PROCESO Nº 75-DL-2003 Acción laboral ejercida por Jorge Quevedo Gonzáles contra la Secretaría General de la Comunidad Andina. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en San Francisco de Quito, a los cinco días del mes de noviembre del año dos mil cuatro. VISTOS La demanda introducida en fecha 31 de julio del año 2003, junto con sus anexos, por el señor Jorge Quevedo Gonzáles, asistido de abogado, en la cual solicita que “se declare en Sentencia probada mi demanda y, por tanto, procedente la reposición de mi contrato de servicios o, en su defecto, el pago de la correspondiente indemnización por incumplimiento de la Secretaría General de la Comunidad Andina, sin justa causa, del plazo contractual establecido en mi contrato de trabajo, además de las costas procesales que correspondan” (folios 1 a 29).
El auto del 10 de septiembre del año 2003, por el cual el Tribunal decide admitir a trámite la demanda, ordenar su notificación a la parte demandada y reconocer personería al abogado Alberto Solares Gaite para que obre como apoderado de la parte actora (folios 30 y 31). El escrito SG-C/0.5/1897/2003 de contestación a la demanda, de fecha 22 de octubre de 2003, suscrito por la señora Mónica Naranjo Mesa, Gerente General de Operaciones y Finanzas de la Secretaría General de la Comunidad Andina, “por delegación de funciones del Secretario General, según Resolución 688 del 13 de enero de 2003”, asistida de abogado, y recibido en este Tribunal, vía fax, el 22 de octubre de 2003 (folios 37 a 47), y en original, junto con sus anexos, el 27 de octubre del mismo año (folios 48 a 102).
El auto del 12 de noviembre de 2003, a través del cual el Tribunal decide tener por contestada la demanda, reconocer personería a los abogados Santiago Rojas Arroyo y Álvaro Gutiérrez Bendezú para que obren como apoderados de la parte demandada, remitir a la actora copia del escrito de contestación y de sus anexos, y convocar a las partes para que concurran a la audiencia de conciliación (folios 103 y 104).
El acta de la audiencia de conciliación celebrada el 9 de diciembre de 2003, con la presencia de los apoderados judiciales de ambas partes (folios 112 y 113). En el acta consta que las partes manifestaron su voluntad de llegar a un acuerdo y formularon propuestas que, sin embargo, no alcanzaron a poner fin a la controversia. El auto del 21 de enero de 2004, a través del cual el Tribunal dispone admitir las pruebas ofrecidas y consignadas por la parte actora en la oportunidad de la introducción de la demanda, y por la parte demandada en la oportunidad de la contestación, y abstenerse de fijar término para la práctica de pruebas por obrar en autos las solicitadas por la actora (folios 114 y 115).
El auto del 11 de febrero de 2004, mediante el cual el Tribunal decide poner el expediente a disposición de las partes en la Secretaría del Tribunal, a objeto de que formulen por escrito sus alegatos de conclusión (folio 120). Las pruebas que constan en autos, los escritos de conclusiones presentados por las partes, y las demás actuaciones que obran en el expediente.
I. De la demanda El señor Jorge Quevedo Gonzáles, asistido de abogado, formula demanda de carácter laboral contra la Secretaría General de la Comunidad Andina, a objeto de que se le declare probada en sentencia y, por tanto, “procedente la reposición de mi contrato de servicios o, en su defecto, el pago de la correspondiente indemnización por incumplimiento de la Secretaría General … sin justa causa, del plazo contractual establecido en mi contrato de trabajo, además de las costas procesales que correspondan”.
El actor alega en su demanda que “En fecha 10 de febrero de 1998, suscribí con la Secretaría General de la Comunidad Andina … un Contrato Especial de Prestación de Servicios como Consultor Encargado del Programa de Cooperación Andina a Bolivia (PCAB) con sede en la ciudad de La Paz”; que dicho contrato “podía ser renovado por nuevos períodos por acuerdo de las partes mediante la firma de un nuevo contrato, lo que efectivamente sucedió al haberse renovado mi contrato de servicios en forma periódica”; que “mi contrato fue confirmado con efectividad a partir del 1ro de Abril de 1999, o sea incorporándome ya como funcionario de la Secretaría General con las mismas funciones de dirección del PCAB con sede en La Paz”; que “La última renovación de contrato se produjo en fecha 1 de enero de 2001, mediante un Contrato a Plazo Fijo por el lapso de dos años renovable por otro período de dos años adicionales; debiendo, por tanto, el primer período de contratación concluir el 31 de diciembre de 2003”, renovaciones que a su juicio demuestran “la situación de estabilidad laboral que existió desde el inicio de mi relación de trabajo con la Secretaría General y que mi desempeño laboral y el cumplimiento de mis responsabilidades como funcionario encargado de este Programa en Bolivia, nunca fueron cuestionados y más bien merecieron reconocimiento a través de las sucesivas renovaciones”.
El actor sostiene que “Encontrándome en el normal desarrollo de mis funciones, en el mes de octubre de 2002 … fui convocado por el entonces Viceministro de Relaciones Económicas Internacionales e Integración del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Alfredo Seoane, quien en forma sorpresiva me requirió la presentación de renuncia al cargo de Jefe del Programa de Cooperación Andina a Bolivia, explicando que tal requerimiento se motivaba en el deseo de proceder a una reestructuración del Programa”; que “al manifestarle que esta supuesta reestructuración debía obedecer a un análisis y determinación emanada de la Secretaría General y consensuada con el país y que, además, yo me desempeñaba como funcionario internacional de la Secretaría General en el marco jurídico de una relación contractual, situación que no se hallaba supeditada a las decisiones de las autoridades locales, terminó por manifestarme que la verdadera razón radicaba en el interés político partidario de copar estos cargos”; que frente a este planteamiento, “que fue reiterado en dos oportunidades, mi respuesta fue también reiterarle que tenía una relación contractual con la Secretaría General … que estaba sujeto a la autoridad y dirección del Secretario General … y que mis funciones se encontraban respaldadas en mi contrato y en la normativa andina, específicamente en la Decisión 409 y en el Reglamento Interno de la Secretaría General.
Toda esta situación fue debida y oportunamente informada al Secretario General, tal como consta en la Nota SG-C/1.4/066/2 002 de 10 de octubre de 2002, cuya copia acompaño a la presente demanda”. Explica el demandante que “en fecha 19 de febrero de 2003, mediante Nota SG- C/4/2 70/2003 suscrita por el Secretario General”, se le informó que la Comisión había aprobado la reestructuración del Programa de Cooperación Andina a Bolivia (PCAB); que, según la Nota en referencia, “Los avances para la reestructuración del Programa estarán a cargo de un equipo especialmente conformado que preparará un planteamiento … Dicho planteamiento implica un trabajo en profundidad que culminará con el diseño de una nueva unidad operativa para la ejecución del Programa.
Lo anterior hace que por el momento resulte conveniente la suspensión de las actividades del mismo”; y que el Secretario General le participó que había decidido “resolver los contratos de trabajo de los funcionarios asignados en La Paz a partir del día 18 de abril del presente año’ ”. Informa el actor que “En fecha 24 de marzo de 2003, mediante Nota SG- C/1.4/2003 … respondí la comunicación del Secretario General”, exponiendo, entre otras consideraciones, que le extrañaba “… que se argumentara la reestructuración del Programa para la resolución de mi contrato, sin que medie para el efecto ninguna Decisión de la Comisión, única vía jurídica para modificar la Decisión 222, marco dentro del cual se desarrollaba el PCAB”, y solicitando que “la resolución del contrato debía estar acompañada del reconocimiento de los derechos y beneficios que me correspondían y de la ‘indemnización equivalente al lapso que faltare para el vencimiento del contrato’, en virtud de lo dispuesto por el Artículo 64, último párrafo, de la Resolución 279 que aprueba el Reglamento Interno de la Secretaría General, norma que suponía sería cumplida con abstracción y autonomía del criterio de cualquier funcionario de un país miembro”.
Según el actor, “En fecha 21 de abril de 2003, mediante Nota SG- C/4/697/2003 suscrita por la señora Mónica Naranjo Mesa, Gerente General de Operaciones y Finanzas … la Secretaría General … dio respuesta a mi comunicación”, señalando que “… durante la reunión de la Comisión de la Comunidad Andina efectuada el 14 de febrero de 2003, este órgano había autorizado la reestructuración del PCAB y la suspensión temporal de sus actividades (Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que el representante de Bolivia en dicha reunión fue precisamente el señor Alfredo Seoane, que es quién [sic] presenta la iniciativa de conformidad al Acta de la reunión. En igual forma, se debe analizar si una simple autorización es jurídicamente válida para suspender o modificar las disposiciones de una Decisión vigente … )”.
