PROCESO 50-AI-2002 Acción de Incumplimiento interpuesta por la Secretaría General de la Comunidad Andina contra la República del Perú, alegando incumplimiento del artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal, de la Decisión 515 de la Comisión y de la Resolución 431 de la Junta del Acuerdo de Cartagena. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en la acción de incumplimiento interpuesta por la Secretaría General contra la República del Perú, a los catorce días del mes de mayo del año dos mil tres.
V I S T O S: El escrito SG-C/1.8/00653/2002, de 28 de mayo de 2002, mediante el cual la Secretaría General de la Comunidad Andina interpone acción de incumplimiento contra la República del Perú, por “haber otorgado mediante Decreto Supremo N° 029-99-AG al Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria del Perú (SENASA) facultad para poder exigir de forma unilateral, requisitos fitosanitarios específicos complementarios para el otorgamiento de permisos fitosanitarios para la importación de plantas y frutos cítricos”, cuando la norma comunitaria aplicable no dispone la exigencia de estos requisitos.
El escrito de contestación de demanda, recibido el 24 de julio de 2002, compareciendo el Viceministro de Integración y Negociaciones Comerciales, en representación del señor Ministro de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales de la República del Perú. Las pruebas aportadas por las partes; el acta correspondiente a la audiencia pública celebrada el día 5 de septiembre de 2002, los escritos de conclusiones de las partes; y demás documentos que cursan en el expediente. 1.
ANTECEDENTES. 1.1. La demanda. Presenta la demanda la Secretaría General de la Comunidad Andina contra la República del Perú, por las restricciones de este País al comercio de cítricos, al otorgar mediante Decreto Supremo N° 029-99-AG al Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria del Perú (SENASA) facultad para poder exigir de forma unilateral, requisitos fitosanitarios específicos complementarios para el otorgamiento de permisos fitosanitarios para la importación de plantas y frutos cítricos, no previstos en la normativa comunitaria aplicable, generando el incumplimiento de las normas que forman parte del ordenamiento jurídico andino, en particular del artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, de la Decisión 515 de la Comisión y de la Resolución 431 de la Junta.
Del escrito introductorio de la demanda, junto con sus anexos, se extracta lo siguiente: 1.1.1 Fundamentos de Hecho: La Secretaría General hace una descripción de los hechos que le sirven de fundamento, entre los cuales el Tribunal destaca: Con fecha 26 de octubre de 1999, se publicó en el Diario Oficial de la República del Perú, el Decreto Supremo N° 019-98-AG, mediante el cual se suspende el otorgamiento de los requisitos fitosanitarios para la importación de plantas y frutos de cítricos procedentes de países afectados por diversas enfermedades y plagas, en el referido Decreto se menciona a Bolivia y Ecuador como afectados por las plagas Guignardia citricarpa Kiely, Elsinoe australis y Xanthomonas axonopodispv.
Citri., las cuales son consideradas por el gobierno peruano como plagas de importancia cuarentenaria no presentes en el Perú, y en tal sentido señala que el otorgamiento de los permisos fitosanitarios para la importación de plantas cítricas y sus frutos se encuentra supeditado a los resultados de los estudios de los análisis de riesgo. Con fecha de 17 de diciembre de 1998, la Secretaría General remitió al Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Internacionales de Perú, la nota de observaciones N° SG/AJ/F 1579-98, en la cual se requiere al gobierno del Perú para que informe sobre la situación en que se encontraba el trámite de cumplimiento de la Resolución 431 de la Junta, en lo concerniente al comercio intrasubregional de cítricos, comunicación ésta que no fue contestada.
Con fecha 22 de marzo de 1999, la Secretaría General emitió el dictamen 06- 99 contenido en la Resolución N° 205, en la que se dictamina que la falta de aplicación de las disposiciones contenidas en la Resolución 431, en lo referente al comercio intrasubregional de cítricos, constituía un incumplimiento de las normas del ordenamiento jurídico andino, y en particular de la citada Resolución 431.
Con fecha 14 de agosto de 1999, se publicó en el Diario Oficial de la República del Perú, el Decreto Supremo N° 029-99-AG, por el cual se declara al Perú país libre de la presencia de diversas plagas cuarentenarias relativas a cítricos. En este Decreto además se faculta en su artículo 3° al Servicio Nacional de Sanidad Agraria -SENASA- para que establezca las medidas de cuarentena vegetal interna y externa a que haya lugar para proteger al País libre de las indicadas plagas cuarentenarias; así mismo se le faculta para fijar los requisitos fitosanitarios específicos complementarios, para otras plagas cuarentenarias no contempladas por el Decreto en mención. Con fecha 26 de agosto de 1998, mediante comunicación enviada vía fax, el Gobierno del Perú informa a la Secretaría General la expedición del Decreto N° 029-99-AG, solicitándole en consecuencia declarar el cumplimiento de la normativa comunitaria en materia sanitaria.
Con fecha de 15 de marzo de 2000, la Secretaría General profirió el dictamen N° 15-2000, contenido en la Resolución 370 (en G.O.A.C N° 544), por el cual se dictamina que el gobierno del Perú había subsanado parcialmente el incumplimiento determinado por ese Organismo, mediante Resolución 205, al haber derogado el Decreto Supremo N° 019-98-AG, pero continuaba la situación de incumplimiento al haberse facultado al SENASA a adoptar requisitos fitosanitarios específicos complementarios, no previstos en la normativa comunitaria aplicable, para otras plagas cuarentenarias no contempladas en el Decreto Supremo N° 029-99-AG.
