00000364 (En, 5 p TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA PROCESO 04-AN-2016 Acción de Nulidad interpuesta por la República del Perú contra las Resoluciones 1721 de 9 de septiembre de 2014 y 1748 del 1 de diciembre de 2014 emitidas por la Secretaría General de la Comunidad Andina Magistrada ponente: Cecilia Luisa Ayllón Quinteros El TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en San Francisco de Quito a los veinticinco días del mes de septiembre del año dos mil dieciocho, reunido en Sesión Judicial, adopta la presente Sentencia por mayoría. El Magistrado Hugo Ramiro Gómez Apac disiente de la posición tomada por los demás Magistrados y, en consecuencia, no participa de la adopción de la presente Sentencia.' VISTOS: 6 La Resolución 1721 de 9 de septiembre de 2014 “Cumplimiento de las normas de origen de la Comunidad Andina en la producción de perfumes y aguas de tocador por parte de la empresa ecuatoriana "“YANBAL ECUADOR S.A.” (en adelante, Resolución 1721) emitida por la Secretaría General de la Comunidad Andina (en adelante, SGCA).
La Resolución 1748 del 1 de diciembre de 2014 (en adelante, Resolución 1748) que resuelve el recurso de reconsideración presentado en contra de la Resolución 1721 emitida por la SGCA. El escrito de demanda presentado por la República del Perú (en adelante, Perú) el 1 de septiembre de 2016. El escrito de contestación de la demanda presentado por la SGCA el 21 de julio de 2017.
El escrito de YANBAL ECUADOR S.A. (en adelante, YANBAL) en su condición de tercero coadyuvante de la SGCA presentado el 21 de julio de 2017. El voto disidente del señor Magistrado Hugo Ramiro Gómez Apac consta en Memorando 097- 2018-MP-TJCA, anexo del Acta 23-J-TJCA-2018, correspondiente a la Sesión Judicial celebrada el 25 de septiembre de 2018. 10. 00000365 Proceso 04-AN-2016 El escrito de la República del Ecuador (en adelante, Ecuador) en su condición de coadyuvante de la demandada, presentado el 31 de julio de 2017.
El Acta N.* 04-AP-TJCA-2018, correspondiente a la Audiencia Pública llevada a cabo el 24 de abril de 2018. Los escritos de alegatos de conclusión del 27 abril presentados por el Ecuador y los escritos de alegatos de conclusión del 2 de mayo de 2018, presentados por la SGCA, Perú y YANBAL.
ANTECEDENTES Resolución 1721 expedida por la SGCA Mediante Resolución 1721 la SGCA estableció que: “Artículo Único.- Declarar que las mercancías clasificadas en las sub- partida 3303.00.00, elaboradas en la República del Ecuador por la empresa Yanbal Ecuador S.A. y exportadas a la República del Perú cumplen con las normas de origen establecidas en los artículos 2 e) y 9 de la Decisión 416 y asimismo, en lo que respecta al proceso principal, en el artículo 11 de la misma.
De conformidad con el primer párrafo del artículo 17 de la Decisión 416, al haberse aclarado la situación que motivó el presente procedimiento el gobierno del Perú deberá disponer dejar sin efecto las garantías aplicadas a los certificados de origen observados.” Resolución 1748 expedida por la SGCA En la Resolución 1748, la SGCA decidió: “Artículo 1.- Declarar infundada la solicitud de medidas cautelares presentada por el Gobierno del Perú, por los argumentos expuestos en la presente Resolución. Artículo 2.- Declarar infundado el recurso de reconsideración presentado por dicho Gobierno contra la Resolución 1721 por los argumentos expuestos en la presente Resolución y confirmarla en todos sus extremos.” Argumentos del Demandante (Perú) A continuación, se resumen los principales fundamentos de Perú esbozados en su demanda recibida el 1 de septiembre de 2016; en la audiencia pública del 24 de abril de 2018; y, en su escrito de alegatos de conclusión del 2 de mayo de 2018.
Perú manifiesta que las causales de nulidad que, en su criterio, vician de 00000366 Proceso 04-AN-2016 nulidad las Resoluciones 1721 y 1748 son las referentes a: i) violación del ordenamiento jurídico comunitario; y, ii) desviación de poder. 13. En relación con la primera causal, Perú considera que la SGCA habría transgredido las siguientes normas comunitarias al emitir las Resoluciones 1721 y 1748: - — Artículo 30, literal a) del Acuerdo de Cartagena codificado mediante Decisión 563 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores aprobada en reunión ampliada con los representantes titulares de la Comisión. - — Artículo 1 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (En adelante, Tratado de Creación del TJCA), codificado mediante Decisión 472 de la Comisión de la Comunidad Andina. - Artículo 2 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (En adelante, Estatuto del TJCA), codificado mediante Decisión 500 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. - Artículos 15 y 16 de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina — Normas Especiales para la Calificación y Certificación del Origen de las Mercancías. - Artículos 5, 7 y 42 de la Decisión 425 - Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, aprobada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en reunión ampliada con los representantes titulares ante la Comisión de la Comunidad Andina. - — Artículo 1 de la Resolución 1733 de la SGCA — Estructura orgánico funcional de la SGCA.
Fundamentos de hecho Perú expone los siguientes fundamentos de hecho: 14. Mediante comunicaciones remitidas a la SGCA entre el 19 de marzo y el 2 de septiembre de 20142, Perú informó el inicio del procedimiento de verificación de origen y la constitución de garantías para los perfumes y aguas de tocador producidas por YANBAL, clasificados en la subpartida NANDINA 3303.00.00, procedentes del Ecuador, por dudas sobre el cumplimiento de la normativa de origen. 15.
Posteriormente, los gobiernos de Ecuador y Perú, al haber transcurrido el plazo previsto en el Artículo 16 de la Decisión 416, solicitaron? la Facsímiles 20, 28, 43, 59, 69, 105,121, 160, 198, 233 y 303-2014-MINCETUR/VMCE/DNINCI. Mediante Oficios MCE-VNIDC-2014-0136-0, MCE-CIEL-2014-0319-O y MCE-SDYNC-2014- 0076 de 28 de mayo, 4 de julio y 22 de agosto de 2014, respectivamente;
Facsímiles 25-2014- MINCETUR/VMCE, Facsímiles 168 y 206-2014-MINCETUR/VMCE/DNINCI y Oficio 144-2014- MINCETUR/VMCE/DNINCI, de 9 y 12 de junio, 15 de julio y 2 de septiembre de 2014, recibidos 16. 17. 18. 19. 00000367 Proceso 04-AN-2016 intervención de la SGCA para que se pronuncie respecto del cumplimiento de las normas de origen de los perfumes y aguas de tocador exportados desde el Ecuador hacia el Perú. El 24 de junio de 2014, la SGCA realizó una visita a las instalaciones de YANBAL, con el fin de examinar el proceso productivo de los perfumes y aguas de tocador clasificados en la subpartida NANDINA 3303.00.00; y, de esta manera, verificar el cumplimiento de las normas de origen de la Comunidad Andina.
El 9 de septiembre de 2014, la SGCA emitió la Resolución 1721, a través de la cual, declaró que las mercancías clasificadas en la subpartida NANDINA 3303.00.00 elaboradas en Ecuador por la empresa YANBAL y exportadas al Perú, cumplen con las normas de origen establecidas en la Decisión 416, especificamente en el literal e) del Artículo 2, así como en los Artículos 9 y 11 de dicha Decisión. En consecuencia, ordenó que se dejen sin efecto las garantías aplicadas a los certificados de origen observados.
El 19 de septiembre de 2014, mediante Nota SG/E/1540/2014, la SGCA remitió el Informe Técnico Legal de 5 de septiembre de 2014, el cual fue elaborado por dicho órgano con ocasión de las solicitudes de Ecuador y Perú para que se pronuncie respecto del cumplimiento de las normas de origen de los perfumes y aguas de tocador exportados al Perú, Al respecto, se destaca que, en ningún extremo de la Resolución 1721 se hace referencia a que dicho informe forma parte integrante de la misma.
El 24 de octubre de 2014, el Perú presentó Recurso de Reconsideración!* en contra de la Resolución 1721, solicitando además la suspensión provisional de sus efectos, de acuerdo con lo dispuesto en los Artículos 37 y 39 de la Decisión 425, argumentando lo siguiente: i La SGCA, al emitir su pronunciamiento, no utilizó medios probatorios idóneos para verificar el cumplimiento del criterio de origen, ni indicó el tipo de información analizada para su pronunciamiento. ii.
La SGCA no señaló qué verificaciones y cuántas efectuó para determinar cuáles de los productos materia de cuestionamiento cumplieron con las dos condiciones determinadas en el Artículo 2 literal e) de la Decisión 416. iii. El pronunciamiento de la SGCA va más allá de lo solicitado, toda vez que abarca el origen de la subpartida 3303.00.00 por la SGCA los días 9 de junio, 13 de junio, 15 de julio y 3 de septiembre de 2014, respectivamente.
Mediante Facsimil 429-2014-MINCETUR/VMCE/DNINCI. 20. 21. 00000368 Proceso 04-AN-2016 correspondiente a los productos cuestionados, así como a certificados de origen que no habían sido analizados durante el procedimiento de investigación. Lo resuelto es nulo, toda vez que no se ha tenido en cuenta que es posible que, en cualquier momento, la empresa cambie de proveedores, materiales e inclusive de proceso productivo, por lo que las mercancías comprendidas en su pronunciamiento no cumplirian necesariamente con el criterio de origen. iv. — El Informe Técnico Legal que sirve de sustento a la Resolución 1721, fue notificado diez (10) días después de la emisión de la referida Resolución, por lo que se vulneró flagrantemente el derecho a la defensa del Perú, acarreando por tanto la nulidad del pronunciamiento al contravenir las reglas esenciales del procedimiento. v. En el informe mencionado se indica que la SGCA solicitó información sobre los materiales utilizados en la producción de la mercancía objeto de investigación, correspondiente al periodo comprendido entre los meses de enero y febrero de 2014, periodo de muestra que resulta insuficiente. vi.
La SGCA no solicitó al Ecuador la documentación de los materiales empleados en la producción de cada uno de los tipos de perfumes y aguas de tocador amparados en los certificados de origen observados. El 1 de diciembre de 2014, la SGCA mediante Resolución 1748 declaró infundado el Recurso de Reconsideración presentado por el Perú, confirmando así la Resolución 1721 en todos sus extremos.
Fundamentos de derecho i) Violación del ordenamiento jurídico comunitario Falta de debida motivación (Artículo 7, literal c) de la Decisión 425) Perú sostiene que las Resoluciones 1721 y 1748 carecen de debida motivación y vulneran lo establecido en el literal c) del Artículo 7 de la Decisión 425, toda vez que la SGCA ha incurrido en: a) Falta de valoración de medios probatorios; b) Omisión de una explicación que justifique la selección de un periodo muestral tan reducido para la recopilación de información sobre los materiales empleados en la producción; y, c) Falta de pronunciamiento técnico respecto de todas las cuestiones planteadas en el recurso de reconsideración interpuesto. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 00000369 Proceso 04-AN-2016 Como consecuencia de lo anterior, se estaría vulnerando además el Artículo 2, literal e) de la Decisión 416, toda vez que, el análisis efectuado por la SGCA no acredita el criterio de origen invocado para la exportación al Perú de los perfumes y aguas de tocador provenientes del Ecuador.
Respecto de la falta de valoración de medios probatorios, Perú alegó que en ningún extremo de la Resolución 1721 se hizo referencia ni se realizó ningún análisis de los medios probatorios que sirvieron de base al pronunciamiento de la SGCA, en el sentido de acreditar el origen de perfumes y aguas de tocador producidos por YANBAL. Asimismo, señaló que la Resolución 1721 tampoco hace referencia al Informe Técnico Legal emitido el 5 de septiembre de 2014 (en adelante, el Informe Técnico Legal), pese a que este sirvió de sustento para emitir su pronunciamiento.
De esta manera, sostuvo que se vulneró su derecho de defensa, toda vez que no pudo cuestionar la pertinencia de los medios probatorios que sirvieron de sustento al pronunciamiento contenido en la Resolución 1721, porque tales pruebas no fueron mencionadas ni valoradas. Al emitir la Resolución 1748, la SGCA pretendió subsanar las omisiones advertidas en la Resolución 1721, al incluir un listado de pruebas que, presuntamente, habrían sido consideradas para determinar que los perfumes y aguas de tocador producido por YANBAL cumplían con las normas comunitarias de origen.
En relación con la omisión de una explicación que justifique la selección de un periodo muestral tan reducido para la recopilación de información sobre los materiales empleados en la producción, Perú alegó que en la Resolución 1721 no se indica cuál fue el periodo muestral establecido por la SGCA para la recopilación de datos de los materiales empleados para la transformación de la mercancía cuestionada.
Por otra parte, señaló que, si bien en el Informe Técnico Legal se menciona que se solicitó información al Ecuador del periodo de dos meses comprendido entre enero y febrero de 2014, en primer lugar, ese Informe no forma parte de la Resolución 1721; y, en segundo lugar, este periodo resulta insuficiente y no guarda correspondencia con las fechas de emisión de los certificados de origen observados.
Agregó que, para determinar un periodo de muestra razonable, la SGCA debió tomar en cuenta, entre otros, el periodo transcurrido durante el tránsito de los productos desde la planta de YANBAL hasta el punto de ingreso a Perú, la revisión de la documentación presentada ante la Administración Aduanera y el MINCETUR, así como el tiempo de envío de las comunicaciones respectivas a la SGCA. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 00000370 Proceso 04-AN-2016 Sostuvo también que el periodo muestral constituye una herramienta técnica de suma relevancia en cualquier investigación y que la SGCA no demostró de manera fehaciente que el proceso productivo se llevó a cabo en el territorio del Ecuador y tampoco se realizó un análisis de trazabilidad que permita conocer las distintas etapas que lo componen.
En su escrito de alegatos de conclusión, Perú señaló además que, el periodo analizado por la SGCA no abarca todas las etapas del proceso productivo de la fabricación de perfumes y aguas de tocador; ya que únicamente se refiere al periodo comprendido entre los meses de enero y febrero de 2014. Por otra parte, en las resoluciones emitidas por la SGCA no se establece el tiempo tota! de la producción de perfumes y aguas de tocador por parte de YANBAL.
Tratándose de la falta de pronunciamiento técnico respecto de todas las cuestiones planteadas en el recurso de reconsideración interpuesto, Perú manifestó que la Resolución 1748 solo respondió con motivación deficiente algunos de los puntos expuestos en el referido recurso, pero no se pronunció sobre la notificación extemporánea del Informe Técnico Legal, el cual fue recibido luego de diez días de publicada la Resolución 1721.