Argumenta el demandante que “Sobre la solicitud de una indemnización por la terminación anticipada del contrato, se me informa que según los términos del Artículo 64 del Reglamento Interno, ‘ … la obligación de pagar una indemnización equivalente al lapso que faltare para el vencimiento del contrato de un funcionario, se aplica solamente en aquellos casos en los cuales la Secretaría General hubiera incumplido su obligación de notificar al funcionario la terminación del vínculo laboral con un lapso mínimo de dos meses de anticipación. Toda vez que en su caso la Secretaría General le ha notificado la terminación del vínculo laboral con la anticipación requerida, se considera que no es procedente el pago de la indemnización solicitada’ ”.
El objeto de la demanda consiste en reclamar “por la injustificada resolución de mi contrato laboral y pedir la reposición y cumplimiento del mismo o, alternativamente, el reconocimiento y pago de una indemnización por el incumplimiento del contrato a plazo fijo, equivalente a los salarios y beneficios no percibidos en el tiempo estipulado para la duración del contrato, más las costas procesales cuyo reconocimiento demando de manera expresa, todo ello debido a la resolución arbitraria y sin causa justificada de mi contrato”.
El actor fundamenta su demanda en las siguientes razones: Que, al hallarse prestando sus servicios mediante un contrato a plazo fijo, como funcionario internacional a cargo del Programa de Cooperación Andina a Bolivia (PCAB), estaba sujeto “a las normas del Reglamento Interno de la Secretaría General”, instrumento que dispone “en su Artículo 58 que el vínculo laboral se extingue por las siguientes causales: a) Despido por causal de falta grave b) Límite de edad c) Incapacidad permanente d) Finalización del plazo de contratación e) Renuncia del funcionario f) Causales objetivas g) Mutuo acuerdo”.
Que “la resolución de mi contrato … no obedeció a ninguna de las causales establecidas. Aparentemente el caso podría ubicarse dentro del inciso f), como una ‘causal objetiva’ ”; pero que “para que se produzca esta causal es necesaria la existencia de los presupuestos que tipifican la misma, que al tenor del segundo párrafo del Artículo 64 deben ser ‘…motivos económicos, financieros, tecnológicos, estructurales o análogos que pudieran determinar la imposibilidad de cumplir con la retribución por contraprestación de servicios a los funcionarios’ ”; que “en el presente caso, no existe esa imposibilidad de pagar o cubrir la retribución por servicios por cuanto … existen la disponibilidad económica y las partidas destinadas al funcionamiento del PCAB en el Presupuesto de la Secretaría General, aprobado para la presente gestión”; que la terminación de su contrato “Tampoco podría ubicarse en el caso de supresión de servicios … por cuanto no se ha suprimido el Programa, porque para hacerlo se necesitaría un instrumento a nivel de Decisión y sólo se trata, según la Secretaría General, de una reestructuración del mismo”; que “En consecuencia, la resolución de mi contrato no se halla motivada en ninguna causal prevista reglamentaria ni contractualmente”; que, en consecuencia, es “procedente, legítima y necesaria la reposición de mi contrato o, en su defecto, el pago de la indemnización que reclamo”; y que su pretensión es respaldada por “la lógica jurídica, el respeto a los contratos y la reparación del daño ocasionado … los principios de protección del trabajador y sus derechos que constituyen el fundamento central del Derecho Laboral … los instrumentos y principios proclamados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) … los principios de seguridad contractual y de protección de los derechos laborales consagrados en las legislaciones de todos los Países Miembros”.
Que “el reconocimiento y pago de la indemnización que subsidiariamente reclamo, encuentra base jurídica específica en la normativa de la Secretaría General … como es el mismo Artículo 64 del Reglamento Interno, norma que es invocada precisamente por la Secretaría General y que si bien es aplicable a las causales objetivas y a la supresión de servicios como motivantes de la extinción del vínculo laboral, es la norma que en alguna forma da pautas y se aproxima al concepto de indemnización por el lapso que faltare para el vencimiento del contrato cuando éste -se entiende- fue resuelto en forma anticipada y sin causal justificada”.
Que “es inaceptable la interpretación que de este párrafo y Artículo hace la Secretaría General … ya que según esta interpretación basta la notificación al funcionario con el lapso de dos meses para resolver unilateralmente un contrato, liberándose así sin causal justificada de cualquier obligación adicional y que, sólo cuando no exista esta notificación, es posible pagar una indemnización por el tiempo de contrato que faltare”; que “deben reconocerse dos elementos en esta situación: a) la notificación o preaviso con dos meses de anticipación, cuya existencia si libera al empleador del pago de un deshaucio (sic) o, en caso contrario, lo obliga al pago del haber correspondiente a ese lapso; y b) el reconocimiento de una indemnización equivalente al lapso que faltare para el vencimiento del contrato, sin perjuicio de la existencia o no del preaviso … de no existir el preaviso la norma se refiere a la obligación de abonar el haber correspondiente al lapso de dos meses, pero no se refiere, y no podría hacerlo porque es un concepto distinto, a la indemnización, la que sí puede ser pagada por el lapso que falte para el cumplimiento del contrato, haya o no existido preaviso”.
Que la interpretación de la Secretaría General “confunde dos situaciones diferentes: 1) el pago de un deshaucio (sic) si se produjera un despido intempestivo y que debe cubrir el haber por el lapso de dos meses; y 2) el pago de la indemnización que se halla referido a una compensación por el tiempo restante del contrato interrumpido sin causa justa … se confunde el preaviso, cuya falta puede dar lugar al pago de haberes, con la indemnización que puede tener como base la antigüedad o la compensación de daños causados, como en el caso que motiva el presente reclamo”; y que “De aceptarse la errónea interpretación … se estaría avalando una pretensión ilegítima como es la de atribuirse la facultad para desconocer y resolver cualquier contrato por sí y ante si, en forma arbitraria y sin causa justa, deslindando toda responsabilidad … con el simple argumento de haber notificado esta decisión con dos meses de anticipación”.
II. De la contestación a la demanda La Secretaría General de la Comunidad Andina contesta la demanda y pide que ésta se declare infundada, y que se condene en costas al actor, sobre la base de las siguientes razones: Que los objetivos del PCAB “se encuentran detallados en el artículo 1 de la Decisión 222, y son, entre otros, contribuir con los esfuerzos que realice Bolivia para superar los problemas estructurales que dificultan su desarrollo económico, contando con su participación activa y efectiva en el proceso andino de integración”; y que, según los artículos 2, 4 y 8 de la Decisión citada, la ejecución del PCAB se realizará a través de planes anuales que aprobará la Comisión y cuyos proyectos y acciones se formularán en coordinación con el Gobierno de Bolivia; la Comisión, a propuesta de la Junta, adoptará las Decisiones que fueren necesarias para el cumplimiento del Programa, estableciendo en ellas las acciones que correspondan; y la Junta evaluará anualmente la marcha del Programa y propondrá a la Comisión las medidas que considere apropiadas para el cabal cumplimiento de sus objetivos.
Que “durante el año 2002, esta Institución inició un proceso de evaluación de todos los programas y proyectos a su cargo (entre ellos el Programa de Cooperación Andina a Bolivia). Es así que los días 17 a 19 de diciembre de 2002 se llevó a cabo en la sede de la Secretaría General un Taller de Planeamiento con miras a definir los planes de trabajo de esta Institución para el año 2003.
Simultáneamente, dos funcionarios de la Secretaría General viajaron a La Paz, Bolivia, a efectos de reunirse con los funcionarios del PCAB y realizar la respectiva evaluación y auditoría de dicho programa”; que “los funcionarios designados por la Secretaría General elaboraron un Informe respecto a las actividades que venía desarrollando el PCAB desde el año 1999 al 2002, con el objeto de realizar la evaluación a la que se refiere el artículo 8 de la Decisión 222 y proponer a la Comisión las medidas apropiadas para el cumplimiento de los objetivos del PCAB”; que “… con fecha 13 de enero de 2003 el señor Quevedo González (sic) remitió a esta Secretaría General, mediante carta dirigida al Secretario General, un Informe de actividades del PCAB correspondiente a los años 1999 al 2002”; que “Es así que el 14 de febrero de 2003 -con motivo de la realización del Período Ochenta y Cuatro de sesiones ordinarias de la Comisión-, la Secretaría General informó a dicho órgano comunitario la necesidad de realizar un replanteamiento del apoyo que se venía ofreciendo a Bolivia.
En ese sentido, la Comisión autorizó la reestructuración del PCAB suspendiendo temporalmente sus actividades”; y que “… la Comisión solicitó a la Secretaría General y al Gobierno de Bolivia diseñar nuevas modalidades de apoyo a Bolivia e informar al respecto. Como consecuencia de ello, se procedió a resolver los contratos de los funcionarios destacados a dicho Programa, cancelándoles sus respectivos beneficios laborales”.