Con fechas 23 de octubre y 6 de noviembre de 2000, la Secretaría General concedió al gobierno de Perú, sendos plazos de 10 días hábiles cada uno, para que efectuara los respectivos descargos, sin que hasta la fecha de presentación de esta demanda, se hubiera presentado alegato alguno, o se hubiese informado a la Secretaría General acerca de la adopción de medidas tendientes a subsanar el incumplimiento. 1.1.2 Sobre la Verificación de los Trámites Previos: Indica la demandante que conforme a lo señalado por el Tribunal, el ejercicio de la acción de incumplimiento está sometido a la verificación de trámites previos que se encuentran consagrados en el Tratado de Creación del Tribunal; en éste sentido sostiene la Secretaría General que en el caso subjúdice, tales requisitos procesales exigidos para la prosperidad de la acción, están constituidos, así: 1) la nota de observaciones N° SG/AJ/F 1579-98 de 17 de diciembre de 1998; 2) el Dictamen 06-99 de 22 de marzo de 1999, contenido en la Resolución N° 205; y 3) el Dictamen 15-2000 de 15 de marzo de 2000, contenido en la Resolución N° 370 de la Secretaría General. 1.1.3 Fundamentos de Derecho: 1.1.3.1.
Incumplimiento de la Decisión 515: Se refiere la demanda al incumplimiento en que incurre la República del Perú, a la Decisión 515 de la Comisión de la Comunidad Andina como norma comunitaria que regula el sistema andino de sanidad agropecuaria, sosteniendo que el incumplimiento se verifica por la expedición del Decreto Supremo 029-99-AG mediante el cual se faculta al Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SENASA) para adoptar nuevos requisitos fitosanitarios específicos complementarios para otras plagas cuarentenarias no contempladas por el mismo decreto y para el caso concreto de la importación de plantas y frutos cítricos.
Se indica en el escrito de demanda que la Decisión 515 establece que la aplicación de una norma sanitaria por parte de un País miembro sólo es válida si se siguen los procedimientos de notificación y registro establecidos por la propia Decisión, y que en tal sentido la norma exige que las normas de sanidad agropecuaria distintas a las comunitarias, para que sean válidas y legalmente aplicables a las importaciones de los demás países miembros, deberán inscribirse en el Registro subregional de normas sanitarias.
Así mismo se señala, que de conformidad con el artículo 31 ibidem: “un país miembro podrá establecer normas temporales distintas de las comunitarias o de las nacionales incorporadas en el registro subregional de normas sanitarias o fitosanitarias, solamente en los casos de emergencia sanitaria que exija la aplicación de medidas inmediatas.
A los efectos del presente artículo, se entenderá que existe una situación de emergencia sanitaria o fitosanitaria cuando ocurran focos repentinos de enfermedades o brotes de plagas de cualquier naturaleza, dentro de la subregión o fuera de ella, en áreas actuales o potencialmente peligrosas de contagio y demandaren que un País miembro deba establecer limitaciones o prohibiciones de aquellas señaladas en las normas comunitarias y en las normas nacionales registradas a nivel subregional ” En razón a lo anterior concluye el demandante que el gobierno del Perú al dar facultades expresas al Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SENASA) para fijar de manera unilateral requisitos adicionales para la expedición de permisos fitosanitarios para la importación de plantas y cítricos provenientes de los Países Miembros, no previstos en la normativa comunitaria, estaría contraviniendo lo dispuesto por la Decisión 515 de la Comisión que establece los procedimientos y plazos para la notificación de las medidas que se pretenden aplicar en los casos de emergencia sanitaria o fitosanitaria y que además dispone que las normas sobre esta materia deben inscribirse en el registro subregional de normas sanitarias. 1.1.3.2.
Incumplimiento de la Resolución 431: La Resolución 431 de la Junta, dice la demandante, establece las medidas fitosanitarias que son aplicables al comercio internacional de un conjunto de productos agrícolas y que son necesarias para prevenir la diseminación de plagas nocivas para las plantas; en este sentido indica que la norma tiene por objetivo armonizar las medidas fitosanitarias, mediante la adopción de una serie de requisitos para el comercio internacional, indispensables para la consolidación del mercado andino y para garantizar la transparencia en el comercio de productos agrícolas en el interior de la comunidad andina, así como en el de ésta con países terceros.
Por lo anterior, argumenta la Secretaría General, el Gobierno del Perú, al otorgarle en el artículo 3° del Decreto supremo 029-99-AG la facultad al Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria- SENASA- de adoptar nuevos requisitos fitosanitarios específicos complementarios para otras plagas cuarentenarias, contempladas por el mismo decreto, está incumpliendo lo preceptuado por el artículo 1 de la Resolución 431, que dispone que: “para la importación de productos vegetales originarios de la Subregión Andina o de terceros países, los países miembros aplicarán los requisitos fitosanitarios específicos que se indican para cada especie en el anexo 1 de la presente Resolución”.
Del mismo modo se contraviene lo indicado por el artículo 4 ibidem cuando consagra que: “ningún país miembro exigirá requisitos fitosanitarios distintos de los establecidos en el anexo 1 de la presente Resolución, para los productos allí especificados”. 1.1.3.3. Incumplimiento del artículo 4° del Tratado de Creación del Tribunal: La demanda hace, finalmente, referencia al incumplimiento por parte de Perú, en torno a la exigencia de requisitos complementarios, no previstos en la normativa comunitaria aplicable, para la importación de plantas y frutos cítricos provenientes de los Países Miembros de la Comunidad Andina, lo que restringe de forma irregular el comercio intracomunitario, hecho que califica como constitutivo de infracción directa del artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena. 1.2.