Precisó, además, que como el Informe Técnico Legal fue notificado con posterioridad a la publicación de la Resolución 1721, no tuvo la oportunidad de formular oportunamente observaciones 0 recomendaciones, a efectos de que sean debidamente consideradas por la SGCA, antes de su pronunciamiento, situación que implicó una vulneración de sus derechos de defensa, debido proceso y contradicción. li) Desviación de poder Perú sostuvo que la SGCA incurrió en desviación de poder, toda vez que la Resolución 1721 excedió sin asidero legal o fáctico la materia controvertida, de acuerdo con lo solicitado por Ecuador y Perú, al determinar que toda la línea de producción de las mercancias clasificadas en la subpartida NANDINA 3303.00.00, cumplirian la normativa de origen de la Comunidad Andina, cuando únicamente le correspondía pronunciarse sobre los productos asociados a los certificados de origen observados y por los cuales se solicitó la intervención y el pronunciamiento de la SGCA.
Perú agregó que la solicitud de verificación de origen de mercaderías específicas no tenía como objetivo que se acreditara el origen de toda una línea de producción, sino que se verificara el cumplimiento de la regla de origen que corresponde a una mercadería amparada por un certificado de origen. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 00000371 Proceso 04-AN-2016 Fundamentos adicionales formulados en el informe oral en Audiencia Pública y en los alegatos de conclusión Perú considera que YANBAL no sustentó su capacidad productiva para elaborar las mercancías exportadas a Perú, pues no basta que tenga una planta en Ecuador, sino que pueda producir las mercancias requeridas por el Perú y sus demás clientes; además, no existe sustento de la adquisición o producción de materiales utilizados en el proceso productivo.
Afirma que la SGCA debió recabar información del stock de materias primas e insumos utilizados en las diferentes etapas del proceso productivo de la mercancía exportada para verificar el uso de dichos materiales en el mencionado proceso, de esa manera hubiese podido verificar la capacidad de producción de la planta de YANBAL. Considera que la SGCA detalló sólo los insumos utilizados para fabricar un tipo de fragancia y no todos los insumos para fabricar los demás tipos de fragancia. Agrega que, la SGCA advierte que se utilizarían los mismos insumos con excepción de las esencias, lo cual no resulta aplicable a una verificación de origen, porque en ella se busca constatar que cada mercancía está sujeta a una secuencia de producción definida en la cual se utilizan insumos específicos.
Afirma que, si bien no está en duda el cambio de clasificación arancelaria, no se aprecia que la SGCA haya obtenido y analizado la documentación referida a la adquisición de los insumos o los documentos que demuestren que la empresa ecuatoriana intervino en la producción de alguno de éstos. Considera que, si no se comprueba la existencia de insumos, se podría llegar a inferir que la mercancía no fue producida en la planta de YANBAL en Ecuador, por lo que, no cumpliría con la condición de que el proceso de transformación debe realizarse en el territorio de un País Miembro, conforme con lo dispuesto en el Artículo 2 literal e) de la Decisión 416.
Argumentos de la Demandada (SGCA) A continuación, se resumen los principales argumentos de la SGCA esbozados en la contestación a la demanda remitida mediante Comunicación N* SG/E/1371/2017 del 21 de julio de 2015, recibida vía correo electrónico el mismo día; en la audiencia pública del 24 de abril de 2018; y en el escrito de alegatos de conclusión contenido en la Comunicación del 2 de mayo de 2018. 43. 44. 45. 46. 47. 00000372 Proceso 04-AN-2016 Consideraciones previas La SGCA, en su escrito de contestación a la demanda, presenta una serie de consideraciones previas relacionadas con un patrón de conducta recurrente por parte de la parte demandante, entre los años 2009 y 2016, relacionado con un supuesto abuso del derecho del mecanismo de verificación de origen de las mercancías importadas a su territorio, provenientes del Ecuador, el cual estaría afectando de manera simultánea y sistemática a los principales exportadores ecuatorianos, a la zona de libre comercio y a los consumidores andinos. Fundamentos de hecho La SGCA manifiesta que, en el presente caso, la regla general de origen aplicable a los productos de YANBAL se cumple cuando el proceso de fabricación es realizado en un País Miembro y cuando ingresados los insumos a su territorio, el producto final se clasifica en una partida NANDINA diferente.
Los medios de prueba del origen de una mercadería son: el certificado de origen y, en su caso, el pronunciamiento de la SGCA resultante de la verificación que ésta realiza de la documentación obrante en el expediente administrativo, las justificaciones y razones aportadas por las partes y la visita de verificación del proceso productivo. En el presente caso, un País Miembro colocó garantías a otro País Miembro sin exponer motivo alguno, no suministró la información pertinente a las autoridades nacionales de este último para que pudiera resolver la cuestión bilateralmente y, pese a haber solicitado la intervención de la SGCA, se limitó a enviar una serie de certificados de origen con la pretensión de que se verifiquen todos y cada uno de ellos, no obstante que correspondían a mercancías elaboradas a través del mismo proceso productivo.
En el caso en análisis, no se ha presentado ninguna de las hipótesis previstas en el Artículo 15 de la Decisión 416 que hubiera permitido que el Perú exija garantías a los productos importados provenientes del Ecuador. Fundamentos de derecho i) Violación del ordenamiento jurídico comunitario Fundamentos vinculados con la debida motivación Respecto de la falta de valoración de los medios probatorios, la SGCA manifestó que, en el presente caso, verificó que las mercancías producidas por YANBAL cumplían con las dos condiciones para ser 49, 50. 51. 52. 53. 00000373 Proceso 04-AN-2016 consideradas originarias del Ecuador, tal como se puede apreciar en el punto 4 de la Resolución 1721.
Es decir, por una parte, se observó el criterio de calificación aplicable previsto en el Artículo 2, literal e) de la Decisión 416, ya que el proceso de fabricación se realizaba en un País Miembro y existió salto de partida; y, por otra, se evidenció la expedición directa a que hace referencia el Artículo 9 de la misma normativa. Afirmó que en las resoluciones materia de impugnación se verificó que el proceso productivo realizado por YANBAL es uno de producción o transformación, como lo establece el Artículo 2 de la Decisión 416, ya que este va más allá de aquellas simples manipulaciones u operaciones expuestas en el Artículo 11 de la referida Decisión. Al respecto, cita nuevamente el punto 4 de la Resolución 1721.
En relación con el requisito de expedición directa, la SGCA sostiene que en el último considerando de la Resolución 1721 señaló lo siguiente: “Que según la información recabada en el marco de este procedimiento (documentos de transporte), la empresa utiliza el transporte terrestre por el territorio de los Países Miembros; cumpliendo el requisito de expedición directa, señalando en el Literal a) del Artículo 9 de la Decisión 416.” Por otra parte, asevera que la Resolución 1721 da cuenta de todas las actuaciones de la SGCA respecto de la valoración de los certificados de origen y demás documentos aportados por el Ecuador, así como de las coordinaciones para los pedidos de información y la visita a las instalaciones de YANBAL.
En ese sentido, considera que no existió falta de valoración de los medios probatorios; en todo caso, Perú pudo haber alegado que en la Resolución 1721 no se realizó un detalle pormenorizado de los mismos. Sin embargo, ello fue subsanado en la Resolución 1748. Hace referencia a que el TJCA ha señalado en su jurisprudencia que no hace falta una pormenorización de los hechos, mientras se logre distinguir una lógica estructural que demuestre el razonamiento seguido por la autoridad.
Adicionalmente señaló que, en virtud de la información presentada por Ecuador, se advirtió que no se había configurado ninguno de los supuestos para exigir la constitución de garantías, además que Perú incumplió su obligación de suministrar los antecedentes, el relato de acontecimientos o las razones que justificaron su medida, tampoco colaboró con el procedimiento, lo cual dejó a la SGCA en libertad de realizar las determinaciones positivas o negativas del caso, conforme expresamente le facultan los Artículos 39 del Acuerdo de Cartagena y 27 de la Decisión 425.
Sobre el periodo muestral, la SGCA alegó que Perú pretende impugnar la utilización de una herramienta técnica —dentro de su facultad 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 00000374 Proceso 04-AN-2016 discrecional— para confirmar sus hallazgos. Agregó que, no existe una norma legal que exija su utilización o determine sus condiciones, por lo que la nulidad solicitada debe ser desestimada.
Sobre la omisión de consignar en la Resolución 1721 el periodo muestral señaló que solo la omisión de formalidades sustanciales cuyo cumplimiento hubiera llevado a la emisión de un acto distinto pueden conducir a la anulabilidad del acto; no obstante, en la parte considerativa de la Resolución 1721 se evidenciaba que la SGCAN sí requirió información dentro de un periodo determinado (enero a febrero de 2014).
Precisó que, para el caso investigado, solo debía evaluar si los perfumes y aguas de tocador cumplían con el criterio de origen; es decir, con el elemento geográfico (producción en el territorio ecuatoriano) y técnico (salto de partida). En la visita efectuada a la sede de YANBAL, se demostró que dicha empresa realiza los procesos productivos en su planta ubicada en Ecuador.
Añadió que no se puede pretender que la SGCA tenga que realizar un análisis de todo el periodo de emisión de los certificados de origen observados, pues solo se debe tomar una muestra para establecer, en un periodo cercano a la exportación de la mercancía, si la empresa estaba funcionando, adquiriendo insumos y produciendo la misma. Por otra parte, tomando en cuenta el tipo de regla a verificar, se hacía improductivo efectuar un análisis de la trazabilidad de la producción de cada una de las mercancías exportadas y amparadas bajo cada uno de los certificados de origen.
Tratándose de las cuestiones planteadas en el recurso de reconsideración, la SGCA señaló que se ha pronunciado respecto de todas las cuestiones planteadas en dicho Recurso y considera que la idoneidad de los medios probatorios es un juicio subjetivo del demandante y no un argumento legal que fundamente su demanda; no obstante, en la Resolución 1748, la SGCA sí se pronunció sobre el argumento referido al tipo y cantidad de verificaciones que realizó. Reiteró que la regla general de origen aplica a la generalidad de productos que recaen en los supuestos de hecho, uno de cuyos elementos es la subpartida NANDINA, de ahí que la verificación del origen no supone la verificación de cada producto o de cada certificado en particular, sino de la presencia de los supuestos de hecho que componen la regía. No existe obligación por parte de la SGCA de notificar a los Países Miembros el Informe Técnico Legal que sirve como base para emitir una 63. 64. 65. 66. 67. 68. 00000375 Proceso 04-AN-2016 Resolución. Así, el Informe Técnico Legal representa una opinión no vinculante de la Dirección General y no un pronunciamiento final. ii) Fundamentos vinculados con la desviación de poder La SGCA sostuvo que Perú, más allá de sus propias especulaciones, no demuestra su punto y confunde la figura de la desviación de poder, siendo que la demandada realizó una evaluación acuciosa y diligente del cumplimiento del criterio de origen por parte de la empresa cuestionada.
Afirma que, respecto al pronunciamiento de que la SGCA va más allá de lo solicitado al haber determinado el cumplimiento de origen de los productos de la Subpartida NANDINA 3303.00.00 y de certificados de origen que no habría analizado, la propia demanda se contradice, cuando afirma que la NANDINA clasifica en la Subpartida 3303.00.00 “Perfumes y aguas de tocador”, que son precisamente el tipo de producto sobre el cual versó la verificación de origen.
Además, determina que la verificación del origen no supone la verificación de cada producto o de cada certificado de origen, sino de la presencia de los supuestos de hecho que componen la regla de origen, con la intención de definir si se produjo algún cambio en el proceso productivo que pudiera alterar el origen de la mercancía. Argumentos de Ecuador (coadyuvante de la SGCA) A continuación, se resumen los principales argumentos del Ecuador esbozados en la contestación de la demanda, en la audiencia pública y en el escrito de alegatos de conclusión. Fundamentos de derecho i) Violación del ordenamiento jurídico comunitario Fundamentos vinculados con la falta de una debida motivación Ecuador sostuvo que las Resoluciones 1721 y 1748 fueron emitidas bajo los principios de legalidad, economía procesal, celeridad, eficacia, igualdad de trato de las partes, entre otros.
La visita de la SGCA a las instalaciones de YANBAL, con el objeto de verificar in situ el proceso productivo de los perfumes y aguas de tocador clasificadas en la subpartida NANDINA 3303.00.00, así como el análisis de los documentos presentados por Ecuador, constituyen medios probatorios idóneos que permitieron a la SGCA concluir que dicho proceso se realizó en el territorio ecuatoriano. 69. 70. 71. 72. 73. 00000376 Proceso 04-AN-2016 Precisó que, en dicha visita, la SGCA recabó información y corroboró que el proceso productivo de perfumes y aguas de tocador se realizó en territorio ecuatoriano y que, se produjo el salto de partida.
En ese sentido, desestimó lo alegado por Perú respecto de que la SGCA no indicó qué verificaciones y cuántas efectuó para determinar que los productos materia de cuestionamiento cumplen con las dos condiciones del literal e) del Artículo 2 de la Decisión 416. Agregó que, desde el año 2009, Perú sistemáticamente inició procesos de verificación de origen por presuntas dudas en el cumplimiento de la normativa comunitaria contra varios productos elaborados en Ecuador, hecho que constituiría un mecanismo de retaliación comercial ilegítimo.
Precisó que ya en el año 2009 la SGCA declaró que las mercancías elaboradas por YANBAL cumplían con las normas de origen establecidas en la Decisión 416. ii) Fundamentos vinculados con la desviación de poder Ecuador sostuvo que la calificación y certificación de origen conforme a lo establecido en la Decisión 416 se realizó sobre el universo de las mercancías comprendidas en la subpartida NANDINA 3303.00.00 fabricadas por YANBAL y no sobre un certificado de origen en particular o sobre un grupo de certificados, siendo que, en el presente caso, los productos materia de investigación se encuentran en la referida clasificación NANDINA y la verificación se realizó a la línea de producción de YANBAL.
Del mismo modo, manifestó que está de acuerdo con lo determinado por la SGCA respecto de que el periodo muestral no constituye un elemento sustantivo del análisis, sino únicamente una herramienta técnica de referencia temporal. Argumentos de YANBAL (coadyuvante de la SGCAN) A continuación, se resumen los principales argumentos de YANBAL contenidos en su escrito de coadyuvancia, en el informe oral en la audiencia pública y en su escrito de alegatos de conclusión. Fundamentos de derecho i) Violación del ordenamiento jurídico comunitario Fundamentos vinculados con la falta de una debida motivación YANBAL afirma que los argumentos presentados por la actora no permiten evidenciar que las Resoluciones 1721 y 1748 adolezcan de falta de motivación, ya que las mismas explican claramente las razones 75. 76.
