuncia), debe entenderse como negativa pura y simple de los argumentos de hecho y de derecho de tal libelo y que este silencio no obsta para que la parte denunciada sea considerada a lo largo del procedimiento, para los efectos pertinentes”.
A criterio de la demandada, la Secretaría General habría también quebrantado el principio de igualdad, “pues la Secretaría General optó por prescindir de actuar en apego a su obligación, que era la de efectivamente investigar, no sólo por y a través [del Ecuador], sino haciendo acopio de todos los elementos que hubieren estado a su alcance para comprobar efectivamente que las autorizaciones previas constituyen o no restricciones ilegales al comercio subregional”.
Del mismo modo expresa que la Secretaría General “al actuar con negligencia al investigar sobre la naturaleza de la medida calificada como restricción” vulneró el principio de uso de los procedimientos y formalidades. 2. Carga de la prueba. Al respecto, manifiesta que “una vez iniciado el procedimiento, ante el silencio del Ecuador, la carga de la prueba debió recaer en el país denunciante”.
“La Secretaría General no obligó a Colombia, como parte actora en el proceso de investigación por supuesto incumplimiento, a demostrar de manera fehaciente que la licencia previa exigida para la importación de azúcar, amparada en la Regulación 921 de la Junta Monetaria del Ecuador quebrantaba normas comunitarias por no ser de aquellas inscritas en el Registro de Normas Sanitarias Subregionales, característica sí cumplida por la Ley de Sanidad Vegetal ( sustento de aquella)”. 3.
Nulidades de las Resoluciones 209, 230 y 248. La demandada alega que la Resolución 209 adolece de varios errores de hecho y de derecho que acarrearía su nulidad de pleno derecho. Estos errores, en opinión de la demandada, son los siguientes: “contraviene la norma comunitaria”, “falta de aplicación de la Decisión 328 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena”, “errónea aplicación de normas”, “falta de ejecución de pruebas de oficio”, “imposibilidad de ejecución”.
Afirma que la Resolución 230 también “adolece de varios errores de hecho y de derecho que la nulitan de pleno derecho”. Tales errores son expuestos por la demandada en dos apartados: (i) el desconocimiento de la Secretaría General de la facultad del Gobierno del Ecuador para verificar el país de origen en las importaciones provenientes de otros países socios, para así precautelar tanto los intereses nacionales como comunitarios e impedir el ilícito comercio de bienes procedentes de terceros países; y (ii) “la negativa [del Gobierno del Ecuador] a conferir determinadas autorizaciones previas de ninguna manera constituyen incumplimiento alguno; más bien, en aras de la legalidad en la cual debe enmarcarse el comercio subregional y en tutela de los principios que rigen a éste, al haberse producido hechos punibles y tipificados como delitos por la legislación ecuatoriana, era menester suspender las aludidas autorizaciones”.
Concluye la demandada solicitando del Tribunal la concesión de un término de prueba, dentro del cual se ordene la ejecución de varias diligencias detalladas en su escrito de conclusiones. Como un alcance a las conclusiones presentadas, la República del Ecuador solicitó que el Tribunal “de oficio” ordene la actuación de varias pruebas, y, además, insistió en varios argumentos expuestos durante la audiencia y que fueron consignados en el escrito de conclusiones, en particular: Sostiene que la Resolución 209 “trasciende el ámbito de actuación de la Secretaría General”, pues, por una parte, “la aludida autorización o licencia previa, dispuesta por la Regulación 921 al amparo de la Ley de Sanidad Vegetal y artículos 9, 10, 11 y 12 del Reglamento de dicha Ley, por estar inscritas en el Registro de Normas Sanitarias Subregionales, son lícitas y exigibles para los socios de la Comunidad y su aplicación no puede ser desconocida ni proscrita ilegalmente por la mencionada Secretaría, al no haber simplemente constatado tal inscripción”, y, por otro lado, “no podía la actora imponer un plazo antojadizo para el levantamiento de las supuestas restricciones al comercio”.
Finalmente, la demandada expresa que las Resoluciones 209, 230 y 248 no son vinculantes para el Tribunal, quebrantan un sinnúmero de principios de derecho y normas andinas, y que resultan inejecutables y por lo tanto nulas. C O N S I D E R A N D O: Que este Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es competente para conocer de la presente controversia en virtud de las previsiones de los artículos 23 y 24 de su Tratado de Creación, concordados con las normas del Capítulo I, Título 2º, de su Estatuto (Decisión 184 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena) y del Título II de su Reglamento Interno, en las que se regula lo pertinente a la Acción de Incumplimiento.
Que se han observado las formalidades inherentes a la Acción de Incumplimiento, sin que exista irregularidad procesal alguna que invalide lo actuado. Que el estado de la causa es el de dictar sentencia, para lo cual el Tribunal estima necesario referirse a los siguientes aspectos: I. LAS ETAPAS PROCESALES DE LA ACCIÓN DE INCUMPLIMIENTO El procedimiento judicial de la acción de incumplimiento se encuentra regulado por el Tratado de Creación del Tribunal, de su Estatuto y por su Reglamento Interno, en tanto que la etapa prejudicial, que concluye con un dictamen motivado, y que se sustancia ante el Órgano Ejecutivo de la Comunidad Andina, está prevista por el mismo Tratado —siempre de aplicación preferente sobre el Derecho Comunitario derivado—, pero también por el Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General.