La Contestación de la Demanda: La República del Perú, por intermedio del Viceministro de Integración y Negociaciones Comerciales, contestó la demanda para solicitar que se declare que el Gobierno del Perú, no ha incurrido en incumplimiento de la Decisión 515 de la Comisión, y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina.
Lo anterior de conformidad con los fundamentos de hecho y de derecho que se resumen, así: Manifiesta el demandado, que lo indicado por el artículo 3 del Decreto Supremo N° 029-99-AG al facultar al SENASA para adoptar nuevos requisitos fitosanitarios específicos complementarios para otras plagas cuarentenarias no contempladas por el mismo decreto y para el caso concreto de la importación de plantas y frutos cítricos, no constituye un incumplimiento de las normas comunitarias que le sea imputable al gobierno Peruano, ya que las facultades otorgadas a cualesquiera de los órganos que conforman el Estado Peruano, se entienden concedidas dentro del marco jurídico tanto nacional como supranacional, y por ende las mismas serán ejercidas dentro del marco de legalidad establecido.
Señala, que en consideración a la presunción de la buena fe en los actos de la administración pública, de los particulares, o en las relaciones entre ambos, la Secretaría General, no puede sostener que la facultad otorgada por el Gobierno del Perú al Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SENASA) para imponer nuevos requisitos fitosanitarios, se haya hecho con el ánimo expreso de violentar el orden jurídico comunitario, y que en tal sentido, en el supuesto de que el SENASA impusiera nuevos requisitos fitosanitarios, sin observar los procedimientos señalados en la Decisión 515, no podría sustentar tal conducta en las facultades otorgadas por el Decreto Supremo N° 029-99-AG.
Finalmente, argumenta el demandado que no existe ningún incumplimiento real de las normas comunitarias, y que más bien podría decirse que existe una supuesta “potencialidad” de incumplimiento, que por tanto el Gobierno Peruano no está aplicando alguna restricción al comercio, y que además en este contexto, el párrafo segundo del artículo 72, del Acuerdo de Cartagena define, que se entiende por restricción cualquier medida de carácter administrativo, financiero o cambiario, mediante el cual un país miembro impida o dificulte las importaciones por decisión unilateral, y que en este orden de ideas en el caso materia de demanda, no existe ninguna medida dictada por el Gobierno del Perú en la que se impida o dificulte las importaciones de productos cítricos, ni de otros productos agrícolas en general, y más aún cuando el citado artículo 72 señala en relación con las restricciones que: “no quedarán comprendidas en este concepto la adopción y el cumplimiento de medidas destinadas a la… d) protección a la vida y salud de las personas, los animales y los vegetales”; facultad ésta que se le atribuye al SENASA como organismo nacional competente para que cuando sea del caso, dicte este tipo de medidas de protección, que no pueden ser consideradas como restrictivas del comercio comunitario. 2.
Las Pruebas: En el presente proceso no se adujeron pruebas que ameritaran el otorgamiento de un término especial para su práctica, ya que todas las que pretenden hacer valer las partes son de carácter documental y fueron acompañadas a los memoriales que se han reseñado anteriormente. Ellas serán apreciadas por el Tribunal con el mérito que les corresponda y servirán para ilustrar su criterio y formar la convicción que permita la emisión del fallo. 3.
Audiencia Pública: Por medio de auto de 31 de julio del año dos mil dos, debidamente notificado, el Tribunal convocó a las Partes en esta controversia a Audiencia Pública para el 5 de septiembre del mismo año, diligencia que se llevó a cabo en esa fecha, con la asistencia de Representantes tanto de la Secretaría General de la Comunidad Andina, como del Gobierno de la República del Perú. 3.1.
Alegatos de conclusiones de los actuantes en el proceso. 3.1.1. Conclusiones de la parte actora. La Secretaría General de la Comunidad Andina por medio de escrito depositado en el Tribunal el día 13 de septiembre del año 2002, presenta sus alegatos de conclusión, los que se resumen en los siguientes términos: Manifiesta que la cuestión relevante a ser resuelta en el presente proceso, es el incumplimiento objetivo del Derecho Comunitario, por parte del demandado, con la expedición del Decreto Supremo N° 029-99-AG que impone requisitos específicos distintos a los previstos en la norma andina sobre requisitos fitosanitarios de aplicación al comercio de productos agrícolas, ya que al respecto el citado Decreto en su artículo 2° dispone: “que la importación de plantas de cítricos y sus partes, cualquiera sea el origen modalidad de comercio, cantidad y uso, deberá proceder de áreas libres de las plagas cuarentenarias indicadas en el artículo precedente, declaradas por el Organismo Oficial de Protección Fitosanitaria del País de origen y aprobadas por el SENASA”.
Expone la actora que en su lugar, la norma Andina sobre requisitos fitosanitarios -Resolución 431 de la Junta- establece en el Anexo 1 los requisitos fitosanitarios específicos para la importación de cítricos y, concretamente, para los frutos frescos, que para éste propósito la norma señala como requisitos específicos que estos productos “deben llegar libres de plagas”, y que en consecuencia la norma andina no exige, en modo alguno, que los productos provengan de “áreas libres de plagas”, tal y como lo dispone la medida de carácter fitosanitario adoptada por el gobierno del Perú. Señala, además el hecho de que el Decreto Supremo 029-99-AG exige la aprobación por parte del SENASA de las declaraciones de las autoridades de sanidad en materia agropecuaria de los Países Miembros referidas a que las importaciones procedan de áreas libres de plagas cuarentenarias, condición ésta adicional y distinta a los requisitos fitosanitarios previstos en la Resolución 431 del Acuerdo de Cartagena.
