RESOLUCIÓN DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS DE 20 DE OCTUBRE DE 2016 CASO “CINCO PENSIONISTAS” VS. PERÚ SUPERVISIÓN DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA VISTOS: 1. La Sentencia de fondo, reparaciones y costas (en adelante “la Sentencia”) emitida en el presente caso por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante ‘‘la Corte Interamericana’’, ‘‘la Corte’’ o ‘‘el Tribunal’’) el 28 de febrero de 20031, mediante la cual la Corte declaró que la República del Perú (en adelante ‘‘el Perú’’ o ‘‘el Estado’’) violó los derechos a la propiedad y a la protección judicial, consagrados respectivamente en los artículos 21 y 25 de la Convención Americana, en perjuicio de Carlos Torres Benvenuto, Javier Mujica Ruiz-Huidobro, Guillermo Álvarez Hernández, Maximiliano Gamarra Ferreyra y Reymert Bartra Vásquez (en lo sucesivo, “los cinco pensionistas”), todos ellos pensionistas de la Superintendencia de Banca y Seguros del Perú (en adelante ‘‘la SBS’’ o ‘‘la Superintendencia’’) 2.
La Corte Interamericana consideró que Perú violó dichos derechos “al haber cambiado arbitrariamente [a partir de abril y septiembre de 1992] el monto de las pensiones que venían percibiendo” las víctimas en aproximadamente un 78% y al no haber dado cumplimiento por aproximadamente ocho años a las sentencias de amparo emitidas en 1994 que ordenaban a la SBS a pagar el íntegro de la pensión que venían percibiendo los cinco pensionistas. 2.
Las Resoluciones de supervisión de cumplimiento de sentencia dictadas por la Corte los días 17 de noviembre de 2004, 12 de septiembre de 2005, 4 de julio de 2006, 3 de diciembre de 2008, 24 de noviembre de 2009 y 30 de noviembre de 2011 3. 1 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de febrero de 2003.
Serie C No. 98. El texto íntegro de la Sentencia se encuentra disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_98_esp.pdf. La Sentencia fue notificada al Estado el 10 de marzo de 2003. 2 El último cargo que ocupó el señor Carlos Torres Benvenuto en la SBS fue el de Director General de Comunicaciones. El último cargo que ocupó el señor Javier Mujica Ruiz-Huidobro fue el de Intendente General de Créditos de la Superintendencia de Banca y Seguros.
El último cargo que ocupó el señor Guillermo Álvarez Hernández fue el de Asesor Administrativo de la Alta Dirección. El último cargo que ocupó el señor Maximiliano Gamarra Ferreyra fue el de Superintendente de Banca y Seguros. El último cargo que ocupó el señor Reymert Bartra Vásquez fue el de Asesor Técnico de la Superintendencia Adjunta de Entidades Especializadas en Seguros. 3 Disponibles http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/Pensionistas_17_11_04.pdf; http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/pensionistas_12_09_05.pdf; http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/Pensionistas_04_07_06.pdf; http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/Pensionistas_03_12_08.pdf; -2- 3.
El informe del Estado de 20 de marzo de 2012 y las observaciones del representante de las víctimas4 y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la “Comisión”) al mismo, así como otros escritos presentados por el representante durante el 2012. 4. El escrito de 5 de febrero de 2013, mediante el cual el Perú dio respuesta a un pedido de información efectuado siguiendo instrucciones del Presidente del Tribunal 5. 5.
La audiencia privada sobre supervisión de cumplimiento de sentencia celebrada por la Corte el 13 de febrero de 20136. 6. El escrito de 6 de marzo de 2013 en el cual el representante de las víctimas resumió “la posición de las víctimas” expuesta en la audiencia privada de supervisión de cumplimiento de Sentencia. 7. El informe presentado por el Estado el 23 de agosto de 2013 y las observaciones del representante de las víctimas7 y la Comisión8 al mismo, así como otros escritos presentados por el representante y la hija de la víctima Maximiliano Gamarra durante el 20139, en los cuales se refirieron a la reducción a sus pensiones mediante demandas que dieron inicio a procesos judiciales posteriores a la Sentencia y solicitaron a la Corte que se pronuncie al respecto. 8.
El escrito de 14 de agosto de 2014 mediante el cual el representante comunicó el fallecimiento de la víctima Javier Mujica Ruiz-Huidobro, así como los escritos presentados durante los años 2014 y 2015 por el representante y por las víctimas Carlos Torres Benvenuto y Guillermo Álvarez Hernández, en los cuales se refirieron a su avanzada edad y situación de salud, y solicitaron a la Corte que se pronuncie sobre el incumplimiento de la Sentencia por la referida reducción a sus pensiones.
En dos de esos escritos aportaron copias de decisiones judiciales emitidas a nivel interno respecto de las referidas víctimas10. 9. El escrito de 2 de febrero de 2016, mediante el cual las víctimas Carlos Torres Benvenuto y Guillermo Álvarez Hernández solicitaron “que se lleve a cabo una [a]udiencia de [s]upervisión de [e]jecución de [s]entencia” (infra Considerando 96). http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/pensionistas_24_11_09.pdf; y http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/Pensionistas_30_11_11.pdf, respectivamente. 4 El representante de las víctimas es el señor Javier Mujica Petit. 5 Mediante notas de Secretaría de 25 de enero de 2013 se solicitó al Estado que aportara determinados documentos. 6 La audiencia fue convocada el 19 de diciembre de 2012 por el Presidente de la Corte en ejercicio para el presente caso.
A esta audiencia comparecieron: a) por la Comisión Interamericana: Elizabeth AbiMershed, Secretaria Ejecutiva Adjunta; b) por las víctimas: Javier Mujica Petit, representante de las víctimas, y Carlos Torres Benvenuto, víctima; y c) por el Estado: Luis Alberto Huerta Guerrero, Procurador Público Especializado en Materia Supranacional; Carlos Cueva Morales, de la Superintendencia de Banca y Seguros; y Aelin Pérez, Ministra de la Embajada del Perú en Costa Rica.
De conformidad con el artículo 6.2 del Reglamento, la Corte celebró la audiencia con una comisión de jueces integrada por los jueces Manuel E. Ventura Robles, Roberto F. Caldas y Humberto A. Sierra Porto. 7 Escrito de 27 de septiembre de 2013. 8 Escrito de 28 de octubre de 2013. 9 Escritos de 9 de agosto y 20 de diciembre de 2013. 10 Escritos presentados el 5 de febrero y 15 de octubre de 2014. -3-
CONSIDERANDO
QUE: 1. En el ejercicio de su función jurisdiccional de supervisar el cumplimiento de sus decisiones11, la Corte ha venido supervisando la ejecución de la Sentencia emitida en el presente caso hace más de trece años (supra Visto 1). En las resoluciones emitidas entre los años 2004 y 2011 (supra Visto 2), la Corte declaró que Perú había dado cumplimiento a dos reparaciones ordenadas 12, y que continuaban pendientes de cumplimiento las reparaciones relativas a: i) realizar las investigaciones correspondientes y aplicar las sanciones pertinentes a los responsables del desacato de las sentencias judiciales emitidas por los tribunales peruanos en el desarrollo de las acciones de garantía interpuestas por las víctimas, y ii) establecer las consecuencias patrimoniales que pudiera tener la violación al derecho a la propiedad privada en los términos de la legislación interna, por los órganos nacionales competentes. 2.
Igualmente, mediante su Resolución de 2011, la Corte se refirió al alegado incumplimiento de la Sentencia por nuevas reducciones a los montos de las pensiones de las víctimas efectuadas con posterioridad al 2003, y solicitó al Perú determinada información al respecto (infra Considerandos 57 y 59). 3. De conformidad con lo establecido en el artículo 68.1 de la Convención Americana, “[l]os Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”.
Esta obligación incluye el deber del Estado de informar a la Corte sobre las medidas adoptadas para cumplir cada uno de los puntos ordenados, lo cual es fundamental para evaluar el estado de cumplimiento de la Sentencia en su conjunto. Los Estados Parte en la Convención deben garantizar el cumplimiento de las disposiciones convencionales y sus efectos propios (effet utile) en el plano de sus respectivos derechos internos. Estas obligaciones deben ser interpretadas y aplicadas de manera que la garantía protegida sea verdaderamente práctica y eficaz, teniendo presente la naturaleza especial de los tratados de derechos humanos13. 4.
La Corte valorará la información proporcionada por las partes y la Comisión IDH respecto de las medidas de reparación pendientes de cumplimiento en el presente caso. Igualmente, la Corte se pronunciará sobre el alegado incumplimiento de la Sentencia derivado de las reducciones a los montos de las pensiones ocurridas con posterioridad al 2003.
Por dicha razón, la presente Resolución se estructura de la siguiente forma: A. Establecer las consecuencias patrimoniales que pudiera tener la violación al derecho a la propiedad privada A.1. Medida ordenada por la Corte A.2. Consideraciones de la Corte 11 Facultad que además se desprende de lo dispuesto en los artículos 33, 62.1, 62.3 y 65 de la Convención Americana y 30 de su Estatuto y se encuentra regulada en el artículo 69 de su Reglamento. 12 La Corte declaró en su Resolución de 2009 que el Estado dio cumplimiento total a las medidas de reparación correspondientes a i) pagar a las cuatro víctimas y a la viuda del señor Maximiliano Gamarra Ferreyra lo dispuesto en la Sentencia por concepto de daño inmaterial, y ii) pagar las cantidades dispuestas en la Sentencia por concepto de costas y gastos. 13 Cfr. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Competencia. Sentencia de de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 24 de septiembre de 1999.
Serie C No. 54, párr. 37, y Caso García Cruz y Sánchez Silvestre Vs. Estados Unidos Mexicanos. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 1 de septiembre de 2016, Considerando 2. -4- B. Incumplimiento de la Sentencia de la Corte por nuevas reducciones a los montos de las pensiones de las víctimas B.1.
Síntesis de los hechos y violaciones a la Convención constatados en la Sentencia, y de las reparaciones ordenadas en la misma. B.2. Información y observaciones de las partes y la Comisión B.3. Procesos contencioso administrativos presentados por la SBS para disminuir las pensiones de las cinco víctimas B.4. Consideraciones de la Corte C. Obligación de realizar las investigaciones correspondientes y aplicar las sanciones pertinentes C.1.
Medida ordenada por la Corte C.2. Información y observaciones de las partes y la Comisión C.3. Consideraciones de la Corte A. Establecer las consecuencias patrimoniales que pudiera tener la violación al derecho a la propiedad privada A.1. Medida ordenada por la Corte 5. En el punto resolutivo quinto y en el párrafo 178 de la Sentencia, la Corte dispuso que “las consecuencias patrimoniales que pudiera tener la violación al derecho a la propiedad privada deberán establecerse, en los términos de la legislación interna, por los órganos nacionales competentes” (infra Considerandos 18 a 37). 6.
Debido a controversias entre las partes durante la etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia respecto del cumplimiento de la referida medida de reparación14, en la Resolución que emitió el 30 de noviembre de 2011, la Corte consideró necesario recordar que si bien en su Sentencia no ordenó al Estado el pago específico de una cantidad correspondiente a indemnización por concepto de daño material, la Corte tomó en cuenta la pretensión efectuada en el escrito de solicitudes y argumentos15 para disponer en el punto resolutivo quinto de la Sentencia la obligación señalada (supra Considerando 5).
Al respecto, en dicha resolución, la Corte también explicó que, 14 Previo a la audiencia privada de supervisión efectuada en febrero de 2013, el Perú alegaba que ‘‘la Corte no [había] da[do] muchas luces respecto a la forma cómo debe ser entendida la obligación contenida en [el] punto resolutivo [quinto de la Sentencia]” y sostuvo que no se relacionaba con la determinación de daños y perjuicios, sino con la determinación del monto de las pensiones, lo cual debía ser determinado por los órganos competentes.
El Estado sostenía que esa determinación se estaba haciendo a través de las demandas interpuestas por la SBS en la vía contencioso-administrativa (infra Considerando 46), “encaminadas a lograr que se declare la nulidad en la vía judicial de [… r]esoluciones [adoptadas con anterioridad por la propia SBS]” disponiendo la nivelación con la remuneración del régimen laboral privado, nivelación que según el Estado fue realizada de forma incorrecta.
En ese sentido, Perú destacó que “ya ha[brían] quedado resueltos en lo sustancial [20 casos,] aunque hay todavía cuestiones procesales en trámite que no permiten el archivamiento, […], en los cuales, […], la resolución ya firme determina la nulidad de los actos de nivelación en que se tomó como parámetro la remuneración de personal activo del régimen laboral privado”, dentro de los cuales se encontraban los casos de varias de las víctimas del presente caso y se preveía que los casos pendientes se resolverían de la misma manera.
Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 30 de noviembre de 2011, Considerando 20. 15 En dicho escrito el representante de las víctimas solicitó que, además de “que se restituy[era] el goce de [sus] derechos pensionarios vulnerados”, “se repar[aran] los daños que ha[bían] sufrido las víctimas”, requiriendo que se estableciera “la cuantía exacta del monto de los daños y perjuicios”.
Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 30 de noviembre de 2011, Considerando 25. -5- En otros casos, al pronunciarse sobre las reparaciones la Corte también ha establecido que ciertas determinaciones sean realizadas en el ámbito interno, tomando en cuenta que “[é]stas […] suponen el análisis de complejas cuestiones d[e] derecho [interno,] por lo que resulta más apropiado que […] se res[uelvan] en [dicho] ámbito”.