T7. 78. 79. 80. 00000377 Proceso 04-AN-2016 que llevaron a la SGCA a concluir que las mercancías clasificadas en al Subpartida NANDINA 3303.00.00 elaboradas por YANBAL y exportadas al Perú, cumplen con las normas de origen. Enuncia que en la Resolución 1721 se expresan los fundamentos de hecho y de derecho que la motivaron, adecuándose a las normas y exigencias legales, por lo que no existe falta de motivación y lo mismo ocurre con la Resolución 1748.
Precisa que el Perú nunca expuso los motivos que tuvo para exigir garantías a la importación de los productos elaborados por YANBAL, omisión que ha sido recurrente por la actora desde el inicio y a lo largo del procedimiento administrativo. Argumenta que el Perú es quien estaba obligado a fundamentar y probar las supuestas dudas sobre el cumplimiento de origen de las mercancías de YANBAL.
Mantiene que, conforme lo dispone el Articulo 15 de la Decisión 416, se establecen cuatro causales que justifican que un País Miembro exija la constitución de garantías aplicables por razones de control de cumplimiento de normas de origen, por lo que, cualquiera de las causales de la norma antes citada, deben estar fundamentadas en hechos verificables y no en simples “dudas” sobre el cumplimiento de origen.
(ii) Fundamentos vinculados con la desviación de poder Sostuvo que en la Resolución 1748 fue oportunamente aclarada y desestimada esta alegación del Perú, ya que la petición que hizo la actora a la SGCA para que intervenga en la investigación, estuvo dirigida a obtener un pronunciamiento general acerca del cumplimiento de las normas de origen en relación con los productos elaborados por YANBAL y exportados al Perú. Argumenta que la SGCA actuó en apego a los requerimientos de intervención presentados por el Perú y Ecuador, así como dentro de los límites previstos en el cuarto párrafo del Artículo 16 de la Decisión 416.
CONSIDERANDO
Que, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (en adelante, TJCA) es competente para conocer de la presente controversia en virtud de lo previsto en los Artículos 17 y 18 del Tratado de Creación del TJCA*- Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.- “Artículo 17.- Corresponde al Tribunal declarar la nulidad de las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de la Comisión de la Comunidad Andina, de las Resoluciones de la Secretaría General y de los Convenios a que se refiere el literal e) del Artículo 1, dictados o acordados con violación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, incluso por desviación de poder, cuando sean impugnados por algún País 81. 82. 83. 00000378 Proceso 04-AN-2016 en concordancia con las normas del Título Ill de su Estatuto, mediante las cuales se regula lo pertinente a la acción de nulidad.
Que, se han observado las formalidades inherentes a la acción de nulidad, sin que exista irregularidad procesal alguna que invalide lo actuado. Que, en este estado procesal y habiéndose agotado todo el trámite conforme lo establece la normativa comunitaria andina, se procederá a dictar Sentencia, para lo cual el TICA estima necesario referirse a los siguientes aspectos: PUNTOS CONTROVERTIDOS Considerando los argumentos de la demanda, de la contestación a la demanda, del escrito de los coadyuvantes de la demandada, así como lo alegado por las partes y coadyuvantes en sus informes orales en la Audiencia Pública, en sus alegatos finales y en escritos adicionales, los puntos controvertidos que constituyen el objeto de la presente Sentencia son: Il.
Naturaleza y alcances de la acción de nulidad; ll. El programa de liberación y la calificación y certificación del origen de las mercancías; ll Si las resoluciones impugnadas violan el ordenamiento jurídico comunitario: A. — Falta de debida motivación de la Resolución 1721 - Falta de valoración de medios probatorios - Omisión de una explicación que justifigue la selección de un periodo muestral B. Falta de debida motivación de la Resolución 1748 - Falta de pronunciamiento técnico respecto de todas las cuestiones planteadas en el recurso de reconsideración interpuesto Miembro, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina, la Secretaría General o las personas naturales o jurídicas en las condiciones previstas en el Artículo 19 de este Tratado.
Artículo 18.- Los Países Miembros sólo podrán intentar la acción de nulidad en relación con aquellas Decisiones o Convenios que no hubieren sido aprobados con su voto afirmativo.” NA v. 00000379 Proceso 04-AN-2016 Si la SGCA incurrió en desviación de poder; y, Sobre la condena de costas solicitada por la SGCA. ANÁLISIS DE LOS PUNTOS CONTROVERTIDOS Naturaleza y alcances de la Acción de Nulidad 84.
El Artículo 17 del Tratado de Creación del TJCA dispone que: “Artículo 17.- Corresponde al Tribunal declarar la nulidad de las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de la Comisión de la Comunidad Andina, de las Resoluciones de la Secretaría General y de los Convenios a que se refiere el literal e) del Artículo 1, dictados o acordados con violación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, incluso por desviación de poder, cuando sean impugnados por algún País Miembro, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina, la Secretaría General o las personas naturales o jurídicas en las condiciones previstas en el Artículo 19 de este Tratado”.
(Subrayado agregado) 85. Asimismo, el Artículo 101 del Estatuto del TJCA, señala: “Artículo 101.- Objeto y finalidad. La acción de nulidad podrá incoarse ante el Tribunal con el fin de que éste declare la nulidad de las Decisiones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, de la Comisión, de las Resoluciones de la Secretaría General y de los Convenios que se refiere el literal e) del Artículo 1 del Tratado, dictados o acordados con violación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, incluso por desviación de poder.” (Subrayado agregado) 86.
El Artículo 1 del Tratado de Creación del TJCA establece que el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina comprende: a) b) e) El Acuerdo de Cartagena, sus Protocolos e Instrumentos adicionales; El presente Tratado y sus Protocolos Modificatorios; Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina;
Las Resoluciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina; y Los Convenios de Complementación Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí y en el marco del proceso de la integración subregional andina. 87. 88. 89. 90. 00000380 Proceso 04-AN-2016 A su vez, el Artículo 2 del Estatuto del TJCA dispone que el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina está conformado por normas fundamentales o de derecho primario y por normas derivadas o de derecho secundario.
Las normas de derecho primario están constituidas por los tratados suscritos y ratificados por los Países Miembros en materia de integración comunitaria andina, así como por sus protocolos adicionales y modificatorios. Las normas de derecho secundario o derivado están constituidas por las Decisiones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión, por las Resoluciones de la Secretaría General, por los Convenios de Complementación Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí en el marco del proceso de integración subregional andino. Todas las normas mencionadas en el Artículo 1 del Tratado de Creación del TJCA y en el Artículo 2 del Estatuto del TJCA, ya sea que se trate de normas de derecho primario (normas fundamentales o constitucionales) o de derecho secundario (normas derivadas), constituyen fuentes típicas pues han sido reconocidas de modo expreso por el derecho positivo del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina.
Las fuentes típicas a su vez pueden ser clasificadas entre aquellas que tienen efectos jurídicos generales (erga omnes) y las que tienen efectos jurídicos particulares. Todas las normas de derecho primario tienen efectos jurídicos generales. Tratándose de las normas de derecho secundario, tenemos que las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión de la Comunidad Andina tienen efectos jurídicos generales, mientras que las Resoluciones de la SGCA y los Convenios a que se refiere el Artículo 1 del Tratado de Creación del TJCA pueden tener efectos jurídicos generales, en unos casos, o efectos jurídicos particulares, en otros casos, según la situación de que se trate.
En efecto, centrándonos en las Resoluciones de la SGCA, aquellas que reglamentan Decisiones, tienen, como es evidente, carácter normativo, es decir, efectos jurídicos generales. En cambio, una Resolución de dicha instancia que se pronuncie sobre el cumplimiento de las normas de origen de la Comunidad Andina por parte de una mercancía determinada, tiene efectos jurídicos particulares, similar al que tiene un acto jurídico emitido por autoridad nacional competente, como es el caso del acto administrativo emitido por una entidad de la Administración Pública, Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, aprobado por Decisión 425 de ta Comunidad Andina del 18 de diciembre de 1997.- “Artículo 9.- Los actos de la Secretaría General que generen efectos particulares no podrán vulnerar lo establecido en las Resoluciones de carácter normativo.
A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por Resoluciones de carácter normativo aquellas que no tengan destinatario especifico a sean aplicables para la Comunidad Andina en 91. 92. 93. 94. 95. 00000381 Proceso 04-AN-2016 De acuerdo con lo establecido en los párrafos precedentes, este órgano jurisdiccional tiene competencia para analizar la validez de normas de derecho secundario o normas derivadas, en el marco de las acciones de nulidad propuestas por quienes tienen legitimidad para ello.
La Acción de Nulidad importa un análisis de la validez de la norma impugnada. Este análisis tiene por objeto determinar si la norma cuestionada es conforme o no al ordenamiento que conforman las normas de derecho primario o secundario. Dicho, en otros términos, el análisis de validez tiene por objeto determinar si la norma materia de cuestionamiento respeta o no las disposiciones jurídicas contenidas en las normas fundamentales o constitucionales, en unos casos, o las normas derivadas, en otros, lo que supone, como puede advertirse, un control de legalidad.
La Acción de Nulidad, por tanto, debe ser entendida como el instrumento procesal de carácter comunitario que tiene por objeto preservar la jerarquía normativa y la interpretación y aplicación coherente y uniforme del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Así las cosas, y a modo de ejemplo, si se trata de una Decisión de la Comisión, el análisis de legalidad o validez tendrá por objeto determinar la conformidad de la referida Decisión con las normas constitucionales o fundamentales (normas de derecho primario).
Si se trata de una resolución de la Secretaría General, el análisis de legalidad o validez comprenderá la conformidad de dicha Resolución con las normas de derecho primario y con determinadas normas de derecho secundario (como las Decisiones de la Comisión), según sea el caso. En ese sentido, si una causal de nulidad es la vulneración o contravención del ordenamiento jurídico comunitario andino, el parámetro de control de legalidad son precisamente las fuentes de derecho primario o secundario, las cuales no solo son las disposiciones contenidas literalmente en los Artículos de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, sino también el objeto, contenido y alcance de dichas disposiciones, las cuales deben ser interpretadas y aplicadas en el marco de la normativa comunitaria.
De conformidad con el Tratado de Creación del TJCA, el intérprete auténtico de la normativa andina es este Tribunal, el mismo que a través de sus interpretaciones prejudiciales”, —y evidentemente también de sus sentencias—, es el que define el objeto, contenido y alcance del ordenamiento jurídico comunitario andino. su conjunto.” Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. - “Artículo 32.- Corresponderá al Tribunal interpretar por vía prejudicial las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, con el fin de asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros.” 96. 97. 98. 99. 00000382 Proceso 04-AN-2016 Por otra parte, corresponde reconocer que todas las normas que conforman el ordenamiento jurídico comunitario andino, así como las actuaciones de los Países Miembros y de los Organos e Instituciones del Sistema Andino de Integración, siempre deben ser interpretadas, evaluadas y juzgadas, a través del prisma del Artículo 1 del Acuerdo de Cartagena, que establece los objetivos y la finalidad del proceso de integración subregional andino, los cuales se constituyen como los fundamentos y pautas básicas que guían a la Comunidad Andina.
Ahora bien, el análisis de legalidad o validez que realiza el TICA tendrá sus particularidades si la norma cuestionada tiene efectos jurídicos generales o si tiene efectos jurídicos particulares. En el primer caso, el control de legalidad o de validez privilegiará el carácter normativo de la norma cuestionada; en cambio, en el segundo, el control de legalidad o de validez privilegiará la naturaleza del acto jurídico de la norma cuestionada.
Si la norma cuestionada mediante la acción de nulidad tiene efectos jurídicos generales, el control de legalidad considerará los siguientes elementos de validez: a) Sila norma fue emitida por autoridad competente. b) Si la norma respeta la jerarquía normativa del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, es decir, las fuentes de derecho primario o secundario de mayor jerarquía. c) Si la norma es razonable, lo que supone la aplicación del siguiente test de razonabilidad: i) Si la norma tiene una finalidad legítima conforme al derecho comunitario andino. li) Sila disposición objeto de la norma es idónea para cumplir la finalidad buscada por esta; es decir, si hay una relación causal! entre el fin perseguido y el objeto de la norma. iii) Si el objeto de la norma es proporcional; esto es, que no hay una forma menos gravosa para alcanzar la finalidad buscada por la norma.
Para declarar la nulidad de la norma de efectos generales cuestionada, basta que no se cumpla uno de los elementos de validez antes mencionados. Para declarar su nulidad por falta de razonabilidad, basta que no se cumpla uno de los elementos del test de razonabilidad. 100. Si la norma impugnada, cuya legalidad o validez se cuestiona, es un acto de efectos particulares, como en el presente caso, una Resolución 00000383 Proceso 04-AN-2016 emitida por la SGCA que se pronuncia sobre el cumplimiento de las normas de origen de la Comunidad Andina por parte de una mercancía deterninada, y una Resolución que resuelve un Recurso de Reconsideración; es menester analizar, además, las disposiciones del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la SGCA (en adelante, el Reglamento de la SGCA), aprobado por la Decisión 425 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, norma que regula los elementos de validez, y en contraposición los presupuestos de invalidez (nulidad), de las resoluciones de la SGCA. 101.
Así tenemos, en primer lugar, el Artículo 7 del Reglamento de la SGCA, que en sus literales a), b), d), e), f) y g), establece los requisitos de forma que deben cumplir las resoluciones mencionadas; y, en segundo lugar, el literal c) de dicho artículo, que se cita a continuación: “Artículo _7.- Las Resoluciones de la Secretaría General serán dictadas por escrito y deberán contener: c) Los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales se basa, así como cuando corresponda, las razones que hubieren sido alegadas, la identificación del destinatario, precedidos de la palabra "Considerando"; 102.
Como se puede apreciar, el Literal c) del Artículo 7 del Reglamento de la SGCA dispone que las resoluciones de este órgano comunitario deben contener los respectivos fundamentos de hecho y de derecho, lo que no es otra cosa que la motivación. Por tanto, un supuesto de invalidez o nulidad de una resolución de la SGCA es su falta de motivación. 103.
Luego tenemos los Artículos 8” y 9” del Reglamento de la SGCA, los cuales establecen lo siguiente: “Artículo 8.- Las Resoluciones de la Secretaría General deberán ajustarse a lo establecido en el Acuerdo de Cartagena, en el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, y en las Decisiones de la Comisión de la Comunidad Andina y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
“Artículo 9.- Los actos de la Secretaría General que generen efectos particulares no podrán vulnerar lo establecido en las Resoluciones de carácter normativo. A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por Resoluciones de carácter normativo aquellas que no tengan destinatario específico o sean aplicables para la Comunidad Andina en su conjunto.” 4.
Conforme al Artículo 8 antes citado, las resoluciones de la SGCA deben respetar el principio de jerarquía normativa. El Artículo 9, por su parte, 105. 106. 107. 108. 00000384 Proceso 04-AN-2016 diferencia a las resoluciones de la SGCA de carácter particular (o efectos particulares) de aquellas de carácter normativo (o efectos generales), estableciendo que una resolución de la SGCA de carácter particular no puede contradecir una resolución de la SGCA de carácter normativo.