Reitera la actora el hecho de que la Decisión 515, dispone que para que un País Miembro pueda invocar una norma nacional sanitaria o fitosanitaria frente a los demás Países Miembros, ésta deberá ser inscrita en el Registro Subregional de Normas Sanitarias y Fitosanitarias; y que, además, la misma norma faculta expresamente a la Secretaría General a iniciar el procedimiento por incumplimiento cuando un País Miembro aplique normas nacionales no registradas; igualmente que la misma disposición comunitaria, en su artículo 30, sólo permite la aplicación de medidas de carácter fitosanitario que no se encuentren registradas, para el caso de situaciones de emergencia o brotes repentinos de enfermedades.
Manifiesta, que la Decisión 515 considera que los servicios oficiales de sanidad agropecuaria, son las autoridades competentes para la administración, supervisión y ejecución de las actividades de sanidad vegetal en los Países miembros, y que para este supuesto, de ninguna manera pueden constituirse como lo pretende el Decreto Supremo 029-99-AG, en autoridades con competencia para establecer con efectos generales requisitos fitosanitarios, en aquellos casos en que exista una norma comunitaria que los regula.
Finalmente, estima la demandante que si la República del Perú considera que es necesario establecer requisitos distintos a los contenidos en la Resolución 431 sobre requisitos fitosanitarios, deberá solicitar a la Secretaría General la modificación de esta norma comunitaria, pero no imponer condiciones en forma unilateral. 3.1.2. Conclusiones de la parte demandada: No se observa dentro del expediente escrito conclusiones de lo actuado en la audiencia pública que hubiere sido presentado por la República del Perú dentro del término reglamentario. 4.
CONSIDERANDO. 4.1. Competencia. El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es competente para conocer de la presente controversia en virtud de las previsiones de los artículos 23 y 24 de su Tratado de Creación, concordados con las normas de su Estatuto (Decisión 500 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores) y de su Reglamento Interno, en las que se regula lo pertinente a la Acción de Incumplimiento.
Como quiera que se han observado rigurosamente las formalidades inherentes a la referida acción, sin que exista irregularidad procesal alguna que invalide lo actuado, procede el Tribunal a dictar la sentencia de mérito. 4.2. Naturaleza, fines y trámites de la acción de incumplimiento. En reiterada jurisprudencia del Organismo se ha enfatizado acerca de la naturaleza de la acción de incumplimiento; en tal sentido, se considera que a través de la misma, se propende al logro cabal de las finalidades del proceso de integración subregional originado en el Acuerdo de Cartagena mediante el cumplimiento de los derechos y obligaciones que dentro del mismo adquirieron los Países Miembros, lo cual sólo está garantizado si opera el control de la legalidad del sistema, cuya salvaguardia ha sido encomendada a este Tribunal desde el preámbulo mismo de su Tratado Fundacional, en donde se lo crea como el órgano jurisdiccional exclusivo, del más alto nivel, con capacidad de declarar el derecho comunitario, dirimir las controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente.
La acción de incumplimiento, establecida y regulada en los artículos 23 a 27 del Tratado de Creación, constituye el instrumento por excelencia, mediante el cual el Tribunal está llamado a vigilar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los Países Miembros de acatar y no obstaculizar la aplicación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad.
Según lo que disponen las normas constitutivas citadas, El Tribunal puede conocer de la acción de incumplimiento a instancia de la Secretaría General o por iniciativa de los Países Miembros, mediante demanda que ante él propongan sus correspondientes titulares o también a instancia de los particulares afectados. Acerca de la naturaleza de la misma dijo el Tribunal lo siguiente: “En cuanto hace a la naturaleza de la acción de incumplimiento, ésta es esencialmente contenciosa y la sentencia que de ella se derive no sólo es declarativa en el sentido de limitarse a la mera declaración de la existencia de un derecho o de una obligación, sino que también está llamada a imponer el cumplimiento de una prestación de hacer o de no hacer (Couture).
Así se desprende claramente de lo dispuesto en el artículo 25 del Tratado de Creación del Tribunal, cuando establece que la sentencia de incumplimiento implica para el País cuya conducta ha sido objeto de reclamo, la obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, dentro del plazo determinado de tres meses, a partir de su notificación”. [1] De las normas que regulan la acción en comento se desprende que antes de acudir al procedimiento judicial en el Tribunal, es indispensable que se adelante ante la Secretaría General de la Comunidad un procedimiento precontencioso, que viene a constituir una especie de presupuesto procesal para la acción, que se materializa por el desarrollo de una fase previa administrativa en la que debe abrirse un diálogo entre el ejecutivo comunitario y el País Miembro presuntamente infractor, para buscar la solución del asunto controvertido en dicha etapa.
Debe en esa fase otorgarse al País Miembro la oportunidad procesal para corregir o enmendar su conducta, a partir de la formulación de un pliego de cargos o nota de observaciones que puede, por supuesto, ser objeto también de explicaciones justificativas de la conducta asumida por el referido País Miembro. Resulta, así mismo, indispensable la emisión de un dictamen motivado de cumplimiento o de incumplimiento, en el cual se determine si, a criterio de la Secretaría General, la conducta asumida por el País Miembro es contraria o no al ordenamiento jurídico comunitario.
Se observa que la jurisprudencia del Tribunal exige que debe existir correspondencia y suficiente congruencia entre las razones del incumplimiento aducidas en la nota de observaciones y las contenidas en el dictamen de incumplimiento con las alegadas posteriormente en la demanda que llegare a intentarse. El cumplimiento de las señaladas circunstancias no ha sido cuestionado por la demandada, advirtiéndose por el Tribunal que dicha parte ha tenido, tanto en la fase administrativa como en la judicial, la oportunidad de ejercitar su derecho a la defensa sin ninguna clase de restricciones. 4.3.