Por ello, en atención a la materia y la especificidad en el establecimiento de las referidas consecuencias patrimoniales, en el presente caso la Corte estableció las pautas generales que el Estado debía respetar al realizar tales determinaciones, esto es, “en los términos de la legislación interna” y “por los órganos 16 nacionales competentes”. 7.
En la Resolución de supervisión de cumplimiento de sentencia emitida el 30 de noviembre de 2011, la Corte consideró que, tomando en cuenta la información aportada por el Estado sobre la legislación interna en materia de determinación de consecuencias patrimoniales según los Códigos Civil y Procesal Civil 17, la cual no fue controvertida por el representante de las víctimas, “el cumplimiento de la reparación dispuesta en el punto resolutivo quinto de la Sentencia implica que los órganos nacionales competentes se pronuncien sobre eventuales reclamos planteados por las víctimas relativos a las posibles consecuencias patrimoniales ocasionadas por la violación al derecho a la propiedad declarada por la Corte en su Sentencia”.
Asimismo, el Tribunal sostuvo que “estas consecuencias podrían comprender una indemnización por concepto de daños y perjuicios en beneficio de las víctimas u otras consecuencias, según la legislación peruana”, y que “[e]n la determinación de las posibles consecuencias patrimoniales los referidos órganos deben dar especial relevancia al alcance de la declaración de violación del derecho a la propiedad privada de las víctimas, en los términos de la Sentencia”18. 8.
En consecuencia, en dicha Resolución del 2011, el Tribunal solicitó al representante “que indique si las víctimas han presentado algún reclamo ante los órganos competentes según la legislación peruana”. La Corte indicó que, de verificarse dicho supuesto, corresponde al Estado adoptar las acciones pertinentes para dar respuesta a las medidas impulsadas por las víctimas a la mayor brevedad posible y de forma efectiva, partiendo de la declaración de la violación del derecho a la propiedad declarada en el Fallo, y que debía informar sobre el particular a la Corte19.
A.2. Consideraciones de la Corte 9. La Corte considera pertinente recordar que, previo a su Resolución de 2011, el Estado mantuvo la siguiente posición sobre lo que implicaba su obligación de determinar las consecuencias patrimoniales que pudiera tener la violación al derecho de propiedad privada: El Perú sostuvo que “[…dichas] consecuencias patrimoniales solo podrían versar […] sobre dos cuestiones: 1.
Sobre el monto de las pensiones en sí, que ha sido objeto de polémica permanente […] o 2. [s]obre el lucro cesante por eventual incumplimiento en el pago oportuno o completo de las pensiones”. […] 16 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 30 de noviembre de 2011, Considerando 27. 17 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 30 de noviembre de 2011, Resolución de 30 de noviembre de 2011, Considerandos 20.i) y 28. 18 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 30 de noviembre de 2011, Resolución de 30 de noviembre de 2011, Considerando 28. 19 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 30 de noviembre de 2011, Resolución de 30 de noviembre de 2011, Considerando 29. -6- El Estado precisó que en el presente caso la entidad que debía “efectuar la nivelación es prima facie la propia obligada al pago de las pensiones.
Sin embargo, cuando se suscitan dudas o, peor aún, conflictos o litigios, los órganos competentes son el Poder Judicial y, cuando la materia envuelve derechos constitucionales, el Tribunal Constitucional”20. 10. Frente a dicha posición, en la referida Resolución de 2011, se indicó que: Si bien la Corte reconoció en la Sentencia, en términos generales, que los Estados Parte en la Convención pueden reducir las pensiones observando los parámetros convencionales, la Corte reitera que en su Fallo “no […] orden[ó], como lo aleg[ó] el Estado, la nueva determinación del régimen de pensiones que corresponde a las víctimas”21. 11.
Posteriormente, en su informe de 2012, el Estado indicó que “las consecuencias patrimoniales a las que hace referencia la sentencia en el punto resolutivo quinto, solo podría versar sobre el monto de las pensiones en sí de los Cinco Pensionistas”. Agregó que “[l]a Superintendencia [de Banca y Seguros] interpuso demandas, en vía contencioso-administrativa, encaminadas a lograr que se declare la nulidad en la vía judicial de las […]Resoluciones Administrativas [emitidas por esa misma superintendencia]”.
A partir de la audiencia privada celebrada en 2013 (supra Visto 5), el Estado cambió su posición. No mantuvo su alegato de que hubiere una relación entre lo dispuesto en el punto resolutivo quinto de la Sentencia y los procesos judiciales iniciados por la SBS (infra Considerando 46). En su informe de 23 de agosto de 2013, el Estado señaló que “el sustento que fundamenta la decisión de la [SBS] de interponer los procesos de nulidad […] es el respetar y garantizar el orden público, el cual se ve afectado por las diversas resoluciones administrativas que en su momento fueron emitidas en explicita contravención a una Ley vigente”.
Sostuvo que “los mencionados procesos judiciales impulsados por la [SBS] no tienen por objeto principal el reducir las pensiones ni determinar un nuevo régimen de pensiones”. 12. En respuesta a la información que le fue solicitada al representante de las víctimas en la Resolución (supra Considerando 8), éste aclaró que ‘‘no iniciaron ningún proceso de indemnización por daños y perjuicios después de la sentencia de la Corte Interamericana” y que no interpondrían demanda alguna al respecto22. 13.
Por su parte, en sus observaciones de octubre de 2013, la Comisión solicitó a la Corte que “requiera al Estado peruano la indicación concreta de cuál sería el mecanismo más expedito –no judicial- para que se proceda a la determinación de los efectos patrimoniales del incumplimiento de las [s]entencias en el presente caso, a la mayor brevedad’’23.
La Corte no considera pertinente acceder a dicha solicitud puesto que en la Resolución del 2011 orientó a las partes con respecto a la forma como se 20 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 30 de noviembre de 2011, Considerando 20. 21 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 30 de noviembre de 2011, Considerando 34. 22 En la audiencia privada expresó que no lo hicieron “porque no habían […] litiga[do …] para enriquecerse, ni para obtener lucro de ninguna naturaleza’’.
Añadió que el dinero correspondiente a la indemnización por el daño moral ordenado por la Corte lo dedicaron ‘‘en hacer un monumento a los pensionistas que está ubicado en la Avenida Salaverry frente al Ministerio de Trabajo, en Lima, Perú, […] y a publicar tres libros relacionados con temas de violación a los derechos de los pensionistas, cuyos textos se han enviado a esta Corte en su oportunidad, es decir, no había ninguna intención de apelar a eso para obtener algún tipo de beneficio’’. 23 Al respecto, expuso que considera ‘‘preocupante que en el estado actual del procedimiento, las víctimas deban iniciar un nuevo trámite de naturaleza judicial para obtener dicha determinación y, eventualmente su ejecución’’.
Asimismo, sostuvo que ‘‘el Estado tiene bajo su conocimiento toda la documentación necesaria para efectuar tal determinación sin necesidad de acudir a procedimientos judiciales que podrían desnaturalizar el sentido de esta medida de reparación’’. -7- podía dar cumplimiento a lo dispuesto en el punto resolutivo 5 de la Sentencia (supra Considerando 7). 14.
Tomando en cuenta la respuesta que dio el representante de las víctimas (supra Considerando 12) y la posición del Estado24, la Corte concluye la supervisión de cumplimiento respecto del punto resolutivo quinto de la Sentencia, referido a establecer las consecuencias patrimoniales que pudiera tener la violación al derecho a la propiedad privada, en los términos de la legislación interna, por los órganos nacionales competentes.
B. Incumplimiento de la Sentencia de la Corte por nuevas reducciones a los montos de las pensiones de las víctimas 15. Tal como fue señalado por la Corte en la Resolución de 2011, “a partir del año 2005 el representante de las víctimas ha informado de hechos que supuestamente contrarían lo dispuesto en la Sentencia”. Dichos hechos se refieren a demandas interpuestas por la SBS en contra de resoluciones emitidas por esa misma institución (infra Considerando 46), a través de las cuales se pretendía “la nivelación de la pensión de las víctimas con referencia al funcionario o trabajador de la administración pública, y no con aquel correspondiente al sector privado”. 16.
En la referida resolución de supervisión se dispuso que “para que el Tribunal pueda determinar si los citados hechos relativos a una nueva reducción de las pensiones de las víctimas del presente caso guardan relación con la supervisión de cumplimiento de la presente Sentencia, es necesario que el Perú indique si los procedimientos iniciados en el 2005 por la SBS para la declaración de nulidad de sus propias resoluciones que ejecutaban las sentencias de garantía cumplen con las exigencias del derecho a la propiedad y protección judicial de las víctimas”.
Igualmente, la Corte requirió al Estado que “explique la conformidad de dichos procedimientos con lo declarado en el Fallo respecto de los parámetros convencionales para reducir el monto de las pensiones […] y, de ser el caso, explique si a las víctimas se les está aplicando la referida reforma al régimen de pensiones de 2004” y que informe “la razón por la cual los montos de las pensiones de las víctimas han sido reducidos en aproximadamente un 92%”.
Concluyó la Corte, en esa oportunidad, afirmando que ello es relevante en un caso como el presente “en el que este Tribunal se pronunció mediante Sentencia declarando que ‘el derecho de los cinco pensionistas a recibir una pensión de cesantía nivelada de acuerdo al Decreto-Ley N° 20530, [es] un derecho adquirido, […], o sea, […] un derecho que se ha incorporado al patrimonio de las personas’”. 17.
Con base en la información suministrada por las partes y la Comisión, la Corte procederá a exponer las razones por las cuales considera que los hechos relativos a la reducción de las pensiones de los cinco pensionistas derivada de los procesos judiciales iniciados mediante demandas interpuestas por la SBS a partir de 2005 guardan relación con la supervisión de cumplimiento de la presente Sentencia (infra Considerandos 55 a 67), para luego, de ser el caso, pronunciarse al respecto (infra Considerandos 68 a 75).
Para ello, la Corte requiere referirse a: i) una síntesis de los hechos y las violaciones declaradas en la Sentencia del presente caso, al igual que de las reparaciones ordenadas por la misma (infra Considerandos 19 a 42); ii) la 24 Alegó que entonces “no corresponde imputársele responsabilidad o incumplimiento a causa de la inacción de las víctimas y/o sus representantes’’.
El Perú solicitó a la Corte que “dé por cumplido la totalidad de los puntos resolutivos de la [S]entencia”. -8- información y observaciones presentadas por las partes y la Comisión (infra Considerandos 43 a 45), e iii) identificar los hechos alegados y probados por las partes y la Comisión relativos a la reducción de las pensiones de las víctimas con posterioridad a la emisión de la Sentencia (infra Considerandos 46 a 54).
B.1. Síntesis de los hechos y violaciones a la Convención constatados en la Sentencia, y de las reparaciones ordenadas en la misma 18. En la Sentencia, la Corte concluyó que el Estado violó los derechos a la propiedad privada y a la protección judicial previstos en los artículos 21 y 25 de la Convención en perjuicio de los cinco pensionistas (infra Considerandos 37 y 38).
En este sentido, la Corte determinó que el Estado transgredió el derecho de propiedad de las víctimas al haber cambiado arbitrariamente el monto de las pensiones que venían percibiendo, y al no ejecutar las sentencias dictadas por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia ante las acciones de garantía interpuestas por las víctimas, que ordenaban el pago correspondiente de la pensión (infra Considerandos 37 y 38).
No obstante ello, debido a que cuando la Corte emitió la Sentencia el Estado había procedido a reintegrar los montos de las pensiones nivelables dejados de percibir desde noviembre de 1992 hasta febrero de 2002 a favor de los cinco pensionistas, la Corte consideró que las pretensiones de la Comisión y los representantes relativas a dicho reintegro habían sido subsanadas y por ello no ordenó una medida en ese sentido (infra Considerandos 38 a 41).
A los efectos de la mejor comprensión, a continuación se desarrollarán brevemente los hechos analizados en la Sentencia, con el fin de identificar cuáles son los derechos de propiedad amparados por la Sentencia de la Corte. i) Los hechos relevantes sobre el fondo del caso a. Pensiones desde el cese de funciones previo a la reducción de septiembre de 1992 19.
Los cinco pensionistas se encontraban dentro del régimen de pensiones establecido en el Decreto-Ley Nº 20530, denominado “Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios Civiles Prestados al Estado no comprendidos en el Decreto-Ley 19990”25. Los cinco pensionistas trabajaron en la SBS y cesaron después de haber prestado más de 20 años de servicios en la Administración Pública.
Los cinco pensionistas empezaron a trabajar en la Administración Pública entre 1940 y 1964, y cesaron de trabajar en la SBS entre 1975 y 199026. 20. En la Sentencia se constató que, “[c]onforme al referido decreto-ley y sus normas conexas y complementarias, el Estado reconoció a [las víctimas] el derecho a una pensión de cesantía nivelable, progresivamente, de conformidad con la remuneración ‘de los servidores públicos en actividad de las respectivas categorías’, que ocuparan el mismo puesto o función análoga al que desempeñaban los pensionistas al momento en que cesaron de trabajar para la SBS” 27. 21.
El personal de la SBS se encontraba dentro de un régimen laboral de la actividad pública, hasta que la ley orgánica emitida en 1981 dispuso que su personal “se enc[ontraría] comprendido en el régimen laboral correspondiente a la actividad privada, salvo el caso de los trabajadores comprendidos en el régimen de la Ley Nº 25 26 27 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.a. Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.b. Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.d. -9- 11377 y en el de pensiones establecido por el Decreto Ley 20530, los que, a su elección, pod[ían] continuar en dicho régimen”28.