Otra norma relevante para el análisis que se viene realizando es el Artículo 12 del Reglamento de la SGCA, que establece lo siguiente: “Artículo 12.- Las Resoluciones y los actos de la Secretaría General serán nulos de pleno derecho en los siguientes casos: a) Cuando contravengan el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina; b) Cuando su contenido sea de imposible o de ilegal ejecución; y, c) Cuando hubiesen sido dictados por personas incompetentes o con prescindencia de normas esenciales del procedimiento.” De la norma antes citada se advierte que son supuestos de invalidez que originan la nulidad de una resolución de la SGCA el que esta sea emitida por autoridad incompetente; que contravenga el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, es decir, que viole el principio de jerarquía normativa (lo que implica que su objeto o contenido sea ¡legal o ilícito); que su contenido u objeto sea de imposible ejecución; y que no cumpla con las normas esenciales del procedimiento.
Finalmente resulta pertinente tener presente el Artículo 39 del Reglamento de la SGCA, que estipula lo siguiente: “Artículo 39.- Al solicitar la reconsideración de actos de la Secretaría General, los interesados podrán impugnarlos, entre otros, por estar viciados en sus requisitos de fondo o de forma, e incluso por desviación de poder. Cuando el recurso verse sobre la existencia de pruebas esenciales para la resolución del asunto, que no estaban disponibles o que no eran conocidas para la época de la tramitación del expediente, deberá estar acompañado de tales nuevas pruebas.” (Resaltado agregado) De acuerdo con lo establecido en el Artículo 39 del Reglamento de la SGCA, las resoluciones de este organismo comunitario pueden ser impugnadas si incurren en el vicio de desviación de poder; esto es, cuando no cumplen la finalidad legítima prevista en la norma comunitaria correspondiente..
Considerando los Artículos 7”, 8%, 9%, 12% y 39" del Reglamento de la SGCA, es posible afirmar que son elementos esenciales de validez de las resoluciones de la SGCA, los siguientes: a) Ser emitidas por autoridad competente; b) 1 00000385 Proceso 04-AN-2016 Estar debidamente motivadas (fundamentos de hecho y de derecho); Tener contenido u objeto legal o lícito, lo que implica respetar el principio de jerarquía normativa;
Tener contenido u objeto físicamente posible, lo que implica, además, que deba estar determinado; Cumplir con las normas esenciales del procedimiento; y, No incurrir en desviación de poder, lo que significa cumplir con la finalidad legítima (causa) prevista en la norma comunitaria correspondiente. 110. En contraposición a lo anterior, son presupuestos de invalidez que originan la nulidad de una resolución de la SGCA, cualquiera de los siguientes: 111. 112. a) b) e) d) 1 Ser emitidas por autoridad incompetente;
Carecer de motivación, lo que se conoce como el falso supuesto de hecho y de derecho; Contravenir el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina; es decir, que viole el principio de jerarquía normativa (lo que implica que su objeto o contenido sea ilegal o ilícito); Tener contenido u objeto indeterminado o físicamente imposible (de imposible ejecución);
No cumplir con las normas esenciales del procedimiento; e, Incurrir en desviación de poder, lo que implica incumplir la finalidad (causa) pública prevista en la norma comunitaria respectiva. Para declarar la nulidad de la resolución cuestionada, basta que esté presente uno de los presupuestos de invalidez antes mencionados. Contorme a lo establecido por el TICA, y dado que la acción de nulidad constituye el mecanismo procesal que materializa una auténtica instancia autónoma de control jurisdiccional de los actos de efectos jurídicos particulares emitidos por la SGCA, para declarar la nulidad de los actos impugnados bastará que se demuestre que no se cumplió con uno de los elementos de validez descritos en el párrafo 109 de la presente Sentencia. 00000386 Proceso 04-AN-2016 Il.
El Programa de liberación y la calificación y certificación del origen de las mercancías Programa de Liberación 113. Los objetivos del proceso de integración subregional andino están definidos en el primer Artículo del Acuerdo de Cartagena?, entre los cuales se destacan los siguientes: - Promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social; - Acelerar su crecimiento y la generación de ocupación; y, - Facilitar su participación en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano. 114.
Asimismo, el citado artículo primero establece que la finalidad de dicho proceso es procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión. 115. Con el propósito de alcanzar esos objetivos y cumplir con la finalidad del proceso de integración, los Países Miembros establecieron en el propio Acuerdo de Cartagena una serie de mecanismos y medidas, entre las que se destaca el Programa de Liberación del intercambio comercial*, el cual está regulado en el Capítulo VI del Acuerdo mencionado, en los Artículos 72 al 78. 116.
Al respecto, de conformidad con el Artículo 72 del Acuerdo de Cartagena, el objeto del Programa de Liberación es eliminar los gravámenes y restricciones de todo orden que incidan sobre la a Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena). - “Artículo 1.- El presente Acuerdo tiene por objetivos promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social; acelerar su crecimiento y la generación de ocupación; facilitar su participación en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano.” Asimismo, son objetivos de este Acuerdo propender a disminuir la vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los Países Miembros en el contexto económico internacional; fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los Países Miembros.
Estos objetivos tienen la finalidad de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de fos habitantes de la Subregión.” Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena). - “Artículo 3.- Para alcanzar los objetivos del presente Acuerdo se emplearán, entre otros, los mecanismos y medidas siguientes: a) Un Programa de Liberación del intercambio comercial más avanzado que los compromisos derivados del Tratado de Montevideo 1980;
(y 00000387 Proceso 04-AN-2016 importación de productos originarios del territorio de cualquier País Miembro. Adicionalmente, el Artículo 76 de la misma norma establece que el Programa de Liberación es automático e irrevocable, y comprende la universalidad de los productos —se entiende que se refiere a los originarios de los Países Miembros—, 117.
El Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia la importancia del Programa de Liberación para la consolidación del proceso de integración subregional andino. En ese sentido se destacan las sentencias recaídas en los Procesos 1-Al-97 y 01-AN-2014: “El Artículo 1* del Acuerdo de Cartagena establece la meta primordial del proceso de integración andina como etapa intermedia para lograr gradualmente la formación de un mercado común latinoamericano. A su vez el Artículo 3? del mismo instrumento señala como mecanismo para alcanzar los objetivos del Acuerdo, la organización y establecimiento de un programa de liberación de intercambio comercial, más allá de los compromisos derivados de la ALADI y el establecimiento de un arancel externo común. No cabe duda de que, en virtud de estos instrumentos, la libertad de circulación de mercancías constituye hoy una etapa avanzada en el proceso de integración andina, hasta el punto de que es momento oportuno para que la jurisprudencia comunitaria y la doctrina desarrollen la libertad esencial de circulación de mercancías como parámetro de primer orden para el avance de la integración a nivel andino y latinoamericano.” (Subrayado agregado - Proceso 1-Al-97) *( ) el Programa de Liberación constituye uno de los mecanismos más relevantes con los que cuenta el Acuerdo de Cartagena para avanzar hacia la consolidación de uno de sus principales objetivos; esto es, promover el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros de la Comunidad Andina mediante la integración y la cooperación económica y social.
En ese sentido, resulta importante enfatizar que, ( ) a criterio del TJCA, el cumplimiento del Programa de Liberación establecido en el Acuerdo de Cartagena constituye un parámetro de primer orden para avanzar hacia la integración subregional andina.” (Subrayado agregado - Proceso 01-AN- 2014) Calificación del origen de las mercancías 118.
Como se puede apreciar, la liberalización de los flujos comerciales, que garantiza el acceso de las mercancías originarias de los Países Miembros al mercado ampliado de la Comunidad Andina, es un instrumento de trascendental importancia para la consecución de los objetivos y la finalidad propuestos en el Acuerdo de Cartagena.. En ese sentido, corresponde señalar que otro aspecto sustancial es la calificación del origen de las mercancías, toda vez que, únicamente aquellas originarias de los Países Miembros serán beneficiadas con el Programa de Liberación. A contrario sensu, las mercancías que no cumplan con las normas de origen establecidas en el ordenamiento 00000388 Proceso 04-AN-2016 jurídico comunitario andino estarán sometidas a los regímenes nacionales que regulan el acceso a sus respectivos mercados y que establecen, entre otros, el pago de aranceles. 120.
De esta manera, corresponde hacer referencia a que los Países Miembros, mediante el Artículo 100 del Acuerdo de Cartagena', otorgaron competencia a la Comisión de la Comunidad Andina para que, a propuesta de la SGCA, adopte las normas especiales que sean necesarias para la calificación del origen de las mercaderías. En dicho Artículo, se establece además que las normas de origen son instrumentales.
Es decir que, no tienen un fin en sí mismas, deben constituir una herramienta dinámica para el desarrollo de la Subregión y deben ser adecuadas para facilitar la consecución de los objetivos del Acuerdo. 121. Del mismo modo, a través de los Artículos 101 y 103 del Acuerdo de Cartagena, se encargaron dos funciones importantes a la SGCA: la primera, fijar requisitos específicos de origen para los productos que así lo requieran; y, la segunda, velar por el cumplimiento de las normas y requisitos de origen dentro del comercio subregional.
Al efecto, tiene competencia para proponer las medidas necesarias para solucionar los problemas de origen que impidan el logro de los objetivos del Acuerdo de Cartagena. 122. La Comisión de la Comunidad Andina, en ejercicio de la competencia señalada, aprobó el 30 de julio de 1997, la Decisión 416 - Normas Especiales para la Calificación y Certificación del Origen de las Mercancías, la cual fue modificada mediante la Decisión 7991! de 5 de noviembre de 2014. 123.
La Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina (en adelante Decisión 416) está dividida en tres partes: en la primera se establecen las definiciones; en la segunda se detallan las normas para la calificación del origen de las mercancías; y, en la tercera, referida a la administración del régimen de origen en la Comunidad Andina, se establecen las reglas sobre la declaración y certificación, así como sobre el control de los certificados de origen, y las funciones y obligaciones que tienen la SGCA y las entidades gubernamentales competentes en materia de origen. 124.
En relación con las reglas de origen que deben cumplir las mercancías, Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena). - “Artículo 100.- La Comisión, a propuesta de la Secretaría General, adoptará las normas especiales que sean necesarias para la calificación del origen de las mercaderías. Dichas normas deberán constituir un instrumento dinámico para el desarrollo de la Subregión y ser adecuadas para facilitar la consecución de los objetivos del Acuerdo.” 4 Decisión 799 de la Comisión de la Comunidad Andina - Modificación de los Artículos 15, 21 y 22 de la Decisión 416, 00000389 Proceso 04-AN-2016 los Artículos 1 y 2 de la Decisión 416 establecen lo siguiente: “Artículo 1.- Para los efectos de esta Decisión se entenderá por: Originario u originaria: Todo producto, material o mercancía que cumpla con los criterios para la calificación del origen, establecidos en el Capítulo II de la presente Decisión. Materiales: Las materias primas, los productos intermedios, y las partes y piezas incorporados en la elaboración de las mercancías.
Íntegramente producidos: a) Los productos de los reinos mineral, vegetal y animal incluyendo los de caza y pesca, extraídos, cosechados o recolectados, nacidos o capturados en su territorio o en sus aguas territoriales, patrimoniales y zonas económicas exclusivas; b) Los productos del mar extraídos fuera de sus aguas territoriales, patrimoniales y zonas económicas exclusivas por barcos propios de empresas establecidas en el territorio de cualquier País Miembro, fletados o arrendados, siempre que tales barcos estén registrados matriculados de acuerdo con su legislación interna. c) Las mercancías producidas a bordo de barcos fábrica a panir de peces, crustáceos, y otras especies marinas, obtenidos del mar por barcos propios de empresas establecidas en el territorio de cualquier País Miembro, o fletados, o arrendados, siempre que tales barcos estén registrados o matriculados de acuerdo con su legislación interna. d) Los desechos y desperdicios que resulten de la utilización, o consumo, o de procesos industriales realizados en el territorio de cualquier País Miembro del Acuerdo de Cartagena, que sean utilizables únicamente para recuperación de materias primas. e) Mercancías elaboradas en el territorio de cualquier País Miembro del Acuerdo de Cartagena exclusivamente a partir de productos contenidos en los literales precedentes.” “Artículo 2.- Para los efectos del Programa de Liberación previsto en el Acuerdo de Cartagena y conforme a lo dispuesto en la presente Decisión, serán consideradas originarias del territorio de cualquier País Miembro, las mercancías: a) Íntegramente producidas de acuerdo con lo establecido en el Artículo 1” de la presente Decisión. b) Elaboradas en su totalidad con materiales originarios del territorio de los Países Miembros. 00000390 Proceso 04-AN-2016 c) Que cumplan con los requisitos específicos de origen fijados de conformidad con lo establecido en el Artículo 113 del Acuerdo de Cartagena, los que prevalecerán sobre los demás criterios de la presente Decisión. Los requisitos específicos de origen se fijarán de conformidad con los criterios y procedimientos que establezca la Comisión; d) Las que no se les han fijado requisitos específicos de origen, cuando resulten de un proceso de ensamblaje o montaje siempre que en su elaboración se utilicen materiales originarios del territorio de los Países Miembros y el valor CIF de los materiales no originarios no exceda el 50 por ciento del valor FOB de exportación del producto en el caso de Colombia, Perú y Venezuela, y el 60 por ciento del valor FOB de exportación del producto en el caso de Bolivia y Ecuador. e) Las no comprendidas en el literal anterior, que no se les han fijado requisitos específicos de origen y en cuya elaboración se utilicen materiales no originarios cuando cumplan con las siguientes condiciones: i) Que resulten de un proceso de producción o transformación realizado en el territorio de un País Miembro; y Ñi) Que dicho proceso les confiera una nueva individualidad caracterizada por el hecho de estar clasificadas en la NANDINA en partida diferente a la de los materiales no originarios; 1) Alas que no se les han fijado requisitos específicos de origen y que no cumplan con lo señalado en el inciso ii) del literal anterior, siempre que en su proceso de producción o transformación se utilicen materiales originarios del territorio de los Países Miembros y el valor CIF de los materiales no originarios no exceda el 50 por ciento del valor FOB de exportación del producto en el caso de Colombia, Perú y Venezuela, y el 60 por ciento del valor FOB de exportación del producto en el caso de Bolivia y Ecuador. g) Los juegos o surtidos de mercancías, siempre que cada una de las mercancías en ellos contenida, cumplan con las normas establecidas en la presente Decisión. Los valores CIF y FOB a que se refieren los literales d) y f) del presente Artículo, podrán corresponder a su valor equivalente según el medio de transporte utilizado.