Determinación de la conducta constitutiva del supuesto incumplimiento imputable al País Miembro demandado. De los hechos de la demanda y de las demás piezas procesales que obran en el expediente, en particular de las actuaciones prejudiciales que culminaron con la Resolución N° 370 de la Secretaría General, se desprende que la conducta asumida por la República del Perú, en la que se fundamenta la acusación del incumplimiento del ordenamiento jurídico comunitario, se plasma en la expedición del Decreto Supremo 029-99-AG de fecha 13 de agosto de 1998, por el cual el Gobierno Peruano declara a éste País libre de la presencia de plagas cuarentenarias relativas a cítricos, y en el que se faculta en el artículo 3° al Servicio Nacional de Sanidad Agraria -SENASA- para que fije requisitos fitosanitarios específicos complementarios, para otras plagas cuarentenarias no contempladas por el Decreto en mención, en contravención, según la demanda, de normas del ordenamiento comunitario que establecen las medidas y requisitos fitosanitarios de aplicación al comercio de productos agrícolas.
A este respecto, de la lectura y análisis del Decreto Supremo 029-99-AG, se infiere, que el mismo no sólo faculta en el referido artículo 3° al Servicio Nacional de Sanidad Agraria, para que establezca requisitos fitosanitarios específicos complementarios para otras plagas cuarentenarias, sino que adicionalmente en el artículo 2° fija como requisito para la importación de plantas de cítricos y sus partes, que éstas provengan de áreas libres de plagas, declaradas por el organismo de protección fitosanitaria del País de origen y aprobada por el Servicio Nacional de Sanidad Agraria- SENASA- requisito éste no exigido por el Anexo 1, de la Decisión 431.
A efectos de confrontar la norma nacional con las disposiciones normativas comunitarias, conviene citar el texto de los artículos 2° y 3° del Decreto Supremo 029-99-AG, que a reglón seguido, dice: “DECRETO SUPREMO N° 029-99-AG; Artículo 2°: “La importación de plantas de cítricos y sus partes, cualquiera sea el origen, modalidad e comercio, cantidad y uso; deberá proceder de áreas libres de las plagas cuarentenarias indicadas en el artículo precedente, declaradas por el Organismo oficial de protección Fitosanitaria del País de origen y aprobadas por el Servicio Nacional de Sanidad Agraria - SENASA”.
Artículo 3°: “El Ministerio de Agricultura, a través del Servicio Nacional de Sanidad Agraria - SENASA, queda facultado para establecer las medidas de cuarentena vegetal interna y externa a que haya lugar para proteger la condición de País libre de las indicadas plagas cuarentenarias, así como fijar los requisitos fitosanitarios específicos complementarios para otras plagas cuarentenarias no contempladas en el presente Decreto Supremo”.
Con fundamento en lo anterior, y teniendo en consideración el contenido normativo del Decreto Supremo N° 029-99-AG, el Tribunal pasa a referirse a las disposiciones que han sido adoptadas como normativa comunitaria en materia de medidas y requisitos fitosanitarias, para luego analizar el ámbito y alcance de aplicación de las mismas, en lo que respecta a la incompatibilidad de la norma de derecho interno objeto de incumplimiento. 4.4.
El registro de Normas Subregionales según la Decisión 515 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. En la subregión andina la norma vigente que regula el sistema de sanidad agropecuaria, es la Decisión 515 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, que sustituye el sistema anterior contenido en la Decisión 328. Esta norma contiene disposiciones relativas a la materia debatida en el asunto de autos.
Las medidas fitosanitarias han sido creadas como un mecanismo para permitir a los Países Miembros mantener una vigilancia continua y coordinada frente al riesgo y ataque de plagas y enfermedades exóticas para su agricultura y ganadería, así como para prevenir la difusión y contagio de las que actualmente existan en su territorio, dentro del espíritu de propiciar la agilización del comercio intrasubregional de productos agropecuarios, facilitando en lo posible el abastecimiento de normas y programas comunes de sanidad agropecuaria para lograr el objetivo final de la integración que es el de un mejoramiento persistente en la vida de los habitantes de la subregión. El artículo 33 de la Decisión 515 (anterior artículo 12, Decisión 328), establece la obligación de los Países miembros de inscribir las normas sanitarias en el registro intrasubregional de normas sanitarias y fitosanitarias como requisito necesario para que un país miembro pueda interponerla frente a otro como defensa en el supuesto de que el País exportador alegue un incumplimiento por parte del País importador.
La finalidad del registro, no es en ningún aspecto la de restringir o limitar el comercio intersubregional, sino por el contrario persigue establecer un manejo seguro y ágil al comercio de productos agropecuarios de la subregión y ratifica el criterio general según el cual las medidas o normas sanitarias y fitosanitarias adoptadas por un País no se deben utilizar como restricciones injustificadas al comercio intrasubregional (inciso 2°, artículo 33, Decisión 515).