Las víctimas eligieron continuar con el régimen del Decreto-Ley Nº 2053029. 22. Desde el cese de funciones de los cinco pensionistas hasta 1992 30, el Estado les niveló la pensión sobre la base del salario que percibía la persona que desempeñaba el mismo puesto ocupado por ellos en la SBS al momento del retiro 31. Durante ese tiempo, las nivelaciones de las pensiones de los cinco pensionistas se efectuaron de manera sucesiva y periódica, “cada vez que se producía un incremento por escala en las remuneraciones de los trabajadores y funcionarios activos de la Superintendencia de Banca y Seguros” sujetos al régimen de la actividad privada32. b. Reducción de las pensiones en 1992 23.
En abril de 1992 la SBS suspendió el pago de la pensión del señor Reymert Bartra Vásquez y en septiembre de ese mismo año redujo el monto de la pensión de los señores Carlos Torres Benvenuto, Javier Mujica Ruiz-Huidobro, Guillermo Álvarez Hernández y Maximiliano Gamarra Ferreyra, en aproximadamente un 78%, sin previo aviso, explicación ni procedimiento alguno33. c. Recursos de amparo interpuestos por los pensionistas (1992) 24.
Entre julio y octubre de 1992, los cinco pensionistas interpusieron acciones de amparo contra la SBS ante los correspondientes juzgados civiles por la suspensión del pago de sus pensiones34. d. Emisión del Decreto Ley Nº 25792 (14 de octubre de 1992) 25. El 14 de octubre de 1992 se promulgó el Decreto-Ley Nº 25792, el cual “[a]utoriza[ba] a la Superintendencia de Banca y Seguros-SBS- a establecer un Programa de Incentivos para la renuncia voluntaria de sus trabajadores”.
En el mismo se estipuló, entre otros aspectos, que “[e]n ningún caso se homologarán o referirán a las remuneraciones que pague la Superintendencia de Banca y Seguros al personal sujeto a la actividad privada”. Se estipuló que “[d]ichas pensiones, remuneraciones o similares tendr[ían] como referencia, inclusive para su homologación, las que [el] Ministerio [de Economía y Finanzas] paga a sus trabajadores y funcionarios, conforme al Decreto Legislativo No. 276”.
En el artículo 5 del Decreto-Ley Nº 25792 se “[t]ransfiere al Pliego Presupuestal del Ministerio de Economía y Finanzas la 28 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.c. Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.d. 30 Los cinco pensionistas percibieron una pensión nivelada en los términos indicados (supra Considerando 22) de la siguiente manera: el señor Carlos Torres Benvenuto la percibió desde enero de 1987 hasta agosto de 1992; el señor Javier Mujica Ruiz-Huidobro la percibió desde agosto de 1983 hasta agosto de 1992; el señor Guillermo Álvarez Hernández la percibió desde agosto de 1984 hasta agosto de 1992; el señor Maximiliano Gamarra Ferreyra la percibió desde octubre de 1975 hasta agosto de 1992, y el señor Reymert Bartra Vásquez la percibió desde julio de 1990 hasta marzo de 1992. 31 Es decir que durante esos años para nivelar las pensiones de acuerdo al Decreto-Ley N˚ 20530 el Estado interpretó (mediante resoluciones administrativas de la SBS) que el cálculo de las pensiones se debía realizar con base en el salario de un funcionario activo de la SBS, aún cuando a partir de junio de 1981 los servidores de dicha institución se regían por el régimen laboral de la actividad privada.
Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie C No. 98, párr.108 32 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.e. 33 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.g. 34 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.e. 29 -10- recaudación de las aportaciones y la atención de las pensiones, remuneraciones o similares que correspondería pagar a la Superintendencia de Banca y Seguros a sus pensionistas, jubilados y cesantes comprendidos en el régimen del Decreto Ley No. 20530”35. 26.
A partir de noviembre de 1992 y mientras se encontró vigente el Decreto-Ley Nº 25792, “el Ministerio de Economía y Finanzas continuó pagando a las víctimas una pensión calculada en los términos de dicha norma”36. 27. El 21 de enero de 2002, el Congreso de la República del Perú derogó el artículo 5 del Decreto-Ley No 2579237. e. Sentencias de amparo emitidas en 1994 28.
En 1994, mediante sentencias definitivas y conociendo en última instancia, la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia del Perú declaró fundadas las acciones de amparo interpuestas en 1992 por los cinco pensionistas en contra de la SBS (supra Considerando 24)38. 29. Dichas sentencias ordenaron restituir a las víctimas el derecho a pensión conforme lo venían percibiendo antes de la decisión de la SBS de nivelarla al monto recibido por un funcionario activo en el régimen público del MEF39. f. Resoluciones emitidas por la SBS en 1995 30.
En 1995 la SBS emitió resoluciones con el propósito de que se cumpliera con lo dispuesto en las sentencias definitivas que resolvieron las referidas acciones de amparo. En estas resoluciones, la SBS ordenó que se nivelara la pensión de las víctimas con base en las remuneraciones que percibían los servidores activos de la SBS de la misma categoría o equivalente en la oportunidad en que se dieron los reajustes de salarios, así como que se efectuaran los reintegros correspondientes, de conformidad con los cálculos dispuestos en dichas resoluciones.
Tales resoluciones no fueron cumplidas40. g. Sentencias del Tribunal Constitucional dictadas entre 1998 y 2000 31. Tres de las víctimas41 interpusieron acciones de cumplimiento contra el Superintendente de Banca y Seguros en relación con la falta de ejecución de las sentencias de amparo (supra Considerandos 28 y 29). Al pronunciarse sobre tales acciones en los años 1998 y 2000, el Tribunal Constitucional del Perú resolvió que la SBS debía cumplir con lo dispuesto en sus resoluciones administrativas de 1995 (supra Considerando 30).
Dichas resoluciones ordenaban el reintegro y nivelación de las pensiones, en atención a lo ordenado previamente por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia en sus sentencias de amparo 42. 35 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.f. Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.g. 37 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.m. 38 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.h. 39 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.h. 40 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.k. 41 Carlos Torres Benvenuto, Javier Mujica Ruiz y Guillermo Álvarez Hernández.
Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie C No. 98, párr. 88.l. 42 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. párr. 88.i. 36 -11- Conforme a la legislación peruana, las acciones de cumplimiento tienen como fin ‘‘hacer efectivas las disposiciones de una norma legal o acto administrativo a las cuales un funcionario o autoridad es renuente a acatar’’43. h. Resoluciones emitidas por la SBS en el 2002 32.
El 12 de marzo de 2002 la SBS emitió cinco resoluciones en las cuales, entre otras, resolvió dar cumplimiento a las resoluciones que había expedido en el año 1995, “deduciéndose de la suma a pagar a [los cinco pensionistas] las cantidades que el Ministerio de Economía y Finanzas le[s hubiera] abonado, en aplicación del Art. 5º del Decreto Ley Nº 25792, entre el 01 de noviembre de 1992 y el 23 de enero de 2002”.
En el artículo tercero de estas resoluciones de 2002, la SBS “[dejó] a salvo el derecho […] a deducir, de acuerdo al fallo que emita la Corte Interamericana de Derechos Humanos […], el importe que pudiese resultar en exceso al darse cumplimiento a [las resoluciones de 1995], caso en el cual se tendrá en cuenta lo previsto, expresamente, en el Art. 53 del Decreto Ley No. 20530, que autoriza a gravar el monto de las pensiones para pagar adeudos”44. i. Pagos de las pensiones realizados durante el proceso ante la Corte Interamericana 33.
El caso fue sometido ante la Corte por la Comisión Interamericana en el 2001. La audiencia pública sobre el fondo se realizó en septiembre de 2002 45. En la Sentencia, emitida en febrero de 2003, la Corte constató que el 18 de marzo de 2002 la SBS pagó a los cinco pensionistas las cantidades determinadas en las resoluciones señaladas previamente (supra Considerando 32), “correspondientes a los reintegros de los montos de las pensiones nivelables dejados de percibir desde noviembre de 1992 hasta febrero de 2002”.
Además, la Corte tuvo por probado que “[e]n marzo de 2002, las pensiones niveladas fueron restablecidas, y a partir de abril de 2002, [los cinco pensionistas] han recibido periódicamente el pago nivelado de sus pensiones” 46. ii) Consideraciones sobre el fondo y las reparaciones 34. La Corte determinó que “desde el momento en que [los cinco pensionistas] pagaron sus contribuciones al fondo de pensiones regido por el Decreto-Ley 20530, dejaron de prestar servicios a la SBS y se acogieron al régimen de jubilaciones previsto en dicho decreto-ley, adquirieron el derecho a que sus pensiones se rigieran en los términos y condiciones previstas en el mencionado decreto-ley y sus normas conexas”. 43 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 30 de noviembre de 2011, Considerando 23.b. 44 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 88.n. 45 En la misma el Perú sostuvo, entre otras, que las acciones de amparo “fueron interpuestas contra la SBS como consecuencia de una rectificación de un error de derecho en el pago de la pensión”.
El Estado señaló que las resoluciones de la SBS, en las cuales se reconocieron las pensiones de jubilación, indican que la jubilación era con respecto a un grado y subgrado; sin embargo, “en algún momento se produjo un error de interpretación y se comenzó a referir la pensión a lo que percibía un trabajador del régimen laboral de la actividad privada [… y c]uando se detectó el error se aplicó la medida correctiva del caso”.
Además, indicó que como resultado de un error legal cometido por la SBS -al expedir una resolución fuera del marco de su competencia-, con fundamento en una acción de cumplimiento y en el requerimiento a los funcionarios de dicha dependencia, se ha producido el pago de las pensiones, tomando como referencia el salario de los trabajadores de la SBS que se encontraban dentro del régimen de la actividad privada.
Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie C No. 98, párrs. 124.b y 124.h. 46 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 89.o. -12- Añadió que “los pensionistas adquirieron un derecho de propiedad sobre los efectos patrimoniales del derecho a la pensión”47. 35.
En lo que respecta a la controversia entre las partes respecto a si la pensión se debía nivelar teniendo como referencia a funcionarios de la SBS sujetos al régimen de la actividad privada o a funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas sujetos al régimen de actividad pública, la Corte se limitó a indicar lo siguiente: 104.b) […] ha quedado establecido que las presuntas víctimas tienen un derecho adquirido al pago de una pensión y, más precisamente, a una pensión cuyo valor se nivele con la remuneración percibida por las personas que estén desempeñando las mismas o similares labores a aquéllas que ejercía el beneficiario de la pensión en el momento de retirarse del cargo.
Entonces, la controversia se plantea en relación con otro punto. Las personas que desempeñan iguales o similares labores a las que ejercían los cinco pensionistas pueden estar sometidas a dos regímenes distintos, el de actividad pública y el de actividad privada, y sus remuneraciones varían, según que estén sujetos a uno u otro, siendo notoriamente más elevada la del segundo régimen que la del primero […]. 115.
La Corte observa que, si bien cuando los trabajadores de la SBS pasaron al régimen de la actividad privada (1981) la pensión nivelada podía haberse fijado de conformidad con el salario que percibía un funcionario sujeto al régimen público de similar nivel o categoría al de las presuntas víctimas, esto no fue interpretado así por las autoridades del Estado.
Aún más, fue el propio Estado quien, desde que éstos se acogieron al régimen de pensión del DecretoLey Nº 20530, les reconoció, mediante actos administrativos, un monto de pensión nivelable de acuerdo con el salario de un funcionario activo de la SBS. 36. Asimismo, la Corte Interamericana señaló que lo más importante fue que los tribunales internos, “al resolver las acciones de garantía interpuestas por los cinco pensionistas, […] ordenaron seguirles pagando las mesadas pensionales en los términos en que se venía haciendo, es decir, nivelándolas con la remuneración percibida por los funcionarios activos de la SBS, que pertenecen al régimen de actividad privada”48. 37.
En su Sentencia, la Corte declaró al Perú responsable por la violación del derecho a la propiedad en perjuicio de las cinco víctimas del presente caso, con base en que durante años el Estado no había dado cumplimiento a las sentencias internas que resolvieron las referidas acciones de garantía interpuestas por los cinco pensionistas. Según concluyó la Corte Interamericana, esto “configuró, en beneficio de los pensionistas, un derecho amparado por las sentencias de garantía, que al ser desconocido por el Estado, los afectó patrimonialmente, violando el artículo 21 de la Convención”49. 38.
Asimismo, la Corte constató que existió una violación al derecho a la protección judicial por el incumplimiento de las sentencias emitidas por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia en 1994 a favor de los cinco pensionistas50. 39. Por otra parte, en la Sentencia, la Corte efectúo las siguientes consideraciones generales respecto a la posibilidad de los Estados de restringir el derecho de propiedad, y en particular, el derecho adquirido a la pensión nivelada de las víctimas: 47 48 49 50 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 103.
Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 115. Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 115. Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 138. -13- 116. Si bien el derecho a la pensión nivelada es un derecho adquirido, de conformidad con el artículo 21 de la Convención, los Estados pueden poner limitaciones al goce del derecho de propiedad por razones de utilidad pública o interés social.