Que “en el Derecho Individual del Trabajo encontramos la figura del despido … el despido no solamente se funda en causales que involucren la capacidad o las acciones del trabajador, así el Convenio 158 de la OIT establece en su artículo 4 que no se debe poner término a la relación de trabajo, a menos que exista una causa justificada relacionada con la capacidad o conducta del trabajador o con las necesidades de funcionamiento de la empresa … En la doctrina existen causales de despido que no obedecen a razones disciplinarias sino organizativas, así Alfredo Montoya señala que son típicos ejemplos de esta clase de despido aquellos fundados en las necesidades de organización de la empresa y por circunstancias objetivas dirigidas a preservar la subsistencia de la empresa a costa de la reducción de personal debido a circunstancias tecnológicas y económicas”.
Que “… con fecha 14 de febrero de 2003 se realizó … el Período Ochenta y Cuatro de Sesiones Ordinarias de la Comisión”; que en el acta final consta, a propósito del PCAB, que “Se autorizó la reestructuración de dicho Programa, para lo cual se suspenderán temporalmente sus actividades. Se solicitó a la Secretaría General y al Gobierno de Bolivia diseñar nuevas modalidades de apoyo a Bolivia e informar al respecto a la Comisión”; que “Como puede apreciarse, la Comisión autorizó la suspensión de las labores del PCAB ciñéndose estrictamente a lo previsto en la referida Decisión 222”.
Que “la cláusula sétima (sic) del Contrato a Plazo Fijo de fecha 1 de enero de 2002 suscrito entre el señor Jorge Quevedo Gonzáles y la Secretaría General” señalaba que el contrato tendría una duración de dos años y que podría ser renovado por dos años como máximo, por mutuo acuerdo entre las partes, o resolverse, de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento de la Secretaría General, el Reglamento Interno de la misma y el Manual de Personal.
Que, del texto del artículo 64 del Reglamento Interno de la Secretaría General “se desprende que la Secretaría … al momento de resolver de manera unilateral un contrato de trabajo a plazo fijo deberá comunicar al trabajador dicha situación con dos meses de anticipación, si así no lo hiciere la Secretaría General quedaría obligada al pago del haber correspondiente al lapso que faltase para la culminación del contrato suscrito y el (sic) pago de la indemnización a que hubiere lugar”.
Que “el contrato celebrado con el señor Jorge Quevedo Gonzáles fue resuelto con fecha 18 de abril de 2003 … la decisión de resolver el contrato de trabajo suscrito por el señor Jorge Quevedo Gonzáles le fue comunicada el 19 de febrero de 2003, es decir dos meses antes de producirse de manera efectiva el cese de sus labores”; y que “El derecho a la indemnización o reposición en el empleo solo (sic) procede cuando no puede probarse la causa del despido o éste califica como injustificado.
En el presente caso, la destitución del señor Jorge Quevedo Gonzáles respondió a una causal objetiva que ameritaba la supresión de los servicios prestados por funcionarios del Programa de Cooperación Andino a Bolivia, debido a la necesidad de reestructurar y reformular el planteamiento del mismo”. Y que, “de conformidad con el propio contrato de trabajo, el artículo 64 del Reglamento Interno de la Secretaría General, Resolución 279, vigente en la fecha de suscripción del contrato, y el mandato de la Comisión derivado de la Decisión 222, se comunicó al señor Jorge Quevedo Gonzáles de la decisión adoptada con una anticipación de dos meses anteriores a que se produjera de manera efectiva el cese de sus labores, por lo que la Secretaría General se encuentra librada de expedir los haberes que hubiesen correspondido al período restante por el cual se le contrató, así como de algún tipo de indemnización”.
III. De las pruebas El actor acompañó a su escrito de demanda, a título de pruebas, los siguientes elementos documentales: comunicación N° SG-C/4/697/2003, del 21 de abril de 2003, mediante la cual la Gerente General de Operaciones y Finanzas de la Secretaría General, obrando por delegación de funciones del Secretario General, se dirige al señor Jorge Quevedo Gonzáles para dar respuesta a la comunicación enviada por éste el día 4 de abril de mismo año (folio 16); documento titulado “Contrato de Trabajo a Plazo Fijo”, suscrito, en fecha 1° de enero de 2002, por el funcionario y el Secretario General de la Comunidad Andina, más un anexo (folios 17 a 19); comunicación N° SG-C/1.4/014/2003, del 4 de abril de 2003, dirigida por el Lic.
Quevedo Gonzáles al Secretario General de la Comunidad, a través de la cual responde a la “nota SG-C/4/270/2003 de 19 de febrero del año en curso, mediante la que me comunica su decisión de resolver el contrato de trabajo a plazo fijo que tengo suscrito con la Secretaría General …” (folios 20 y 21); comunicación N° SG-C/4/270/2003, del 19 de febrero de 2003, dirigida por el Secretario General de la Comunidad al Licenciado Quevedo, por medio de la cual le informa que, a su juicio, “los objetivos, alcances, marco normativo y logístico del Programa deben ser reformulados”, que “la Comisión ha aprobado la reestructuración del Programa”, y que “por aplicación del artículo 64 del Reglamento Interno de la Secretaría General … participo a usted que he decidido resolver los contratos de trabajo de los funcionarios asignados al Programa en La Paz a partir del día 18 de abril del presente año” (folios 22 y 23).
Asimismo acompañó, a título de “ANEXOS (DOCUMENTOS MENCIONADOS EN EL TEXTO DE LA DEMANDA)”, los siguientes elementos documentales: ejemplar de un “Contrato Especial de Prestación de Servicios”, suscrito, en fecha 10 de febrero de 1998, por el Consultor y el Secretario General de la Comunidad (folios 25 a 27); la comunicación N° SG-C/5.1.2/003/1999, del 29 de abril de 1999, dirigida por el Gerente General de Operaciones y Finanzas al señor Jorge Quevedo, a través de la cual le informa que “su contrato de trabajo ha sido confirmado con efectividad a partir del 1ro de abril de 1999” (folio 28); y la comunicación SG-C/1.4/066/2002, del 10 de octubre de 2002, dirigida por el Licenciado Quevedo al Secretario General de la Comunidad, relativa a la convocatoria de que fuera objeto por el Viceministro de Relaciones Económicas Internacionales e Integración (folio 29).
Además, el demandante solicitó que se decretaran y practicaran las siguientes pruebas: “1ª) Se instruya la emisión de una copia certificada del Acta donde consten las motivaciones y la autorización de la Comisión para la reestructuración del Programa, la suspensión de actividades de la Oficina del PCAB en La Paz y la resolución de los contratos de sus funcionarios. 2ª) Se instruya la emisión de una copia certificada del Presupuesto de la Secretaría General de la Comunidad Andina para la Gestión 2003, con mención específica de las partidas y recursos asignados para el funcionamiento del Programa de Cooperación Andina a Bolivia durante la presente Gestión de 2003”.
Por su parte, la Secretaría General de la Comunidad acompañó, a su escrito de contestación de demanda, los siguientes elementos de prueba: copia de un ejemplar de la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 881, del 14 de enero de 2003, contentiva de la Resolución 688 de la Secretaría General sobre “Delegación de funciones” (folio 60); copia de la Decisión 119, relativa al “Programa Especial de Apoyo a Bolivia” (folios 62 a 65); copia de la Decisión 222, relativa a la “Sustitución de la Decisión 119 sobre Programa Especial de Apoyo a Bolivia” (folios 67 a 69); copia simple de un documento titulado “INFORME DE MISION VISITA PCAB” (folios 71 a 77); copia certificada de la comunicación SG-C/1.4/001/2003, del 13 de enero de 2003, dirigida por el Licenciado Quevedo al Secretario General de la Comunidad, para remitirle un informe de actividades del Programa de Cooperación Andina a Bolivia (folio 79), así como un anexo titulado “EL PROGRAMA DE COOPERACIÓN ANDINA A BOLIVIA: Informe de actividades (1999-2002) (folios 80 a 88); copia del Acta del Período Ochenta y Cuatro de Sesiones Ordinarias de la Comisión, del 14 de febrero de 2003 (folios 90 a 97); copia de un ejemplar de la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 903, del 5 de marzo de 2003, contentiva de la Decisión 537 de la Comisión, relativa al “Presupuesto de la Secretaría General para el año 2003” (folios 99 a 102).
La demandada no ofreció otras pruebas en su escrito de contestación, ni solicitó su práctica. Finalmente, el Tribunal, por auto del 21 de enero de 2004, consideró que las pruebas, cuyo decreto y práctica fueran solicitados por la parte actora, ya se encontraban agregadas a los autos, por lo que decidió no fijar término para su práctica (folios 114 y 115).
