DICTAMEN No. 01-2006 María Consuelo Vargas de Rosero – República de Colombia Denuncia por posible incumplimiento de la República de Colombia de lo dispuesto en la Decisión 515, la Resolución 431 de la Junta del Acuerdo de Cartagena y la Resolución 654 de la Secretaría General, al exigir requisitos adicionales a los establecidos en la normativa andina para la importación de plátano fresco procedente de Ecuador.

I. Relación de las Actuaciones Procesales Mediante comunicación de fecha 6 de setiembre de 2005, ampliada el 5 de octubre de 2005, la señora María Consuelo Vargas de Rosero (en adelante “la denunciante”), al amparo del artículo 25 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, interpuso denuncia por posible incumplimiento de la República de Colombia al exigir requisitos distintos a los establecidos en la normativa andina para la importación de plátano fresco procedente de Ecuador.

La denunciante señaló que el Gobierno de Colombia viene exigiendo el cumplimiento de la Resolución Nº 00876 del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) del 17 de abril de 2002, la cual dispone que las importaciones de plátano fresco deben hacerse únicamente en empaques de polietileno y/o plástico dentro de cajas de cartón, a pesar que la inscripción de dicha norma nacional en el Registro Subregional de Normas Sanitarias y Fitosanitarias fue denegada mediante Resolución 654 de la Secretaría General.

Con fecha 18 de octubre de 2005 se admitió la denuncia formulada y se dio traslado de la misma a la República de Colombia y al resto de Países Miembros mediante comunicaciones SG-F/0.11/1627/2005, SG-F/1626/2005 y SG-X/0.11/1991/2005, otorgándoles un plazo de veinte (20) días hábiles a efectos de que: i) La República de Colombia presentara sus descargos; y ii) Los demás Países Miembros remitieran los elementos de información que consideren pertinentes.

Mediante comunicación DIE-1102 del 16 de noviembre de 2005, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia remitió copia de la Resolución Nº 003136 del 4 de noviembre de 2005 expedida por el ICA, mediante la cual se derogó la Resolución Nº 00876 de 2002 del ICA e indicó que con la medida adoptada quedaría sin sustento la denuncia entablada por la señora Vargas de Rosero.

II. Identificación de la conducta o medidas objeto de la investigación Con fecha 17 de abril de 2002 el ICA expidió la Resolución Nº 00876, mediante la cual estableció medidas de carácter fitosanitario para complementar las de prevención, control, erradicación y manejo de plagas que pudiesen afectar la sanidad de los cultivos de musáceas, dado que las áreas bananeras se encontraban expuestas a la plaga Sigatoka Negra (Mycosphaerella fijiensis) por estar situadas en rutas de transporte de mercancía importada.

En ese sentido, el Gobierno de Colombia consideró necesario proteger las áreas libres de Sigatoka Negra y adoptar como medida de carácter fitosanitario la exigencia que el banano que ingresara a su territorio deba hacerlo únicamente en empaques de polietileno y/o plástico dentro de cajas de cartón. Así la Resolución Nº 00876 de 2002 del ICA dispuso: “Artículo Primero.- Adoptar como medida de carácter fitosanitario y de perentorio cumplimiento que el plátano y banano que ingresen al país por los sitios autorizados por el ICA, deberán hacerlo únicamente en empaques de polietileno y/o en plástico dentro de cajas de cartón.” El 23 de mayo de 2002 el Ministerio de Comercio Exterior de Colombia notificó a la Secretaría General la Resolución Nº 00876 del 2002 del ICA, para que de conformidad con el artículo 35 de la Decisión 515 se procediera al trámite correspondiente para su inscripción en el Registro Subregional de Normas Sanitarias y Fitosanitarias.

Estando a ello, conforme a lo dispuesto en el artículo 38 de la Decisión 515[1], la Secretaría General emitió la Resolución 654 publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 843 del 30 de setiembre de 2002, mediante la cual denegó la inscripción de la Resolución Nº 00876 de 2002 del ICA en el Registro Subregional de Normas Sanitarias y Fitosanitarias, al considerar que los requisitos contenidos en ella no eran procedentes como medida de mitigación para la disminución de la Sigatoka Negra y constituían exigencias adicionales a las establecidas en la Resolución 431 de la Junta del Acuerdo de Cartagena.