En el caso de los efectos patrimoniales de las pensiones (monto de las pensiones), los Estados pueden reducirlos únicamente por la vía legal adecuada y por los motivos ya indicados. Por su parte, el artículo 5 del Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante “Protocolo de San Salvador”) sólo permite a los Estados establecer limitaciones y restricciones al goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales, “mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general dentro de una sociedad democrática, en la medida que no contradigan el propósito y razón de los mismos”.
En toda y cualquier circunstancia, si la restricción o limitación afecta el derecho a la propiedad, ésta debe realizarse, además, de conformidad con los parámetros establecidos en el artículo 21 de la Convención Americana. 117. Más aún, en vez de actuar arbitrariamente, si el Estado quería dar otra interpretación al Decreto-Ley N˚ 20530 y sus normas conexas, aplicables a los cinco pensionistas, debió: a) realizar un procedimiento administrativo con pleno respeto a las garantías adecuadas, y b) respetar, en todo caso, por sobre las decisiones de la administración, las determinaciones que adoptaron los tribunales de justicia. 118.
En el presente caso, no se cumplió ninguna de las dos condiciones antes enunciadas. La administración cambió, sin agotar un procedimiento adecuado, los términos de su interpretación de las normas que regulaban la pensión de las cinco presuntas víctimas y, posteriormente, desconoció las decisiones judiciales a las que se ha hecho referencia. 40.
Al pronunciarse sobre la violación al derecho de propiedad, la Corte valoró que el pago que se hizo a los cinco pensionistas en marzo de 2002 “se efectuó sobre la base del salario a los servidores activos de la SBS” y que “[e]ste pago efectuado por el Estado […] implica que las pretensiones de la Comisión Interamericana y de los representantes de las [víctimas] ya han sido reconocidas y cumplidas por el Estado” 51.
Consecuentemente, en el capítulo de reparaciones, la Corte no ordenó al Estado expresamente que continuara garantizando el goce del derecho de propiedad a través del cumplimiento de dichas sentencias internas ni ordenó alguna medida de reparación al respecto, ya que en ese entonces el Perú estaba calculando las pensiones de las víctimas de la forma indicada a través de esas sentencias de garantía (supra Considerando 33). 41.
En ese mismo sentido, la Corte, en el capítulo de reparaciones, determinó que, “con posterioridad a la presentación de la demanda, el Estado peruano ha tomado una serie de medidas tendientes a dar cumplimiento a las pretensiones de la Comisión y de los representantes de las víctimas y sus familiares”. Dichas medidas fueron “el restablecimiento del goce al derecho a una pensión nivelada con el salario del funcionario activo de la SBS que desempeñe el mismo puesto o similar al desempeñado por cada uno de los pensionistas al momento del retiro”, “el cumplimiento de las sentencias dictadas por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia y por el Tribunal Constitucional, mediante el pago de la parte de las mesadas pensionales que se dejó de pagar a las víctimas desde noviembre de 1992 a febrero de 2002”, y “la derogación del artículo 5 del Decreto Ley No 25792”52. 42.
Por dicha razón, la Corte consideró que la pretensión relativa a la modificación del artículo 5 del Decreto-Ley No. 25792 “ya no forma parte de la controversia […] puesto que dicho decreto ya fue derogado y, además, se reintegraron los montos de las pensiones dejados de percibir por las víctimas, en los términos que las venían 51 52 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párrs. 119 y 120.
Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 175. -14- percibiendo con anterioridad a que se realizaran las reducciones arbitrarias” 53. Por ello, como reparación, la Corte únicamente ordenó la indemnización por concepto de daño moral y remitió al derecho interno la determinación de las eventuales consecuencias patrimoniales que pudiera tener la violación al derecho a la propiedad privada (supra Considerando 5).
B.2. Información y observaciones de las partes y la Comisión 43. El Estado argumentó, en resumen, que las sentencias de 1994 de amparo no resolvieron el fondo sobre el régimen aplicable para la nivelación de las pensiones de las víctimas del caso, y que las posteriores resoluciones de la SBS de 2002 contrariaban la ley. Además alegó que le corresponde a los tribunales peruanos determinar la validez de dichos actos54.
Con anterioridad a la Resolución de 2011, el Estado señaló que las demandas interpuestas por la SBS se basan en “la jurisprudencia consolidada por el Tribunal Constitucional” a partir de una sentencia de 18 de junio de 2003 con respecto a un recurso interpuesto por otro pensionista de la SBS (infra nota al pie 77), la cual establece “criterios inamovibles con los que tiene que ser encarado el asunto, ya que les ha conferido carácter vinculante como jurisprudencia de obligatorio cumplimiento”55, por los cuales debe efectuarse la nivelación con referencia al funcionario de la administración pública que se encuentre en actividad del nivel y categoría que ocupó el pensionista el momento del cese.
En cuanto al alcance de la Sentencia, en su informe de agosto de 2013, el Estado señaló que en ella la Corte “sólo se limitó a establecer el incumplimiento de las sentencias desde el año 1994 hasta el año 2002”56, y que la controversia presentada sobre la manera de efectuar la nivelación “corresponde únicamente a las autoridades competentes nacionales de conformidad con la normativa pertinente57.
En dicho escrito sostuvo que en las sentencias derivadas de las demandas de amparo de 1994 y del Tribunal Constitucional sobre procesos de cumplimiento no se determinó “la validez de los actos administrativos, los cuales pueden posteriormente ser dejados sin efecto”. El Perú añadió en esa oportunidad que “el sustento que fundamenta la decisión de la [SBS] de interponer los procesos de nulidad antes referidos es el respetar y garantizar el orden público” y que dichos procesos impulsados por la SBS “[no] tienen por objeto principal el reducir las pensiones ni determinar un nuevo régimen de pensiones, considerando además que la determinación de las mismas se realiza conforme lo establece la normativa específica aplicable”.
El Estado señaló que el párrafo 117 de la Sentencia admite que mediante procesos administrativos se modifique la pensión de los pensionistas, tal como lo están haciendo a través de los procesos contencioso administrativos iniciados por la SBS. 44. El representante de las víctimas sostuvo que las demandas interpuestas por la SBS en el 2005 constituyen una violación a lo dispuesto en la Sentencia, ya que ésta y las decisiones de amparo de 1994 sí se refirieron al fondo de la cuestión planteada, a saber, sí ordenaban que el régimen aplicable para la nivelación de sus pensiones sea el 53 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 177.
Durante una época, el Perú sostuvo que el punto resolutivo quinto de la Sentencia le autorizaba a realizar una nueva determinación (supra Considerando 11). 55 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 30 de noviembre de 2011, Considerando 31.
El Estado dejó de hacer referencia a este argumento con posterioridad a la Resolución de 2011. 56 En el mismo sentido, durante la audiencia, el Estado indicó que “en ningún momento la Corte […] señala que las sentencias del Estado […ordenan] nivelar en determinado régimen”. 57 Sobre este punto, señalan que el representante de la víctima ha interpretado de forma incorrecta la Sentencia, pues “pretenden que las pensiones de sus patrocinados se nivelen con las remuneraciones de los trabajadores de la [SBS]”, y que la Corte “no se ha pronunciado sobre ese extremo” en la Sentencia. 54 -15- de la SBS sujeta al sector privado.
Afirmó que el Estado “se basó en [el punto resolutivo 5 de la Sentencia] para reducir las pensiones de las víctimas”. Además adujo que, “pese a contar con sentencias judiciales que amparan [sus] derechos de la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional del Perú, lo mismo que de esta […] Corte Interamericana [,… los cinco pensionistas han] sido arbitrariamente retrotraídos a la misma condición que ten[ían] antes de iniciar esta lucha”58.
Considera que los procesos judiciales iniciados por la SBS en 2005 y la nueva reducción de las pensiones de las cinco víctimas “desconocen la protección otorgada a [sus] derechos por la [c]osa [j]uzgada”59, e incumplen las decisiones emitidas en 1994 a favor de los cinco pensionistas “por lo que el Estado no podía apartarse de dichas decisiones sin incurrir – como en efecto ha ocurrido- en nuevas violaciones al derecho a la propiedad y a la protección judicial en agravio de las víctimas”60.
El representante requirió a la Corte que “anule los procesos judiciales entablados contra los [c]inco [p]ensionistas y les restituya inmediata e incondicionalmente los derechos de los que han sido arbitrariamente privados”. 45. La Comisión observó que “no existe controversia en relación con el régimen de pensión aplicable, el cual fue claramente determinado por la Corte en su Sentencia”.
Sostuvo que “mediante los procesos de nulidad, el Estado pretende alterar la base fáctica de la sentencia de la Corte Interamericana, en la cual el Tribunal concluyó que los pagos debían hacerse de conformidad con lo determinado en el ámbito interno (es decir, el régimen del sector privado) pues eso fue lo que las decisiones judiciales a favor de las victimas establecieron (párr. 115 de la sentencia)”.
B.3. Procesos contencioso administrativos presentados por la SBS para disminuir las pensiones de las cinco víctimas 46. Durante la etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia del presente caso, fue informado a la Corte que en 2005 la SBS interpuso demandas de nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa en contra de sus propias resoluciones (actos administrativos) de 1995 y 2002 (supra Considerandos 15, 30 y 32) que determinaron que se debía nivelar la pensión de las víctimas sobre base de remuneraciones de trabajadores de la SBS sujetos al régimen laboral de actividad privada61.
En el marco de dichas demandas, los tribunales dispusieron la suspensión cautelar de los actos administrativos referidos 62. Por ello, desde esa fecha los 58 Al respecto, según el representante, “el Estado ha reducido las pensiones de [las víctimas] en más del 90%”. Igualmente, el representante ha hecho notar que tres de los cinco pensionistas ya habrían fallecido. 59 El representante también ha afirmado que dichos procesos no atienden a las garantías de un debido proceso legal. 60 El representante se ampara, principalmente, en los párrafos 104 y 115 de la Sentencia, en el Considerando 32 de la Resolución de supervisión de cumplimiento de Sentencia de 2009, y en el Considerando 24 de la Resolución correspondiente a 2011. 61 En dichas demandas, la Superintendencia también presentó pretensiones accesorias, requiriendo la “restitución por parte del emplazado de la suma de dinero que la entidad accionante le ha abonado en exceso por concepto de pensiones como consecuencia del incremento efectuado mediante las resoluciones administrativas”.
No obstante, en ninguno de los casos se declaró procedente dicho extremo de sus demandas. 62 En efecto, desde 2005, se concedieron medidas cautelares a favor de la SBS, la cual había solicitado que mientras se tramite el proceso principal se disponga la suspensión de los efectos de las Resoluciones que determinaron nivelar el monto pensionable con las remuneraciones que percibían los servidores activos de la SBS de la misma categoría o equivalente en la oportunidad en que se dieron los reajustes de salario y que la SBS siga abonando las pensiones del demandado en un monto igual al que éste venía percibiendo antes de la nivelación efectuada por las referidas resoluciones.
En dichas decisiones se ordenó a la SBS que deposite, a la orden de la Sala, el incremento que por concepto de nivelación de la pensión se ha dispuesto -16- pensionistas han venido devengando por concepto de pensión el monto correspondiente a una nivelación calculada con base en funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas sujetos al régimen laboral de actividad pública63. 47.
En el presente acápite se identificará el estado de los procesos judiciales iniciados mediante demandas presentadas por la SBS en contra de los cinco pensionistas en el 2005 con base en la información y evidencia proporcionada por las partes. 48. Tal como se detallará a continuación, los procesos judiciales referidos han tenido resultados distintos, e incluso, algunos no tienen una decisión definitiva: a) conforme a la información disponible, se entiende que sólo los procesos respecto de tres pensionistas64 cuentan con decisiones firmes, dictadas en un caso en el 2014 (infra Considerando 49), y en el 2008 los otros dos (infra Considerandos 53 y 54); b) de esos tres casos, en el de Carlos Torres Benvenuto se habría dictado una decisión favorable a su pretensión (infra Considerando 49), mientras que en los casos de Reymert Bartra y de Maximiliano Gamarra las decisiones les fueron desfavorables (infra Considerandos 53 y 54), y c) quedarían pendientes de decisión judicial final los casos de Javier Mujica y Guillermo Álvarez (infra Considerandos 50 y 52). 49.
En cuanto al proceso presentado en relación con la pensión del señor Carlos Torres Benvenuto, el 2 de junio de 2014 la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia emitió un pronunciamiento, en el cual “declar[ó] infundada la demanda […] en los seguidos por la [SBS] contra Carlos Alberto Torres” 65. Entre otras motivaciones (infra Considerando 70), dicha sentencia dispone que la SBS “efectuando una interpretación del fallo [de la Corte Interamericana] en contra del principio pro homine ha instaurado un conjunto de acciones de nulidad contra las decisiones administrativas que regularon la nivelación de pensión de cesantía a favor de los cinco pensionistas”.
Además, señaló que la decisión impugnada66 “vulnera el derecho fundamental del demandado Carlos Alberto Torres Benvenuto a la tutela jurisdiccional efectiva” y que la por las Resoluciones a favor del demandado, sin afectar el pago de la pensión vigente a la fecha anterior a la expedición de dichas resoluciones. 63 A partir de la demanda y de la suspensión cautelar de los actos administrativos señalados: Reymert Bartra pasó de percibir S/. 12,065.63 en marzo de 2002 a recibir S/. 1,330.64 en marzo de 2008;
Sara Elena viuda de Gamarra, pasó de recibir S/. 21,145.74 en febrero de 2005 a recibir S/. 1,601.54 en febrero de 2007; Javier Mujica pasó de recibir de S/. 19,180.78 en enero de 2005 a recibir S/. 1,430.85; Carlos Torres Benvenuto pasó de recibir de S/. 18,513.80 en marzo de 2005 a recibir S/. 1,395.45 en marzo de 2006, y Guillermo Álvarez Hernández pasó de recibir de S/. 22,547.34 en marzo de 2002 a recibir S/ 1,431.57 en septiembre de 2008. 64 Carlos Torres Benvenuto, Reymert Bartra Vásquez y Maximiliano Gamarra Ferreyra y su viuda. 65 En dicha decisión también se declaró improcedente “la demanda respecto al pago de intereses devengados y derivados de los pagos en exceso con posterioridad a la interposición de la demanda”.