IV. De las conclusiones de las partes El Tribunal recibió el 26 de febrero de 2004, vía fax (folios 125 a 127), y el 1° de marzo del mismo año, en original (folios 132 y 133), el alegato de conclusiones del señor Jorge Quevedo Gonzáles; asimismo, recibió el 27 de febrero de 2004, vía fax (folios 128 a 131), y el 1° de marzo del mismo año, en original (folios 134 a 137), la comunicación SG-C/4/439/2004 de la Secretaría General de la Comunidad, por la cual remitió sus “alegatos de conclusión de la Audiencia de Conciliación …”.
En sus escritos, las partes confirmaron sus alegatos y peticiones en torno al objeto de la controversia. Sobre la base de los elementos que anteceden, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA,
CONSIDERANDO
Que, de conformidad con la disposición prevista en el artículo 40 de su Tratado de Creación, este Tribunal es competente para conocer de la presente controversia. La regularidad del proceso en curso, en el cual no se observan circunstancias que invaliden lo actuado; y, Que el proceso se encuentra en estado de sentencia, entra a juzgar sobre la causa sometida a su conocimiento, previo examen de las siguientes razones de hecho y de derecho.
I. Competencia del Tribunal Según el artículo 5 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad, las competencias de este órgano jurisdiccional son las que “se establecen en el presente Tratado y sus Protocolos Modificatorios”. En particular, el artículo 40 eiusdem atribuye competencia al Tribunal “para conocer las controversias laborales que se susciten en los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración”.
A propósito del alcance de la competencia que se consagra en esta disposición, integrante del ordenamiento jurídico primario de la Comunidad, cabe interpretar que ella alcanza, en general, a las controversias que deriven de las relaciones de trabajo que se constituyan entre los órganos o instituciones del Sistema y los funcionarios o empleados que, bajo relación de dependencia, presten servicio remunerado en ellos.
El texto de la Exposición de Motivos del “Proyecto de Reformas al Tratado del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena”, del año 1995, da cuenta del alcance general de la disposición en referencia, según se desprende de las siguientes consideraciones: “Dada la inmunidad de jurisdicción y los privilegios de que gozan irrenunciablemente los organismos internacionales en los países que le sirven de sede, se han venido estableciendo jurisdicciones propias para solucionar diferencias laborales o administrativas que se susciten con sus colaboradores.
Ante la ausencia de una institución de esta naturaleza en los órganos principales del sistema andino de integración, se propone en artículo específico, otorgar competencia al Tribunal para conocer de estos asuntos”. El estudio de la competencia del Tribunal, en el marco de la reforma de su Tratado de Creación, ha dado lugar además a los siguientes comentarios: “Otra de las competencias otorgadas al Tribunal con la reforma comentada, es la facultad de ser el único y exclusivo juez de los conflictos de carácter laboral que puedan presentarse entre los funcionarios y empleados de los distintos organismos que conforman la estructura del sistema comunitario andino y éstos, en su calidad de empleadores”.
Las instituciones del Sistema Andino de Integración “ejercen sus funciones y competencias a través de personas naturales a quienes contratan en calidad de funcionarios, empleados o trabajadores. Como es natural, en las relaciones de los empleadores con sus trabajadores se presentan discrepancias, que dan origen a conflictos laborales, que deberán ser resueltos a la luz de las disposiciones comentadas, por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina mediante el trámite de una acción judicial …” (CHAHÍN LIZCANO, Guillermo: “Acceso directo de los particulares al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de Naciones”; publicado en la Revista de Derecho Themis, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, pp. 149 y 150).
La disposición del Tratado aparece recogida en el ordenamiento jurídico derivado y, en particular, en el artículo 136 del Estatuto del Tribunal, según el cual, las acciones laborales que se propongan ante este órgano jurisdiccional tienen por objeto dirimir las controversias que, originadas en una relación de trabajo, se susciten entre los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración y sus respectivos funcionarios o empleados, de conformidad con el Convenio de Sede que resulte aplicable.
Puesto que, según el citado artículo 5 del Tratado de Creación del Tribunal, la competencia de este órgano jurisdiccional es la establecida en el propio Tratado y en sus Protocolos Modificatorios, no hay duda de que la misma, por encontrarse fijada en un instrumento integrante del ordenamiento jurídico fundamental de la Comunidad, no puede ser modificada, en su significado o alcance, por una disposición que forme parte del ordenamiento jurídico derivado, vista la primacía de aquella norma primaria y su aplicación preferente.
Por esta razón, visto el párrafo final del citado artículo 136 del Estatuto del Tribunal, según el cual en las controversias laborales debe atenderse al Convenio de Sede que resulte aplicable, procede establecer que el citado Convenio no puede constituir un límite a la norma fundamental del Tratado y, por tanto, al alcance de la competencia atribuida en ella al Tribunal, por lo que, de suscitarse controversia en torno a la relación de empleo de los funcionarios internacionales o locales de la Comunidad que desempeñen sus actividades en el País Sede, se considerará la aplicabilidad del respectivo Convenio en tanto que instrumento regulador de los beneficios que se otorguen a aquéllos.
Por las razones que anteceden, visto el tenor de las disposiciones contempladas en los artículos 5 y 40 del Tratado de Creación del Tribunal, así como las consideraciones desarrolladas a su respecto, este órgano jurisdiccional estima que se encuentra provisto de competencia para juzgar acerca de las controversias que deriven de la terminación anticipada de las relaciones de trabajo que se constituyan entre los órganos del Sistema y sus funcionarios.
II. Objeto de la controversia El actor señala que el objeto de su demanda “contra la Secretaría General de la Comunidad Andina es el de reclamar por la injustificada resolución de mi contrato laboral y pedir la reposición y cumplimiento del mismo o, alternativamente, el reconocimiento y pago de una indemnización por el incumplimiento del contrato a plazo fijo, equivalente a los salarios y beneficios no percibidos en el tiempo estipulado para la duración del contrato, más las costas procesales cuyo reconocimiento demando de manera expresa …”, por lo que solicita que “se declare en Sentencia probada mi demanda y, por tanto, procedente la reposición de mi contrato de servicios o, en su defecto, el pago de la correspondiente indemnización por incumplimiento de la Secretaría General … sin justa causa, del plazo contractual establecido en mi contrato de trabajo, además de las costas procesales que correspondan”.
Del escrito de demanda se desprende que el actor se refiere a la “decisión de resolver mi contrato de trabajo a plazo fijo, con duración hasta el 31 de diciembre de 2003”. La demandada, por su parte, sostiene que “el contrato celebrado con el señor Jorge Quevedo Gonzáles tendría vigencia hasta el 31 de diciembre de 2003 y podía ser susceptible de renovación por un plazo máximo de dos años adicionales.
Asimismo, dicho contrato podía ser resuelto de conformidad con lo señalado en la normativa que reglamenta el régimen laboral en la Secretaría General … el contrato de trabajo del señor Jorge Quevedo Gonzáles fue resuelto por causal objetiva que implicaba la supresión en la prestación de sus servicios dentro del Programa de Cooperación Andino a Bolivia, el mismo que entraría a una etapa de reestructuración organizacional”, y que “de conformidad con el propio contrato de trabajo, el artículo 64 del Reglamento Interno de la Secretaría General, la Resolución 279, vigente en la fecha de suscripción del contrato, y el mandato de la Comisión derivado de la Decisión 222, se comunicó al señor Jorge Quevedo Gonzáles de la decisión adoptada con una anticipación de dos meses anteriores a que se produjera de manera efectiva el cese de sus labores por lo que la Secretaría General se encuentra librada de expedir los haberes que hubiesen correspondido al período restante por el cual se le contrató, así como de algún tipo de indemnización”.
Por tanto, la controversia tiene por objeto la terminación anticipada del contrato de trabajo celebrado entre el señor Quevedo Gonzáles y la Secretaría General de la Comunidad, en fecha 1° de enero de 2002, a fin de establecer si se configuró o no a su respecto una causal objetiva de extinción del vínculo laboral y, sobre esta base, si procede el cumplimiento del contrato o, en su defecto, el pago de una indemnización. III.
Reclamación previa El artículo 137 del Estatuto del Tribunal exige, a título de requisito indispensable para el ejercicio de la acción laboral, que el actor demuestre haber formulado petición directa a su empleador acerca de los derechos laborales que demanda, sin haber tenido respuesta dentro de los treinta días siguientes, o habiéndola obtenido total o parcialmente desfavorable.