III. Argumentos del reclamo y contestación La denunciante señaló que el Gobierno de Colombia viene exigiendo requisitos adicionales a los establecidos en la normativa andina para la importación de plátano fresco procedente de Ecuador, en aplicación de la Resolución Nº 00876 de 2002 del ICA cuya inscripción en el Registro Subregional de Normas Sanitarias y Fitosanitarias fue denegada por la Secretaría General de la Comunidad Andina mediante Resolución 654.

La Resolución Nº 00876 de 2002 del ICA dispuso que las importaciones de plátano o banano a Colombia debían realizarse únicamente en empaques de polietileno y/o en plástico dentro de cajas de cartón. Conforme a la denuncia, dicha medida sería contraria a lo dispuesto en los artículos 12, 16, 17, 29, 30, 34 y 38 de la Decisión 515 y a los requisitos establecidos en la Resolución 431 de la Junta del Acuerdo de Cartagena.

Como sustento de que el Gobierno de Colombia viene exigiendo el cumplimiento de la medida establecida en la Resolución Nº 00876 de 2002 del ICA, la denunciante adjuntó las siguientes comunicaciones: 1. Circular 05 del 9 de noviembre de 2004 expedida por el Grupo de prevención de riesgos fitosanitarios del ICA. Mediante esta Circular, considerando la expedición de la Resolución Nº 00876 como medida relacionada con la prevención, control, erradicación y manejo de plagas y enfermedades que puedan afectar la sanidad de los diferentes cultivos y musáceas en el territorio colombiano, que autoriza la importación de plátano y banano únicamente en empaques de polietileno y/o en plástico dentro de cajas de cartón, el ICA comunicó: “A los importadores, exportadores, sociedades de intermediación aduanera (SIA), tramitadores y demás dependientes, Que, a partir del 1° de enero de 2005, la Oficina del ICA Rumichaca sólo certificará plátano, banano y bocadillo que cumplan con las normas sanitarias establecidas.” 2.

Comunicación R-18 del 8 de agosto de 2005, mediante la cual el ICA hace referencia a la normativa interna que regula el ingreso de plátano a territorio colombiano, específicamente a: “La Resolución Nº 02551 del 17 de septiembre de 2001 por la cual se adoptan unas medidas cuarentenarias para el manejo de Sigatoca Negra, en algunas regiones del País, la Resolución Nº 0876 del 17 de Abril de 2002 por la cual se adoptan medidas de carácter fitosanitario para el ingreso al país de plátano y banano …” (el énfasis es añadido) 3.

Oficio Nº 145-SESA-CPC del 29 de agosto de 2005, mediante el cual el Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuario – SESA, a través de su coordinación provincial SESA – CARCHI señaló que “La forma de presentación del plátano verde a exportarse debe ser en dedos, empacado en empaques de polietileno y/o plástico a su vez dentro de cajas de cartón nueva, en cumplimiento de la Resolución del ICA Nº 00876 del 17 de Abril de 2002.” Adicionalmente, la denunciante señaló que la Resolución Nº 00876 de 2002 del ICA no se encontraba debidamente motivada, no se soportaba en pruebas técnicas y científicas, y tampoco tenía en cuenta factores económicos como los de costo-eficacia, ni el objetivo de reducir al mínimo los efectos negativos sobre el comercio.

En efecto, la denunciante señaló que “El plátano procedente de Ecuador como lo explica el SESA en el Oficio 145 del 29 de agosto de 2005, se importa únicamente el fruto, es decir, desmanado, sin vástagos, tallos, sin hojas, sin residuos, limpio, tratado contra las plagas de que trata la Resolución 431 y empacado en cajas limpias, todo lo cual no da lugar a la propagación de la enfermedad, ya que ésta nunca se encuentra presente en el fruto sino en las hojas.

Cada cargamento de cada vehículo porta un precertificado en el que consta los tratamientos realizados al producto y de encontrarse de conformidad a las exigencias andinas se procede a expedir el Certificado Fitosanitario para la Exportación, sobre el cual el ICA de Colombia realiza la inspección fitosanitaria y se soporta para expedir el CERTIFICADO FITOSANITARIO PARA NACIONALIZACION el cual es un documento soporte para presentar ante la aduana colombiana – DIAN-.

Resulta contradictorio que encontrando el ICA el producto en perfecto estado fitosanitario lo certifica para continuar el trámite de importación en Colombia pero a la vez exija que el transporte se realice con una medida de aislamiento dentro de bolsas plásticas, es decir como si se encontrara contaminado generando riesgos fitosanitarios.