En el caso de Bolivia se entiende por valor equivalente el valor CIF-Puerto, cuando se trate de importaciones por vía marítima o CIF-Frontera cuando se trate de importaciones por otras vías." 125. Del análisis de los artículos citados, se puede concluir que para los efectos del Programa de Liberación previsto en el Acuerdo de Cartagena y conforme a lo dispuesto en la Decisión 416, se identifican los siguientes cinco tipos de mercancías: 126. 127. 00000391 Proceso 04-AN-2016 i. Íntegramente producidas??; ji.
Elaboradas en su totalidad con materiales originarios del territorio de los Países Miembros; ill. Que cumplan con los requisitos específicos de origen fijados por la Secretaría General de la Comunidad Andina; iv. Que resulten de un proceso de ensamblaje o montaje*3; v. — En cuya elaboración se utilicen materiales no originarios!* cuando cumplan con las siguientes condiciones: a. Que resulten de un proceso de producción o transformación realizado en el territorio de un País Miembro; y b. Que dicho proceso les confiera una nueva individualidad caracterizada por el hecho de estar clasificadas en la NANDINA en partida diferente a la de los materiales no originarios!5, De esta forma, a fin de determinar cuál es la regla de origen aplicable, en primer lugar, se debe identificar el tipo de mercancía que se pretende exportar, puesto que, a manera de ejemplo, si se van a exportar minerales, frutas o vegetales, se debe acreditar que éstos fueron extraídos, cosechados o recolectados en el territorio de un País Miembro.
Sin embargo, si se pretende exportar un vehículo automotor que resulta de un proceso de ensamblaje, el cual no tiene requisitos específicos de origen, se tendrá que acreditar que en su elaboración se utilizan materiales originarios del territorio de los Países Miembros y el valor CIF de los materiales no originarios no exceda el 50 por ciento del valor FOB de exportación del producto en el caso de Colombia y Perú, y el 60 por ciento del valor FOB de exportación del producto en el caso de Bolivia y Ecuador.
En consecuencia, las reglas de origen aplicables serán definidas en cada caso concreto, de conformidad con la naturaleza, características y especificaciones de las mercancías que se pretenden exportar. 12 De acuerdo con lo establecido en el Artículo 1 de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina. Aquellas a las que no se les han fijado requisitos específicos de origen, siempre que en su elaboración se utilicen materiales originarios del territorio de los Países Miembros y el valor CIF de los materiales no originarios no exceda el 50 por ciento del valor FOB de exportación del producto en el caso de Colombia, Perú y Venezuela, y el 60 por ciento del valor FOB de exportación del producto en el caso de Bolivia y Ecuador.
Aquellas a las que no se les han fijado requisitos específicos de origen y que na resulten de un proceso de ensamblaje o montaje. Aquellas a las que no se les han fijado requisitos específicos de origen y que no cumplan con lo señalado en el literal b), siempre que en su proceso de producción o transformación se utilicen materiales originarios del territorio de los Países Miembros y el valor CIF de los materiales no originarios no exceda el 50 por ciento del valor FOB de exportación del producto en el caso de Colombia, Perú y Venezuela, y el 60 por ciento del valor FOB de exportación del producto en el caso de Bolivia y Ecuador. 128. 129. 130. 131. 132. 133. 00000392 Proceso 04-AN-2016 Ahora bien, de conformidad con el Artículo 9 de la Decisión 416, para que las mercaderías sean consideradas originarias del territorio de cualquier País Miembro, las mismas deben ser expedidas directamente del territorio de un País Miembro exportador al territorio de otro País Miembro importador.
A! efecto, el Artículo citado señala que cumplen esta condición: Las mercancías transportadas únicamente a través del territorio de la Subregión; Las mercancías transportadas en tránsito por uno o más países de fuera de la Subregión, con o sin transbordo o almacenamiento temporal, bajo la vigilancia de la autoridad aduanera competente en tales países siempre que: i. El tránsito esté justificado por razones geográficas o por consideraciones relativas a requerimientos del transporte; ii.
No estén destinadas al comercio, uso o empleo en el país de tránsito; y, iii. No sufran, durante su transporte y depósito, ninguna operación distinta a la carga y descarga o manipuleo para mantenerlas en buenas condiciones o asegurar su conservación. De esta manera, a fin de obtener el beneficio del Programa de Liberación, se deberá acreditar el origen de la mercancía, de acuerdo con su naturaleza, características y especificaciones, y también se deberá probar su expedición directa, siguiendo para ello, los parámetros previstos en la norma citada anteriormente.
Certificación del origen de las mercancías De acuerdo con las disposiciones del Artículo 12 de la Decisión 416, el productor oO exportador debe presentar a las autoridades gubernamentales competentes o a las entidades habilitadas, una declaración jurada en la que debe incluir toda la información necesaria para acreditar el origen de la mercancía. Una vez verificado el cumplimiento de las normas y de los requisitos específicos de origen, por parte de las autoridades gubernamentales competentes o las entidades habilitadas para tal efecto por el País Miembro exportador, éstas emitirán el correspondiente certificado de origen, que se constituye como el documento habilitante para acceder al mercado ampliado de la Comunidad Andina, en el marco del Programa de Liberación..
Sobre el particular, es importante destacar que, de acuerdo con el Artículo 18 de la Decisión 416, las entidades habilitadas por cada País 135. 136. 137. 00000393 Proceso 04-AN-2016 Miembro para la expedición de los Certificados de Origen comparten la responsabilidad con el productor o exportador, en lo que se refiere a la autenticidad de los datos consignados en la declaración y certificación de origen del producto.
De todo lo anterior, se colige que el exportador solo tiene que presentar la declaración aduanera correspondiente acompañada del certificado de origen, emitido en debida forma por la autoridad nacional competente, a las autoridades aduaneras del País Miembro importador para ser beneficiario del Programa de Liberación. Es decir, esta es la regla que debe prevalecer en las relaciones comerciales de productos en la Subregión Andina y, en ningún caso, se puede impedir el desaduanamiento de las mercancías.
Control de certificados de origen y constitución de garantías No obstante, lo anterior, de manera excepcional, las autoridades aduaneras del País Miembro importador pueden exigir la constitución de una garantía equivalente al valor de los gravámenes aplicables a terceros países, únicamente en los siguientes casos: - Duda acerca de la autenticidad de la certificación; - — Presunción de incumplimiento de las normas establecidas en la Decisión 416 o en la Resolución de la SGCA que establezca requisitos específicos de origen; - — Cuando la mercancía se encuentre en la nómina de bienes no- producidos en la Subregión; o, - — Cuando el certificado de origen no se presente, contenga errores, o esté incompleto.
En el momento en que la autoridad aduanera del país importador decide constituir garantías para la desaduanización de una mercancía que cuenta con un certificado de origen, surgen dos obligaciones de acuerdo con el segundo párrafo del Artículo 16 de la Decisión 4161*: la primera, 16 Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina “Artículo 16.- Salvo la situación prevista en el segundo párrafo del Artículo anterior, cuando se constituyan garantías, éstas tendrán una vigencia máxima inicial de cuarenta días calendario a partir de la fecha de despacho a consumo o levante de la mercancía, prorrogables por otros cuarenta días calendario, siempre que durante la vigencia inicial de las garantías no se hubiese aclarado el cumplimiento de las normas de la presente Decisión. Al constituir garantías, las autoridades aduaneras notificarán la medida dentro de los tres días hábiles siguientes de adoptada, a su respectivo órgano de enlace, el cual, dentro de los tres días hábiles siguientes de conocida la medida, la comunicará al órgano de enlace del País Miembro exportador y a la Secretaría General, acompañando los antecedentes, acontecimientos o fundamentaciones que justifican la misma.
Comunicada la medida conforme al párrafo anterior, corresponderá al órgano de enlace del País 138. 139. 140. 141. 142. 00000394 Proceso 04-AN-2016 notificar oportunamente esta medida al País Miembro exportador y a la SGCA, y, la segunda, acompañar necesariamente los antecedentes, acontecimientos o fundamentos que justifican su aplicación. Una vez que el País Miembro exportador recibe la notificación sobre la aplicación de garantías, le corresponde a éste aclarar la situación al País Miembro importador, y de ser necesario, aportar las pruebas que demuestren el cumplimento de las normas de origen correspondientes, con el objeto de solucionar el problema.
Como se puede evidenciar, la constitución de garantías por parte de un País Miembro es una medida excepcional que afecta la normal ejecución del Programa de Liberación. En regla, las autoridades aduaneras están llamadas a reconocer los certificados de origen emitidos por las autoridades nacionales competentes de los Países Miembros, ya que, como señala el Artículo 100 del Acuerdo de Cartagena, las normas de origen deben constituir una herramienta dinámica para el desarrollo de la Subregión y ser adecuadas para facilitar la consecución de los objetivos del mencionado Acuerdo.
En consecuencia, el control de los certificados o la verificación del origen no debe constituir en sí mismo un obstáculo al libre comercio entre los Países Miembros. De esta manera, es evidente que cuando un país impone garantías, está expresando, en realidad, que duda de la autenticidad o integridad de la certificación, o que tiene un criterio diferente al de la autoridad nacional del país exportador, en cuanto al cumplimiento de las normas de origen o sobre la presencia de la mercancía en la nómina de bienes no- producidos en la Subregión. En ese sentido, se genera una divergencia entre dos Países Miembros que, en principio, puede ser resuelta directamente entre ellos.
Al efecto, es esencial que el país exportador conozca con claridad cuáles son los antecedentes, acontecimientos o fundamentos que justifican la aplicación de garantías, para, de esta forma, poder realizar una aclaración o presentar los documentos adicionales pertinentes, Asimismo, se debe tomar en cuenta que, si bien ante la imposición de garantías se genera un conflicto entre dos Países Miembros, quien resulta verdaderamente afectado es el agente económico (exportador o Miembro exportador aclarar la situación al órgano de enlace y a las autoridades aduaneras del País Miembro importador, y de ser necesario, aportar las pruebas que demuestren el cumplimento de las normas de origen.
Transcurridos treinta días calendario después de adoptada la medida sin que se hubiere realizado la aclaración o demostración respectiva, o si ésta no ha conducido a solucionar el problema, cualquiera de los Países Miembros involucrados podrá solicitar la intervención de la Secretaría General, suministrándole toda la información que disponga.
La Secretaría General deberá pronunciarse mediante Resolución, sobre el cumplimiento de las normas de la presente Decisión o en su defecto, sobre las medidas a ser adoptadas para solucionar el caso, dentro de los treinta días calendario siguientes de recibido el requerimiento.” 143. 144. 145. 146. 147. 00000395 Proceso 04-AN-2016 importador), el cual, pese a contar con un certificado de origen, no puede acceder directamente a los beneficios del Programa de Liberación y tiene que cubrir la garantía. En consecuencia, con el fin de que este agente económico pueda colaborar con el País Miembro exportador, considerando que tiene una responsabilidad compartida en lo que se refiere a la autenticidad de los datos consignados en la declaración y certificación de origen del producto, también es esencial que él conozca con claridad los fundamentos que justifican la imposición de garantías, para de esta manera ejercer su derecho de defensa y contradicción, ya que es el mayor interesado en que las mismas se levanten.
Principios de cooperación leal y buena fe. Abuso del derecho El Artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina dispone respecto de la responsabilidad de los Países Miembros de cumplir las disposiciones del ordenamiento jurídico comunitario andino, lo siguiente: “Artículo 4.- Los Países Miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina.
Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación.” Esta disposición normativa establece el denominado principio de cooperación leal, por el cual, los Países Miembros deben asegurar la ejecución de las obligaciones asumidas en virtud del derecho comunitario andino, adoptando las medidas nacionales que sean necesarias para tal fin y evitando incurrir en alguna conducta que sea contraria a sus disposiciones.
En ese sentido, a través de la cooperación leal se materializa también el principio de buena fe que debe prevalecer en las relaciones de los Países Miembros, en el marco del proceso de integración subregional andino. Así, una conducta que, al margen de ser contraria al ordenamiento jurídico comunitario andino, atente contra el principio de buena fe puede configurar, además un abuso de derecho.
En relación con la posibilidad de aplicar garantías de conformidad con lo previsto en los Artículos 15 y 16 de la Decisión 416, los Países Miembros, actuando de buena fe y en el marco del deber de cooperación leal previsto en el citado Artículo 4 del Tratado de Creación del TJCA, deberán acompañar a la medida, en todos los casos, los antecedentes, acontecimientos o fundamentaciones que la justifican.
Caso contrario, se 00000396 Proceso 04-AN-2016 produciría una ruptura de dicho deber que, naturalmente, sería contraria al principio de buena fe. Intervención y pronunciamiento de la Secretaría General de la Comunidad Andina 148. Si ha vencido el plazo de treinta días calendario previsto en el tercer párrafo del Artículo 16 de la Decisión 416, sin que se hubiere realizado la aclaración o demostración respectiva, o si ésta no ha conducido a solucionar el problema, se podrá solicitar la intervención de la SGCA, la cual deberá pronunciarse mediante Resolución, sobre el cumplimiento de las normas de origen o en su defecto, sobre las medidas a ser adoptadas para solucionar el caso. 149.
Sobre este particular, resulta claro que, ante la imposibilidad de que dos Países Miembros resuelvan directamente un problema sobre el origen de una mercadería, es posible acudir ante un órgano supranacional para que resuelva la divergencia, naturalmente sobre la base de los fundamentos que justificaron la aplicación de garantías y las aclaraciones y documentos adicionales presentados por el País Miembro exportador. 150.
La Decisión 416 establece un plazo para que la SGCA emita un pronunciamiento —treinta días calendario siguientes de recibido el requerimiento—. Es evidente que el legislador comunitario consideró que este plazo era suficiente para que la SGCA, evalúe las posiciones divergentes entre dos Países Miembros y emita un pronunciamiento sobre el cumplimiento de las normas contenidas en la Decisión 416. 151.
Asimismo, el Artículo 17 de dicha Decisión dispone lo siguiente, en cuanto al resultado del procedimiento que se lleva a cabo: “Artículo 17.- Si como consecuencia del procedimiento a que hace referencia el Artículo 16, queda aclarada la situación que motivó la constitución de las garantías, éstas quedarán sin efecto. Si se comprobare que el certificado de origen no es auténtico, o que la mercancía no califica como originaria, el País Miembro importador podrá hacer efectivas las garantías.
Por su parte, el País Miembro exportador aplicará las sanciones que correspondan según su legislación interna. Sin perjuicio de lo anterior, el País Miembro exportador suspenderá el otorgamiento de certificados de origen al productor final o exportador por un plazo de seis meses. En caso de reincidencia, dicha suspensión será por un plazo de dieciocho meses.” 52.
Sin embargo, la citada Decisión 416 no establece la metodología o el procedimiento que debe seguir la SGCA con el fin de verificar el origen de una mercadería. En ese sentido, es aplicable la ya citada Decisión 00000397 Proceso 04-AN-2016 425 - Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina. 153.