En relación con este requisito, el Tribunal observa que obran agregadas al expediente las siguientes comunicaciones: la N° SG-C/4/270/2003, del 19 de febrero de 2003, dirigida por el Secretario General de la Comunidad al Licenciado Jorge Quevedo, mediante la cual le participa que, por aplicación del artículo 64 del Reglamento Interno de la Secretaría General, ha decidido “resolver los contratos de trabajo de los funcionarios asignados al Programa en La Paz a partir del día 18 de abril del presente año” (folios 22 y 23); la N° SG-C/1.4/014/2003, del 4 de abril de 2003, dirigida por el Licenciado Jorge Quevedo Gonzáles al Secretario General de la Comunidad, por medio de la cual da respuesta a la N° SG-C/4/270/2003, le informa que espera “que la Secretaría General actúe para liquidar el contrato dentro de la normativa andina aplicable para este tipo de situaciones y que está destinada a preservar el respeto y cumplimiento de los derechos y obligaciones entre los órganos andinos y sus funcionarios: Acuerdo de Cartagena, Artículo 37 y otros;
Decisión 409; y Artículos 8, literal a), 16 y 64 parágrafo final de la Resolución 279 de la Secretaría General”, y que asume “que la resolución del contrato deberá estar acompañada del reconocimiento de los derechos y beneficios que me corresponden y de la ‘indemnización equivalente al lapso que faltare para el vencimiento del contrato’, que en mi caso equivale a 8 meses y 12 días, según lo establece el Artículo 64, último parágrafo de la Resolución 279 … Por lo anterior, solicito a la Secretaría General, darme respuesta dentro del marco del Artículo 137 del Estatuto del Tribunal de Justicia …” (folios 20 y 21); y la N° SG-C/4/697/2003, del 21 de abril de 2003, dirigida por la señora Mónica Naranjo Mesa, Gerente General de Operaciones y Finanzas, al Licenciado Quevedo Gonzáles, a través de la cual da respuesta a la comunicación enviada por éste el 4 de abril y le informa que la Secretaría General “le ha notificado la terminación del vínculo laboral con la anticipación requerida”, por lo que “considera que no es procedente el pago de la indemnización solicitada” (folio 16).
De las comunicaciones en referencia se desprende que el actor hizo petición directa a su empleador del reconocimiento en general de los derechos y beneficios que, a su juicio, debían acompañar a la resolución del contrato, haciendo mención específica únicamente de la “indemnización equivalente al lapso que faltare para el vencimiento del contrato”, y que la respuesta del empleador le fue desfavorable, por lo que el Tribunal estima suficiente la prueba que obra en autos para demostrar la existencia de la reclamación previa del funcionario, a pesar de los términos parcialmente generales de dicha reclamación. Por otra parte, dado que el hecho causante de la reclamación ocurrió el 19 de febrero de 2003 y la acción laboral fue ejercida el 31 de julio del mismo año, cabe precisar que, de conformidad con el artículo 139 del Estatuto del Tribunal, no sobrevino la prescripción de la acción, toda vez que su ejercicio fue oportuno. IV.
Régimen jurídico del personal al servicio de la administración de la Secretaría General de la Comunidad Andina De autos se desprende que la relación laboral entre el señor Jorge Quevedo Gonzáles y la Secretaría General de la Comunidad se inició el 10 de febrero de 1998, mediante la celebración de un “Contrato Especial de Prestación de Servicios”, en vigencia hasta el 17 de agosto de 1998 (folios 25 a 27).
Cabe observar que, a tenor de la Cláusula Sexta del citado instrumento, “el Consultor tiene status legal de profesional independiente, por lo que no se le considerará como funcionario de la Secretaría General”. Las partes concuerdan en que el 1° de enero de 2002 fue suscrito, luego de otros dos, un contrato de trabajo, a plazo fijo, de dos años de duración, entre el señor Quevedo Gonzáles y la Secretaría General de la Comunidad, cuyo original obra en autos (folios 16 y 17).
Según este instrumento, el señor Quevedo Gonzáles fue contratado como “Funcionario Internacional, Profesional … conforme a lo previsto en el Reglamento de la Secretaría General, su Reglamento Interno y su Manual de Personal que son entregados a el Funcionario en el momento de su contratación y forman parte de (sic) presente contrato”, con el deber para el funcionario de prestar sus servicios en la Oficina del Programa de Cooperación Andina a Bolivia, en La Paz, sin perjuicio de la posibilidad de ser trasladado dentro o fuera del país, y con el derecho a percibir como retribución por su trabajo “una remuneración mensual básica de Tres Mil Novecientos Dólares Estadounidenses (US$3,900.00)”, así como “los beneficios incluidos en el Anexo 01 … y que están señalados por el Reglamento Interno de la Secretaría General y su Manual de Personal …”, esto es, “Bonificación Familiar, Bonificación de Fin de Año, Fondo de Previsión, Vacaciones, Seguros”.
Consta en autos que, si bien el período de vigencia del contrato se extendía hasta el 1° de enero de 2004, la Secretaría General dispuso su resolución a partir del 18 de abril de 2003. El Tribunal considera que la terminación anticipada de este contrato debe ser vista a la luz del régimen jurídico del personal al servicio de la administración del Sistema Andino de Integración. Como es sabido, la procuración de los objetivos del proceso de integración hace necesario el funcionamiento de los órganos e instituciones del Sistema que tienen a su cargo la administración del proceso y, por tanto, el concurso del personal que la haga posible.
En el seno del órgano ejecutivo de la Comunidad, la Secretaría General, se observa que el vínculo de empleo entre dicho órgano y el personal a su servicio se encuentra articulado sobre bases esencialmente estatutarias. En efecto, el Acuerdo de Cartagena establece que la Secretaría General dispondrá del personal técnico y administrativo para el cumplimiento de sus funciones (artículo 29); que corresponde al Secretario General la contratación y remoción del personal técnico y administrativo, de conformidad con el Reglamento de la Secretaría General (artículo 34, letra c); y que el nombramiento y remoción del personal se ejercerá de conformidad con los criterios y causales que se establezcan en el Reglamento de la Secretaría General, sin perjuicio de lo que disponga al efecto el Tratado de Creación del Tribunal y sus protocolos modificatorios (artículo 37).
Sobre la base de la remisión expresa del Acuerdo, el Reglamento de la Secretaría disciplina su régimen laboral y, en particular, prescribe que corresponde al Secretario General de la Comunidad la designación, previa consulta con los Países Miembros, de los Directores Generales, así como su dirección y remoción; la designación de expertos especiales, según dicho Reglamento y las normas especiales que se dicten; y la contratación, dirección y remoción del personal técnico y administrativo, de conformidad con el citado Reglamento y el Reglamento Interno [artículo 11, literales j), k) y l) ] aplicable al presente caso.
El texto agrega que el nombramiento, remoción y funciones del personal técnico y administrativo se regirá también por el contrato de trabajo (artículo 22); fija, en el marco del régimen laboral de la Secretaría, las bases de la política de contratación de personal, entre las cuales destacan la procuración del equilibrio en la distribución geográfica subregional y el principio de igualdad de oportunidades (artículos 24 y 25); precisa, en el ámbito de las condiciones fundamentales de empleo, los deberes principales del personal, entre los cuales cabe poner de relieve los de integridad, independencia e imparcialidad (artículos 26 y 29); remite al Reglamento Interno de la Secretaría el establecimiento de las demás condiciones de empleo y de los deberes y derechos que correspondan a los funcionarios (artículo 30); y prevé el derecho del Secretario General, de los Directores Generales y de los funcionarios internacionales a gozar de los privilegios e inmunidades que se establezcan en los Convenios que la Secretaría suscriba con los Gobiernos de los Países Miembros, y que fueren necesarios para el desempeño independiente de sus funciones (artículo 42).
Por virtud de la remisión expresa del Reglamento de la Secretaría General, el Reglamento Interno dispone que su objeto es disciplinar las condiciones de empleo de los funcionarios de la Secretaría, así como definir sus obligaciones y derechos, y que su finalidad es el establecimiento de normas generales de trabajo que regulen el orden administrativo y laboral entre la Secretaría y sus funcionarios (artículo 1).
En efecto, este instrumento interno disciplina la contratación de los funcionarios y, en particular, señala que son funcionarios de la Secretaría los que hayan sido contratados a plazo fijo o por tiempo indeterminado, a título de funcionarios internacionales o de funcionarios locales (artículos 3, 8 y 10); que la contratación procede por selección y se realiza por escrito (artículos 4 y 7); que las remuneraciones y beneficios de los funcionarios internacionales son definidos en el Manual de Personal, sobre la base de una serie de criterios (artículo 13); quiénes son los funcionarios locales y cómo han de establecerse sus remuneraciones y beneficios (artículo 14); que, según la instrucción y la experiencia, los funcionarios de la Secretaría son profesionales, técnicos, asistentes o auxiliares (artículo 15); el tiempo de contratación de los funcionarios internacionales y locales (artículos 16 y 18); los deberes y obligaciones, así como los derechos y beneficios, de los funcionarios de la Secretaría (artículos 19 a 41); las normas de asistencia al trabajo y sobre faltas y sanciones (artículos 42 a 45 y 47 a 57); el régimen de culminación de la prestación de servicios, con mención expresa de las causales de terminación del vínculo laboral (artículos 58 a 65); la contratación de asesores, expertos, consultores u otros, bajo la modalidad de Locación de Servicios (artículo 66); y la potestad del Secretario General para expedir normas de aplicación del Reglamento Interno (artículo 73).