Las reglas comunitarias establecidas para normar los procedimientos administrativos y judiciales, fundamentadas en los principios del debido proceso —entre los cuales se destacan la igualdad de trato a las partes y la garantía del derecho de defensa—, tienen por objeto la tutela de los derechos y obligaciones que emanan del ordenamiento jurídico andino, así como la salvaguarda del espíritu de la integración, conforme lo han reconocido las motivaciones del Tratado de Creación del Tribunal, el artículo 34 de su Estatuto y el 5° del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General.
Para este Tribunal son tres los requisitos que deben preceder a la acción de incumplimiento, según lo ha precisado la sentencia de 11 de diciembre de 1997, emitida dentro de la Acción de Incumplimiento 1-AI-97 (Junta del Acuerdo de Cartagena contra la República de Venezuela, al aplicar restricciones a las importaciones de ajo procedentes de Perú, fallo publicado en la G.O.A.C N° 329 del 9 de marzo de 1998): a) El cumplimiento de una fase previa administrativa en la que debe abrirse el diálogo entre el órgano comunitario y el País Miembro para la solución del asunto controvertido en etapa administrativa. b) La oportunidad procesal que debe otorgarse al País Miembro para corregir o enmendar su conducta. c) La correspondencia entre las razones del incumplimiento aducidas en la nota de observaciones y las contenidas en el dictamen de incumplimiento.
El procedimiento prejudicial puede iniciarlo motu proprio la Secretaría General (Art. 23 del Tratado de Creación del Tribunal), por reclamo interpuesto por los Países Miembros (Art. 24 ejusdem) o a instancia de las personas naturales o jurídicas afectadas en sus derechos por el incumplimiento (Art. 25 ibidem). Independientemente de que la iniciativa haya provenido de un País Miembro, de un particular o de la propia Secretaría General, el procedimiento previo se encuentra a cargo de esta última, quien debe proceder a realizar las gestiones conducentes a subsanar el posible incumplimiento.
En esta etapa corresponde a la autoridad administrativa comunitaria abrir un expediente y formular sus observaciones por escrito, invitando al País Miembro concernido a presentar sus argumentos. Conforme se desprende del Tratado Constitutivo del Tribunal, la contestación a las observaciones formuladas por la Secretaría General constituye para el País Miembro una «obligación» que debe ser cumplida dentro de un período determinado.
En efecto, el artículo 23 expresa que una vez enviadas las observaciones “el País Miembro deberá contestarlas dentro del plazo que fije la Secretaría General”. De modo que la intervención del País, cuya conducta ha sido objeto de observaciones en la etapa previa no resulta meramente facultativa, pues si bien esta oportunidad procesal le es concedida por el ordenamiento jurídico para garantizar su derecho de contradicción y defensa, su finalidad también va dirigida a precisar los hechos y las posibles justificaciones del País acusado por el incumplimiento, y, de esta manera, a dotar de una mayor objetividad a la posición de la Secretaría General.
El impulso y dirección del procedimiento previo de incumplimiento se encuentra a cargo de la Secretaría General, Institución que debe practicar ex officio las diligencias necesarias para llegar a la convicción de la existencia o no de un incumplimiento de las normas comunitarias, independientemente de que la causa hubiere tenido su origen en la instancia de un País Miembro, de un particular afectado o por su propia iniciativa.
La Secretaría General cumple, en este sentido, un papel de representante de los intereses público-comunitarios, y por tal motivo no puede limitarse a lo que dispongan las partes, sino que deberá indagar sobre los hechos e instruir oficiosamente el procedimiento. Agotadas las gestiones destinadas a poner fin al incumplimiento, sin que el País presuntamente incumplidor haya adoptado las medidas necesarias o sin que haya dado contestación a las observaciones formuladas, la Secretaría General debe emitir su «dictamen».
Este acto jurídico, por el cual se formaliza la posición de la Secretaría General sobre el estado de cumplimiento de las obligaciones emanadas del ordenamiento jurídico, debe aparecer suficientemente motivado, expresándose en él las razones que le hayan conducido a dictaminar sobre la existencia de un incumplimiento y que, además, ha de ser el resultado congruente de las actuaciones desplegadas a lo largo del procedimiento, en particular de la nota de observaciones.
Sin perjuicio de la etapa prejudicial que se sustancia ante la Secretaría General, el control de la legitimidad de las actuaciones u omisiones de los Países Miembros frente al Derecho Comunitario corresponde en última instancia al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Órgano con la competencia exclusiva para declarar con autoridad de cosa juzgada judicial la existencia de un incumplimiento de las obligaciones impuestas a los Países Miembros en virtud del ordenamiento jurídico andino. En efecto, la fase judicial de la acción de incumplimiento se inicia con la demanda interpuesta por la Secretaría General, o por los Países Miembros o los particulares afectados en sus derechos, en el supuesto de que aquélla no intentare la acción dentro de los sesenta días siguientes de emitido el dictamen y siempre que el procedimiento previo se hubiere iniciado a instancia de estos últimos.
Aunque los motivos que contenga el «dictamen» también deben mantener suficiente congruencia con los fundamentos de la demanda, pudiendo, en consecuencia, ser enjuiciados por la parte demandada dentro del proceso de incumplimiento, la finalidad de esta acción, sin embargo, no se limita a un simple control de legalidad del dictamen, sino que se dirige a verificar si la infracción acusada fue o no cometida, y en definitiva a examinar las circunstancias del incumplimiento demandado y las causas exonerantes que pudiere haber propuesto la demandada como argumentos de su defensa.