Cfr. Decisión emitida por la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República el 2 de junio de 2014 (Anexo al escrito de los representantes de 9 de octubre de 2014). 66 La decisión impugnada fue la emitida el 30 de diciembre de 2009 por la Sala Transitoria Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima que declaró fundada la demanda interpuesta por la SBS.
Contra dicha decisión se ejercieron posteriormente varios recursos que fueron resueltos en última instancia por la decisión de 2014 indicada. Cfr. Sentencia emitida por la Sala Transitoria Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima el 30 de diciembre de 2009 (Anexo al informe estatal de 16 de agosto de 2010); decisión emitida por la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de la República el 12 de agosto de 2011 (Anexo al informe estatal de 5 de febrero de 2013), y decisión emitida por la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia el 17 de septiembre de 2013 (Anexo al escrito del representante de 5 de febrero de 2014). -17- SBS “pretende eludir mediante la interposición de la presente demanda” la “protección al demandado [brindada por la Corte Interamericana] al reconocer su derecho pensionario”.
Sin embargo, en los escritos presentados a esta Corte, el señor Torres Benvenuto ha afirmado que el Estado no ha cumplido con dicha sentencia emitida en el 2014 por la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia. 50. En cuanto al proceso presentado en relación con la pensión del señor Guillermo Álvarez Hernández, el 3 de octubre de 2014 el Quinto Juzgado Especializado en lo Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró fundada la demanda de amparo interpuesta por el señor Guillermo Álvarez Hernández “por afectación al debido proceso” y, por lo tanto, declaró “Nula e Inaplicable, para el caso del accionante, la resolución judicial emitida con fecha 17 de noviembre de 2009 por la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de la República”67.
Además, se ordenó a este último tribunal que “emita nuevo pronunciamiento teniendo en cuenta lo glosado en la presente resolución”68. Entre otras motivaciones (infra Considerando 71), ese juzgado señaló que “la Corte Interamericana […] no autorizó bajo ninguna interpretación que se planteara ante los tribunales nacionales una demanda que definiera nuevamente como debía calcularse la pensión nivelable que venía percibiendo el recurrente Guillermo Álvarez Hernández, porque ya había sido considerado y concluido de manera favorable al recurrente”. 51.
Igualmente, debe señalarse que el señor Guillermo Álvarez Hernández interpuso una denuncia contra los jueces integrantes de la referida Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia. Ante dicha denuncia, el 5 de julio de 2010 el Consejo Nacional de la Magistratura decidió “abrir investigación preliminar a los Jueces Supremos integrantes de la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia”, ya que “la Corte Interamericana […] no habría ordenado al Estado Peruano determinar si corresponde al denunciante una pensión nivelable y progresiva con la remuneración del régimen laboral de un servidor de la actividad pública o de la actividad privada, sino, simple y concretamente cumplir con la sentencias” indicadas en la Sentencia de la Corte Interamericana, correspondientes a la acción de garantía y acción de cumplimiento.
El referido Consejo también indicó y que “cualquier interpretación y pronunciamiento en contra de los citados fallos que adquirieron la calidad de cosa juzgada […] podría conllevar a la vulneración del principio constitucional de la cosa juzgada”69. 52. En cuanto al proceso presentado en relación con la pensión del señor Javier Mujica Ruiz-Huidobro, el representante de la víctima informó en octubre de 2014 que 67 El 17 de noviembre de 2009 la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República se pronunció sobre el recurso de apelación interpuesto por la víctima, confirmando la sentencia de 18 de diciembre de 2007.
En esa sentencia de 2007, la Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima anuló las Resoluciones de la SBS mediante las cuales se dispuso nivelar el monto pensionable con las remuneraciones que percibían los servidores activos de la SBS de la misma categoría o equivalente en la oportunidad en que se dieron los reajustes de salarios, y se ordenó a la SBS a realizar una nueva nivelación. Cfr. sentencia de la Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima de 18 de diciembre de 2007 (Anexo al escrito del representante de 13 de abril de 2010) y sentencia de la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República de 17 de noviembre de 2009 (Anexo al escrito del representante de 13 de abril de 2010). 68 Cfr. sentencia emitida por el Quinto Juzgado Especializado en lo Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima el 3 de octubre de 2014 (Anexo al escrito del representante de 24 de octubre de 2014).
La Corte no cuenta con información de que la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia haya emitido el nuevo pronunciamiento de fondo ordenado en la decisión de amparo. 69 Cfr. resolución emitida por el Consejo Nacional de la Magistratura el 5 de julio de 2010 (Anexo al escrito del representante de 10 de octubre de 2010). -18- la víctima, “a través de acciones de [a]mparo, [intenta] aún revertir las decisiones judiciales que […] declararon fundadas las demandas contencioso administrativas interpuestas por la SBS”70.
No obstante, no se cuenta con información sobre la interposición de la acción de amparo ni sus resultados 71. Además, el representante de las víctimas presentó a esta Corte copia de la Resolución Administrativa No. 70292013, emitida por la SBS el 27 de noviembre de 2013, mediante la cual resolvió que se tengan “por nulas las Resoluciones […] que nive[laron] la pensión de don Javier Mujica Ruiz-Huidobro con las remuneraciones percibidas por los trabajadores de la entidad en actividad sujetos al régimen laboral de la actividad privada”72. 53.
En cuanto al proceso presentado en relación con la pensión del señor Reymert Bartra Vásquez, el 27 de abril de 2007 la Primera Sala Transitoria Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró nulas las resoluciones mediante las cuales se dispuso la nivelación de cesantía a favor del señor Bartra Vásquez y, por lo tanto, dispuso que “la [SBS] cumpla con efectuar una nueva y correcta nivelación de la pensión de cesantía del demandado”73.
El 17 de diciembre de 2008 la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima ordenó que se cumpla “lo ejecutoriado”, y ordenó a la parte demandada “informar sobre el cumplimiento de la Sentencia” del 27 de abril de 200774. No consta en el expediente que se hayan recurrido dichas decisiones. 54.
Finalmente, en cuanto al proceso presentado en relación con la pensión del señor Maximiliano Gamarra Ferreyra y su viuda, la señora Sara Elena Castro Remy, el 9 de abril de 2008 la Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima emitió sentencia de primera instancia, en la cual declaró nula la resolución “que dispuso nivelar la pensión de cesantía [percibida por el señor Maximiliano Gamarra] sobre la base de las remuneraciones percibidas por los trabajadores de la [SBS], quienes se encuentren sujetos al régimen laboral de la actividad privada”75.
No consta en el expediente que se haya recurrido dicha decisión. 70 Tales decisiones son las emitidas el 25 de junio de 2007 y el 22 de mayo de 2012 en primera y segunda instancia, respectivamente, por la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima y por la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia. En ambas decisiones se declaró fundada la demanda contencioso administrativa interpuesta por la SBS, y declaró nulas las resoluciones que dispusieron la nivelación de la pensión de cesantía percibida por Javier Mujica Ruiz Huidrobo conforme al régimen de derecho privado.
Cfr. sentencia emitida por la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima el 25 de junio de 2007 (Anexo al informe estatal de 6 de noviembre de 2007), y sentencia emitida por la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República el 22 de mayo de 2012 (Anexo al informe estatal de 5 de febrero de 2013). 71 En este sentido, el representante señaló que “un pronunciamiento en la misma línea [que el de Guillermo Álvarez] debería producirse también en el expediente de Amparo promovido por el fallecido señor Javier Mujica Ruiz Huidoboro” una vez que sus hijos formalicen su sucesión procesal, dado que este proceso se tramita ante el mismo juzgado. 72 Cfr. resolución del Superintendente Adjunto de Administración General de 27 de noviembre de 2013 (Anexo al escrito de los representantes de 16 de julio de 2014). 73 Sentencia emitida por la Primera Sala Transitoria Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima el 27 de abril de 2007 (Anexo al informe estatal de 14 de noviembre de 2007). 74 Resolución No. 23 emitida por la Cuarta Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima (Anexo al informe estatal de 19 de enero de 2009). 75 Cfr. sentencia emitida por la Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima el 9 de abril de 2008 (Anexo al informe estatal de 19 de enero de 2009). -19- B.4.
Consideraciones de la Corte 55. Para determinar si los referidos hechos relativos a las reducciones de las pensiones de las cinco víctimas ocurridas desde el 2005 se encuentran relacionados con la supervisión del cumplimiento de la presente Sentencia, la Corte requirió mayor información al Estado mediante resoluciones (infra Considerandos 56 a 58). 56.
Mediante Resolución del año 2009, la Corte se refirió a los procesos judiciales presentados por la SBS en el año 2005 y señaló únicamente que: […] algunas de las decisiones judiciales relacionadas con este asunto se encuentran pendientes de resolución […]. Hasta que estas no sean resueltas la Corte no cuenta con todos 76 los elementos necesarios para su análisis. 57.
Con posterioridad a ello, mediante Resolución de 2011, la Corte se refirió a dichos procesos judiciales iniciados por demandas de la SBS y requirió determinada información al Estado (supra Considerando 16). En esta Resolución consideró lo siguiente: 32. La Corte observa que han sido resueltas de forma definitiva tres de las cinco acciones de nulidad interpuestas en el 2005 por la SBS […] y que, a través de sus informes, el propio Estado ha señalado que la línea jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia, que sigue la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, hace previsible que los casos aún pendientes de sentencia de dos de las víctimas se resuelvan en el mismo sentido […]. 33.
Las tres sentencias definitivas dictadas en los procesos contencioso administrativos planteados en el 2005 por la SBS declararon la nulidad de las resoluciones emitidas por ésta en 1995 y 2002 respecto de tres de las víctimas. La Corte hace notar que dichas resoluciones de la SBS estaban dirigidas a ejecutar lo ordenado por la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Constitucional del Perú al admitir acciones de garantía […]. 34.
Si bien la Corte reconoció en la Sentencia, en términos generales, que los Estados Parte en la Convención pueden reducir las pensiones observando los parámetros convencionales, la Corte reitera que en su Fallo “no […] orden[ó], como lo aleg[ó] el Estado, la nueva determinación del régimen de pensiones que corresponde a las víctimas”. Al referirse a dichos parámetros convencionales, la Corte señaló, inter alia, que “los Estados pueden poner limitaciones al goce del derecho de propiedad por razones de utilidad pública o interés social”, conforme al artículo 21 de la Convención y a su Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”), siempre que tales limitaciones se creen “mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general dentro de una sociedad democrática, [y] en la medida que no contradigan el propósito y razón de los mismos”. 35.
La Corte toma nota de que, según la prueba presentada por el representante de las víctimas y no controvertida por el Estado, las pensiones de éstas “ha[brían] sido reducidas radicalmente llegando a un nivel incluso inferior [al] que tenían en 1992, cuando inicia[ron] el proceso de reivindicación de [sus] derechos” […]. De las boletas de pago remitidas por el representante en el marco de la supervisión de cumplimiento de la Sentencia, el Tribunal observa que los montos de las pensiones fueron reducidos en aproximadamente un 92%, situación que pareciera diferir del parámetro introducido mediante la reforma en el régimen de pensiones implementada por el Estado en el 2004. 58. que: 76 Además, la Corte declaró en el punto resolutivo segundo de dicha Resolución Caso "Cinco Pensionistas" Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 24 de noviembre de 2009, Considerando 38. -20- 2.
Toda medida que adopte el Estado con respecto a las pensiones de las cinco víctimas del presente caso debe respetar lo establecido en la Sentencia de la Corte, en particular en los párrafos 102, 103, 115 y 116, en el sentido de que, de conformidad con los artículos 21 y 25 de la Convención Americana, las víctimas del presente caso tienen el derecho adquirido a recibir una pensión de cesantía nivelada de acuerdo al Decreto-Ley Nº 20530 y el derecho a que se cumplan las sentencias de garantía resueltas a su favor, así como que las eventuales reducciones a los montos de las pensiones deben realizarse de conformidad con los parámetros convencionales aplicables. 59.
En respuesta a lo solicitado en la Resolución del 2011, las partes proporcionaron información adicional sobre los procesos judiciales iniciados por las demandas presentadas por la SBS con posterioridad a la Sentencia que provocaron que se redujeran nuevamente las pensiones de las víctimas de este caso. El Tribunal destaca que de la información proporcionada por el Estado, la referida reducción no se debe a la aplicación de la reforma al régimen de pensiones de 2004 al cual se hizo referencia en la Resolución de 2011 (supra Considerando 57).
Las razones que ha brindado el Estado para iniciar tales procesos contencioso administrativos fueron, en un principio, que se hizo en cumplimiento del punto resolutivo quinto de la Sentencia, y luego sostuvo la posición de que lo hacía porque la Sentencia dejó a las autoridades judiciales internas la determinación de la forma de nivelar las pensiones de las cinco víctimas (supra Considerando 43).