El contrato de trabajo, en el caso de autos, remite el régimen del funcionario al Reglamento de la Secretaría General, al Reglamento Interno y al Manual de Personal, limitándose a precisar que la contratación del funcionario internacional la realiza la Secretaría, así como el nombre del funcionario, el lugar de prestación de sus servicios, el monto de su remuneración mensual, su país de origen y el tiempo de duración de su contrato, con mención expresa de la posibilidad de su renovación y de su resolución. Cabe agregar que el Convenio de Sede a que remite el artículo 136 del Estatuto del Tribunal, constituido en el caso por el Convenio de Privilegios e Inmunidades celebrado entre la Junta del Acuerdo de Cartagena y el Gobierno Peruano, del 29 de diciembre de 1971, reitera la remisión de la materia laboral al ordenamiento reglamentario de la Secretaría General, pues dispone en su artículo 22 que “El régimen laboral y de beneficios sociales aplicable al personal de la Junta será el establecido por dicho organismo internacional en sus reglamentos internos, dictados de conformidad con el Acuerdo de Cartagena, del cual el Perú es parte”.
El régimen descrito, así como la remisión del Acuerdo de Cartagena y del contrato al Reglamento de la Secretaría General, de éste al Reglamento Interno, y de éste al Manual de Personal, confirman la naturaleza esencialmente estatutaria y, por tanto, reglamentaria y unilateral, de la relación de empleo en el seno de la Secretaría General de la Comunidad.
El elemento contractual constituye únicamente el mecanismo de incorporación al personal del citado órgano comunitario. El Tribunal procederá a examinar el objeto de la controversia que obra en autos a la luz del citado régimen. V. Terminación anticipada del contrato de trabajo por causal objetiva En lo que concierne a la terminación anticipada del contrato de trabajo suscrito el 1° de enero de 2002, el actor alega que “la resolución de mi contrato … no obedeció a ninguna de las causales establecidas”; que, para que se produzca la causal objetiva, es necesaria “la existencia de los presupuestos que tipifican la misma”; que, en el caso de autos, “no existe esa imposibilidad de pagar o cubrir la retribución por servicios por cuanto … existen la disponibilidad económica y las partidas destinadas al funcionamiento del PCAB en el Presupuesto de la Secretaría General …”; y que “Tampoco podría ubicarse en el caso de supresión de servicios … por cuanto no se ha suprimido el Programa, porque para hacerlo se necesitaría un instrumento a nivel de Decisión y sólo se trata, según la Secretaría General, de una reestructuración del mismo …”.
La demandada sostiene, en cambio, que el PCAB fue creado mediante Decisión 119 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, sustituida por la Decisión 222; que “los funcionarios designados por la Secretaría General elaboraron un Informe respecto a las actividades que venía desarrollando el PCAB desde el año 1999 al 2002, con el objeto de realizar la evaluación a la que se refiere el artículo 8 de la Decisión 222 y proponer a la Comisión las medidas apropiadas para el cumplimiento de los objetivos del PCAB”; que “el 14 de febrero de 2003 -con motivo de la realización del Período Ochenta y Cuatro de sesiones ordinarias de la Comisión-, la Secretaría General informó a dicho órgano comunitario la necesidad de realizar un replanteamiento del apoyo que se venía ofreciendo a Bolivia”; que “En ese sentido, la Comisión autorizó la reestructuración del PCAB suspendiendo temporalmente sus actividades”; que “Como consecuencia de ello, se procedió a resolver los contratos de los funcionarios destacados a dicho Programa, cancelándoles sus respectivos beneficios laborales”; y que “En conclusión, el contrato de trabajo del señor Jorge Quevedo Gonzáles fue resuelto con fecha 18 de abril de 2003 por causal objetiva que implicaba la supresión en la prestación de sus servicios dentro del Programa de Cooperación Andino (sic) a Bolivia, el mismo que entraría a una etapa de reestructuración organizacional”.
El Tribunal observa que el Reglamento Interno de la Secretaría General prevé las causales de extinción del vínculo laboral que se establezca en el seno del citado órgano comunitario (artículo 58), entre las cuales incluye las causales objetivas (literal f); que, según el texto reglamentario, debe entenderse por causales objetivas “los motivos económicos, financieros, tecnológicos, estructurales o análogos que pudieran determinar la imposibilidad de cumplir con la retribución por contraprestación de servicios a los funcionarios”, y que la Secretaría General tiene potestad para resolver los contratos de manera individual o colectiva debido a causales objetivas o supresión de servicios de conformidad con lo establecido en el Manual de Personal (artículo 64).
En el caso de autos, las partes han controvertido acerca de la configuración o no de la causal alegada por la demandada para justificar la terminación anticipada del contrato de trabajo celebrado por aquélla con el actor. La causal en cuestión se configuraría, según la Secretaría General, por virtud de la decisión de la Comisión de autorizar la reestructuración del Programa de Cooperación Andina a Bolivia.
A juicio del actor, la causal no se configuraría por no existir la imposibilidad de cumplir con la retribución por contraprestación de servicios a los funcionarios. A propósito de la cuestión controvertida, se observa que obran en el expediente de la causa los siguientes elementos documentales aportados por la demandada: Copia de las Decisiones 119 y 222 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena (folios 62 a 65 y 67 a 69): la primera, en vigencia desde el 29 de abril de 1977, crea un Programa Especial de Apoyo a Bolivia “con el objeto de mejorar sus posibilidades de desarrollar las asignaciones resultantes de la programación industrial y aprovechar oportuna y debidamente las ventajas del Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena, a fin de promover la expansión y diversificación de sus exportaciones”; y la segunda, sustitutiva de la primera, y en vigencia desde el 11 de mayo de 1987, establece el Programa de Cooperación Andina a Bolivia (en adelante, PCAB), con los objetivos, entre otros, de contribuir con “los esfuerzos que realice la República de Bolivia para superar los problemas estructurales que dificultan su desarrollo económico” y “con la participación activa y efectiva de Bolivia en el proceso andino de integración”.
Copia del Informe de la Misión de la Secretaría General enviada al PCAB (folios 71 a 77), de fecha 17 de enero de 2003, en el cual se da cuenta breve de que una de las dos funcionarias a cargo “realizaría un informe sobre los aspectos administrativos y de gestión del Lic. Jorge Quevedo”, mientras la otra “realizaría una auditoría a la fecha”, a los efectos de “contar con información que permitiera realizar una evaluación sobre las operaciones del PCAB”.
Agrega el texto que “Durante la misión, las reuniones de trabajo tuvieron como objetivo el registro de las actividades desarrolladas desde el año 1999 hasta diciembre del año 2002. En las mismas se procedió a realizar un análisis que incluyó apreciaciones de J. Quevedo sobre el Programa, sus logros y sus limitaciones”. En el Informe se da cuenta breve, a la luz de la entrevista con el señor Quevedo Gonzáles, de los siguientes puntos: “1.
Vías de Reporte a la Sede. 2. Plan de Actividades. 3. Comunicaciones con la Sede. 4. Relaciones con el Gobierno Boliviano. 5. Actividades desarrolladas por el PCAB. 6. Aspectos administrativos del Programa. 7. Apreciación personal de J. Quevedo”. En su párrafo final, el texto precisa que “El Lic. Quevedo reconoce que el PCAB no ha podido cumplir a cabalidad con los objetivos planteados por la Decisión 222 en 1987 y que estos (sic) a su vez han perdido la vigencia. Bajo su punto de vista debiera revisarse los objetivos del Programa de manera que puedan ser realmente alcanzados con los reducidos recursos que se cuenta o permitiéndole la gestión de los mismos por fuentes de Cooperación Técnica”.