En este sentido el Tribunal ha sostenido en su jurisprudencia refiriéndose a la derogada Decisión 328, que las normas que prescriben la obligación del registro: “se basan en el capítulo VII del Acuerdo de Cartagena, particularmente en los artículos 99 y 100, en donde se señalan los objetivos del programa de desarrollo agroindustrial y se destaca la necesidad de lograr la complementación y la especialización subregional de la producción con miras al incremento del intercambio de productos agropecuarios y agroindustriales, estableciéndose entre las medidas que podrá expedir la Junta para dicho propósito, las correspondientes a las normas sobre sanidad animal y vegetal”. [2] Del caudal probatorio obrante en el proceso ha quedado demostrado el hecho alegado por la actora consistente en que la República del Perú incumplió su obligación de inscribir en el registro subregional de normas sanitarias y fitosanitarias el Decreto Supremo N° 029-99-AG; por lo anterior, y dada la certeza probatoria que al respecto existe, es necesario entrar a determinar, si efectivamente el Decreto en cuestión establece requisitos fitosanitarios adicionales a los exigidos por la normativa comunitaria andina. 4.5.
Norma Andina sobre Requisitos Fitosanitarios de aplicación al comercio de los productos agrícolas: Por medio de la Resolución 431 de la Junta del Acuerdo de Cartagena se armonizan los requisitos fitosanitarios de aplicación al comercio subregional de productos agrícolas; dicha norma es de obligatorio cumplimiento por cuanto hace parte del ordenamiento jurídico derivado, y su infracción o incumplimiento por un País Miembro tiene como consecuencia legal la posibilidad de que ese País sea sujeto a una acción de esa naturaleza según lo establece el artículo 23 del Tratado de su Creación, en concordancia con el artículo 4 ibídem.
Los requisitos establecidos por la Resolución 431, se sustentan en los principios establecidos en el Acuerdo sobre Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización Mundial de Comercio (SPS), preceptuando en su artículo 1° que los Países Miembros aplicarán los requisitos fitosanitarios fijados en el anexo 1 de dicha Resolución y disponiendo en su artículo 4° que ningún País exigirá requisitos fitosanitarios distintos a los del anexo citado.
Alega la Secretaría General que con la expedición del Decreto Supremo N° 029-99-AG la República del Perú está exigiendo de manera unilateral requisitos fitosanitarios distintos a los establecidos en el anexo 1 de la Resolución 431, que en relación con los cítricos consagra requisitos fitosanitarios para semillas y material de propagación para investigación, material para propagación vegetativa con fines comerciales y frutos frescos; concretamente sobre estos últimos, es decir -para los frutos frescos- la norma andina como requisito especifico exige que éstos lleguen libres de las plagas referidas en el numeral 3, de la precitada norma, entre los cuales se encuentra “la mancha negra de los cítricos”, la “sarna del naranjo dulce” y el “cancro de los cítricos”.
Observa el Tribunal, luego de la lectura y confrontación entre el artículo 2° del Decreto supremo N° 029-99-AG y los requisitos fitosanitarios para los cítricos de la Resolución 431, que la norma interna abiertamente modifica los requisitos de la norma comunitaria, cuando establece de manera perentoria que para la importación de plantas de cítricos y sus partes, éstas deberán proceder de áreas libres de plagas cuarentenarias, de las indicadas en el artículo 1° de la norma en cuestión. En el mismo ámbito de incompatibilidad el Decreto Supremo N° 029-99-AG, contraviniendo lo informado por el artículo 31 de la Decisión 515, y el artículo 4° de la Resolución 431, faculta, en el artículo 3° ibídem, al Servicio Nacional de Sanidad Agraria -SENASA- para que implemente o exija requisitos específicos complementarios para la concesión de permisos fitosanitarios para la importación de plantas y frutos cítricos, facultad ésta que, en ningún momento, podría calificarse como de “potencialidad de incumplimiento” tal y como lo afirma en autos el País demandado, ya que aceptar este argumento sería desconocer la incertidumbre real que acaecería sobre el comercio de los cítricos dentro de la subregión andina, por el hecho de que la legislación nacional adicionen o modifiquen intempestivamente, los requisitos fitosanitarios plasmados en las normas comunitarias.
Tal hecho, más bien, constituye una medida que obstaculiza y genera restricciones al comercio, y de otro lado desconoce los principios tutelados por el Derecho Comunitario, preeminencia y aplicación directa, características materializadas en el artículo 4° del Tratado de Creación de este Organismo, y en el que se impone a los Países que integran el Acuerdo de Cartagena dos obligaciones básicas frente a él: una, la “de hacer”, consistente en adoptar las medidas necesarias para asegurar su cumplimiento; y, otra, la “de no hacer” o prescripción consistente en no adoptar, ni emplear medida alguna contraria a dichas normas o que obstaculicen de cualquier manera su aplicación. En referencia de las obligaciones adquiridas por los Estados, este Tribunal ha expresado: “por obligaciones de hacer, los Países Miembros adquieren el compromiso de adoptar toda clase de medidas -sean legislativas, judiciales, ejecutivas, administrativas o de cualquier otro orden- que contengan manifestaciones de voluntad del Estado expresadas en leyes, decretos, resoluciones, decisiones, sentencias o en general actos de la administración, destinados a garantizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico comunitario.
Por las obligaciones de no hacer, deben abstenerse de adoptar toda medida, de la misma índole o naturaleza, que pueda contrariar u obstaculizar dicho ordenamiento”. [3] Es de hacer notar que el Tribunal se ha pronunciado exhaustivamente respecto de las formas y alcances que puede tener la conducta supuestamente incumplidora y, particularmente, ha considerado incumplimiento la existencia de normas en el ordenamiento nacional que sean contrarias al ordenamiento jurídico andino, así ellas no se estén aplicando.