En este último sentido, el Perú justifica la conformidad con la Sentencia de las demandas judiciales interpuestas por la SBS, alegando que “dicha controversia y la determinación del régimen aplicable en la nivelación de pensiones corresponde únicamente a las autoridades competentes nacionales de conformidad con la normativa pertinente”, y que “los órganos jurisdiccionales internos han sentado una línea jurisprudencial con criterios uniformes, firmes y vinculantes que son de cumplimiento obligatorio y que sostiene sustancialmente que la nivelación de pensiones relacionadas al Decreto Ley No 20530 debe realizarse en base al régimen laboral de la actividad pública”77. 60.
Respecto a esta última posición mantenida por el Estado, la Corte coincide en que en la Sentencia no se emitió un pronunciamiento de fondo sobre la controversia entre las partes con respecto a cuál debió ser el régimen aplicable para la nivelación de las pensiones de las víctimas del caso cuando la SBS pasó en un régimen público a uno privado (supra Considerandos 21 y 43).
Sin embargo, la responsabilidad estatal en la Sentencia se fundamenta en la falta de ejecución de las sentencias que declararon con lugar los amparos en de 1994 y las acciones de cumplimiento entre 1998 y 2000, en las cuales sí se protege que se les siguiera pagando las pensiones de la forma que se venía haciendo; es decir, nivelándolas con respecto a funcionarios de la SBS conforme al régimen de actividad privada, y las cuales cuentan con carácter de cosa juzgada.
Como consecuencia, el sentido de la Sentencia busca proteger la ejecución de lo dispuesto en las referidas sentencias internas. 61. En la Sentencia se determinó que “los pensionistas adquirieron un derecho de propiedad sobre los efectos patrimoniales del derecho a la pensión, de conformidad con el Decreto-Ley Nº 20530”78. Si bien la Corte reconoció que el derecho a la pensión puede ser sujeto a restricciones, en el párrafo 117 de la Sentencia se refirió a los límites que debe observar un Estado al respecto.
En la Sentencia se señala que “los 77 El Estado cita el precedente del caso Maldonado Duarte contra la SBS de 2003, donde el Tribunal Constitucional habría establecido que “un pensionista que pertenece al régimen provisional del Decreto Ley No. 20853, tiene derecho a una pensión nivelable [… y que ] debe efectuarse con referencia al funcionario o trabajador de la administración pública que se encuentre en actividad del nivel y categoría que ocupó el pensionista al momento del cese”. 78 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie C No. 98, párr. 103. -21- Estados pueden poner limitaciones al goce del derecho de propiedad por razones de utilidad pública o interés social” y que “[e]n el caso de los efectos patrimoniales de las pensiones […], los Estados pueden reducirlos únicamente por la vía legal adecuada”. Además, se señaló que, en este caso, “en vez de actuar arbitrariamente, si el Estado quería dar otra interpretación al Decreto-Ley No 20530 y sus normas conexas, aplicables a los cinco pensionistas, debió: a) realizar un procedimiento administrativo con pleno respeto a las garantías adecuadas, y b) respetar, en todo caso, por sobre las decisiones de la administración, las determinaciones que adoptaron los tribunales de justicia” (supra Considerando 39). 62.
El Tribunal considera inadecuada la interpretación que efectúa el Estado de lo dispuesto en el párrafo 117 de la Sentencia sobre las vías por las cuales se podía reducir la pensión de las víctimas del presente caso (supra Considerandos 43 y 60). Cuando se hace referencia en ese párrafo a que el Estado debía realizar un procedimiento administrativo con pleno respeto a las garantías adecuadas para dar otra interpretación al Decreto Ley No 20530 y sus normas conexas (supra Considerando 60), ello se refiere a la situación previa a la emisión de sentencias de amparo a favor de los cinco pensionistas.
Es por ello que, seguidamente, en ese mismo párrafo, la Sentencia establece que el Estado debía “respetar, en todo caso, por sobre las decisiones de la administración, las determinaciones que adoptaron los tribunales de justicia”. Por consiguiente, considerando que ya en 1994 fueron emitidas sentencias de amparo (supra Considerando 29) en las que se decidió sobre los méritos de la pensión que les correspondía devengar a los cinco pensionistas, el Estado tenía el deber de respetar esas determinaciones conforme a lo indicado en el literal b del referido párrafo 117.
En lo que respecta a una posible modificación por vía legal, el propio Estado indicó que a las cinco víctimas no se les aplicó la reforma al régimen de pensiones del 2004 (supra Considerando 59). 63. Por las razones indicadas, esta Corte considera que los argumentos planteados por el Estado para reducir las pensiones de las víctimas con posterioridad a la Sentencia no se corresponden con el contenido y sentido de la misma e implican una falta de observancia de lo protegido en las sentencias de amparo.
Además, la Corte observa que la reducción posterior a la Sentencia de este Tribunal ha implicado una grave afectación al derecho de propiedad, ya que se les redujo la pensión en una proporción aún mayor que la que fue analizada en dicha Sentencia (supra nota al pie 63). Debido a que parte del objeto del caso ante la Corte Interamericana fue precisamente el incumplimiento de esas sentencias de amparo que protegían el derecho a la pensión nivelada, puede entenderse que hay una relación entre los hechos de nuevas reducciones a las pensiones y el objeto del caso ante la Corte Interamericana79. 64.
Además, la Corte hace notar que la línea jurisprudencial indicada por el Estado (supra Considerando 59) pareciera no aplicar a los casos de los cinco pensionistas, teniendo en cuenta las decisiones adoptadas en el 2014 por dos tribunales de la 79 Cuando la Corte ordena reparaciones que conllevan que el Estado garantice el derecho de las víctimas que se declaró violado, ello puede implicar que en la etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia el Tribunal deba hacer un análisis que no se limite a los hechos ya constatados en la Sentencia, sino que deba tomar en cuenta acciones u omisiones de órganos y autoridades internas ocurridas con posterioridad a la Sentencia. Cfr. Caso De la Cruz Flores Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2 de septiembre de 2015, Considerandos 27 y 28, y Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam.
Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 4 de septiembre de 2013, Considerandos 21 a 25. -22- jurisdicción peruana a favor de dos de las víctimas (supra Considerandos 49 y 50 e infra Considerandos 70 a 72). 65. Este Tribunal ha estimado que tanto la ratio decidendi de un fallo como la parte resolutiva del mismo, conforman en su conjunto la cosa juzgada de un asunto en un determinado caso y son vinculantes en su integridad80.
En atención a ello, es pertinente reiterar que una vez que este Tribunal ha dictado Sentencia, de conformidad con los principios generales del Derecho Internacional y con lo dispuesto en los artículos 67 y 68 de la Convención Americana, el Estado y todos sus órganos se encuentran obligados a darle pleno cumplimiento 81. 66. La Corte recuerda que el que no se hubiere ordenado en la Sentencia una reparación específica en relación con el cumplimiento de las sentencias de amparo de 1994, obedece a que se pronunció sobre las reparaciones partiendo del supuesto de hecho de que la SBS ya estaba cumpliendo en el 2003 con nivelar las pensiones de las cinco víctimas de la forma dispuesta en las referidas sentencias de amparo.
Es decir, el Estado estaba garantizando el derecho de propiedad. Además, es preciso tomar en cuenta la protección del derecho a la propiedad de las víctimas que la Corte reconoció en la parte considerativa del Fallo, así como que una de las pretensiones fundamentales del caso era precisamente el cumplimiento de esas sentencias de amparo. 67.
En atención a lo anterior, la Corte observa que los procesos judiciales iniciados por la SBS en 2005 para reducir las pensiones de las cinco víctimas constituyen afectaciones a su derecho de propiedad, que desatienden las determinaciones que adoptaron los tribunales peruanos (supra Considerandos 29 y 31), y por las cuales se declaró la responsabilidad internacional del Estado en la Sentencia. Además, ni en las sentencias de la Sala de Derecho Constitucional y Social de 1994 ni en las del Tribunal Constitucional dictadas entre 1998 y 2000 se incluye disposición alguna que deje la orden del amparo -de que se les restituyera el derecho a pensión conforme lo venían percibiendo antes de la reducción de sus pensiones ocurrida en 1992- sujeta a la posibilidad de que un procedimiento administrativo posterior modifique esta determinación. 68.
La Corte ha indicado que, en el marco de las obligaciones estatales contenidas en el artículo 25 de la Convención, los Estados tienen la obligación de garantizar los medios para ejecutar las decisiones definitivas82. Asimismo, este Tribunal ha establecido que la efectividad de las sentencias depende de su ejecución. El proceso debe tender a la materialización de la protección del derecho reconocido en el pronunciamiento judicial mediante la aplicación idónea de dicho pronunciamiento83.
La referida obligación estatal 80 Cfr. Caso "Cinco Pensionistas" Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 24 de noviembre de 2009, Considerando 34, Caso Gelman Vs. Uruguay. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 20 de marzo de 2013, Considerando 102, y Casos Masacres de Río Negro y Gudiel Álvarez y otros Vs. Guatemala.
Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 21 de agosto de 2014, Considerando 15 81 Cfr. Caso Gelman Vs. Uruguay. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 20 de marzo de 2013, Considerando 102. 82 Cfr. Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala.
Fondo. Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63, párr. 237, y Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de mayo de 2016. Serie C No. 311, párr. 110. 83 Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Competencia. Sentencia de 28 de noviembre de 2003. Serie C No. 104, párr. 73, y Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de mayo de 216. Serie C No. 311, párr. 109. -23- de garantizar los medios para ejecutar las respectivas decisiones y sentencias definitivas emitidas por tales autoridades competentes tiene como uno de sus efectos la obligatoriedad o necesidad de cumplimiento, debido a que una sentencia con carácter de cosa juzgada otorga certeza sobre el derecho o controversia discutida en el caso concreto84.
Lo contrario supone la negación misma del derecho involucrado85. 69. En este sentido, la Corte observa que los procesos judiciales iniciados por la SBS mediante los cuales se pretende reducir la pensión de los cinco pensionistas constituyen una contravención a lo dispuesto con carácter de cosa juzgada por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucional del Perú y esta propia Corte.
Por ello, teniendo en cuenta las sentencias de 1994, 1998 y 2000 (supra Considerandos 29 y 31), el Estado estaría transgrediendo la Sentencia con la reducción de las pensiones de los cinco pensionistas desde 2005 (supra Considerando 46). 70. A esa misma conclusión arribaron las decisiones dictadas en el 2014 por la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República y el Quinto Juzgado Especializado de la Corte Superior de Justicia de Lima, relacionados con los procesos relativos a las pensiones de los señores Carlos Torres y Guillermo Álvarez (supra Considerandos 49 y 50).
En la primera se indicó que: “en relación al punto resolutivo quinto de la sentencia [de la Corte] […] queda claro […] que […el mismo] es a favor de la víctima, pues una interpretación en contrario vaciaría de contenido a todo el Sistema Interamericano”; que la “SBS pretende eludir mediante la interposición de la presente demanda de nulidad de las Resoluciones Administrativas […] que amparan dicho derecho pensionario” y que “las alegadas infracciones [materia de la demanda] no pueden prosperar en el presente caso, pues como ya se ha analizado los puntos controvertidos de la presente demanda contencioso administrativa han sido pronunciamiento por las máximas instancias de justicia en el Perú […] pronunciamientos que han agotados los recursos de jurisdicción interna” (supra Considerando 49). 71.
En igual sentido, el Quinto Juzgado Especializado de la Corte Superior de Justicia de Lima señaló que “[las] sentencias de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República de fecha 19 de septiembre de 1994 y del Tribunal Constitucional de fecha de 21 de diciembre de 2000, que habían pasado en autoridad de cosa juzgada, por lo que según el artículo 139 de Constitución y cuatro de la Ley orgánica del Poder Judicial, no podrían ni pueden ser dejadas sin efecto, ni modificadas, ni sufrir retardo en cuanto a su ejecución, sin violar la Constitución”.
Añadió que “no sólo existe un pronunciamiento del Tribunal Constitucional con calidad de cosa juzgada constitucional sino, a su vez […] una Sentencia de la Corte Interamericana […] que favorece al accionante [Guillermo Álvarez]” y que “se trata, [por lo tanto] de una misma y única pretensión que consiste en que la SBS cumpla con nivelar la pensión del accionante con la remuneración de los trabajadores de la misma categoría o categoría equivalente”(supra Considerando 50). 72.
Resulta de especial gravedad que el Estado no se ha referido a las sentencias indicadas (supra Considerandos 70 y 71) favorables a dos de las víctimas. El contenido 84 Cfr. Caso Acevedo Jaramillo y otros Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de febrero de 2006. Serie C No. 144, párr. 167, y Caso Wong Ho Wing Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 30 de junio de 2015. Serie C No. 297 párr. 196. 85 Cfr. Caso Cantos Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 28 de noviembre de 2002. Serie C No. 97, párr. 54, y Caso Wong Ho Wing Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2015. Serie C No. 297, párr. 196. -24- de las referidas sentencias y esa falta de observaciones denotan que no es aplicable al caso de los cinco pensionistas el precedente en el cual el Perú se sustentó (supra Considerando 63) para afirmar que el Tribunal Constitucional tiene un criterio de carácter vinculante que implicaba nivelar de forma tal que se redujera el monto de la pensión a los cinco pensionistas. 73.