Al respecto y de acuerdo con todo lo señalado precedentemente, la SGCA deberá, en primer lugar, determinar cuál es la causa de la divergencia entre las dos autoridades nacionales, la cual naturalmente tendrá que estar relacionada con los cuatro casos previstos en el Artículo 15 de la Decisión 416 en los que se pueden aplicar, de manera excepcional, garantías por parte del País Miembro importador.
Vale decir: a. Duda acerca de la autenticidad de la certificación; b. Presunción de incumplimiento de las normas establecidas en la Decisión 416 o en la Resolución de la SGCA que establezca requisitos específicos de origen; c. Cuando la mercancía se encuentre en la nómina de bienes no- producidos en la Subregión; o, d. Cuando el certificado de origen no se presente, contenga errores, o esté incompleto. 154.
Con el objeto de emitir su pronunciamiento, la SGCA, en todos los casos, deberá identificar la mercadería, determinar cuál es la regla de origen aplicable, verificar la forma y el contenido de la declaración jurada presentada inicialmente por el productor o exportador, examinar el certificado de origen expedido, analizar los antecedentes, acontecimientos o fundamentos que justificaron la aplicación de las garantías, y valorar la aclaración y los documentos adicionales presentados por el País Miembro exportador al País Miembro importador. 155.
Adicionalmente, si la divergencia se origina en la duda sobre el cumplimiento de las normas especiales de origen establecidas en la Decisión 416, corresponderá que se verifique el cumplimiento efectivo de éstas por parte del productor o exportador. A tal fin, la metodología o el procedimiento de verificación será definido en cada caso concreto, tomando en cuenta para el efecto las reglas previstas en el Artículo 2 de la Decisión 416 que sean aplicables de acuerdo con la naturaleza, características y especificaciones del producto; así como, la expedición directa regulada en su Artículo 9. 156.
Al margen de lo señalado, en caso de que los interesados!” no proporcionen las informaciones requeridas por la SGCA, en los plazos fijados por ésta, este órgano comunitario podrá disponer la actuación de las pruebas, inspecciones o visitas que considere convenientes. Es más, La Decisión 425 en su Artículo 2 señala que: “A los efectos del presente Reglamento, se considerarán interesados los Países Miembros de la Comunidad Andina, los órganos e instituciones de la Comunidad Andina y las personas naturales o jurídicas que acrediten ser titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo en el asunto de que se trate.” 00000398 Proceso 04-AN-2016 cuando los interesados nieguen la información necesaria, no la faciliten en el plazo que al efecto fije la SGCA, ésta podrá formular determinaciones positivas o negativas conforme a la causa o asunto de que se trate y a la mejor información disponible y a sus propios elementos de juicio!?. 157.
Por último, la SGCA emitirá la Resolución que corresponda, observando naturalmente que la misma contenga todos los elementos esenciales de validez identificados en el párrafo 109 de la presente Sentencia.. Si las resoluciones impugnadas violan el ordenamiento jurídico comunitario 158. Perú sostiene que las Resoluciones 1721 y 1748 deben ser declaradas nulas por carecer de la debida motivación y vulnerar así lo dispuesto por el literal c) del Artículo 7 de la Decisión 425**, debido a (i) la falta de valoración de los medios probatorios tomados en cuenta, (ii) que no se habría explicado por qué se seleccionó un periodo muestral tan reducido para la recopilación de información sobre los materiales empleados en la producción, y (iii) no se ha pronunciado técnicamente respecto de todas las cuestiones planteadas en el recurso de reconsideración interpuesto.
Como consecuencia de ellos, se estaría contraviniendo, además, lo establecido en el Artículo 2, literal e) de la Decisión 416%, 0 “Artículo 27.- En los procedimientos que se tramiten ante la Secretaría General, las autoridades de los Países Miembros y los particulares interesados deberán proporcionar las informaciones requeridas, en los plazos fijados por ésta conforme a la normativa aplicable.
La Secretaría General podrá disponer la actuación de las pruebas, inspecciones o visitas que considere convenientes. Las entidades públicas y privadas de los Países Miembros deberán prestar su colaboración para que tales diligencias se lleven a efecto en el plazo dispuesto por la Secretaría General conforme a la normativa aplicable. Cuando los interesados nieguen la información necesaria, no la faciliten en el plazo que al efecto fije la Secretaría General, conforme a la normativa aplicable, o de otra forma obstaculicen la tramitación del caso, la Secretaría General podrá formular determinaciones positivas o negativas conforme a la causa o asunto de que se trate y a la mejor información disponible y a sus propios elementos de juicio.” 19 Decisión 425 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores aprobada en reunión ampliada con los representantes titulares ante la Comisión de la Comunidad Andina.
“Artículo 7.- Las Resoluciones de la Secretaría General serán dictadas por escrito y deberán contener: ( ) c) Los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales se basa, así como cuando corresponda, las razones que hubieren sido alegadas, la identificación del destinatario, precedidos de la palabra "Considerando (.)" Es) Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina “Artículo 2.- Para los efectos del Programa de Liberación previsto en el Acuerdo de Cartagena y conforme a lo dispuesto en la presente Decisión, serán consideradas ortginarias del territorio de cualquier País Miembro, las mercancías: ( ) 00000399 Proceso 04-AN-2016 A. Falta de debida motivación de la Resolución 1721 159.
A juicio del TJCA, el vicio derivado de la carencia de una efectiva motivación —sea como resultado de un error de derecho (por falta de base legal o por un error en la aplicación o interpretación de la norma) o de una inexactitud o incorrecta calificación de los hechos, así como también de una ausencia, o insuficiencia en la motivación—constituye causal de impugnación, incluso de acuerdo con el Reglamento de la SGCA. 160.
En la Sentencia recaída en el Proceso 1-AN-97, este Tribunal afirmó lo siguiente: “La motivación en los actos no ha de pretender recoger todas y cada una de las condiciones o de las circunstancias (sic) de los hechos que han servido de base o de fundamento para su expedición. Basta que la motivación se reduzca a la esencia del razonamiento, interpretada ésta como la correspondencia jurídica y real entre la parte motiva (sic) y la parte declarativa del acto, vale decir, entre el procedimiento constitutivo y la expresión de la voluntad del administrador, Será suficiente que el acto en cuestión destaque lo esencial de los objetivos perseguidos por la institución y que “los elementos de hecho y de derecho” que constituyen su objetivo “estén en armonía con el Sistema Normativo del que forma parte” ( ) En el acto debe proporcionarse a los interesados las indicaciones necesarias sobre fundamento de si la Decisión, está o no fundada, de manera que éste pueda ejercer con conocimiento de causa su derecho de defensa.” (Subrayado agregado) 161.
El derecho al debido proceso, entre su ámbito de presupuestos exige que toda resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. 162. En relación con el análisis sobre la debida motivación de la Resolución 1721; esto es, que no contiene falsos supuestos de hecho o de derecho, es necesario dejar claramente establecido qué debería hacer la SGCA cuando recibe una solicitud de intervención sobre la base del Artículo 16 de la Decisión 416. e) Las no comprendidas en el literal anterior, que no se les han fijado requisitos específicos de origen y en cuya elaboración se utilicen materiales no originarios cuando cumplan con las siguientes condiciones: i) Que resulten de un proceso de producción o transformación realizado en el territorio de un País Miembro; y ii) Que dicho proceso les confiera una nueva individualidad caracterizada por el hecho de estar clasificadas en la NANDINA en partida diferente a la de los materiales no originanos;
(y 90000400 Proceso 04-AN-2016 163. Al respecto, tal como se mencionó anteriormente, en este tipo de procedimientos corresponde que la SGCA: Analice la solicitud presentada, valorando especialmente: = Los antecedentes, acontecimientos o fundamentos que justificaron la aplicación de las garantías; y, » La aclaración y los documentos adicionales presentados por el País Miembro exportador al País Miembro importador. - Determine en qué consiste la divergencia de criterio de las autoridades nacionales competentes en cuanto a la situación que dio origen a la imposición de garantías; - — Identifique la mercadería; - — Determine cuál es la regla de origen aplicable; - Verifique la forma y el contenido de la declaración jurada presentada inicialmente por el productor o exportador; y, - — Examine el certificado de origen expedido. i. En caso de que la divergencia se hubiera originado en la duda sobre el cumplimiento de las normas especiales de origen establecidas en la Decisión 416, se evaluará además si la SGCA verificó el cumplimiento efectivo de éstas por parte del productor o exportador.
A tal fin, la metodología o el procedimiento de verificación será definido en cada caso concreto, tomando en cuenta para el efecto las reglas previstas en el Artículo 2 de la Decisión 416 que sean aplicables de acuerdo con la naturaleza, características y especificaciones del producto; así como, la expedición directa regulada en su Artículo 9. 164.
En el presente caso, tal como lo reconocen ambas partes?!, y como consta en la copia digitalizada del Expediente Administrativo remitido por la SGCA (Folios 262 y 263), mediante Oficio SG/E/SJ/276/2018, de 19 de febrero de 2018, Perú informó a la SGCA, a través del Facsimil N? 28-2014-MINCETUR/VMCE/DNINCI de 26 de marzo de 2014, el inicio del proceso de verificación de origen de los perfumes y aguas de tocador clasificados en la subpartida NANDINA 3303.00.00 procedentes del Ecuador, por dudas sobre el cumplimiento de la normativa correspondiente..
De la lectura de dicho Facsímil se puede advertir que, tal como lo señala la SGCA, no se expresan cuáles son las razones que motivaron la duda que sirvió de fundamento para el inicio del procedimiento de verificación de origen. Sobre este particular, en el Oficio SG/E/483/2014 de 1 de abril de 2014, el Secretario General de la Comunidad Andina solicitó al Folios 2 y 76 del Expediente. 00000401 Proceso 04-AN-2016 Gobierno de Perú informe si el procedimiento de verificación tiene como consecuencia la aplicación de garantías y, de ser así, se remita una copia de los antecedentes, acontecimientos o fundamentos que justifican su aplicación, de conformidad con el segundo párrafo del Artículo 16 de la Decisión 416. 166.
De la revisión del Expediente Administrativo mencionado, también se puede evidenciar que Perú continuó comunicando a la SGCA, mediante diversos Facsímiles, el inicio de procedimientos de verificación de origen, así como la imposición de las garantías respectivas. Ante dicha situación, la SGCA, mediante Oficio SG/E/424/2014 de 9 de mayo de 2014, reiteró al Gobierno de Perú la solicitud de remisión de copias de los documentos que sirvieron de sustento a dicha imposición de garantías. 167.
Asimismo, consta en el Expediente Administrativo que, tanto Ecuador como Perú solicitaron la intervención de la SGCA, entre otros, mediante Oficios MCE-VNIDC-2014-136-0, recibido el 28 de mayo de 2014, y 25- 2014-MINCETUR/VMCE de 9 de junio de 2014, respectivamente. En ninguno de los dos documentos se hace referencia a cuáles serían los antecedentes, acontecimientos o fundamentos que justificaron la imposición de garantías y, en consecuencia, tampoco es posible determinar cuál sería la divergencia existente entre las autoridades nacionales que motivó la solicitud de intervención de la SGCA para resolver el problema. 168.
De la revisión exhaustiva del Expediente Administrativo se puede constatar que, durante todo el procedimiento, Perú se limitó a informar sobre el inicio del proceso de verificación de origen de diversos productos —todos clasificados en la subpartida 3303.00.00—, así como sobre la imposición de garantías y, en algunos casos, remitir la información proporcionada por Ecuador, consistente en declaraciones juradas y certificados de origen, la cual consideraba insuficiente.
A su vez, tanto Ecuador como YANBAL proporcionaron a la SGCA documentación complementaria relacionada con datos de la empresa, las declaraciones y certificaciones de origen de las mercaderías observadas, así como sobre los materiales utilizados y el proceso productivo. 169. Del mismo modo, es evidente que el 24 de junio de 2014 tuvo lugar la visita por parte de la SGCA a las instalaciones de YANBAL, la cual tenía por objeto verificar in situ el proceso productivo de los perfumes y aguas de tocador clasificados en la subpartida NANDINA 3303.00.00..
Por otra parte, la Resolución 1721 contiene un detalle de los antecedentes del procedimiento administrativo que llevó adelante en atención a las solicitudes presentadas por Perú y Ecuador, identifica los perfumes y aguas de tocador clasificadas en la subpartida NANDINA 3303.00.00, como la mercadería objeto de análisis (Punto 2), así como a la empresa YANBAL (Punto 3), cuyos certificados de origen tueron 00000402 Proceso 04-AN-2016 observados por el Perú. Determina la norma de origen aplicable (Punto 1), hace referencia a la revisión de los certificados de origen y realiza un análisis sobre la verificación del origen de las mercaderías en cuestión, así como sobre la expedición directa (Punto 4).
Por último, resuelve declarar que: “( ) las mercancías clasificadas en la subpartida 3303,00.00, elaboradas en la República del Ecuador por la empresa Yanbal Ecuador S.A. y exportadas a la República del Perú cumplen con las normas de origen establecidas en los artículos 2 e) y 9 el de la Decisión 416 y asimismo, en lo que respecta al proceso principal, en el artículo 11 de la misma.” 171.
Por lo expuesto, ha quedado demostrado que la SGCA, en ningún momento durante la tramitación del procedimiento administrativo que dio origen a la Resolución 1721, tuvo la oportunidad de valorar los antecedentes, acontecimientos o fundamentos, a los que hace referencia el Artículo 16 de la Decisión 416, que habrían servido de sustento para la aplicación de garantías por parte de Perú a los perfumes y aguas de tocador clasificadas en la subpartida NANDINA 3303.00.00, provenientes de Ecuador. 172.
Sobre este particular, resulta esencial referirse a los principios de cooperación leal y buena fe, así como al abuso del derecho, desarrollados entre los párrafos 144 y 147 de la presente Sentencia, ya que en ningún momento del procedimiento que se llevó a cabo ante la SGCA ni en el proceso judicial tramitado ante este Tribunal, se llegó a conocer con exactitud cuáles fueron los antecedentes, acontecimientos o fundamentaciones que justificaron la aplicación de garantías sobre las importaciones provenientes del Ecuador. 173.
Por otra parte, si bien la SGCA tuvo acceso a las declaraciones juradas de YANBAL, los certificados de origen observados y otros documentos aclaratorios adicionales, presentados por el País Miembro exportador al País Miembro importador, no tuvo la posibilidad de contrastarlos con los documentos que motivaron la duda sobre el origen de las mercaderías. 174.
En consecuencia, tampoco fue posible determinar en qué consistía la divergencia de criterio de las autoridades nacionales competentes en cuanto a la situación que generó la imposición de garantías, aspecto sustancial porque, en rigor, es justamente esa divergencia la que, excepcionalmente, debe dilucidar la SGCA y, para lo cual, el legislador comunitario le ha otorgado un plazo de treinta días calendario, en el entendido de que, ante dos posiciones antagónicas de autoridades nacionales, debe prevalecer el criterio técnico de un órgano supranacional.