Ha dicho el Tribunal: “En cuanto al argumento esgrimido por la República Bolivariana de Venezuela relativo a que la Ley de desarrollo de la Marina Mercante no está siendo aplicada y que la reserva de carga no forma parte de las políticas de la República de Venezuela sobre la libre prestación de servicios de carga, estima el Tribunal que aun cuando la aplicación de la referida Ley no se encontrare dentro de las actuales políticas de Venezuela, y, en consecuencia, no esté siendo ejecutada, el solo hecho de habérsela mantenido vigente con posterioridad a la expedición de las correspondientes Decisiones comunitarias que rigen la materia, constituye una contravención al ordenamiento jurídico andino. A más de que los principios de “primacía del Derecho Comunitario” y de “seguridad jurídica”, exigen que los Países Miembros adopten las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento del Derecho Comunitario, inaplicando, e incluso derogando, disposiciones internas que lo contradigan o que de alguna manera puedan desvirtuarlo.
“Sobre el argumento de la demandada, referido a que la nueva Constitución habría convertido en inaplicable la Ley de 1998, para este Tribunal el precepto consagrado en la Constitución venezolana, si bien favorable a la integración, no resulta suficiente en el presente caso para considerar que la demandada ha adoptado “todas” las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento del ordenamiento jurídico comunitario.
“Una vez más este Tribunal debe ratificar lo ya expresado en reiterada jurisprudencia, en el sentido de que la sola intención por parte del Gobierno venezolano de modificar su actual Régimen de Protección y Desarrollo de la Marina Mercante Nacional, de manera alguna equivale al cabal cumplimiento de las obligaciones derivadas del Ordenamiento Jurídico Andino. “Ahora bien, existiendo la contradicción evidente entre las normas andinas y las vigentes del ordenamiento nacional venezolano que antes se han identificado, independientemente de que éstas tengan o no aplicación práctica en el momento presente, surge como consecuencia necesaria, según lo expuesto, la situación de incumplimiento de la República de Venezuela consistente en el hecho de mantener en vigencia unas disposiciones legales opuestas a las de naturaleza y jerarquía comunitaria que regulan de manera común el tratamiento de la misma materia” [4].
En orden a lo expresado, la conducta de la República del Perú precisada en la adición y modificación de los requisitos fitosanitarios y la inobservancia de la inscripción del Decreto Supremo N° 029-99-AG en el Registro Subregional de Normas Sanitarias y Fitosanitarias, constituye una infracción a la normativa andina, derivada de la incompatibilidad de la norma de derecho interno, con el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina.
Debe también referirse el Tribunal al hecho alegado por el demandado en el escrito de contestación de la demanda, según el cual el Decreto Supremo N° 029-99-AG, fue proferido al amparo de lo dispuesto por el artículo 72, literal d) del Acuerdo de Cartagena; es decir, que está destinado a la protección de la vida y salud de las personas, los animales y los vegetales; al respecto este organismo en su jurisprudencia ha precisado el alcance de lo indicado en el referido artículo, así: “Es indiscutible -así ha dicho-, que la presencia de una plaga para un país puede, en excepcionales circunstancias, ser devastadora para la producción agrícola y que la medida de prohibir las importaciones constituya un paso preventivo y urgente para la protección de los vegetales; esta acción tendría justificación al amparo del artículo 72 del Acuerdo de Cartagena, como excepción al principio de libre circulación de mercancías, pero no puede ser aceptada para los casos en que existan otras medidas o acciones que pueden impedir dicha prohibición [5] 4.6.
Acerca de las modificaciones en la conducta constitutiva del incumplimiento. En el presente caso, según se desprende de la relación de hechos de la demanda, el gobierno peruano fue objeto de una nota de observaciones y de un dictamen de incumplimiento por la expedición del Decreto Supremo No. 019- 98-AG. Este decreto fue modificado y sustituido por el No. 029-99-AG, que se emitió para satisfacer los requerimientos de la Secretaría General sobre compatibilidad con el ordenamiento jurídico comunitario.
Empero, esta entidad consideró que el incumplimiento dictaminado sólo se había subsanado parcialmente y que el nuevo decreto dejaba subsistentes algunas contradicciones, amén de que introducía otras nuevas, entre el ordenamiento nacional peruano y el comunitario, razón por la cual emitió nuevo dictamen indicando tal situación. Para el Tribunal no hay duda de que la conducta general asumida en esta materia por el País Miembro demandado, consistente en mantener en su ordenamiento jurídico nacional normas contrarias al ordenamiento jurídico comunitario, en el campo específico de la sanidad agropecuaria, es la que debe ser objeto de censura, independientemente de que ella haya tenido restricciones o modificaciones por razón del contenido y redacción de los textos legales en que ha sido plasmada.
Sobre este particular la jurisprudencia reiterada enseña: “Observa El Tribunal que la conducta asumida por el gobierno ecuatoriano y calificada como de incumplimiento frente al Arancel Externo Común por la Secretaría General, ha ido evolucionando para presentar en las distintas fases características y modalidades diferentes pero que, en esencia, denotan una misma direccionalidad y finalidad conductual de modificar unilateralmente dicho instrumento de la integración andina.
Agréguese a lo anterior la actividad cumplida por el referido País Miembro con posterioridad a la expedición del último Dictamen de incumplimiento, y que atrás se dejó reseñada, consistente en la expedición de dos decretos adicionales, en los cuales se modifica el nivel arancelario o se sustituyen las razones de hecho y de derecho en que pretende justificarse tal modificación o, incluso, se cambia el título o la naturaleza de las reformas unilateralmente adoptadas.
“También ahora, en relación con los dictámenes de incumplimiento que aparecen “acumulados” en la demanda, El Tribunal considera procedente analizarlos, en la medida en que dichos dictámenes están referidos a una misma conducta que asume diferentes características y formas pero que, en definitiva, comporta una posición contraria a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico andino en lo referente al Arancel Externo Común. “No se trata, como pudiera pensarse (y parece sugerirlo la parte demandada), que varios incumplimientos se hayan acumulado en una misma demanda, sino de un incumplimiento que ha sido reiterativamente consumado y que presenta la forma de un hecho continuado.