Por su parte, el País Miembro demandado dispone de las garantías procesales destinadas a satisfacer su derecho de contradicción, pudiendo, en consecuencia: adoptar una conducta pasiva —absteniéndose de contestar la demanda, en cuyo caso deberá entenderse que ha sido contradicha tanto en los hechos como en el derecho—, una relativamente activa —negando los fundamentos de hecho o de derecho de la demanda, pero sin introducir nuevos elementos de juicio—, u otra de oposición francamante activa —atacando los fundamentos y pretensiones de la demanda, mediante nuevas razones de hecho que no surgen de la demanda, sin limitarse a negar los hechos o fundamentos jurídicos alegados por la actora, es decir, en definitiva, proponiendo excepciones—, o aceptando expresamente las pretensiones de la demanda, allanándose a ella.
De la actitud que el demandado asuma frente a la acción propuesta pueden derivarse consecuencias procesales a favor o en contra de sus pretensiones, constituyendo por lo tanto la contestación de la demanda, el momento procesal oportuno para que el País Miembro acusado del incumplimiento someta a consideración del Tribunal las razones de hecho y de derecho que le asisten, intervención con la cual quedarán fijados los términos concretos de la controversia.
A la demanda y a la contestación las partes habrán de acompañar los documentos que sustenten sus alegaciones, incumbiendo a cada una de ellas el aportar las pruebas que consideren necesarias y suficientes para demostrar los presupuestos de hecho contemplados por la norma jurídica en la que fundamenten sus afirmaciones o negaciones, si éstas llevan implícitas una afirmación. Conforme a los principios de contradicción y lealtad, la oportunidad procesal para que las partes “ofrezcan” las pruebas constituye, respectivamente, la demanda y la contestación, sin que resulte admisible a juicio del Tribunal que los litigantes pretendan sorprender a su contraparte con solicitudes de pruebas de último momento o que no hayan sido ofrecidas en la debida oportunidad.
El “ofrecimiento de pruebas”, al que se refieren los artículos 36, letra d), y 43, letra c), del Estatuto de este Órgano Judicial, consiste, por lo tanto, en la presentación de las pruebas documentales que las partes tengan en su poder al tiempo de interponer la demanda o al contestarla, o, en su caso, en la solicitud de que el Tribunal, dentro de la respectiva etapa probatoria —y siempre que lo considere necesario, pertinente y conducente—, ordene la práctica de aquellas pruebas (declaración de las partes, solicitud de informes, testimonios, informe de expertos o inspección ocular) que por su naturaleza no pueden acompañarse a los escritos de demanda y de contestación a la misma.
Dicho ofrecimiento de pruebas deberá expresar tanto los puntos de hecho que pretenden probarse, así como el medio que se considere apropiado para demostrarlos. Concluida la fase de alegaciones y prueba, el proceso entra en la etapa oral, cuyo objeto no es el de presentar nuevos argumentos —salvo que hayan acaecido con posterioridad a la demanda o a la contestación—, ni de ampliar las cuestiones litigiosas concretadas en las referidas piezas procesales, ni tampoco de ofrecer nuevas pruebas, sino más bien el de sintetizar la posición adoptada por las partes, referirse sucintamente a las afirmaciones efectuadas por el adversario, ejercer, si lo consideran conveniente, su derecho de réplica y dúplica, y de responder a las preguntas que pueda formularles el Tribunal.
Al término de la audiencia o dentro de los tres días siguientes, las partes se encuentran facultadas para presentar por escrito sus conclusiones, escrito que tampoco podrá aportar nuevos elementos de juicio que debieron haber sido propuestos al interponer la demanda o al contestarla. La potestad del Tribunal para ordenar ex officio la práctica de pruebas o ampliar las ya producidas no se encuentra supeditada a la instancia de las partes, ni tampoco está obligado a ordenarlas, sino que debe ser ejercida en tanto en cuanto considere —con un amplio margen de apreciación— la necesidad de practicarlas.
El cumplimiento de las formalidades de oportunidad y de las responsabilidades en materia de carga procesal de las partes que intervienen en la litis, garantiza que ésta se desenvuelva conforme al principio del debido proceso: sin desmedro de que el Tribunal pueda ejecutar su función de velar por la legalidad de las actuaciones de los Países Miembros y de las Instituciones Comunitarias.
Con base en lo expuesto pasa el Tribunal a examinar el cumplimiento de las etapas antes referidas, a los efectos de determinar la admisibilidad, procedencia y fundamentación de las alegaciones propuestas por la demandada durante la audiencia y en sus escritos de conclusiones. Al respecto, el Tribunal observa: 1) La etapa prejudicial a la acción de incumplimiento interpuesta por la Secretaría General se inició con la nota de observaciones SG-F/2.1/450-99 de fecha 16 de abril de 1999, por medio de la cual se invitó al Gobierno del Ecuador a dar respuesta, dentro de un plazo máximo de 10 días —con arreglo al artículo 61, letra e), de la Decisión 425—, sobre el posible incumplimiento de la Resolución 209 que calificó como restricción al comercio la autorización previa dispuesta por la Regulación 921 de la Junta Monetaria, así como la no tramitación de las solicitudes correspondientes o la cancelación de las autorizaciones vigentes sin expresión de causa.