En consecuencia, la Corte Interamericana considera que la reducción considerable a las pensiones de los cinco pensionistas originada en los procesos judiciales iniciados por la SBS en 2005 constituye un incumplimiento a la Sentencia, ya que desconoce el carácter de cosa juzgada de las decisiones de la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia del Perú de 1994 y del Tribunal Constitucional dictadas entre 1998 y 2000, en contravención con lo señalado por ésta en su Sentencia de fondo, reparaciones y costas.
Por lo tanto, el Estado deberá adoptar medidas para garantizar que los cinco pensionistas continúen devengando sus pensiones en los términos dispuestos por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia del Perú y el Tribunal Constitucional en sus sentencias (supra Considerandos 29 y 31). 74. Además, lo anterior implica que el Estado deberá adoptar medidas para que la suspensión del pago de las pensiones de las cinco víctimas vigente desde 2005 (supra Considerando 46) deje de surtir efectos y, como consecuencia de ello, se les reintegre el valor dejado de percibir por concepto de pensiones como consecuencia de las referidas decisiones de suspensión cautelar.
Esta consideración aplica con independencia del estado procesal en el que se encuentren los procesos judiciales iniciados en 2005 por la SBS y que afectaban las pensiones de las cinco víctimas de este caso. 75. La Corte mantendrá abierto el procedimiento de supervisión de cumplimiento de la Sentencia, hasta tanto el Estado acredite que se están reconociendo las pensiones a favor de las cinco víctimas en las mismas condiciones dispuestas en las sentencias dictadas por los tribunales peruanos entre 1994 y 2000, en los términos de la presente Resolución (supra Considerandos 29, 31, 73 y 74).
C. Obligación de realizar las investigaciones correspondientes y aplicar las sanciones pertinentes C.1. Medida ordenada por la Corte 76. En el punto resolutivo sexto y párrafo 179 de la Sentencia la Corte consideró procedente “[l]a pretensión de que se lleve a cabo una investigación de manera imparcial y efectiva del prolongado incumplimiento de las sentencias judiciales” y dispuso que el Estado “debe realizar las investigaciones correspondientes y aplicar las sanciones pertinentes a los responsables del desacato de las sentencias judiciales emitidas por los tribunales peruanos en el desarrollo de las acciones de garantía interpuestas por las víctimas”.
Al respecto, es preciso recordar que la violación a los derechos a la propiedad y a la protección judicial se configuraron, principalmente, por la falta de cumplimiento por aproximadamente ocho años de las sentencias emitidas en 1994 por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia del Perú (supra Considerando 28). 77.
En su Resolución de 24 de noviembre de 2009, la Corte constató que a partir de 1995 las propias víctimas habían interpuesto varias denuncias penales relativas a los -25- incumplimientos de sentencias, las cuales derivaron en decisiones fiscales o judiciales que concluyeron que no se había acreditado la comisión de delito alguno o que no existían elementos suficientes para formular una acusación penal.
Asimismo, la Corte indicó que no había sido acreditado que el Estado hubiera adoptado todas las medidas necesarias para garantizar una investigación exhaustiva de los hechos del caso, con el fin de determinar, en su caso, responsabilidades no sólo de índole penal, sino también aquellas de carácter administrativo o disciplinario que la legislación peruana establezca86.
El Tribunal solicitó al Perú que informara sobre la adopción de todas las medidas que habría llevado a cabo, “más allá del trámite de las denuncias formuladas por las propias víctimas”, para cumplir con la obligación de realizar una investigación exhaustiva de los hechos con el fin de determinar, en su caso, las respectivas responsabilidades.
Específicamente, se requirió al Estado que informara de qué manera las decisiones adoptadas hasta ese momento por sus autoridades habían atendido con lo decidido por el Tribunal en este sentido87. 78. En la posterior Resolución de supervisión de cumplimiento del 2011 la Corte señaló que el Estado no había remitido la información solicitada ni realizado las precisiones correspondientes orientadas a esclarecer si las decisiones penales que desestimaron las denuncias presentadas por las víctimas tomaron en consideración lo establecido en el Fallo y, por ello, reiteró al Estado la citada solicitud de información “a fin de evaluar el cumplimiento de la presente medida”88. 79.
Asimismo, en la referida Resolución del 2011, el Tribunal se refirió a lo alegado por el Estado respecto de la prescripción de las acciones en el ámbito disciplinario, resaltando que parecía que la invocación de tal prescripción se debía a la falta de adopción de medidas por parte del Perú. La Corte requirió al Perú que informara cuáles fueron las acciones que adoptó, una vez que le fue notificada la Sentencia en el presente caso o incluso con anterioridad a la misma, en aras de impulsar de oficio las acciones disciplinarias contempladas en el numeral 7 del artículo 239 de la Ley de Procedimiento Administrativo General Nº 27444 u otras acciones y responsabilidades que resultaran aplicables al presente caso89.
C.2. Información y observaciones de las partes y la Comisión 80. En la audiencia privada y en su informe de agosto de 2013 el Estado solicitó a la Corte que “dé por cumplido la totalidad de los puntos resolutivos de la Sentencia”. En cuanto a las investigaciones penales, el Perú sostuvo que ‘‘en el ordenamiento jurídico interno no existe un tipo penal específico que sancione penalmente el desacato de sentencias judiciales emitidas en procesos constitucionales (tales como el proceso de amparo y el proceso de cumplimiento)”, lo cual no obsta que “los órganos de administración de justicia nacionales pueda[n] utilizar determinados tipos penales existente[s] en el cuerpo normativo pertinente a efectos de investigar la falta de cumplimiento de las sentencias judiciales en general” (infra Considerando 88).
Aunado a ello, el Estado se refirió a las denuncias interpuestas por las propias víctimas o sus representantes tanto antes como después de la emisión de la Sentencia (infra nota al 86 Cfr. Caso "Cinco Pensionistas" Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 24 de noviembre de 2009, Considerando 14. 87 Cfr. Caso "Cinco Pensionistas" Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 24 de noviembre de 2009, Considerando 14. 88 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 30 de noviembre de 2011, Considerandos 14 a 16. 89 Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 30 de noviembre de 2011, Considerando 19. -26- pie 96), y también se refirió a la realización de investigaciones en ámbitos distintos al penal (infra Considerando 89). 81.
El representante de las víctimas indicó, en su escrito de septiembre de 201390, que “[e]l Estado peruano no ha promovido investigación alguna dirigida a establecer las responsabilidades penales, civiles o administrativas […], dejando en la total impunidad a los autores de las violaciones a los derechos humanos declaradas” en la Sentencia, y que “[l]as múltiples acciones penales promovidas por las víctimas” antes y después de la emisión de la Sentencia fueron desestimadas por el Ministerio Público, al mismo tiempo que el Estado argumentaba como justificación del incumplimiento de su obligación de llevar a cabo investigaciones en la vía administrativa o para determinar la responsabilidad civil de los autores de estas violaciones su propia omisión. Concluye señalando que “la existencia de una pretendida prescripción que le impide cumplir actualmente con esta obligación”es consecuencia de dicha omisión91. 82.
La Comisión observó que, ‘‘a más de 10 años de ordenada esta reparación, el Estado no ha informado sobre medida alguna tendiente a emprender investigaciones por el desacato de las sentencias internas’’. Sostuvo que, respecto de los procesos penales92, ‘‘más allá del trámite de las denuncias que las propias víctimas interpusieron, el Estado no realizó investigación alguna’’.
Asimismo, sostuvo que “[e]n relación con las investigaciones de carácter administrativo y, específicamente, los argumentos de irretroactividad y prescripción, […] no es procedente argumentar prescripción para incumplir una obligación proveniente de una decisión de la Corte, cuando dicha prescripción sería resultado del propio incumplimiento prolongado por parte del Estado’’.
Asimismo, la Comisión afirmó que ‘‘el Estado no informó sobre medida alguna de oficio emprendida para cumplir con [impulsar de oficio las investigaciones disciplinarias con base en la Ley de Procedimiento Administrativo General] y se ha limitado a indicar que el referido artículo […] se refiere a [la] falta de cumplimiento derivado de trámites de procedimientos administrativos’’.
Al respecto, la Comisión afirmó que ‘‘las autoridades administrativas tenían un rol fundamental en el cumplimiento de los fallos judiciales, los cuales requerían la expedición y cumplimiento de resoluciones administrativas’’. Por ello, consideraron que dicho “extremo de la sentencia continuará siendo incumplido”. 90 Esta es la última oportunidad en la que el representante de las víctimas se refirió a la presente reparación. 91 Aunado a lo anterior, el representante ha afirmado que ‘‘el Estado ha omitido mencionar que su Código Penal contempla en su artículo 368 el delito de ‘Desobediencia y Resistencia a la Autoridad’ que sanciona a los agentes que desobedezcan o resistan a la orden de una autoridad efectuada por un funcionario- incluso judicial-, en el ejercicio de sus atribuciones, salvo que se trate de la propia detención’’.
Para el representante, el argumento del Estado de que no existiría en el ordenamiento penal peruano un tipo adecuado para perseguir el incumplimiento de sentencias de garantía, ‘‘lo único que pretende es justificar la impunidad con que el Estado pretende tratar las violaciones perpetradas contra los derechos de las víctimas’’. Agregó que el Perú ‘‘no solo no ha tomado medida alguna para investigar a instancia suya (y no de las víctimas) los hechos del presente caso, sino que, por el contrario, de manera sistemática, una y otra vez, entre 1995 y el año 2004, e incluso hasta el presente, desestimó las solicitudes de investigación y sanción planteadas por éstas’’.
En cuanto a lo alegado por el Estado respecto de la prescripción, el representante argumentó que ‘‘si el tiempo ha transcurrido en este caso sin que se ejerciera la potestad persecutoria penal o administrativa […] es precisamente porque el propio Estado apañó dichas violaciones, garantizando con su omisión la impunidad de sus responsables’’.
Asimismo, el representante afirmó que “son inadmisibles las disposiciones de prescripción [… que] pretenda[n] impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones de derechos humanos”. 92 Durante la audiencia privada celebrada en el 2013, sostuvo que ‘‘la cuestión de las investigaciones no es exclusivamente de naturaleza penal’’. -27- C.3.
Consideraciones de la Corte 83. El Tribunal reitera que la obligación de investigar violaciones de derechos humanos se encuentra dentro de las medidas positivas que deben adoptar los Estados para garantizar los derechos reconocidos en la Convención 93. Si bien el deber de investigar es una obligación de medio y no de resultado, debe ser asumida por el Estado como un deber jurídico propio y no como una simple formalidad condenada de antemano a ser infructuosa, o como una mera gestión de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de las víctimas, de sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios94. 84.
Como lo ha señalado este Tribunal, la Convención Americana garantiza a toda persona el acceso a la justicia para hacer valer sus derechos, recayendo sobre los Estados Parte los deberes de prevenir, investigar, identificar y sancionar a los autores intelectuales y encubridores de violaciones de los derechos humanos. Con base en esta obligación, el Estado tiene el deber de evitar y combatir la impunidad, la cual ha sido definida como “la falta en su conjunto de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las violaciones de los derechos protegidos por la Convención Americana”95. 85.
La Corte observa que, de acuerdo a la información aportada y valorada en la Resolución de 2009, las únicas investigaciones o procesos que se efectuaron para evaluar responsabilidades por el incumplimiento de las sentencias de garantía en perjuicio de los cinco pensionistas corresponden a las generadas a partir de denuncias penales interpuestas por aquellos.
Tres de esas denuncias fueron presentadas antes de la emisión de la Sentencia, en agosto de 1995, marzo de 1997 y febrero de 1999. Con posterioridad a la Sentencia de la Corte Interamericana, en abril de 2003, fue presentada una cuarta denuncia96. 86. La Corte constata que las cuatro denuncias fueron o desestimadas o se declaró sin lugar la apertura de la instrucción con base en, fundamentalmente, las siguientes razones: (a) no se encontraban acreditadas la comisión de los delitos contra la Administración Pública-Malversación de Fondos y Peculado;
(b) procedía la excepción de prescripción sobre los hechos; y (c) los funcionarios indicados por los querellantes 93 Cfr. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4, párrs 166 y 167 y Caso Tenorio Roca y otros Vs. Perú Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de junio de 2016.
Serie C No. 314, párr. 167. 94 Cfr. Caso Velásquez Rodríguez Vs Honduras. Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4, párr. 177, y Caso Tenorio Roca y otros Vs. Perú Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 176. Asimismo, Caso Cinco Pensionistas vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 30 de noviembre de 2011, Considerando 10. 95 Cfr. Caso de la “Panel Blanca” (Paniagua Morales y otros) Vs. Guatemala, Fondo.
Sentencia de 8 de marzo de 1998. Serie C No. 37, párr. 173, y Caso Vera Vera y otra Vs. Ecuador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de mayo de 2011. Serie C No. 226, párr. 97. 96 Con relación a las denuncias interpuestas antes de la Sentencia, el Estado señaló que “los fiscales y jueces nacionales se pronunciaron sobre el alegado incumplimiento de las sentencias y concluyeron que no se había acreditado la comisión de delito alguno o que no existían elementos suficientes para formular denuncia penal”.
En cuanto a la denuncia penal interpuesta por uno de los representantes de las víctimas con posterioridad a la Sentencia “contra tres ex titulares de la [SBS]”, el Estado señaló que “[d]icha denuncia fue desestimada en tanto el objeto de la misma ya había sido materia de un pronunciamiento”. El Estado concluye señalando que una decisión en contrario “hubiera afectado explícita y abiertamente el principio del ne bis in ídem”. -28- actuaron en cumplimiento de lo normado en el Decreto Ley No. 25.792 “descartándose además que hayan provocado un desplazamiento del Fondo de Pensiones a su esfera personal o terceros, o que hayan destinado el dinero para fines distintos a los que estaban destinados”97.