(…)” En su contestación el Gobierno de Colombia señaló que mediante la expedición de la Resolución Nº 003136 del 4 de noviembre de 2005 el ICA derogó la Resolución Nº 00876 de 2002 del ICA. En ese sentido, “… queda sin sustento la denuncia entablada por la Señora María Consuelo Vargas, importadora de plátano procedente de Ecuador y se procede conforme lo establecido por la normatividad andina” Al respecto, la Resolución Nº 003136 de 2005 del ICA establece: “ARTÍCULO PRIMERO: Derogar la resolución 00876 del 17 de abril de 2002, Por la cual se adoptan, medidas de carácter fitosanitario para el ingreso de plátano y banano.” IV.

Consideraciones de la Secretaría General sobre el estado de cumplimiento De conformidad a lo dispuesto en el artículo 12 de la Decisión 515[2] los Países Miembros podrán adoptar normas sanitarias y fitosanitarias que estimen necesarias para proteger y mejorar la sanidad animal y vegetal de la Subregión, y contribuir al mejoramiento de la salud y la vida humana, siempre que dichas normas cumplan con lo siguiente: 1.

Estén basadas en principios técnico-científicos; 2. No constituyan una restricción innecesaria, injustificada o encubierta al comercio intrasubregional; y, 3. Estén conformes con el ordenamiento jurídico comunitario. De otro lado, el análisis de riesgo de plagas o enfermedades que realicen los Países Miembros deberá tener en cuenta diversos criterios técnicos y científicos, además de factores económicos que permitan determinar las medidas que deben aplicarse con el objeto de lograr un nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria con un mínimo efecto negativo sobre el comercio[3].

Las normas nacionales en materia sanitaria y fitosanitaria no pueden aplicarse de manera unilateral por los Países Miembros, salvo que se trate de normas nacionales de emergencia autorizadas o normas nacionales debidamente inscritas en el Registro Subregional, conforme a los procedimientos dispuestos en las secciones C y D de la Decisión 515.

En relación a las normas nacionales sanitarias y fitosanitarias debidamente inscritas en el registro subregional, el artículo 29 de la Decisión 515 establece que, éstas serán exigibles a todo o parte del territorio subregional a partir de la fecha de su inscripción en el señalado registro[4]. En ese sentido, para que un País Miembro pueda invocar una norma nacional exigiendo el cumplimiento de ciertas condiciones o requisitos fitosanitarios -aun sean éstos equivalentes a los contemplados en la norma comunitaria- se requiere su inscripción previa en el Registro Subregional de Normas Sanitarias y Fitosanitarias[5].

Con la adopción de la Resolución Nº 003136 de 2005 del ICA, la República de Colombia dejó sin efecto las exigencias de importación contenidas en la Resolución Nº 00876 de 2002 de ICA, que eran adicionales e incompatibles con las establecidas en la Resolución 431 de la Junta del Acuerdo de Cartagena. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en la denuncia y de la información adjunta a ella, la Secretaría General observa que el Gobierno de Colombia exigió, antes de su derogatoria, el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución Nº 00876 de 2002 del ICA, aun cuando la Secretaría General denegó la inscripción de dicha norma en el Registro Subregional de Normas Sanitarias y Fitosanitarias mediante la Resolución 843 del 30 de setiembre de 2002.

En ese sentido, la aplicación de normas nacionales no registradas habilita a la Secretaría General a dejar constancia de que se configuró un incumplimiento del ordenamiento comunitario andino. En efecto, de conformidad a lo dispuesto en la Resolución 431 de la Junta del Acuerdo de Cartagena ningún País Miembro puede exigir requisitos fitosanitarios distintos a los establecidos en el Anexo 1 de dicha norma, en el cual no se encuentra la obligación de realizar las exportaciones de plátano o banano empacado en empaques de polietileno y/o plástico a su vez dentro de cajas de cartón. En ese sentido, la exigencia del Gobierno de Colombia para las importaciones de plátano o banano procedente de Ecuador vigente hasta el 4 de noviembre de 2005 no resultó acorde con lo dispuesto en la normativa comunitaria andina.