De esta manera, el País Miembro, cuya conducta fue objeto de observaciones, tuvo la oportunidad procesal para precisar los hechos y exponer las posibles justificaciones. 2) La República del Ecuador se abstuvo de contestar las observaciones formuladas dentro del término fijado para el efecto, por lo que la Secretaría General no pudo conocer los eventuales argumentos de hecho y de derecho que hubieren podido haber favorecido a dicho País Miembro, sin que ello signifique que la autoridad comunitaria se encontraba exonerada de instruir el procedimiento y realizar las diligencias encaminadas a determinar si la conducta asumida por el Gobierno del Ecuador efectivamente constituía un incumplimiento del ordenamiento jurídico andino. 3) El dictamen de incumplimiento proferido por la Secretaría General, congruente con la nota de observaciones, declaró que “la falta de aplicación por parte de la República del Ecuador de la Resolución 209, de fecha 25 de marzo de 1999, que calificó como una restricción al comercio tanto la autorización previa del Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ecuador para las importaciones de Colombia, correspondientes a la subpartidas NANDINA 1701.11.90 y 1701.99.00 (en este caso dispuesta por la Regulación 921 de fecha 21 de marzo de 1995, expedida por la Junta Monetaria del Ecuador), como la no tramitación de las solicitudes correspondientes o la cancelación de las autorizaciones vigentes sin expresión de causa; así como la inobservancia de la Resolución 230 del 21 de mayo de 1999 que confirmó la Resolución 209, constituye un incumplimiento por parte de ese País Miembro de las obligaciones emanadas de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina y en particular del Capítulo V del Acuerdo de Cartagena y del Artículo 5 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, y de las propias Resoluciones 209 y 230”.
El referido dictamen de incumplimiento 20-99 contiene además las razones que condujeron a la Secretaría General a emitir su pronunciamiento, entre las cuales constan la verificación de que la medida calificada previamente como restricción al comercio no había sido levantada, y también la referencia y desestimación del argumento proveniente de la República del Ecuador en el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 209, a pesar de que esta alegación no fue formalmente presentada por ese País Miembro en la etapa procedimental oportuna, a saber, la correspondiente a la contestación de la nota de observaciones. 4) Considera en consecuencia el Tribunal que en la fase previa administrativa se cumplieron los tres requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico y desarrollados por la jurisprudencia de este Órgano Judicial, a saber: la apertura del diálogo entre el órgano comunitario y el País Miembro para la solución del asunto controvertido, mediante la emisión de la correspondiente nota de observaciones; la oportunidad otorgada a la República del Ecuador para corregir su conducta o para justificarla; y, la correspondencia entre las razones del incumplimiento aducidas en la nota de observaciones y las contenidas en el dictamen 20-99. 5) Ya en la etapa judicial el Tribunal observa que la República del Ecuador en su escrito de contestación, propone como defensas: la “inexistencia de violaciones al ordenamiento jurídico andino” y la “negativa de los fundamentos de la demanda”, exponiendo sin embargo algunos hechos que serán analizados posteriormente en la presente sentencia. No obstante, la demandada únicamente ofreció aportar “oportunamente” las pruebas necesarias, absteniéndose de presentar las documentales que pudieran justificar los hechos alegados en su escrito de contestación, y omitiendo también precisar las pruebas que ofrecía, cuya ejecución, y atendiendo a su naturaleza, debía ser ordenada por el Tribunal, previa calificación de la pertinencia y conducencia de las mismas, en relación con los hechos que se pretendía demostrar.
De acuerdo con lo expresado supra, el Tribunal considera que la “oportunidad” de la que disponía la demandada para presentar las pruebas fue el momento de contestar el libelo inicial, habiendo, por lo tanto, precluido la etapa pertinente del proceso para que dicha parte solicite la práctica de las pruebas que eran de su interés y responsabilidad. 6) Por lo anterior, la extemporánea solicitud de pruebas presentada tanto en la audiencia, como en los escritos de conclusiones, resulta inadmisible, solicitud que, por lo demás, de ninguna manera obligaba a este Tribunal para hacer uso de las facultades conferidas por el artículo 63 del Reglamento Interno. 7) Tampoco pueden ser considerados en el presente fallo los argumentos esgrimidos por la demandada en el curso de la audiencia pública y en los escritos de conclusiones, relativos a omisiones formales en los que supuestamente habría incurrido la Secretaría General tanto durante el procedimiento de calificación de restricciones, como al expedir las Resolución 209, así como la 230, ésta confirmatoria de la anterior.