Además, el Estado no inició de oficio alguna investigación por algún delito o falta distinto a los tipos penales denunciados por las víctimas98. 87. En consecuencia, se observa que el Estado no determinó responsabilidad alguna de sus funcionarios por el desacato de las sentencias judiciales emitidas por los tribunales peruanos, ni en el ámbito penal ni en algún otro (supra Considerando 77). 88.
Según lo explicado por Perú, en lo que respecta al ámbito penal, tal falta de determinación de responsabilidades se produjo porque los tipos penales disponibles para denunciar las violaciones declaradas en el presente caso comprenden elementos que representaron dificultades para que las autoridades fiscales y administrativas subsumieran los hechos que constituyeron violaciones a derechos humanos conforme a la Sentencia. En este sentido, la aplicación de dichos tipos penales no prosperaba ante el incumplimiento de las referidas sentencias.
Asimismo, la Corte nota que cuatro denuncias fueron desestimadas porque cuando los tribunales emitieron las sentencias de amparo ya se había emitido el Decreto Ley 25792 (supra Considerando 25) al que hacen referencia varias de las decisiones penales como fundamento de que esa norma justificaba que los funcionarios incumplieran las sentencias de amparo y, en consecuencia, desestimaron las denuncias.
Al respecto, el Perú considera que, “independientemente de los resultados de las denuncias penales […]”, “cumplió con investigar diligentemente y debidamente los funcionarios denunciados a razón del alegado desacato de las sentencias”, por lo que ha cumplido con el punto resolutivo sexto de la Sentencia. Por el contrario, el representante y la Comisión califican el proceder estatal como un incumplimiento de la referida obligación (supra Considerandos 81 y 82). 89.
Por otra parte, en lo que respecta a la realización de investigaciones en ámbitos distintos al penal, el Perú no adoptó acción alguna en el ámbito administrativo disciplinario para investigar las referidas violaciones ni antes de la Sentencia de este Tribunal ni con posterioridad a la misma99. El Estado respondió al pedido de información del Tribunal indicando que la legislación peruana no contemplaba la posibilidad de realizar investigaciones en otro ámbito que no fuera el penal con el fin de evaluar la responsabilidad de funcionarios que incumplan sentencias de garantía de derechos fundamentales100.
El Estado señaló que las sanciones contempladas en la Ley de Procedimiento Administrativo General no son aplicables al caso, ‘‘pues únicamente lo [son] para la falta de cumplimiento de mandatos derivados de los casos de procedimientos administrativos en los que intervienen diversas autoridades o 97 Cfr. Caso "Cinco Pensionistas" Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 24 de noviembre de 2009, Considerando 12. 98 Además de las denuncias señaladas anteriormente, en la audiencia privada ante la Corte Interamericana celebrada en febrero de 2013 (supra Visto 5) el representante afirmó que diez días atrás se había rechazado otra denuncia penal interpuesta.
Sin embargo, no fue aportada información a la Corte respecto a esta supuesta nueva denuncia. 99 No obstante ello, la Corte toma nota sobre la explicación del Estado, en cuanto a que con posterioridad a la Sentencia del presente caso se adoptaron medidas orientadas a revertir esta situación, contemplando a través de su “legislación procesal constitucional peruana (vigente desde diciembre de 2004) […] sanciones [de multa y destitución] por el incumplimiento de sentencias derivadas de procesos constitucionales”, las cuales no pueden ser aplicadas de manera retroactiva a los incumplimientos en el presente caso. 100 Adicionalmente, el Estado sostuvo en la audiencia privada que “frente al tema de incumplimiento de sentencias emitidas en procesos de tutela de derechos fundamentales no se ha quedado, por así decirlo, estático, sino por el contrario ha buscado adoptar medidas orientadas a revertir esta situación”. -29- funcionarios provenientes de la Administración Pública’’101 y que, en todo caso, las acciones administrativas habrían prescrito. 90.
Al respecto, es pertinente señalar que, conforme al derecho internacional, el Estado no puede alegar cuestiones de derecho interno para incumplir sus compromisos internacionales, ya que la Sentencia dictada en el presente caso tiene carácter de cosa juzgada internacional y es vinculante en su integridad (supra Considerando 65). 91. La Corte observa que, conforme a la posición manifestada por el Estado (supra Considerando 89), la referida falta de legislación en el Perú conllevó a que no se investigara fuera del ámbito penal el incumplimiento que se configuró por 8 años de las sentencias de amparo emitidas en 1994.
Así, no existió una investigación efectiva de los hechos de incumplimiento de sentencias que permitiera la determinación y sanción de los responsables, y conllevó a un incumplimiento en el presente caso de la referida obligación dispuesta en el punto resolutivo sexto de la Sentencia. 92. Por otra parte, tanto el representante de la víctima como la Comisión sostienen que la prescripción no es aplicable al presente caso (supra Considerandos 81 y 82).
En este sentido, la Corte ya ha señalado que la prescripción en materia penal determina la extinción de la pretensión punitiva por el transcurso del tiempo y que, generalmente, limita el poder punitivo del Estado para perseguir la conducta ilícita y sancionar a sus autores102. Tales consideraciones son aplicables también a la determinación de responsabilidades en otras áreas como la administrativa y disciplinaria. 93.
Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia constante y uniforme del Tribunal, en ciertas circunstancias el Derecho Internacional considera inadmisible e inaplicable la prescripción, a fin de mantener vigente en el tiempo el poder punitivo del Estado sobre conductas cuya gravedad hace necesaria su represión para evitar que vuelvan a ser cometidas103.
Sobre este punto, resulta pertinente advertir lo señalado reiteradamente por la Corte en el sentido de que toda violación a los derechos humanos supone una cierta gravedad por su propia naturaleza, porque implica el incumplimiento de determinados deberes de respeto y garantía de los derechos y libertades a cargo del 101 El Estado indicó que, “aun cuando se sostuviera que dicha normativa pudiera ser aplicable en el presente caso, la posibilidad de iniciar alguna investigación de carácter administrativo prescribió en el año 2003”. 102 Cfr. Caso Albán Cornejo y otros.
Vs. Ecuador. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2007. Serie C No. 171, párr. 111, y Caso Suárez Peralta Vs Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reperaciones y Costas. Sentencia de 21 de mayo de 2013. Serie C No. 261, párr. 175. 103 Cfr. Entre otros, Caso Barrios Altos Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 14 de marzo de 2001.
Serie C No. 75, párr. 41; Caso Barrios Altos Vs. Perú. Interpretación de la Sentencia de Fondo. Sentencia de 3 de septiembre de 2001. Serie C No. 83, párr. 15; Caso Trujillo Oroza Vs. Bolivia. Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de febrero de 2002. Serie C No. 92, párr. 106; Caso Del Caracazo Vs. Venezuela. Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de agosto de 2002.
Serie C No. 95, párr. 119; Caso Bulacio Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 18 de Septiembre de 2003. Serie C No. 100, párr. 116; Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2003. Serie C No. 101, párr. 276; Caso Molina Theissen Vs. Guatemala. Reparaciones y Costas.
Sentencia de 3 de julio de 2004. Serie C No. 108, párr. 84; Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de julio de 2004. Serie C No. 110, párr. 150; Caso Tibi Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de septiembre de 2004. Serie C No. 114, párr. 259;
Caso Masacre Plan de Sánchez Vs. Guatemala. Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de noviembre 2004. Serie C No. 116, párr. 99; Caso Carpio Nicolle y otros Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre 2004. Serie C No. 117, párr. 130; Caso de las Hermanas Serrano Cruz Vs. El Salvador. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 01 de marzo de 2005. Serie Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011 Serie C No. 221, párr. 225; Caso Vera Vera y otra Vs. Ecuador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 19 de mayo de 2011. Serie C No. 226, párr. 117, y Caso Vélez Restrepo y Familiares Vs. Colombia, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 3 de septiembre de 2012. Serie C No. 248, párr. 283. -30- Estado a favor de las personas. Sin embargo, ello no debe confundirse con lo que el Tribunal a lo largo de su jurisprudencia ha considerado como “graves violaciones a los derechos humanos”, las cuales tienen una connotación y consecuencias propias. Asimismo, este Tribunal ha indicado que resulta incorrecto pretender que en todo caso sometido a la Corte, por tratarse de violaciones de derechos humanos, no procedería aplicar la prescripción104. 94.
Este Tribunal recuerda que en la Sentencia del presente caso no se declaró la improcedencia de la prescripción, sino que se estableció que se investigaran determinadas conductas y se establecieran las consecuencias que la ley previera, lo cual no descartaba la posibilidad de que de acuerdo a la normativa interna cualquier acción judicial o administrativa se encontrara prescrita.
Por lo tanto, el Tribunal concluye que el Estado ha incumplido la obligación de ‘‘realizar las investigaciones correspondientes y aplicar las sanciones pertinentes a los responsables del desacato de las sentencias judiciales emitidas por los tribunales peruanos en el desarrollo de las acciones de garantía interpuestas por las víctimas”. 95.
Por las razones mencionadas, el Estado no cumplió con garantizar una investigación efectiva y esta Corte no puede continuar exigiendo al Perú el cumplimiento de dicha obligación, por lo que declara concluida la supervisión de cumplimiento de la Sentencia respecto de la obligación de investigar y aplicar las sanciones pertinentes a los responsables de desacato de las sentencias de garantía, establecida en el punto resolutivo sexto de la Sentencia. * 96.
En cuanto a la solicitud de audiencia planteada por dos víctimas en su escrito de febrero de 2016 (supra Visto 9) de que se convoque a una audiencia de supervisión de cumplimiento de sentencia, la Corte valorará la pertinencia de la misma después de haber recibido el informe escrito y las correspondientes observaciones solicitadas en la presente Resolución. POR TANTO: LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, en el ejercicio de sus atribuciones de supervisión de cumplimiento de sus decisiones, de conformidad con los artículos 33, 62.1, 62.3, 65, 67 y 68.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 24, 25 y 30 del Estatuto y 31.2 y 69 del Reglamento,
RESUELVE
1. Declarar que, de conformidad con lo señalado en los párrafos considerativos 83 a 94 de la presente Resolución, el Estado ha incumplido con su obligación de realizar las investigaciones correspondientes y aplicar las sanciones pertinentes a los responsables del desacato de las sentencias judiciales emitidas por los tribunales peruanos en el desarrollo de las acciones de garantía interpuestas por las víctimas (punto resolutivo sexto de la Sentencia). 104 Cfr. Caso Vera Vera y otra Vs. Ecuador.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de mayo de 2011. Serie C No. 226, párrs. 117 y 118, y Caso Vélez Restrepo y Familiares Vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de septiembre de 2012 Serie C No. 248, párr. 282. -31- 2. Declarar que, según lo dispuesto en el párrafo considerativo 94 de la presente Resolución, se da por concluida la supervisión de cumplimiento de la Sentencia respecto a la reparación señalada en el punto resolutivo anterior. 3.
Declarar que, de conformidad con los señalado en los párrafos considerativos 9 a 14 de la presente Resolución, el presente proceso de supervisión de cumplimiento se considera cerrado respecto del cumplimiento de la obligación de establecer las consecuencias patrimoniales que pudiera tener la violación al derecho a la propiedad privada, en los términos de la legislación interna, por los órganos nacionales competentes (punto resolutivo quinto de la Sentencia); 4.
Declarar que la reducción considerable a las pensiones de los cinco pensionistas originada en los procesos judiciales presentados por la SBS en el 2005 constituye un incumplimiento a la Sentencia, en los términos indicados en los Considerandos 55 a 75. 5. Mantener abierto el procedimiento de supervisión de cumplimiento de la Sentencia, hasta tanto el Estado acredite que se están reconociendo las pensiones a favor de las cinco víctimas en las mismas condiciones dispuestas en las sentencias dictadas por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia del Perú en 1994 y el Tribunal Constitucional peruano entre 1998 y 2000, en los términos dispuestos en los párrafos 102, 103, 115, 116 y 117 de la Sentencia, del punto Resolutivo 2 de la Resolución de 2011, y de los Considerandos 73 a 75 de la presente Resolución. 6.
Disponer que el Estado adopte, en definitiva y a la mayor brevedad, las medidas que sean necesarias para dar efectivo y pronto cumplimiento a la Sentencia, de acuerdo con lo considerado en la presente Resolución, y con lo estipulado en el artículo 68.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 7. Disponer que el Estado presente a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a más tardar el 7 de abril de 2017, un informe en el cual indique todas las medidas adoptadas para cumplir con lo ordenado en el punto resolutivo 5 de la presente Resolución. 8.
Disponer que el representante de las víctimas y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos presenten observaciones al informe del Estado mencionado en el punto resolutivo anterior, en los plazos de cuatro y seis semanas, respectivamente, contados a partir de la recepción del informe. 9. Disponer que la Secretaría de la Corte notifique la presente Resolución al Estado, al representante de las víctimas, y a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. -32- Roberto F. Caldas Presidente Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Humberto Antonio Sierra Porto Eugenio Raúl Zaffaroni Eduardo Vio Grossi Elizabeth Odio Benito L. Patricio Pazmiño Freire Pablo Saavedra Alessandri Secretario Comuníquese y ejecútese, Roberto F. Caldas Presidente Pablo Saavedra Alessandri Secretario