“De esta manera y teniendo en cuenta lo dicho anteriormente, en el sentido de que la norma legal comprometida solamente es un instrumento para materializar determinada conducta que puede ser contraria o no a lo previsto en el orden comunitario, no cabe duda de que si tal norma se deroga o si se modifica, pero la conducta persiste o se transforma, haciéndose más gravosa o atemperándose en sus efectos, el incumplimiento subsiste con las características, se insiste, de un incumplimiento continuado.
Es más, pudiera eventualmente estarse frente a una situación en la que el país remiso pretendiera hacer caso omiso de los mecanismos que el ordenamiento jurídico andino ha consagrado como funciones de la Secretaría General y del Tribunal de Justicia destinados a preservar la intangibilidad de dicho ordenamiento. “Estima El Tribunal que, en consecuencia, examinada en su conjunto la conducta en que se hace radicar el incumplimiento de la República del Ecuador con respecto a sus obligaciones frente al Arancel Externo Común, se advierte que ella se materializa en varios instrumentos que gradual y sucesivamente la han venido agravando, al hacer más extenso el volumen de posiciones arancelarias con tarifas señaladas unilateralmente en desconocimiento de las establecidas en el Arancel Común”.[6] 4.7.
Solicitud del gobierno peruano para que se declare improcedente la demanda por demostración de cumplimiento. Cuando el proceso se encontraba en la etapa de redacción de la sentencia, las autoridades del Perú allegaron al expediente el oficio fechado el 10 de marzo de 2003, recibido en el Tribunal el día 11 de marzo del año en curso, suscrito por el Vice Ministro de Comercio Exterior del Gobierno del Perú, visible a folios 000128 y siguientes del expediente, y al cual acompaña la Resolución N° 703 de la Secretaría General de fecha 4 de marzo del mismo año, en virtud de la cual se reconoce al Perú como País libre de plagas cuarentenarias que afectan a los cítricos.
Expresa el País Miembro demandado que la mentada Resolución demuestra que la conducta del Gobierno Peruano “es perfectamente compatible con el ordenamiento jurídico andino”, razón por la cual solicita “se declare improcedente la demanda presentada por la Secretaría General en contra del Gobierno Peruano y en consecuencia se archive el expediente ” Sobre este particular el Tribunal estima que no le es dable acceder a la petición formulada toda vez que la Resolución 703 de la Secretaría General referida, tanto por la fecha en que se produjo su emisión como por su contenido y alcance, no es prueba que desvirtúe los cargos que dieron origen a la demanda.
A lo sumo sería demostrativa de que alguna de las razones del incumplimiento quedaría insubsistente desde la fecha de su emisión, sin que ello pudiera implicar que éste no se estuviera dando al establecerse la acción. Pero, insiste el Tribunal, para que pueda hablarse de una cesación del incumplimiento, es menester que el País Miembro objeto de la demanda elimine de su ordenamiento jurídico las normas que, dentro del Decreto Supremo 029-99-AG, se han señalado como contrarias al ordenamiento comunitario.
Como consecuencia de todo lo anteriormente considerado, el Tribunal estima que debe dársele prosperidad a la demanda, condenando en costas a la parte vencida en el juicio e imponiéndole la obligación de tomar las medidas conducentes a eliminar de su ordenamiento jurídico las disposiciones contrarias al derecho comunitario andino, según lo establecido en esta sentencia. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, En ejercicio de las competencias que le atribuyen los artículos 23 y 24 del Tratado de su Creación y luego de haber cumplido el proceso que señala el Estatuto D E C I D E: 1.
Declarar el incumplimiento por parte de la República del Perú de los artículos 4º del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena (codificado por la Decisión 472 de la Comisión), de la Decisión 515 de la Comisión y de la Resolución 431 de la Junta del mencionado Acuerdo. 2. La República del Perú deberá, en consecuencia, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 27 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, adoptar las medidas necesarias a fin de hacer cesar el incumplimiento de las normas comunitarias, especialmente eliminando de su ordenamiento jurídico las normas que, dentro del Decreto Supremo 029-99-AG, se han señalado como contrarias al ordenamiento comunitario. 3.
Condenar en costas a la parte demandada.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. Remítase a la Secretaría General copia certificada de esta sentencia para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 43 del Tratado del Tribunal. Rubén Herdoíza Mera PRESIDENTE Ricardo Vigil Toledo MAGISTRADO Guillermo Chahín Lizcano MAGISTRADO Walter Kaune Arteaga MAGISTRADO Moisés Troconis Villarreal MAGISTRADO Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.- La sentencia que antecede es fiel copia del original que reposa en el expediente de esta Secretaría. CERTIFICO.- Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO ----------------------- [1] TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.
Proceso 4-AI-98, sentencia de 27 de octubre de 1999. G.O.A.C N° 520, de 20 de diciembre de 1999. [2] TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA. Ibidem. [3] TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA. Proceso 4-AI-98. Ibidem. [4] TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA. Proceso 17-AI-00, sentencia del 31 de enero de 2001. En G.O.A.C. No. 651 de 20 de marzo de 2001. [5] TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.
Proceso 5-AN-97, sentencia de 8 de junio de 1998. G.O.A.C N° 361 de 7 de agosto de 1998. [6] TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA. Proceso No. 7-AI-98. Sentencia de 21-VII-99. En G.O.A.C. Nº 490 de 4-X-99.