Ello en razón de que tales alegaciones tampoco fueron presentadas en la etapa procesal pertinente, esto es, al contestar la demanda. 8) Sin perjuicio de lo expuesto en el número anterior, el Tribunal declara improcedentes las pretensiones de anulación de las Resoluciones 209, 230 y 248 formuladas por la demandada en la audiencia y en los escritos de conclusiones, debido a que las dos primeras, constituyendo materialmente actos administrativos comunitarios de carácter ejecutorio, sólo pueden ser impugnadas ante este Tribunal, a través de la Acción de Nulidad prevista en el Capítulo III del Tratado de Creación, y hasta tanto no sean judicialmente declaradas nulas u ordenada la suspensión provisional de su ejecución, se presumen legítimas y, consecuentemente, la República del Ecuador se encuentra obligada a acatarlas a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
Por lo que toca a la Resolución 248, el Tribunal observa que ésta ampara el Dictamen de Incumplimiento 20-99 —cuya naturaleza jurídica y alcances han sido determinados y desarrollados por las sentencias dictadas dentro de los procesos 24-AN-99 (Acción de Nulidad interpuesta por la Compañía New Yorker S.A. contra las Resoluciones Nos: 171 y 210, del 17 de diciembre de 1998 y del 31 de marzo de 1999, expedidas por la Secretaría General de la Comunidad Andina); 16-AI-99 (Acción de Incumplimiento interpuesta por la Secretaría General contra la República de Venezuela, por aplicar aranceles nacionales distintos al Arancel Externo Común); 2-AN-98 (Acción de Nulidad interpuesta por la República de Colombia contra las Resoluciones 019 y 047 de la Secretaría General, caso SUDAMTEX); y 46-AI-99 (Acción de Incumplimiento interpuesta por la Secretaría General contra la República de Venezuela por restricciones al servicio de transporte internacional de mercancías)— motivo por el cual no puede ser objeto de «anulación», tal como lo pretende la demandada, aunque las motivaciones en él contenidas sí son susceptibles de controversia dentro de la presente acción de incumplimiento, mas no a los efectos de acreditar la existencia de una causa de nulidad, sino con la finalidad de demostrar la inexistencia del incumplimiento demandado.
II. ANÁLISIS DE LA CONDUCTA ASUMIDA POR LA REPÚBLICA DEL ECUADOR Del Dictamen de Incumplimiento 20-99 se desprende que la Secretaría General consideró como un incumplimiento del ordenamiento jurídico comunitario la conducta pasiva adoptada por la República del Ecuador, al no haber aplicado la Resolución 209, por la cual se calificaron como restricciones al comercio cuatro tipos de medidas: - La exigencia y existencia de una autorización previa por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería para las importaciones originarias de Colombia, correspondientes a las subpartidas NANDINA 1701.11.90 y 1701.99.00, dispuesta por la Regulación 921 de fecha 21 de marzo de 1995 expedida por la Junta Monetaria del Ecuador; - La no tramitación de las solicitudes de autorización previa presentadas por los importadores; - La cancelación de las autorizaciones previas concedidas, “sin expresión de causa, sin basamento aparente en causa prevista en la ley o con base en consideraciones no objetivas o discriminatorias”; y, - La falta de difusión previa y transparente de los requisitos de las solicitudes de autorización previa.
Consideró, en efecto, la Secretaría General que a la fecha de emisión del Dictamen y de la interposición de la demanda, “el Gobierno de Ecuador no ha dado cumplimiento a lo señalado en la Nota de Observaciones SG-F/2.1/450- 99, no habiendo adoptado las medidas requeridas para levantar el incumplimiento observado y acatar de esta manera las Resoluciones 209 y 230”.
De manera especial, tanto las Resoluciones 209 y 230 de la Secretaría General, como el Dictamen 20-99, analizan la ilegitimidad, dentro del marco del ordenamiento jurídico comunitario, del requisito de “previa autorización de Agricultura y Ganadería” para la importación de los productos referentes a las Subpartidas NANDINA 17011190 y 17019900, exigido por la Regulación 921-95 de la Junta Monetaria.
Por su parte, la parte demandada ni en su escrito de contestación ni en las conclusiones de la audiencia se ha referido, menos aun demostrado, haber adoptado las medidas necesarias para dar cumplimiento a la Resolución 209, confirmada por la 230, mediante el levantamiento de las restricciones determinadas por la Secretaría General. Por el contrario, de la resolución No. R-21-007 del Congreso Nacional de la República del Ecuador (folio 184 del proceso), presentada por el Gobierno de la República de Colombia, anexo al escrito de fecha 26 de octubre de 1999, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 77 del Estatuto del Tribunal, se aprecia que la demandada ha persistido en la conducta, calificada previamente como restricción al comercio y considerada con posterioridad como un incumplimiento al ordenamiento jurídico de la Comunidad.
Dicha Resolución emanada del Órgano Legislativo de la República del Ecuador, considerando que “se pretende importar azúcar, cuando el mercado nacional está abastecido por la producción interna”, decidió “solicitar a las autoridades correspondientes se impida la importación de azúcar en vista de que los ingenios azucareros nacionales producen lo necesario para el consumo interno”.
Procede el Tribunal a examinar la obligatoriedad del cumplimiento de los actos administrativos comunitarios, en particular de las Resoluciones que califican una medida como restricción al comercio, así como también las justificaciones alegadas por la República del Ecuador en su escrito de contestación a la demanda. III. OBLIGATORIEDAD DE CUMPLIMIENTO INMEDIATO DE LAS RESOLUCIONES DE LA SECRETARÍA GENERAL Como consecuencia del principio de aplicación inmediata y directa de los actos y normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, los Países Miembros se encuentran obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar su cumplimiento, a partir de su aprobación por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o por la Comisión de la Comunidad Andina, en el caso de las Decisiones, y a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, cuando se trate de Resoluciones expedidas por la Secretaría General.
Las Resoluciones que califican una medida interna como restricción al comercio, a los efectos del Capítulo V del Acuerdo de Cartagena, como se ha visto, constituyen actos decisorios que crean en el País Miembro destinatario una obligación de cumplimiento inmediato, independientemente de que su validez pueda ser cuestionada por la vía de la acción de nulidad.