H. No obstante, lo anterior, la SGCA identificó la mercadería en cuestión, determinó claramente cuál era la regla de origen aplicable, verificó la 176. 177. 178. 179. 180. 00000403 Proceso 04-AN-2016 forma y el contenido de las declaraciones juradas presentadas inicialmente por el productor o exportador; y, examinó además los certificados de origen expedidos por la autoridad nacional competente.
Del mismo modo, a efecto de analizar el cumplimiento de las normas de origen establecidas en la Decisión 416, realizó una visita a la fábrica de YANBAL que permitió verificar, in situ, los materiales utilizados para la elaboración de la mercadería observada, así como el proceso de producción, constatando que los perfumes y aguas de tocador clasificados en la subpartida NANDINA 3303.00.00 resultaban de un proceso de transformación realizado en Ecuador, en el que se produce el salto de partida de los materiales no originarios utilizados, en relación con el producto final, por lo que concluye que se cumple la norma de origen correspondiente.
Adicionalmente, tal como se menciona en la Resolución 1721, de los documentos aportados al procedimiento se evidenció que se cumplía el requisito de expedición directa. Por último, corresponde recordar que, tal como se mencionó en el segundo acápite de la presente Sentencia, la duda sobre el origen de una mercadería que cuenta con un certificado emitido por autoridad competente de un País Miembro, es una excepción a la regla, ya que la imposición de garantías altera la plena vigencia del Programa de Liberación, ocasionando un escenario en el que deben actuar las máximas autoridades nacionales de comercio y, en caso de no solucionar el problema de forma bilateral, debe intervenir la SGCA,; e, inclusive, tal como sucedió en este caso, una imposición de garantías que se inició en el año 2014 motivó, no solamente un procedimiento administrativo, sino una demanda judicial ante este órgano supranacional que culminará en el año 2018.
Este tipo de escenarios es el que precisamente busca evitar un proceso de integración económica como la Comunidad Andina, en el que debe prevalecer el libre tránsito de las mercaderías por el denominado mercado ampliado. Falta de valoración de medios probatorios Perú argumenta que no existe evidencia en el texto de la Resolución 1721 sobre algún tipo de análisis de los documentos que sí son identificados en el numeral 2.1. de la Resolución 1748, lo cual acreditaría una evidente falta de valoración de los medios de prueba aportados al procedimiento, situación que conlleva la adopción de una decisión que adolece de falta de motivación..
Para analizar debidamente este argumento, este Tribunal, mediante Auto de 8 de febrero de 2018, solicitó a la SGCA copia íntegra de los 09000404 Proceso 04-AN-2016 expedientes de los procedimientos administrativos que dieron lugar a la emisión de las Resoluciones 1721 y 1748. 182. De la revisión de dicha documentación, se verifica que en el Acta? del 24 de junio de 2014 consta que, delegados de la SGCA, del Ministerio de Comercio Exterior del Ecuador y de FEDEXPOR visitaron la planta de la empresa YANBAL, ubicada en la Avenida Panamericana Norte Km 9 Y en el complejo Righetti, en Quito, Ecuador, en el marco de la solicitud realizada por el Ecuador, mediante Oficio MCE-VNIDC-2014-0136-0, conforme lo dispone el Artículo 16 de la Decisión 416. 183.
El objetivo de la visita fue recabar información sobre el cumplimiento de las normas de origen, por parte de los perfumes y aguas de tocador clasificados en la NANDINA 3303.00.00 exportados por YANBAL y observados por Perú. 184. En el Acta mencionada, consta que la SGCA solicitó expresamente a Ecuador se sirva presentar la información relacionada con la empresa YANBAL, la misma que fue entregada personalmente al señor William Rodríguez, delegado de la SGCA, durante la visita, por parte del Director de Origen del Ministerio de Comercio Exterior del Ecuador, señor Carlos Vera, entre la cual constaba: - — Persona de contacto de YANBAL. - — Empresas relacionadas con YANBAL. - Tipos de fragancias objeto de la verificación de origen. - Declaraciones juramentadas de origen de materiales extranjeros importados y materiales nacionales. - Diagrama de flujo y descripción de proceso productivo correspondiente a fragancia de mujer. - — Materia prima e insumos según origen, subpartida y datos de proveedores. - Informe de visita de cumplimiento de normas de origen a proveedor de alcohol (CODANA S.A.) del 21 de agosto de 2011 y anexos. - Información de proveedor de fundas plásticas. - — Exportaciones mensuales de YANBAL del 2013 y 2014 de la subpartida 3303.00.00. - — Órdenes de compra de UNIQUE-Perú su filial en Quito. - — Documentos de transporte correspondientes a 7 certificados de origen y declaraciones aduaneras de exportación y listas de empaques. - Certificados de origen sujetos de verificación con facturas de origen. 185. 186. 187. 188. 189. 190. 00000405 Proceso 04-AN-2016 - — Copia de las cartas de fianza que cubren los certificados de origen sujetos a garantías.
Mediante Oficios MCE-VNIDC-2014-0154-0% de 26 de junio de 2014 y MCE-VNIDC-2014-0173-0% de 16 de julio de 2014, el Viceministro de Negociaciones, Integración y Defensa Comercial del Ecuador solicitó al Secretario General de la Comunidad Andina, se mantenga como confidencial _la información entregada, toda vez que la misma contiene detalles sobre los procesos de producción, información financiera y know how técnico de la empresa bajo investigación. Al respecto, mediante Oficio SG/E/1291/2014% de 14 de agosto de 2014, la SGCA informó al Ministro de Comercio Exterior del Ecuador que había aceptado su solicitud y, en consecuencia, se había declarado la confidencialidad de la información proporcionada respecto de los productos de YANBAL.
La SGCA soportó la Resolución 1721 en dos elementos importantes, i) la visita in situ realizada a la fábrica de YANBAL y ii) los documentos entregados por el Gobierno del Ecuador el mismo día de la visita. La documentación recibida por la SGCA, como ya se mencionó, fue declarada confidencial y, naturalmente, el detalle de la información contenida en la misma no podía constar como parte integrante de la Resolución 1721.
Sin embargo, la SGCA tenía el deber de revisar internamente dicha información y verificar que se ajuste a las disposiciones de la Decisión 416. En ese sentido, es evidente que la SGCA analizó la documentación entregada por Ecuador y comprobó el cumplimiento de las normas de origen de la mercadería, a través de una verificación in situ, por la vista realizada a la fábrica de YANBAL.
De esta manera, no se puede afirmar que exista falta de motivación, únicamente porque la autoridad no detalló los registros de producción que demuestren la trazabilidad de cada etapa de este proceso, menos aún, cuando dicha información fue declarada confidencial. Por otra parte, de forma contraria a lo enunciado por Perú, la visita realizada por los representantes de la SGCA a las instalaciones de YANBAL permitió que los mismos tuvieran una visión más clara y Fojas 391 y 392 del expediente interno de la SGCAN.
Foja 425 del expediente interno de la SGCAN. Fojas 450, 451 y 452 de la copia digitalizada del Expediente Administrativo remitido por la SGCA (Folios 262 y 263 del Expediente Judicial). 191. 00000406 Proceso 04-AN-2016 específica sobre el proceso productivo que allí se desarrollaba. Es decir, pudieron realmente verificar cómo se fabrican los perfumes y aguas de tocador en las instalaciones de la planta en Quito Ecuador.
Esta diligencia se complementó, además, con los documentos de soporte entregados por YANBAL y el Gobierno del Ecuador, entre los que constaban los certificados de origen observados por Perú. Es importante reiterar que Perú no entregó a la SGCA los elementos de información que respaldaron su duda sobre el origen de los productos exportados por YANBAL.
Al respecto, el simple anuncio de la imposición de garantías es insuficiente para iniciar una verificación en los términos establecidos en el Artículo 16 de la Decisión 416. Ante esta omisión, la SGCA actuó en cumplimiento de lo establecido en el Artículo 27 de la Decisión 425, que se cita a continuación: “En los procedimientos que se tramiten ante la Secretaría General, las autoridades de los Países Miembros y los particulares interesados deberán proporcionar las informaciones requeridas, en los plazos fijados por ésta conforme a la normativa aplicable.
La Secretaría General podrá disponer la actuación de las pruebas, inspecciones o visitas que considere convenientes. Las entidades públicas y privadas de los Países Miembros deberán prestar su colaboración para que tales diligencias se lleven a efecto en el plazo dispuesto por la Secretaría General conforme a la normativa aplicable. Cuando los interesados nieguen la información necesaria, no la faciliten en el plazo que al efecto fije la Secretaría General, conforme a la normativa aplicable, o de otra forma obstaculicen la tramitación del caso, la Secretaría General podrá formular determinaciones positivas o negativas conforme a la causa o asunto de que se trate y a la mejor información disponible y a sus propios elementos de juicio”. 192.
La SGCA solicitó a Perú, en reiteradas oportunidades y sin lograr obtener ninguna respuesta, que presente los antecedentes, acontecimientos o fundamentos que justificaron la aplicación de las medidas, conforme a los siguientes oficios obrantes en el Expediente Administrativo de la investigación realizada por la SGCA: i) Oficio SG/E/483/2014 de 1 de abril de 201498 ii) Oficio SG/E/624/2014 de 9 de mayo de 2014? iii) Oficio SG/ E/802/2014 de 29 de mayo de 2014*% Foja 17 del expediente interno de la SGCAN.
Foja 33 del expediente interno de la SGCAN. Foja 135 del expediente interno de la SGCAN. 193. 194. 195. 196. 197. 198. 00000407 Proceso 04-AN-2016 Por otra parte, se debe considerar que Perú no cuestionó la cantidad o volumen de producción, sino el origen de los productos, extremo este que fue investigado por la SGCA con apego a la norma comunitaria, declarando el origen de las mercaderías.
Del mismo modo, a lo largo de todo el tramite realizado ante el TJCA, el demandante no cuestionó el origen de la mercadería, ese no fue el punto central del debate y, por el contrario, lo que cuestionó fue el procedimiento llevado adelante por la SGCA. Omisión de una explicación que justifique la selección de un periodo muestral Perú alega que la Resolución 1721 adolece de motivación debido a que no indica cuál ha sido el periodo muestral tomado en cuenta para recopilar información sobre los materiales empleados en la producción de la mercancía; y, en el supuesto negado que el informe Técnico Legal formara parte integrante de la Resolución 1721, la SGCA no explicó por qué consideró que el periodo muestral seleccionado resultaba suficiente.
Agrega que, dicho periodo era insuficiente pues no comprendía la producción de las mercancías asociadas a todos los certificados de origen observados. Por su parte, la SGCA señala que el utilizar o no periodos muestrales es una facultad discrecional pues no existe norma legal que lo exija; del texto de la Resolución 1721 se puede colegir que la SGCA requirió información dentro de un periodo y que, en todo caso, la expedición de la Resolución 1748 subsanó cualquier eventual omisión. En el caso concreto, la SGCA debía evaluar si la mercancía cumplía el criterio de origen, para lo cual bastaba comprobar la presencia de los elementos geográfico? y técnico? en el momento en que la SGCA realizó la evaluación documental y la visita a la planta de YANBAL.
Como se tiene dicho, la Decisión 416 no establece la metodología o el procedimiento que debe seguir la SGCA con el propósito de verificar el origen de una mercadería, fijar periodos muestrales, etc. Por lo que, en atención a la discrecionalidad otorgada por la Decisión 425, determinó el periodo muestral, identificando la mercadería y sobre todo verificando la forma y el contenido de la declaración jurada presentada inicialmente por el productor o exportador la misma que tiene una vigencia de dos años, para posteriormente examinar el certificado de origen expedido.
Con todos esos elementos, la SGCA logró determinar el origen de la mercadería que, como se tiene reiteradamente señalado, no ha sido cuestionada por Perú, siendo, en consecuencia, irrelevante observar el Producción en el territorio ecuatoriano. Salto de partida. 199. 200. 201. 202. 00000408 Proceso 04-AN-2016 periodo muestral a efectos de demandar la nulidad de la Resolución 1721.
Por otra parte, Perú afirma que la SGCA no señaló qué tipo de verificaciones y cuántas efectuó para determinar si los productos materia de cuestionamiento cumplieron o no con las dos condiciones determinadas en el Artículo 2, literal e) de la Decisión 416. Como se mencionó anteriormente, el procedimiento tramitado por la SGCA concluyó declarando el cumplimiento de normas de origen de las mercaderías clasificadas en la subpartida 3303.00.00, elaboradas en Ecuador por la empresa YANBAL y exportadas a Perú. Esta conclusión resultó del proceso de verificación del cumplimiento de las normas de origen de dichas mercaderías, previstas en el Artículo 2, literal e) de la Decisión 416.
Que resulten de un proceso de producción o transformación realizado en el territorio de un País Miembro A fojas 384, 385 y 386 del Expediente Administrativo de la SGCA se aprecia que, en la visita que realizó ese Organo comunitario a la planta de YANBAL, hizo un recorrido por la línea de producción del producto investigado, en el que se constató la existencia de una planta, en la que se realizaba un proceso de transtormación de varios productos hasta obtener perfumes y aguas de tocador, los cuales estaban acorde con las declaraciones juradas de los productos y los certificados de origen correspondientes.
En efecto, en el Acta de la vista realizada por la SGCA a la planta de YANBAL, se expresa lo siguiente: “A continuación se realizó el recurrido por la planta donde se apreció el proceso productivo del producto investigado, donde se apreció los procesos de: desnaturalización del alcohol, macerado de alcohol, con esencia, agitado de la mezcla, almacenamiento del producto a granel, filtrado, control de calidad y envasado.
El representante de la empresa indicó que una vez que la materia prima se mezcla con insumos, se produce un proceso de fusión química y no se puede volver a obtener los compuestos que sirvieron de base para la elaboración del producto a granel. La materia prima (esencia) la importan desde terceros países y el alcohol es abastecido por un proveedor local (CODANA).
Se pudo visitar línea de envasado de las fragancias, donde se destaca que, dependiendo del tamaño del envase, se puede obtener el mismo producto en demostradores (envases de 1ml con pluma y de 2ml con atomizador) y producto en tamaño comercial del 75ml. En el proceso de envasado se apreció la producción de demostradores y fragancias de mayor tamaño.” 00000499 Proceso 04-AN-2016 203.
La SGCA comparó y contrastó la información contenida en las declaraciones juradas y los certificados de origen recibidos con el proceso productivo verificado in situ, labor que le permitió concluir que, los productos elaborados por YANBAL, clasificados en la subpartida NANDINA 3303.00.00, cumplen con uno de los requisitos de las normas de origen de la Comunidad Andina, ya que son resultado de un proceso de transtormación realizado en un País Miembro.