Copia certificada del “Informe de Actividades (1999-2002)” (folios 80 a 88), de diciembre del año 2002, que el Licenciado Jorge Quevedo Gonzáles remite al Secretario General de la Comunidad Andina el 13 de enero de 2003, mediante la comunicación N° SG-C/1.4/001/2003 (folio 79). El Informe da cuenta, en lo principal, de las metas, líneas de acción y actividades desarrolladas por el Programa, si bien reconoce que “la programación de actividades no pudo abarcar todos los objetivos con los que quedó establecido el PCAB”; además, precisa que “La concepción con la que fue formulada la Decisión 222 es muy amplia y muy poco funcional al desenvolvimiento de un Programa de la naturaleza y características con las que se puso en marcha el PCAB, lo que hace prácticamente imposible programar actividades que abarquen todos los objetivos planteados por dicha norma”, y que “No obstante la reducción del campo de acción que, en consulta con el Secretario General de la CAN, establecimos para el PCAB, cabe destacar que existieron muchas dificultades y limitaciones para concretar actividades sustanciales.
La principal de estas limitaciones fue la carencia de recursos financieros …”. A juicio del Licenciado Quevedo González, “Desde el punto normativo, nos parece que procedería analizar la posibilidad de reformular la Decisión 222, para referirla explícita y directamente a la relación ‘Bolivia y la Comunidad Andina’ … En orden a garantizar un funcionamiento más efectivo del PCAB, no debe continuar soslayándose la necesidad de asegurar un financiamiento mínimo para sus actividades, así como una vinculación directa con las actividades de las unidades operativas de la Secretaría General de la CAN …”.
Copia certificada del Acta correspondiente al 84° Período de sesiones ordinarias de la Comisión (folios 90 a 97), celebrado en fecha 14 de febrero de 2003, texto que, bajo el epígrafe “ACUERDOS Y CONSTANCIAS”, señala que “Respecto al 3 de la Agenda ‘Aprobación de los Presupuestos de la Secretaría General y del Tribunal de Justicia’, la Comisión, en sesión privada, aprobó por consenso las Decisión (sic) 537 ‘Presupuesto de la Secretaría General para el año 2003’ …”.
Más adelante, el texto especifica que “La Comisión fue informada de la necesidad de hacer un replanteamiento del apoyo que se ha venido ofreciendo a Bolivia a través del Programa de Cooperación Andina a Bolivia –PCAB-. Se autorizó la reestructuración de dicho Programa, para lo cual se suspenderán temporalmente sus actividades. Se autorizó a la Secretaría General y al Gobierno de Bolivia diseñar nuevas modalidades de apoyo a Bolivia e informar al respecto a la Comisión”.
Y copia certificada de un ejemplar de la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena (páginas 1 a 4), correspondiente al N° 903, del 5 de marzo de 2003, contentivo de la “Decisión 537 … Presupuesto de la Secretaría General para el año 2003”, en cuyo anexo de subpartidas consta el Programa de Cooperación Andina a Bolivia, con una asignación de noventa mil (US$ 90.000) dólares (folio 101).
El actor consignó por su parte, en apoyo de su tesis, el original de la comunicación N° SG-C/4/270/2003, de fecha 19 de febrero de 2003, que le fuera dirigida por el Secretario General de la Comunidad (folios 22 y 23), y donde se le informa que “se procedió a analizar las actividades del Programa de Cooperación Andina a Bolivia, PCAB. El análisis del Programa incluyó la revisión de las actividades desarrolladas durante el período 1999-2002, recurriéndose para ello a las siguientes fuentes: Información disponible en la Sede Institucional.
Informe de funcionarios responsables del PCAB en la Sede. Informe de Misión de dos funcionarios que desarrollaron auditoría contable y reuniones de trabajo con el Jefe del Programa. Informe del Jefe del Programa de Cooperación Andina a Bolivia … Como resultado de este análisis, y coincidiendo con las apreciaciones que usted hiciera llegar a mi Despacho mediante su Informe de Actividades (1999- 2002) recibido en enero del presente año, hemos concluido que los objetivos, alcances, marco normativo y logístico del Programa deben ser reformulados … Con esta finalidad y en cumplimiento del Artículo 8 de la Decisión 222, en su Período Reunión 84 del pasado viernes 14 de febrero, la Comisión ha aprobado la reestructuración del Programa …”.
Los elementos documentales que anteceden no fueron contradichos por las partes. Examinada el Acta del Período Ochenta y Cuatro de Sesiones Ordinarias de la Comisión de la Comunidad Andina, del 14 de febrero de 2003 (folios 90 a 97), de su texto se desprende que, en efecto, la razón por la cual la Secretaría General dispuso la terminación anticipada del contrato de trabajo, celebrado con el actor el 1° de enero de 2002, fue la decisión de la Comisión de autorizar la reestructuración del Programa de Cooperación Andina a Bolivia (PCAB).
Se observa que la autorización de la Comisión fue precedida de una evaluación -en la cual intervino el actor- que condujo a reconocer que el Programa no había alcanzado los objetivos previstos en la Decisión 222 que lo estableció. Se observa igualmente que, en la comunicación N° SG-C/4/270/2003, del 5 de marzo de 2003, aportada por el actor, el Secretario General de la Comunidad dio cuenta de la revisión de las actividades del Programa y de las fuentes utilizadas para ello, así como de la conclusión según la cual los objetivos, alcances, marco normativo y marco logístico del Programa debían ser reformulados.
Por otra parte, no se advierten en autos elementos de prueba que pongan en duda la veracidad de la decisión de la Comisión o de la evaluación que la precedió. Tampoco se advierten elementos para considerar que la Comisión o la Secretaría General se hayan excedido en el ejercicio de su potestad discrecional o hayan obrado fuera de su competencia. En particular, el Tribunal observa que las actuaciones de los citados órganos comunitarios son compatibles con el régimen previsto en la Decisión 222 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, relativa al Programa de Cooperación Andina a Bolivia, toda vez que en dicha Decisión se prevé que corresponde a la Comisión aprobar los planes anuales de ejecución del Programa (artículo 2), así como adoptar las Decisiones que fueren necesarias y establecer las acciones que correspondan a tal propósito (artículo 4), mientras que compete a la Junta y, por tanto, a la Secretaría General, adoptar las Resoluciones que se requieran para el cumplimiento del Programa, en ejercicio de las facultades que le confiere el Acuerdo (artículo 4), así como evaluar anualmente su marcha y proponer a la Comisión las medidas que considere apropiadas para el cabal cumplimiento de sus objetivos (artículo 8).
Por las razones que anteceden, el Tribunal estima que la decisión de modificar la estructura del Programa de Cooperación Andina a Bolivia, autorizada por la Comisión, no es contraria a derecho, y que, visto su alcance, es procedente la calificación de este motivo, por parte de la Secretaría General, como causal objetiva que, de conformidad con el artículo 64 del Reglamento Interno de la Secretaría, pudiera dar lugar a la terminación anticipada de la relación de trabajo del funcionario a cargo del Programa.
El actor sostiene que la citada causal no se configuró por no existir la imposibilidad de cumplir con la retribución por contraprestación de servicios, vista la existencia de disponibilidad presupuestaria para el funcionamiento del PCAB. En efecto, obra en autos la Decisión 537, contentiva del Presupuesto de la Secretaría General para el año 2003, en cuyo anexo de subpartidas consta el Programa de Cooperación provisto de una asignación de noventa mil (US$90.000) dólares.
El Tribunal observa, sin embargo, que la Decisión citada no impide que la Comisión, en ejercicio de su competencia, autorice la reestructuración del Programa: puede ocurrir, como en efecto ocurrió, que se asignen recursos presupuestarios al Programa y que, posteriormente, se autorice la modificación de su estructura. Y en cuanto a la interpretación del artículo 64 del Reglamento Interno de la Secretaría, cabe advertir que su texto no significa, como pretende el actor, que la causal objetiva no se configura si ella no imposibilita cumplir con la retribución del funcionario, sino que el motivo tecnológico, estructural, económico o financiero, debe ser de tal entidad que, de ser el caso, de derivar por ejemplo en una insuficiencia o en una pérdida económica o financiera, pudiera determinar la imposibilidad de cumplir con tal retribución. En la controversia bajo examen, el Tribunal ha considerado, a la luz de los elementos documentales que anteceden, que la decisión de modificar la estructura del PCAB, visto su alcance, constituye un motivo de suficiente entidad como para considerarla una causal objetiva, por lo que procede desestimar el alegato del actor.
VI. Pretensiones del actor El actor pretende, en primer lugar, la reposición de su contrato. Corresponde poner de relieve a este propósito que el artículo 64 del Reglamento Interno de la Secretaría General de la Comunidad prescribe que la configuración de una de las causales objetivas que allí se mencionan puede dar lugar a la terminación de la relación laboral; que, a juicio del Tribunal, el motivo invocado en el caso de autos por la Secretaría, vistos su alcance y entidad, puede dar lugar a la terminación de la relación laboral entablada con el actor; que la Secretaría General, a través de la comunicación N° SG-C/4/270/2003, del 19 de febrero de 2003, dirigida al Licenciado Jorge Quevedo, dispuso, “por aplicación del artículo 64 del Reglamento Interno …”, la resolución de “los contratos de trabajo de los funcionarios asignados al Programa en La Paz a partir del día 18 de abril del presente año”; y que, a tenor del artículo 64 reglamentario, la terminación del vínculo laboral, fundada en una causal objetiva, impone el deber de notificar la decisión al funcionario de que se trate con un lapso mínimo de dos meses de anticipación. Extinguido válidamente por esta vía el vínculo laboral, se entiende que el funcionario cesa en el cargo, por lo que no procede reponerlo en él, sino otorgarle, de conformidad con la norma, el preaviso correspondiente, razón por la cual la primera pretensión del actor debe ser desestimada.