V. La conclusión de la Secretaría General sobre el estado de cumplimiento de las obligaciones comunitarias Por los argumentos expuestos en el presente Dictamen, la Secretaría General considera que el Gobierno de Colombia incurrió en incumplimiento del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, especialmente de los artículos 12, 16, 17, 29 y 34 de la Decisión 515, de la Resolución 431 de la Junta del Acuerdo de Cartagena, y de la Resolución 654 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, durante el período que va desde el 17 de abril de 2002 hasta el 4 de noviembre de 2005.

Lima, 20 de enero de 2006 ALLAN WAGNER TIZON Secretario General ----------------------- [1] Decisión 515. Artículo 38.- La Secretaría General, de oficio o a petición de cualquier País Miembro, en ambos casos de manera fundamentada, podrá retirar normas nacionales del Registro Subregional, cuando: a) Hubieren cesado los motivos que la originaron; b) La norma se hubiere convertido en una restricción injustificada o encubierta al comercio subregional; c) La norma hubiere sido derogada o dejada sin efecto por otra norma nacional registrada; o, d) Fuere incompatible con alguna norma comunitaria.

A tal efecto, se observará el mismo procedimiento previsto en el artículo 35 de la presente Decisión. [2] Decisión 515. Artículo 12.- Los Países Miembros, la Comisión y la Secretaría General adoptarán las normas sanitarias y fitosanitarias que estimen necesarias para proteger y mejorar la sanidad animal y vegetal de la Subregión, y contribuir al mejoramiento de la salud y la vida humana, siempre que dichas normas estén basadas en principios técnico- científicos, no constituyan una restricción innecesaria, injustificada o encubierta al comercio intrasubregional, y estén conformes con el ordenamiento jurídico comunitario. [3] Decisión 515.

Artículo 16.- En el análisis del riesgo de plagas o enfermedades se tendrán en cuenta los testimonios científicos existentes, los procesos y métodos de producción, los métodos de inspección, muestreo y prueba, la prevalencia de la plaga o enfermedad específica, la existencia de zonas o áreas libres de la plaga o enfermedad, las condiciones ecológicas y ambientales pertinentes y los regímenes de cuarentena, entre otros.

Para evaluar los riesgos y determinar la o las medidas que deben aplicarse para lograr el nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria contra esos riesgos, se tendrá en cuenta como factores económicos: el posible perjuicio por pérdida de producción o de venta en caso de entrada, radicación o diseminación de la plaga o enfermedad, los costos de control o erradicación en el territorio del País Miembro importador y la relación costo–eficacia de otros posibles métodos para mitigar el riesgo.

Artículo 17.- En la determinación del nivel adecuado de protección sanitaria y fitosanitaria, se tendrá en cuenta el objetivo de reducir al mínimo los efectos negativos sobre el comercio. [4] Decisión 515. Artículo 29.- Las normas sanitarias y fitosanitarias adoptadas por los Países Miembros, serán exigibles a todo o parte del territorio subregional a partir de la fecha de su inscripción en el Registro Subregional mediante Resolución publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena y, en los términos por ella autorizados, a menos que dicha Resolución disponga una fecha distinta.

No será exigible a los demás Países Miembros el cumplimiento de condiciones o requisitos establecidos en normas nacionales que no se encuentren en el Registro Subregional vigente, o que fueren distintos de lo registrado. En el comercio de plantas, productos vegetales y artículos reglamentados, animales y sus productos, originarios de los Países Miembros, los certificados y permisos o documentos fito y zoosanitarios emitidos en cumplimiento de las normas registradas, no podrán ser desconocidos por las autoridades competentes de los otros Países Miembros. [5] Decisión 515.

Artículo 30.- Los Países Miembros podrán aplicar requisitos sanitarios o fitosanitarios distintos a los establecidos en la norma comunitaria, siempre y cuando sean equivalentes con los requisitos establecidos en dichas normas. En tales casos, los Países Miembros notificarán sus medidas a la Secretaría General, adjuntando el sustento técnico pertinente para su inscripción en el Registro Subregional de Normas Sanitarias y Fitosanitarias, y serán aplicados por los Países Miembros únicamente cuando obtengan el Registro Subregional correspondiente.

Artículo 34.- Para que un País Miembro pueda invocar una norma nacional sanitaria o fitosanitaria frente a los demás Países Miembros, ésta deberá estar inscrita en el Registro Subregional de Normas Sanitarias y Fitosanitarias. (…)