Por ello, la interposición del recurso administrativo comunitario de reconsideración, así como el judicial de anulación, en principio, no afecta su ejecución, eficacia o vigencia, conforme lo establecen los artículos 21 del Tratado de Creación del Tribunal y 41 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General (Decisión 425).
Excepcionalmente, la Secretaría General y el Tribunal disponen de la facultad de suspender provisionalmente los efectos del acto impugnado, mientras se tramitan el recurso de reconsideración y la acción de nulidad, respectivamente. Pero salvo que se produzca dicha orden de suspensión provisional, subsiste el obligatorio cumplimiento de las Resoluciones de la Secretaría General hasta tanto se produzca un pronunciamiento en firme que revoque o anule el acto viciado de ilegalidad.
Dentro de un proceso de incumplimiento por inobservancia de una Resolución que califique una medida interna como “restricción” a las importaciones intracomunitarias, no resulta admisible que el País Miembro demandado pretenda desvirtuar los argumentos o la parte decisoria de tal Resolución, pues la vía apropiada para dicho efecto es la correspondiente acción de nulidad, debiendo entenderse que si el País afectado no ejerció su derecho de impugnación, de manera oportuna y a través de la acción pertinente, implícitamente habrá consentido el acto que no recurrió en tiempo y forma debidos.
De acuerdo con lo expuesto, el Tribunal observa: Que la Resolución 209 de la Secretaría General impuso a la República del Ecuador la obligación de levantar las medidas restrictivas, y, en efecto, conforme a lo dispuesto por su artículo 2 se concedió al Gobierno del Ecuador un plazo máximo para que procediera al levantamiento de las restricciones.
Si la República del Ecuador consideraba que la referida Resolución se encontraba viciada de ilegalidad, disponía del derecho para impugnarla en la vía administrativa o judicial; y aunque de este modo procedió al haber interpuesto un recurso de reconsideración ante la Secretaría General, dicho recurso fue declarado sin lugar por la Resolución 230 del 21 de mayo de 1999.
Sin embargo, el Gobierno del Ecuador, si aún estimaba que las Resoluciones 209 y 230 adolecían de vicios susceptibles de provocar su anulación, estaba facultado para intentar la correspondiente acción de nulidad ante este Tribunal Andino. En razón de que la Resolución 209, confirmada por la 230, no fue recurrida mediante la acción de nulidad, ellas resultan de ineludible cumplimiento para el País Miembro demandado, y, en tal virtud, éste debe adoptar las medidas necesarias para levantar las medidas calificadas como restricciones a las importaciones de azúcar blanco provenientes de la Subregión. Respecto de la alegada “imposibilidad de ejecución” de la Resolución 209, expuesta por la demandada, en los términos de que “al no ser una invocatoria correcta —refiriéndose al artículo 2 de la Resolución 209— la del artículo 61 de la Decisión 425, ésta se vuelve inejecutable”, el Tribunal ratifica su criterio expuesto en las sentencias dictadas dentro de los procesos 4-AN-95, caso CONTRACHAPADOS ESMERALDAS Y OTROS y 2-AN-98, caso SUDAMTEX, en el sentido de que un error de hecho o de derecho por sí solo no constituiría causa de invalidez del acto, cuando del contexto de los motivos se desprende con claridad y objetividad cuál es la intención del administrador y las razones que lo han llevado a la expedición del acto.
De manera que si bien la remisión al artículo 61, letra e), de la Decisión 425 no es la pertinente a los efectos de conceder un plazo para levantar la medida calificada como restricción al comercio, sino la constante en el artículo 55, letra e), de la misma Decisión, de ninguna manera esta circunstancia acarrea la nulidad, menos aún la inejecutabilidad de la Resolución 209.
En efecto, según se desprende del segundo artículo de esta Resolución, la Secretaría General concedió al Gobierno del Ecuador el “plazo máximo de veinte (20) días calendario para el levantamiento de las restricciones determinadas en el artículo anterior”, plazo que se ajusta a lo establecido por el señalado artículo 55, letra e), de la Decisión 425, en el cual se expresa: “La Resolución que califique a una medida aplicada por un País Miembro como gravamen o restricción al comercio intrasubregional deberá contener: “[ ] “e) La determinación de un plazo compatible con la urgencia del caso y que, salvo circunstancias excepcionales no excederá de un mes para que el País Miembro señalado retire el gravamen o restricción”.
De lo anterior, resulta concluyente para el Tribunal que la demandada no puede justificar su incumplimiento a lo dispuesto por la Resolución 209, por el simple hecho de que el artículo 2 de la citada Resolución se remite erróneamente el artículo 61, en lugar del 55 de la Decisión 425. IV. ARGUMENTOS DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR SOBRE EL INCUMPLIMIENTO DEMANDADO Al contestar la demanda, el Gobierno de la República del Ecuador sometió a consideración del Tribunal varios hechos y argumentos que, a su juicio, demostrarían la “inexistencia de violaciones al ordenamiento jurídico andino”.
Procede, en consecuencia, este Órgano Judicial a examinar la fundamentación de tales alegaciones, así como la pertinencia y conducencia de las pruebas que obran en el proceso. 1) Alega la demandada que el permiso de importación para el azúcar blanco se ha venido otorgando en cumplimiento del Decreto Ejecutivo No. 399, publicado en el Registro Oficial No. 90 de 17 de diciembre de 1996, expedido al amparo de la Decisión 371 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.