En defecto de la reposición, el actor solicita en su demanda “el pago de la correspondiente indemnización por incumplimiento de la Secretaría General de la Comunidad Andina, sin justa causa, del plazo contractual establecido en mi contrato de trabajo, además de las costas procesales que correspondan”. El citado artículo 64 dispone que la terminación del vínculo laboral debe ser notificada al funcionario con un lapso mínimo de dos meses de anticipación; que, en caso contrario, la Secretaría General deberá abonar el haber correspondiente a dicho lapso; y que el abono del haber se hará sin perjuicio del pago de una indemnización equivalente al lapso que faltare para el vencimiento del contrato.
El actor alega a este respecto que “la indemnización debe ser reconocida y pagada con abstracción de si hubo o no hubo la notificación anticipada o preaviso”; que no debe confundirse “el preaviso, cuya falta puede dar lugar al pago de haberes, con la indemnización que puede tener como base la antigüedad o la compensación de daños causados …”.
Y la demandada sostiene que “El derecho a la indemnización o reposición en el empleo solo procede cuando no puede probarse la causa del despido o éste califica como injustificado”; y que en el presente caso la Secretaría General “comunicó al señor Jorge Quevedo Gonzáles de la decisión adoptada con una anticipación de dos meses … por lo que … se encuentra librada de expedir los haberes que hubiesen correspondido al período restante por el cual se le contrató, así como de algún tipo de indemnización”.
En el expediente de la causa consta que el Secretario General de la Comunidad, mediante la comunicación N° SG-C/4/270/2003, del 19 de febrero de 2003 (folios 22 y 23), transmitió al Licenciado Jorge Quevedo su voluntad de resolver el correspondiente contrato de trabajo “a partir del día 18 de abril del presente año”. Se hace necesario verificar si la Secretaría otorgó al funcionario el preaviso de dos meses, lapso que debe contarse desde el día siguiente al de la notificación del acto.
En el caso de autos, el cómputo del lapso revela que desde el 20 de febrero de 2003, día siguiente al del acto, hasta el 18 de abril del mismo año, fecha fijada por la Secretaría General para la terminación del contrato, transcurrieron 58 días continuos, por lo que no se cumplió el lapso mínimo de dos meses contemplado en la norma reglamentaria, y que debía vencerse el 20 de abril de 2003.
En consecuencia, la Secretaría deberá pagar al actor las remuneraciones correspondientes a los dos días faltantes para completar el tiempo de preaviso. Visto que, según la Cláusula Quinta del contrato (folios 17 y 18), la remuneración mensual del funcionario era de Tres Mil Novecientos Dólares Estadounidenses (US$3.900,oo), y, por tanto, la remuneración diaria equivalía a Ciento Treinta Dólares, la Secretaría deberá pagar al actor, por concepto de los dos días de preaviso faltantes, la suma de Doscientos Sesenta Dólares (US$ 260,oo).
En lo que concierne a la pretensión indemnizatoria, el Tribunal observa que, según el Reglamento Interno de la Secretaría General en materia de culminación de la prestación de servicios, la disolución del vínculo por causal de falta grave exime a la Secretaría del pago de la indemnización (artículo 60); que si la disolución del vínculo se debe a la incapacidad permanente del funcionario, éste tiene derecho a una indemnización equivalente a tres haberes básicos (artículo 62); que si la disolución ocurre por iniciativa del funcionario y éste no otorga a la Secretaría General el preaviso correspondiente, ésta queda eximida del pago de cualquier indemnización que se hubiese previsto (artículo 63); y que, en el caso de los contratos a plazo indeterminado, la terminación anticipada del contrato da lugar a una indemnización equivalente a dos haberes básicos (artículo 65).
Este régimen, marcadamente indemnizatorio, y, en especial, el derecho del funcionario al pago de dos haberes básicos, caso de terminación anticipada del contrato a plazo indeterminado, autoriza a reconocer que no hay razón sustancial para otorgar un tratamiento distinto al funcionario cuyo contrato haya sido disuelto en virtud de una causal objetiva, con independencia de que se le haya otorgado preaviso o de que se le haya abonado en su lugar el haber correspondiente.
Y es que el derecho a la indemnización se halla ligado al hecho de la terminación anticipada del contrato y no a la omisión del preaviso. De la consideración que antecede, así como del artículo 64, último párrafo, del Reglamento de la Secretaría General, se desprende que el funcionario en referencia y, en el caso de autos, el actor, tiene derecho al pago de una indemnización equivalente al lapso que faltó para el vencimiento del contrato disuelto por anticipado, indemnización cuyo monto deberá fijarse en haberes básicos, en armonía con el régimen establecido por el texto reglamentario para los otros supuestos de extinción del vínculo laboral, sin incluir por tanto los beneficios señalados por el funcionario.
Comoquiera que el contrato en cuestión fue suscrito el 1° de enero de 2002, que su Cláusula Séptima prevé que su duración sería de dos años, que el contrato, por tanto, debió finalizar el 1° de enero de 2004, y que debe considerarse que su terminación anticipada se produjo el día 20 de abril de 2003, procede establecer que el lapso faltante para su vencimiento fue de ocho meses y once días, ya que el cómputo debe incluir los últimos diez días del mes de abril del año 2003, los ocho meses que van desde el mes de mayo hasta el mes de diciembre del mismo año, y el día 1° de enero de 2004, todo lo cual suma Treinta y Dos Mil Seiscientos Treinta Dólares (US$ 32.630,oo), a ser pagados al actor, por parte de la Secretaría General, por concepto de indemnización. En resumen, el Tribunal ha establecido que la decisión de modificar la estructura del Programa de Cooperación Andina a Bolivia, visto su alcance, constituye un motivo de suficiente entidad como para configurar una causal objetiva de extinción del vínculo laboral, por lo que ha desestimado el alegato del actor a este respecto; que extinguido válidamente por esta vía el vínculo contractual del funcionario, no procede su reposición en el cargo, sino el otorgamiento del preaviso correspondiente, cuyo lapso mínimo de dos meses exige que la Secretaría General proceda al pago de las remuneraciones correspondientes a los dos días faltantes; y que el funcionario tiene derecho a una indemnización equivalente al lapso que faltó para el vencimiento del contrato disuelto por anticipado, por lo que procede acoger la pretensión del actor a este respecto, en los términos ya señalados.
Visto que el Tribunal ha resuelto denegar el pedimento de reposición del actor y acoger el de indemnización por un monto menor al solicitado, la demanda deberá ser declarada parcialmente con lugar. VII. Costas Comoquiera que procede declarar parcialmente con lugar la demanda, corresponde hacer aplicación de los artículos 90 del Estatuto del Tribunal y 2 del Reglamento Interno sobre Costas, y, en consecuencia, eximir del pago de las costas a la parte demandada.
Con fundamento en las consideraciones que anteceden, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en ejercicio de su competencia, DECIDE Primero. Declarar parcialmente con lugar la demanda laboral interpuesta por el señor Jorge Quevedo Gonzáles contra la Secretaría General de la Comunidad Andina. Segundo. Ordenar a la Secretaría General de la Comunidad que proceda al pago, a favor del señor Jorge Quevedo Gonzáles, de la suma de doscientos sesenta dólares de Estados Unidos de Norteamérica (US$ 260,oo), por concepto de dos días de preaviso, y de la suma de treinta y dos mil seiscientos treinta dólares (US$ 32.630,oo), por concepto de indemnización. Tercero. Eximir del pago de las costas a la parte demandada.
De conformidad con lo previsto en los artículos 43 del Tratado de Creación del Tribunal y 98 de su Estatuto, notifíquese la presente sentencia y remítase copia certificada de su texto a la Secretaría General de la Comunidad Andina, para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. Walter Kaune Arteaga PRESIDENTE Rubén Herdoíza Mera MAGISTRADO Ricardo Vigil Toledo MAGISTRADO Guillermo Chahín Lizcano MAGISTRADO Moisés Troconis Villarreal MAGISTRADO Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO a.i. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.- La sentencia que antecede es fiel copia del original que reposa en el expediente de esta Secretaría. CERTIFICO.- Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO a.i.