Que dicho proceso les confiera una nueva individualidad caracterizada por el hecho de estar clasificadas en la NANDINA en partida diferente a la de los materiales no originarios 204. El numeral ii) del literal e) del Artículo 2 de la Decisión 416 dispone que, para que un producto que utiliza materiales no originarios sea considerado como mercancía originaria de un País Miembro, en este caso, perfumes y aguas de tocador provenientes del Ecuador, se debe producir un salto de partida de las materias primas no originarias en relación con la mercadería final. 205.
Respecto al cambio del salto de partida o, más propiamente, el cambio de clasificación de subpartida arancelaria, Eduardo Quispe Alvarez manifiesta lo siguiente: “Consiste en la exigencia de que los materiales o partes que se utilicen en la elaboración de una mercancía estén clasificados en diferente capítulo, posición o partida (depende de la exigencia), del Sistema Armonizado, de la que clasifica a dicha mercancía. El lenguaje con que se expresa esta condición es diferente según el tipo de reglas de origen.
De acuerdo a la clasificación utilizada para las normas de origen, tenemos las reglas de origen que las llamamos tradicionales y las no tradicionales utilizadas en los acuerdos comerciales y en las que intervienen países fuera del área latinoamericana. En general se puede decir que en el caso de las reglas tradicionales el lenguaje es el siguiente: Comunidad Andina: “Que resulten de un proceso de producción o transformación realizado en el territorio de un País Miembro; y 11 “Que dicho proceso les confiera una nueva individualidad caracterizada por el hecho de estar clasificadas en la NANDINA en partida diferente a la de los materiales no originarios. '*! 206.
Dentro del Expediente Administrativo consta a fojas 427 y 428, que la SGCA constató que las materias primas utilizadas para la elaboración de perfumes y aguas de tocador están identificadas con las siguientes subpartidas NANDINA: 4812.00.00.00, 3204.12.00.00, 7010.90.40.00, 3302.90.00.00, 2909,49.90.00, 3204.19.90.00, 2905.14.90.00, 2924.29,99.00, 2916.39.00.00 y 2905.32.00.00. | Acuerdos Comerciales.
Teoría y práctica. Fuente: http://www.comunidadandina.org/BDA/docs/CAN-INT-0062.pdf 9) sy po am. Nu AD 5 Ñ E ES - pa RETARIA >) 2 Quispe Álvarez, Eduardo, Normas de Origen: Una Guía para su Aplicación en la Comunidad y en h 207. 208. 209. 210. 211. 212. 90000410 Proceso 04-AN-2016 Por otra parte, los perfumes y aguas de tocador como producto final elaborado por YANBAL se encuentran clasificados en la subpartida NANDINA 3303.00.00, por lo que, en todos los casos, se cumple con el segundo requisito de origen establecido en el literal e) del Artículo 2 de la Decisión 416.
Finalmente, corresponde señalar que, a través de la motivación del acto administrativo, la autoridad deja constancia de las razones por las cuales adoptó su decisión y, a su vez, permite que el destinatario de dicho acto pueda impugnarlo. En el caso en análisis, la SGCA adoptó su decisión dentro del marco jurídico señalado, sobre la base de documentos que obran en el expediente del procedimiento administrativo y tomando en cuenta las constataciones a las que arribó, en su visita a las instalaciones de YANBAL, aspectos que le permitieron ratificar que los productos se fabricaban en el país constante en los certificados de origen correspondientes.
De igual modo, constató que la empresa utiliza el transporte terrestre y en algunos casos multimodal por el territorio de los Países Miembros; cumpliendo el requisito de expedición directa, señalado en el literal a) del Artículo 9 de la Decisión 416. B. Falta de debida motivación de la Resolución 1748 Perú soporta su acción de nulidad en que la Resolución 1748 no se pronunció respecto de todos los cuestionamientos del Recurso de Reconsideración planteado contra la Resolución 1721, ya que, de los cuatro puntos contenidos en dicho Recurso, solo responde con motivación deficiente a tres y no hace referencia al cuestionamiento de la falta de notificación del Informe Técnico de 5 de septiembre de 2014 y, por tanto, adolecería de falta de motivación. Falta de pronunciamiento técnico respecto de todas las cuestiones planteadas en el recurso de reconsideración interpuesto Perú argumenta que la SGCA simplemente enlistó la información y los documentos que constan en el expediente y no procedió a explicar detalladamente cómo valoró cada uno de los medios probatorios, lo que hace que la Resolución 1748 carezca de motivación. Como se explicó anteriormente, en ningún momento del procedimiento administrativo, Perú mencionó cuál fue el hecho o fundamento que justifica la implementación de garantías y que tendría que servir de base para la investigación que llevó adelante la SGCA.
Por lo que, este Organo comunitario ante esa omisión, tuvo que acudir a la discrecionalidad prevista en el Artículo 27 de la Decisión 425, ya citado, para realizar el análisis que consideró era el idóneo, necesario y 90000411 Proceso 04-AN-2016 conveniente a los fines de determinar el origen de la mercadería objeto de imposición de garantías. 213.
La Resolución 1748 en la parte pertinente señala: “Es así que la información requerida por la Secretaría General al Gobierno del Ecuador, que sirvió de base en el análisis realizado para determinar el cumplimiento del origen del producto objeto de investigación, obra en el expediente del caso. Respecto de la información analizada por la Secretaría General, la misma incluye documentos proporcionados por el Gobiernos del Ecuador, con base en la información suministrada por la empresa: diagrama de flujo y descripción del proceso productivo que se utiliza para la elaboración de la fragancia”?; materia prima e insumos según origen, subpartida y datos de proveedores”; exportaciones mensuales del 2013 y 2014%; órdenes de compra de sus filiales en Perú (órdenes de producción de diferentes fragancias de noviembre de 2013 a marzo de 2014)%; documentos de transporte (cartas de porte"; declaraciones aduaneras de exportación”; certificados de origen*; declaraciones juradas del producto investigado”; cartas fianza"; facturas comerciales de venta*!; entre otros.
Dichos documentos forman parte del expediente del caso. En el mismo, también obra información parcial remitida por el Gobierno del Perú; principalmente certificados de origen. Se considera que la visita de verificación realizada para constatar el proceso productivo, a lo que se suma el legajo documentario antes referido, es suficiente y completo a los efectos de la verificación del origen de los perfumes y aguas de tocador.” 214.
Al respecto, corresponde precisar que la debida fundamentación y motivación de las resoluciones, constituyen la garantía del sujeto procesal por la cual el juzgador, al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara, sustentada en derecho, los motivos que lo ES Fs. 236 a 383. E Fs. 258. En Fs. 286 a 289. (confidencial) E Fs, 295 a 313.
(confidencial) En Fs. 314 a 318. (confidencial) Eu Fs. 321 a 327. ES Fs. 349 a 376. Fs. 329 a 247. (confidencial) Fs. 380 a 383. Fs. 354 a 378. 215. 216. 217. 00000412 Proceso 04-AN-2016 llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición, por lo que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente su decisión, puesto que el relacionamiento de estas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refieren.
En el caso concreto, conforme a los argumentos expuestos por Perú, éste se limitó a exponer cuestiones de orden adjetivo que no hacen al fondo del asunto, toda vez que, de forma reiterada, reclaman que las resoluciones impugnadas violan procedimientos. No obstante, omite referirse a los hechos aludidos, las pruebas aportadas, los argumentos jurídicos expuestos pos su parte, que supuestamente no habrían sido tomados en cuenta en el análisis y la conclusión de la SGCA, en el momento de emitir las Resolución 1748.
Por otra parte, Perú alega que al no haber sido notificado oportunamente con el Informe Técnico Legal se vulneró su derecho de defensa, debido proceso y contradicción porque no pudo formular observaciones. Por su parte, la SGCA señala que no existía obligación legal de notificar a los Países Miembros el referido informe, toda vez que este representa una opinión previa no vinculante, y no un pronunciamiento final.
El principio de contradicción o del contradictorio es aquel por el cual quienes mantienen una contienda judicial están en la posibilidad de presentar sus opiniones, alegatos y pruebas y de oponerse (contradecir) a las posiciones de la contraparte y a las pruebas que les son adversas. La vigencia de este principio permite el derecho a la defensa y a la igualdad, de no aplicarse una de las partes quedaría en indefensión y sería discriminada.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Cinco Pensionistas VS. Perú y en otros muchos otros —casi en todos- se ha referido así al principio del contradictorio: “En primer lugar, es importante señalar que en materia probatoria rige el principio del contradictorio, en el cual se respeta el derecho de defensa de las partes, siendo este principio uno de los fundamentos del Artículo 43 del Reglamento, en lo que atañe a la oportunidad en que debe ofrecerse la prueba con el fin de que haya igualdad entre las partes. ”*2 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cinco Pensionistas VS. Perú, párr. 64. 90000413 Proceso 04-AN-2016 defensa y el contradictorio.
Ese documento contiene una evaluación preliminar de los documentos obrantes en el Expediente Administrativo, así como de las pruebas incorporadas en debida forma; y, una reflexión técnica preliminar acerca de la orientación que tendría que adoptar la Secretaría General en su pronunciamiento. Sin embargo, al no tratarse de un documento vinculante, corresponde, en definitiva, al Secretario General de la Comunidad Andina dictar una Resolución, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 6 de la Decisión 425, la cual podría naturalmente apartarse, fundadamente, de la orientación del dicho Informe Técnico Legal. 219.
De lo expuesto se concluye que no ha existido vulneración alguna al debido proceso y menos al derecho de contradictorio o defensa del demandante, razón por la cual corresponde desestimar la demanda en este aspecto. IV. Sila SGCA incurrió en desviación de poder 220. Perú sostiene que la SGCA —a través de su Resolución 1721— incurrió en desviación de poder al determinar el cumplimiento de origen de toda la línea de producción de los perfumes y aguas de tocador clasificadas en la subpartida NANDINA 3303.00.00, cuando únicamente le correspondía pronunciarse sobre los productos asociados a los certificados de origen observados. 221.
La SGCA responde indicando que no incurrió en desviación de poder, sino que realizó una evaluación acuciosa y diligente del criterio de origen. Por su parte, Ecuador alega que la calificación y certificación de origen se realiza en relación con el universo de mercancías y no sobre un certificado de origen o grupo de certificados específicos. 222.
En relación con la desviación de poder, en la Sentencia recaída en el Proceso 214-AN-2005, el TJCA señaló lo siguiente: “La desviación de poder es aquel vicio que afecta la finalidad del acto administrativo y que contradice el hecho o regla de especialidad que establece en materia administrativa, que los órganos u entes administrativos no pueden ir más allá de las normas que disponen sus atribuciones.
Esta desviación se expresa en tres formas: la decisión carente de todo objetivo de interés público; decisión con un objetivo de interés público que no es el correcto; y la desviación del procedimiento”. (Subrayado agregado). Como se puede apreciar, el TICA ha establecido que la desviación de poder implica la afectación de la finalidad pública del acto emitido y una actuación de la SGCA por fuera de las atribuciones que le han sido conferidas.
Se puede incurrir en desviación de poder cuando dicho acto 224, 225. 226. 227. 228. 229. 00000414 Proceso 04-AN-2016 carece de todo objetivo de interés público, tiene un objetivo de interés público incorrecto, o cuando se incurre en el supuesto de desviación del procedimiento. Ninguno de los tres supuestos antes mencionados se advierte de la actuación de la SGCA, en el presente caso.
En particular, no se aprecia que la SGCA haya actuado en función de un interés público distinto al que el derecho comunitario andino recoge en la Decisión 416. Si para determinar el origen de una mercadería lo correcto es evaluar los productos asociados a los certificados de origen observados o toda la línea de producción de los perfumes y aguas de tocador, ello no tiene relación con una presunta desviación de poder, sino con los medios probatorios idóneos que acreditarían el origen de la mercadería, lo que se encuentra vinculado a la motivación de la resolución de la SGCA que fue analizada precedentemente.
Considerando que no se ha acreditado que la SGCA hubiese incurrido en desviación de poder, corresponde que el TJCA declare infundada la demanda en este extremo. V. — Sobre la condena de costas solicitada por la SGCA En la contestación de la demanda, la SGCA solicitó al TICA condenar en costas al Perú. Al respecto, el Artículo 90 del ETJCA establece lo siguiente: “Artículo 90.- Formalidades y contenido de la sentencia ( ) La sentencia incluirá el pronunciamiento del Tribunal en materia de costas, siempre que haya sido expresamente solicitado en la demanda o en su contestación. (Énfasis agregado) De otro lado, el Artículo 2 del Reglamento Interno del TJCA sobre costas señala que: “Artículo 2.- De acuerdo con el Artículo 81 del reglamento interno del Tribunal, la norma general es la de que las costas correrán a cargo del demandante cuando se declare infundada su acción y a cargo del demandado cuando la acción se declare fundada y no habrá lugar a condena en costas cuando la acción sea parcialmente fundada o cuando a juicio del Tribunal se estime que existieron motivos razonables para litigar.” (Énfasis agregado) 00000415 Proceso 04-AN-2016 230.
Conforme a lo establecido en los precitados artículos, la Sentencia deberá incluir el pronunciamiento del TJCA en materia de costas, siempre que haya sido expresamente solicitado, y que no habrá lugar a la condena en costas cuando a juicio del TJCA se estime que existieron motivos para litigar. 231. En el presente caso se considera que la demanda instaurada por el Perú tuvo argumentos razonables y pertinentes dentro de las reglas de la hermenéutica jurídica y la sana critica, existiendo motivos jurídicos para litigar, por lo tanto, no corresponde proceder con la condena de costas solicitada por la SGCA.
Sobre la base de lo expuesto, el TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, de conformidad con los Artículos 17 y 22 de su Tratado de Creación, en concordancia con los Artículos 101 y 106 de su Estatuto. DECIDE:
PRIMERO: Declarar INFUNDADA en todos sus extremos la demanda de nulidad presentada por la República del Perú en contra de las Resoluciones 1721 y 1748 emitidas por la Secretaría General de la Comunidad Andina.
SEGUNDO: No condenar en costas a la República del Perú. De conformidad con el último párrafo del Artículo 90 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, firman la presente Sentencia los señores Magistrados que participaron en su adopción. Le go. Cecilia Luisa Ayllón Quinteros Uls Rafael Vergara Quintero MAGISTRADA MAGISTRADO 00000416 Proceso 04-AN-2016 De acuerdo con el Artículo 90 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, firman igualmente la presente Sentencia el Presidente y la Secretaria (a.i.). uis Rafael Vergara Quintero afla PRESIDENTE Notifíquese la presente sentencia y remítase copia certificada a la Secretaría General de la Comunidad Andina para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, de conformidad con lo previsto en el Artículo 43 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y en el Artículo 98 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.