Del análisis de las pruebas que aparecen en el expediente, el Tribunal observa que no existe evidencia alguna que demuestre que la República del Ecuador haya “venido otorgando el permiso de importación para el azúcar blanco”, argumento éste que, al haber sido propuesto por la demandada, era de su interés y responsabilidad acreditarlo. Sin embargo, considera el Tribunal que, al haber ordenado la Resolución 209 el levantamiento de la “autorización previa” o “permiso de importación”, y al haberse pronunciado la Resolución 230 acerca de la inaplicabilidad de la Decisión 399, que aprueba el Sistema Andino de Franjas de Precios, no puede ser admitido el alegato expuesto, en razón de que dichos actos administrativos comunitarios deben presumirse válidos mientras no sea declarada su nulidad. 2) Expresa también la demandada que la autorización sirve para llevar un control estadístico a los fines del cruce de información entre las Autoridades del Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria –SESA- y de Aduanas, evitando el comercio informal y el contrabando.
Al respecto, el Tribunal, ratificando la línea jurisprudencial sentada por la sentencia del 2 de junio del presente año (publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 588 del 2 de agosto del 2000, proceso 2- AN-98, caso SUDAMTEX) considera que la legitimidad de cualquier control, procedimiento o formalidad que un País Miembro pudiere exigir, como consecuencia del hecho de la importación, sólo podría ser apreciada dentro del marco del Derecho Comunitario.
La toma de datos estadísticos no adquiere en el sistema de integración comunitaria un lugar indispensable, ni tampoco justifica los controles sistemáticos y las injustificadas formalidades que un País Miembro pudiere imponer a las importaciones provenientes de la Subregión. 3) Argumenta la demandada que al Ministerio de Agricultura y Ganadería le corresponde verificar el origen del azúcar para la aplicación del Decreto No. 399 y por medio de esta verificación se otorga el Permiso Fitosanitario evitando el comercio ilegal e informal.
Como resultado de una constante y pacífica jurisprudencia de este Órgano Judicial, ha quedado sentado el principio de que los Países Miembros no pueden ampararse en disposiciones o prácticas derivadas de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones impuestas por el Derecho Comunitario. Por lo demás, debe tomarse en consideración que la Decisión 371 de la Comisión, en la que se fundamenta el Decreto Ejecutivo N° 399 de la República del Ecuador, establece el Sistema Andino de Franjas de Precios Agropecuarios, a los fines de que los Países Miembros apliquen a las importaciones procedentes de terceros países, derechos variables adicionales al Arancel Externo Común. No es admisible, en consecuencia, que la República del Ecuador pretenda justificar las restricciones al comercio intrasubregional, mediante la invocación de una norma comunitaria expedida con un fin específico y totalmente distinto al que persigue el principio de la libre circulación de mercancías que consagra el Acuerdo de Cartagena. 4) Finalmente, alega la República del Ecuador que la exigencia de autorización previa fue consagrada con fines de control fitosanitario, al amparo de lo establecido en la Ley de Sanidad Vegetal.
Sin perjuicio de lo expuesto en la presente sentencia, sobre la improcedencia de pretender impugnar, dentro de un proceso por incumplimiento, las motivaciones y, en definitiva, la legalidad de una Resolución que califica una medida específica como restricción al comercio, el Tribunal pasa a analizar este argumento que, en opinión de la demandada, torna inejecutable lo dispuesto por la Resolución 209.
V. LOS CONTROLES FITOSANITARIOS COMO EXCEPCIÓN A LA LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS Establece el artículo 72 del Acuerdo de Cartagena que no quedarán comprendidas en el concepto de “restricciones de todo orden” la adopción y el cumplimiento de medidas destinadas, entre otros, a la “protección de la vida y salud de las personas, animales y los vegetales”.
Al respecto, el Tribunal señalaba en su sentencia de fecha 11 de diciembre de 1997 (Junta del Acuerdo de Cartagena contra la República de Venezuela, al aplicar restricciones a las importaciones de ajo procedentes de Perú, fallo publicado en la G.O.A.C N° 329 del 9 de marzo de 1998) que la sanidad agropecuaria se enmarca dentro de la necesidad de hacer frente a los riesgos de enfermedades y plagas para la agricultura y la ganadería en la Subregión con el criterio de agilitar los procedimientos de control.
Los objetivos del sistema andino de sanidad agropecuaria señalados en el artículo 2º de la Decisión 328 se orientan además hacia la necesidad de mantener vigilancia frente al riesgo de plagas y enfermedades exóticas para la agricultura y la ganadería a fin de prevenirlas sin que ello "constituya una restricción encubierta al comercio agropecuario intrasubregional", tal como lo señalan los literales c) y d) de ese artículo.
Ha expresado también el Tribunal, en su sentencia del 24 de marzo de 1997 (publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo N° 261 del 29 de abril de 1997, proceso 3-AI-96, Acción interpuesta por la Junta del Acuerdo de Cartagena contra la República de Venezuela, al aplicar restricciones a las importaciones de café tostado procedente de Colombia) que el espíritu de la Decisión 328 está reflejado en su considerando primero por el que se pretende actualizar un mecanismo de coordinación y vigilancia "frente al riesgo de ataque de plagas y enfermedades exóticas para su agricultura y ganadería", sin que "ello constituya una restricción encubierta al comercio agropecuario intrasubregional".
Es decir, en éstos términos, la Decisión 328 no permite que una norma sanitaria registrada pueda tener otra justificación, que proteger el sector agrícola de un país de plagas y enfermedades exóticas, al limitar o restringir el comercio. De igual modo el artículo 10, al determinar los objetivos específicos para el Registro de Normas Sanitarias señala el de "prevenir la introducción de plagas y enfermedades exóticas que puedan amenazar la agricultura y ganadería de la Subregión", "evitar o disminuir la diseminación de enfermedades y la proliferación de plagas existentes en la subregión" y "evitar que las normas sanitarias sean utilizadas como restricciones encubiertas al comercio intrasubregional" (literal e).
La Decisión 328 deja claramente definido que una norma sanitaria adoptada por un País Miembro ha de tener la justificación necesaria para que ésta sea de tal impacto y eficacia sobre el propósito sanitario perseguido, a fin de que no haya lugar a duda alguna de que ella pretenda impedir o restringir el comercio subregional en forma injustificada.
En este contexto, el artículo 12 de la Decisión 328 dispone que “las normas sanitarias dictadas por un País Miembro, para poder ser invocadas frente a otro País Miembro, deberán estar inscritas en el Registro Subregional, conforme con el procedimiento establecido en el artículo 30 de la presente Decisión”. En vista de que la demandada ha alegado a su favor que la autorización previa se la adoptó con fines de control fitosanitario, al amparo de lo establecido en la Ley de Sanidad Vegetal, la cual se encuentra inscrita en el Registro Subregional de Normas Sanitarias, conforme se desprende de la certificación conferida por la Secretaría General (fs. 347-391 del proceso), el Tribunal considera pertinente precisar: 1) Tanto el literal d) del artículo 71 del Acuerdo de Cartagena, referente a la excepción al concepto de “restricciones de todo orden” de las medidas destinadas a la protección de la “vida y salud” de los vegetales, así como la Ley ecuatoriana de Sanidad Vegetal, inscrita en el Registro Subregional de Normas Sanitarias, tienen por objeto prevenir la introducción o evitar la diseminación y proliferación de plagas y enfermedades en los vegetales. 2) Conforme a la definición contenida en la Resolución 027 de la Secretaría General (Glosario de Términos y Definiciones Fitosanitarias) se entiende por «producto vegetal», el “material no manufacturado de origen vegetal (incluyendo grano) y aquellos productos manufacturados que por su naturaleza o la de su procesamiento puedan crear riesgos en la propagación de plagas”. 3) El azúcar constituye un producto «manufacturado» que se extrae de la caña dulce, la remolacha y de otros vegetales, y que, por su naturaleza, no es susceptible de crear riesgos en la propagación de plagas. 4) La demandada no ha acreditado en la oportunidad procesal respectiva que el “azúcar blanco” de origen colombiano y, en general, Subregional pueda ocasionar un riesgo de propagación de plagas, que ponga en peligro algún tipo de “producto vegetal”. 5) Por lo tanto, al no constituir el azúcar un “vegetal”, ni la excepción prevista en la letra d) del artículo 72 del Acuerdo de Cartagena, ni tampoco las normas contenidas en la Ley ecuatoriana de Sanidad Vegetal inscrita en el Registro Subregional de Normas Sanitarias, resultan aplicables para justificar que la autorización previa por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería de la República del Ecuador, dispuesta por la Regulación 921-95 de la Junta Monetaria de ese País Miembro, constituye una medida de carácter fitosanitario, permitida a la luz del ordenamiento jurídico andino. Como resultado de las consideraciones anteriores, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en ejercicio de la competencia que le asigna la Sección Segunda, del Capítulo III, de su Tratado de Creación D E C I D E:
PRIMERO: Declarar que la República del Ecuador ha incurrido en incumplimiento del artículo 4º del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, del Capítulo V del Acuerdo de Cartagena, así como de las Resoluciones 209 y 230 de la Secretaría General.
SEGUNDO: Declarar improcedente la pretensión de la actora de que el Tribunal se pronuncie sobre el demandado incumplimiento de la Resolución 248 de la Secretaría General, que ampara el Dictamen 20-99, por considerar que el referido Dictamen constituye el presupuesto para la acción de incumplimiento, y las razones en él contenidas son la materia sobre la cual este Órgano Judicial se ha pronunciado en la presente sentencia.
TERCERO: En consecuencia, el Gobierno del Ecuador debe adoptar las medidas necesarias para que cese la conducta contraventora declarada en el numeral anterior, absteniéndose de aplicar la regulación 921 de 1995 de la Junta Monetaria, que exige la autorización previa de parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería para importar azúcar, producto identificado bajo las subpartidas NANDINA 1701.11.90 y 1701.99.00.
CUARTO: Condenar a la República del Ecuador al pago de las costas causadas con ocasión de la presente acción de incumplimiento, la cual el Tribunal declara fundada, de conformidad con el artículo 81 de su Reglamento Interno. Léase la presente sentencia en audiencia pública, previa convocatoria de las partes, según lo dispuesto por el artículo 57 del Estatuto del Tribunal, y remítase posteriormente a la Secretaría General de la Comunidad Andina copia certificada para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del Tratado del Tribunal.
Luis Henrique Farías Mata PRESIDENTE Rubén Herdoíza Mera MAGISTRADO Gualberto Dávalos García MAGISTRADO Juan José Calle y Calle MAGISTRADO Guillermo Chahín Lizcano MAGISTRADO Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.- La sentencia que antecede es fiel copia del original que reposa en el expediente de esta Secretaría. CERTIFICO.- Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO