RESOLUCIÓN DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS DE 3 DE SEPTIEMBRE DE 2019 SOLICITUD DE MEDIDAS PROVISIONALES Y SUPERVISIÓN DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA CASO MASACRES DE EL MOZOTE Y LUGARES ALEDAÑOS VS. EL SALVADOR VISTO: 1. La Sentencia de fondo, reparaciones y costas (en adelante “la Sentencia”) dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Corte Interamericana”, “la Corte” o “el Tribunal”) el 25 de octubre de 2012 1.
El caso se refirió a las violaciones a derechos humanos perpetradas por la Fuerza Armada salvadoreña en las masacres cometidas del 11 al 13 de diciembre de 1981 en el caserío de El Mozote y otros lugares aledaños, en el Departamento de Morazán, en el marco del conflicto armado interno salvadoreño. En dichas masacres murieron aproximadamente mil personas 2, en su mayoría niñas y niños.
Igualmente, se refirió a la aprobación de una ley general de amnistía y su posterior aplicación judicial a la investigación penal del presente caso de forma contraria a la obligación internacional del Estado de investigar graves violaciones a derechos humanos. La Corte declaró responsable internacionalmente a la República de El Salvador (en adelante “el Estado” o “El Salvador”) por la violación, entre otros, de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la propiedad privada y a la libertad personal, en perjuicio de víctimas ejecutadas; por la violación de la prohibición de la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes, así como por la violación del derecho a la vida privada, en perjuicio de las mujeres que fueron víctimas de violaciones sexuales en el caserío El Mozote; por la violación de los derechos a la integridad personal, a la vida privada y el domicilio, y a la propiedad privada en perjuicio de las víctimas sobrevivientes de las masacres; por la violación del derecho de circulación y de residencia, en perjuicio de personas que fueron forzadas a desplazarse dentro de El Salvador y hacia la República de Honduras; por la violación de los derechos a la integridad personal y a la propiedad privada en perjuicio de familiares de las víctimas ejecutadas; por la violación de los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial, así como por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en los artículos 1, 6 y 8 de la Convención 1 Cfr. Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños Vs. El Salvador.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de octubre de 2012. Serie C No. 252. El texto íntegro de la Sentencia se encuentra disponible en: http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_252_esp.pdf. La Sentencia fue notificada el 10 de diciembre de 2012. 2 Según los listados de víctimas confeccionados por la Oficina de Tutela Legal del Arzobispado de San Salvador.
Conforme al punto resolutivo segundo de la Sentencia, el Estado debe continuar con la puesta en funcionamiento de un Registro Único de Víctimas y Familiares de Víctimas de Graves Violaciones de Derechos Humanos durante la Masacre de El Mozote. Cfr. Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños Vs. El Salvador, supra nota 1, párrs. 97, 105, 109, 112, 116, 121 y punto resolutivo segundo. Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y 7.b de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (“Convención de Belém do Pará”), en perjuicio de víctimas sobrevivientes de las masacres, así como de familiares de las víctimas ejecutadas.
El Salvador efectuó una aceptación total de los hechos que configuraron las violaciones antes indicadas. En la Sentencia, el Tribunal dispuso, entre otras medidas de reparación, que el Estado debía cumplir con su obligación de investigar, identificar y, en su caso sancionar, así como asegurar que la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz no volviera a representar un obstáculo para el cumplimiento de dicha obligación en este caso y respecto de otras graves violaciones de derechos humanos similares acontecidas durante el conflicto armado en El Salvador (infra Considerandos 3 y 6). 2.
Las Resoluciones de supervisión de cumplimiento de Sentencia emitidas por la Corte Interamericana el 3 de mayo de 2016 3, el 31 de agosto de 2017 4, el 30 de mayo 5 y 28 de noviembre de 2018 6. 3. La visita de supervisión de cumplimiento de la Sentencia realizada por una delegación de la Corte, los días 28 a 30 de agosto de 2018 en San Salvador, en el Juzgado Segundo de Paz de San Francisco Gotera, en El Mozote y en Arambala 7. 4.
Los escritos presentados por los representantes de las víctimas (en adelante “los representantes”) 8 entre febrero y marzo de 2019 en el marco de la supervisión de cumplimiento del presente caso, en los cuales expresaron, entre otros aspectos, sus observaciones respecto “a la existencia de un proyecto de ꞌLey de Reconciliación Nacionalꞌ”, que se encuentra en trámite ante la Asamblea Legislativa de El Salvador y que podría afectar la obligación de investigar graves violaciones a derechos humanos cometidas durante el conflicto armado, tales como la de este caso. 5.
La nota de la Secretaría de la Corte (en adelante “la Secretaría”) de 15 de marzo de 2019, mediante la cual, siguiendo instrucciones del Presidente del Tribunal, se solicitó al Estado que presentara información actualizada sobre el trámite legislativo de dicho proyecto de ley. 6. El informe presentado por el Estado el 29 de marzo de 2019, en el cual únicamente indicó que se había creado una Comisión Ad-hoc que “a [esa] fecha se enc[ontraba] concluyendo un proyecto de ley relacionado a [dicha] temática”. 7.
La nota de la Secretaría de 22 de mayo de 2019, mediante la cual, siguiendo instrucciones del Presidente del Tribunal, se realizó un pedido detallado de información al Estado sobre diversos aspectos relacionados con el referido proyecto de ley 9. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/mozote_03_05_16.pdf. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/mozote_31_08_17.pdf. 5 Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/mozote_30_05_18.pdf. 6 Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/mozote_28_11_18.pdf. 7 En dicha visita, se realizó, entre otros, una diligencia al referido juzgado, la cual permitió a la delegación de la Corte recibir información de forma directa del Juez Segundo de Primera Instancia de San Francisco Gotera, a cargo del proceso penal en trámite por los delitos cometidos en las masacres de El Mozote y lugares aledaños.
Asimismo, se recibió información sobre la creación de una Comisión ad-hoc en la la Asamblea Legislativa de El Salvador para la creación de una nueva ley de reconciliación nacional. 8 El Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) y la Asociación de Derechos Humanos Tutela Legal “Dra. María Julia Hernández”. 9 Se solicitó al Estado que informara sobre: i) el contenido del anteproyecto de Ley de Reconciliación Nacional y su compatibilidad con lo ordenado en el punto dispositivo tercero y el párrafo 319 de la Sentencia, en cuanto al deber del Estado de abstenerse de recurrir a figuras como la amnistía en beneficio de los autores, disposiciones análogas, la prescripción, irretroactividad de la ley penal, cosa juzgada, ne bis in idem o cualquier eximente similar de responsabilidad, para excusarse de la obligación de investigar las graves violaciones ocurridas en el presente caso; ii) el actual estado de avance del trámite legislativo del referido anteproyecto de ley y, explicara, de acuerdo a su normativa interna, el procedimiento que seguiría, y iii) la posición que 3 4 -2- 8.
El escrito de 24 de mayo de 2019 y sus anexos, mediante los cuales los representantes solicitaron, “con base en lo dispuesto en el artículo 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 27 del Reglamento de [la Corte]”, “la adopción de medidas provisionales a favor de las víctimas reconocidas en la Sentencia” del presente caso (infra Considerandos 13 y 14). 9.
La nota de la Secretaría de 24 de mayo de 2019, mediante la cual, siguiendo instrucciones del Presidente del Tribunal, se otorgó un plazo hasta el 27 de mayo de 2019, para que el Estado y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Comisión” o “la Comisión Interamericana”) presentaran sus observaciones a la referida solicitud de medidas provisionales. 10.
El escrito presentado por El Salvador el 27 de mayo de 2019, mediante el cual remitió sus observaciones a la referida solicitud de medidas provisionales. 11. El escrito presentado por la Comisión Interamericana el 27 de mayo de 2019, mediante el cual remitió sus observaciones a la referida solicitud de medidas provisionales. 12. La Resolución de medidas urgentes y supervisión de cumplimiento de Sentencia emitida por el Presidente de la Corte Interamericana el 28 de mayo de 2019 (infra Considerandos 16 a 19) 10. 13.
Los informes presentados por El Salvador el 31 de mayo, el 14 y 19 de junio de 2019, en respuesta a las solicitudes efectuadas por el Presidente de la Corte en el marco de la supervisión de cumplimiento y en la referida Resolución de 28 de mayo de 2019 (supra Vistos 7 y 12), y el informe de 15 de julio de 2019, mediante el cual remitió información adicional sobre la solicitud de medidas provisionales. 14.
El escrito presentado por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador el 19 de junio de 2019 11, el cual, siguiendo instrucciones del Presidente del Tribunal fue recibido como “otra fuente de información”, distinta a la que brinda el Estado en su carácter de parte en el proceso, en los términos de lo dispuesto en los artículos 27.8 y 69.2 del Reglamento de la Corte 12. 15.
Los escritos presentados por los representantes de las víctimas el 27 de junio y 23 de julio de 2019, mediante los cuales remitieron sus observaciones a los informes estatales (supra Visto 13) y el escrito presentado el 26 de julio de 2019, mediante el había asumido el Poder Ejecutivo ante al Poder Legislativo en cuanto al contenido del referido anteproyecto de ley y su posible incompatibilidad con lo ordenado en la Sentencia del presente caso. 10 Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/mozote_se_01.pdf. 11 La Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos es una institución pública de rango constitucional, entre cuyas facultades se encuentra “velar por el respeto y garantía de los derechos humanos” en El Salvador.
En dicho escrito la Procuradora para la Defensa de los Derechos Humanos enfatizó que el referido proyecto de ley “ha generado preocupación y ha recibido fuertes críticas por incluir disposiciones contrarias a los estándares internacionales en materia de derechos humanos”. Al respecto, se refirió a: “(i) el intento de aprobación ‘exprés’ de una nueva Ley de Amnistía y su posible impacto” por “incluir disposiciones contrarias a los estándares internacionales en materia de derechos humanos”, recalcando cuáles artículos del proyecto de ley en cuestión “resultan particularmente preocupantes” y en la “ausencia de consideración de las víctimas en [la] discusión” del proyecto de ley;
“(ii) el control previo de constitucionalidad de proyectos de ley; (iii) la aquiescencia de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador […] en la ejecución de la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía; y (iv) la obstaculización del cumplimiento de [su] mandato constitucional de ‘velar por el respecto y la garantía de los Derechos Humanos’ (derivado de los Acuerdos de Paz) en el marco de la ejecución de la mencionada sentencia de inconstitucionalidad”. 12 El artículo 27.8 dispone que “[e]n las circunstancias que estime pertinente, la Corte podrá requerir de otras fuentes de información datos relevantes sobre el asunto, que permitan apreciar la gravedad y urgencia de la situación y la eficacia de las medidas [provisionales]”.
El artículo 69.2 dispone que “[l]a Corte podrá requerir a otras fuentes de información datos relevantes sobre el caso, que permitan apreciar el cumplimiento”. -3- cual remitieron sus observaciones al escrito de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (supra Visto 14). 16. El escrito presentado por la Comisión Interamericana el 21 de agosto de 2019, mediante el cual remitió sus observaciones a los informes estatales (supra Visto 13).
CONSIDERANDO
QUE: I. SOLICITUD DE MEDIDAS PROVISIONALES 1. En la presente Resolución la Corte se pronunciará sobre la solicitud de medidas provisionales presentada el 24 de mayo de 2019 por los representantes de las víctimas, “en favor de las víctimas del caso”, para que la Corte “ordene al Estado de El Salvador interrumpir el trámite legislativo de la iniciativa de Ley de Reconciliación Nacional en comento y se abstenga de aprobar cualquier normativa similar” (supra Visto 8 e infra Considerandos 13 y 14).
Al respecto, el Presidente del Tribunal emitió una Resolución el 28 de ese mismo mes (supra Visto 12 e infra Considerandos 16 a 19), en la cual adoptó medidas urgentes “hasta que el Pleno de la Corte Interamericana conoc[iera] y se pronunci[ara] sobre esta solicitud de medidas provisionales” y requirió información adicional al Estado a fin de que el Pleno del Tribunal contara con mayores elementos para pronunciarse al respecto. 2.
La Corte estructurará la presente Resolución en el siguiente orden: A) Obligación de investigar, juzgar y, en su caso, sancionar ordenada en la Sentencia B) Solicitud de medidas provisionales presentada por los representantes de las víctimas y observaciones del Estado y la Comisión C) Resolución de medidas urgentes y supervisión de cumplimiento de Sentencia emitida por el Presidente del Tribunal el 28 de mayo de 2019 D) Información y argumentos presentados por las partes con posterioridad a la Resolución del Presidente del Tribunal de 28 de mayo de 2019 E) Consideraciones de la Corte A) Obligación de investigar, juzgar y, en su caso, sancionar ordenada en la Sentencia 3.
En el punto dispositivo tercero de la Sentencia que emitió la Corte en el caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños (supra Visto 1), se ordenó al Estado “iniciar, impulsar, reabrir, dirigir, continuar y concluir, según corresponda, con la mayor diligencia, las investigaciones de todos los hechos que originaron las violaciones declaradas en la presente Sentencia, con el propósito de identificar, juzgar y, en su caso, sancionar a los responsables, de conformidad con lo establecido en los párrafos 315 a 321 de [esta] Sentencia”.
Para ello, estableció que El Salvador debía “remover todos los obstáculos de facto y de jure que mantienen la impunidad total en este caso, tomando en cuenta que [a ese momento] ha[bían] transcurrido aproximadamente 31 años desde que sucedieron las referidas masacres”, y que “[e]n esta línea, el Estado debe investigar de forma efectiva todos los hechos de las masacres, incluyendo, además de las ejecuciones extrajudiciales, otras posibles graves afectaciones a la integridad personal, y en particular, los actos de tortura y las violaciones sexuales contra las mujeres, así como los desplazamientos forzados”.
Asimismo, en los referidos párrafos de la Sentencia se establecieron criterios para dar cumplimiento a esta obligación. Entre ellos se destaca el relativo a que el Estado debe “abstenerse de recurrir a figuras como la amnistía en -4- beneficio de los autores, así como ninguna otra disposición análoga, la prescripción, irretroactividad de la ley penal, cosa juzgada, ne bis in idem o cualquier eximente similar de responsabilidad, para excusarse de esta obligación”. 4.
Adicionalmente, en los párrafos 283 a 296 de la Sentencia, la Corte desarrolló las razones por las cuales la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz de 20 de marzo de 1993, que “concedió una amnistía de carácter general y absoluta que amplió la posibilidad de impedir la investigación penal y la determinación de responsabilidades a aquellas personas que hubieran participado como autores inmediatos, mediatos o cómplices en la comisión de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones graves del derecho internacional humanitario durante el conflicto armado interno, incluidos aquellos casos ejemplarizantes determinados por la Comisión de la Verdad”, era incompatible con los estándares del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario y, en consecuencia, carece de efectos jurídicos. 5.
Al pronunciarse sobre la incompatibilidad de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz de 1993 con la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención Americana” o “la Convención”), la Corte hizo notar que, “a diferencia de los casos abordados anteriormente por este Tribunal, en el presente caso se trata de una ley de amnistía general que se refiere a hechos cometidos en el contexto de un conflicto armado interno” 13.
Por ello, el Tribunal estimó necesario hacer tal análisis “también a la luz de lo establecido en el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 así como de los términos específicos en que se acordó el cese de las hostilidades que puso fin al conflicto en El Salvador y, en particular, del Capítulo I (‘Fuerza Armada’), punto 5 (‘Superación de la Impunidad’), del Acuerdo de Paz de 16 de enero de 1992” 14.
La Corte consideró que “[s]egún el Derecho Internacional Humanitario aplicable a estas situaciones, se justifica en ocasiones la emisión de leyes de amnistía al cese de las hostilidades en los conflictos armados de carácter no internacional para posibilitar el retorno a la paz” 15. Sin embargo, consideró que “esta norma no es absoluta”, pues también en el Derecho Internacional Humanitario subsiste la obligación de investigar y juzgar crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad 16. 6.
En relación con lo anterior, en el punto dispositivo cuarto y el párrafo 318 de la Sentencia, se ordenó que “dado que [dicha] Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz carece de efectos […] el Estado deb[ía] asegurar que […] no v[olviera] a representar un obstáculo para la investigación de los hechos materia del presente caso ni para la identificación, juzgamiento y eventual sanción de los responsables de los mismos y de otras graves violaciones de derechos humanos similares acontecidas durante el conflicto armado en El Salvador”. 7.
En la Resolución de supervisión de cumplimiento de Sentencia de agosto de 2017 (supra Visto 2) la Corte constató el cumplimiento total de la reparación referida en el considerando anterior, en virtud de que el 13 de julio de 2016 la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador emitió una sentencia en la cual declaró la inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz aprobada en 1993 (en adelante también “sentencia de inconstitucionalidad de julio de 2016) por considerar, entre otros, que la “[…] extensión objetiva y subjetiva de la amnistía es contraria al derecho de acceso a la justicia, a la tutela judicial –protección de los derechos fundamentales–, y al derecho a la reparación 13 14 15 16 Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños Vs. El Salvador, supra nota, párr. 284.
Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños Vs. El Salvador, supra nota, párr. 284. Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños Vs. El Salvador, supra nota, párr. 285. Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños Vs. El Salvador, supra nota, párr. 286. -5- integral de las víctimas de crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al Derecho Internacional Humanitario, pues impide el cumplimiento de las obligaciones estatales de prevención, investigación, enjuiciamiento, sanción y reparación integral […]” 17. 8.
Adicionalmente, en la referida Resolución este Tribunal constató que, a raíz de la mencionada sentencia de la Sala de lo Constitucional, se había revocado el sobreseimiento definitivo de las investigaciones sobre los hechos de las masacres de El Mozote, dictado en septiembre de 1993 en aplicación de la referida Ley de Amnistía General, y se había ordenado la reapertura del proceso penal ante el Juzgado Segundo de Primera Instancia de San Francisco Gotera.
Asimismo, dicho juzgado ordenó la continuidad de la instrucción penal contra diez acusados “así como también contra otros que pudieran ser identificados durante la investigación”. Si bien la Corte valoró positivamente la reapertura del proceso penal, también tuvo en cuenta que aún quedaban pendientes diligencias e investigaciones con el fin de determinar las responsabilidades correspondientes por los hechos del presente caso.
Por ello, consideró que la obligación de investigar ordenada en la Sentencia de este caso continuaba pendiente de cumplimiento, y requirió al Estado que presentara información actualizada y detallada sobre la adopción de medidas destinadas a culminar con la investigación y el juzgamiento de las personas que ya se encontraban en el marco del proceso penal iniciado ante el Juzgado Segundo de Primera Instancia de San Francisco Gotera, al igual que las medidas adoptadas para continuar con la identificación y enjuiciamiento de otras posibles personas que hayan estado involucradas en los hechos concernientes a las masacres de El Mozote y lugares aledaños 18. 9.
También, en la referida sentencia de inconstitucionalidad de julio de 2016, la Sala de lo Constitucional reconoció que: [l]a nueva situación que se abr[ía] con esta sentencia constitucional pon[ía] en evidencia la necesidad de una regulación complementaria para la genuina transición democrática hacia la paz, que respete la dignidad humana y los derechos fundamentales de las víctimas, en especial, los derechos de acceso a la justicia y a la tutela judicial, el derecho a la reparación integral, el derecho a la verdad y la garantía de no repetición de los crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al D[erecho Internacional Humanitario], debiéndose garantizar, en todo caso, el derecho al debido proceso de las personas investigadas y enjuiciadas por los hechos del conflicto armado y que no pueden gozar de amnistía conforme a los parámetros de la presente sentencia 19. 10.
En ese sentido, dicho tribunal interno determinó que, “en un plazo razonable”, la Asamblea Legislativa de El Salvador debía: […] (i) regular los medios para garantizar el acceso a la información pública sobre los hechos y sus circunstancias relacionadas con los crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al D[erecho Internacional Humanitario], ocurridos durante el conflicto armado y atribuidos a ambas partes;
(ii) disponer de los recursos adecuados para responder, en menor tiempo posible, a las exigencias de las víctimas y sus familiares y de la sociedad salvadoreña, respecto de las investigaciones, el enjuiciamiento, el esclarecimiento de la verdad y la sanción a los responsables de crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al D[erecho Internacional Humanitario], sucedidas en el conflicto armado y atribuidos a ambas partes; y (iii) considerar las medidas de reparación integral a las víctimas que fueren necesarias para garantizar su satisfacción, compensación y reivindicación, así como las medidas de no repetición de los crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al D[erecho Internacional Humanitario], tomando en cuenta los parámetros de Considerandos 11 a 18.
Considerandos 21 a 26. 19 Cfr. Sentencia de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador de 13 de julio de 2016, pág. 34 (anexo 2 al informe estatal de 12 de agosto de 2016). 17 18 -6- [esa] sentencia y los estándares de la justicia transicional desarrollados fundamentalmente en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y este tribunal 20. 11.
Adicionalmente, al referirse a los “[c]asos excluidos de la amnistía”, la Sala de lo Constitucional indicó que consideraba “necesario establecer que, para los efectos de esta sentencia, se entenderá que los hechos que quedan excluidos de la amnistía son los atribuidos a ambas partes que puedan ser calificados como crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al D[erecho Internacional Humanitario]” 21. 12.
En fase de ejecución de sentencia, la Sala de lo Constitucional ha dado seguimiento al cumplimiento de la referida sentencia de inconstitucionalidad de julio de 2016, determinando a cuáles órganos del Estado les compete la adopción de acciones para su cumplimiento y brindando pautas para su implementación. En el marco del seguimiento del cumplimiento de la referida sentencia, ha realizado dos audiencias públicas de seguimiento en julio de 2017 y junio de 2018 y ha emitido resoluciones de seguimiento 22.
En la resolución de 7 de julio de 2017, la Sala de lo Constitucional indicó que las obligaciones contenidas en su sentencia de inconstitucionalidad de julio de 2016 “no debían interpretarse y aplicarse como un deber exclusivo y aislado del Órgano Legislativo, sino que la naturaleza especial de éstas requiere una colaboración coordinada con el Órgano Ejecutivo y la Fiscalía General de la República”.
Posteriormente, en la resolución de 13 de julio de 2018, con base en la información presentada por los referidos órganos estatales, la Sala de lo Constitucional resolvió, entre otros aspectos, “t[ener] por incumplida [su] sentencia” de inconstitucionalidad de julio de 2016 por parte del Órgano Legislativo, ya que “a dos años de [su] pronuncia[miento,] la Asamblea Legislativa no ha[bía] promulgado una nueva ley de reconciliación nacional y de asistencia a víctimas que tenga en cuenta sus derechos y todas aquellas medidas que se relacionen con la conservación y fomento de la memoria histórica”.
Por esta razón, la Sala de lo Constitucional brindó “algunas puntualizaciones necesarias para su correcta elaboración” y dispuso que “dicho órgano de Estado deberá emitir dicha normativa a más tardar el día 13 de [julio] de 2019- fecha impostergable”. Además, especificó que “[e]n su elaboración deberá tenerse en cuenta la consulta con las víctimas del conflicto armado, las asociaciones que las representan y otros sectores de la sociedad que se muestren interesados en contribuir a los fines de su elaboración” 23.
Cfr. Sentencia de la Sala de lo Constitucional de 13 de julio de 2016, supra nota, pág. 35. Cfr. Sentencia de la Sala de lo Constitucional de 13 de julio de 2016, supra nota, pág. 40. 22 En la audiencia de seguimiento realizada el 19 de julio de 2017, “se aclaró [que] la Asamblea Legislativa debe promulgar una nueva Ley de Reconciliación Nacional y Asistencia a las Víctimas del Conflicto Armado que permita armonizar los esfuerzos de las instituciones estatales de acuerdo con los estándares constitucionales e internacionales relativos a la justicia transicional, es decir: (i) que se conozca la verdad de lo que sucedió en el pasado y que se regulen los mecanismos para facilitar el acceso a la información a las víctimas del conflicto armado;
(ii) regular algunos aspectos relativos a la persecución penal, como la imprescriptibilidad de los delitos, la participación de las víctimas del conflicto armado, así como ciertas modulaciones sancionatorias en orden a la reparación moral y económica que puedan beneficiar a las víctimas, por parte de los autores de los delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra;
(iii) la ejecución de programas de reparación de las víctimas, lo que supone la correcta identificación de ellas y de sus familias, en tanto se constituyan beneficiarios de los mismos, y (iv) la formulación de garantías de no repetición, como el caso de memoriales cuyo propósito es salvaguardar la memoria histórica de lo acontecido. Cfr. Resolución emitida por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador de 18 de mayo de 2018 en el proceso de inconstitucionalidad 44/2013-145/2013 (anexo al informe de la Procuradora para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador). 23 Cfr. Resolución de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador de 13 de julio de 2018, punto resolutivo primero. Disponible en: http://ow.ly/d/7MZW (citada en la nota al pie 68 del escrito de los representantes de febrero de 2019). 20 21 -7- B) Solicitud de medidas provisionales presentada por los representantes de las víctimas y observaciones del Estado y la Comisión 13.
El 24 de mayo de 2019 los representantes de las víctimas del caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños, presentaron a la Corte una solicitud de medidas provisionales por el alegado “riesgo de daño irreparable de extrema gravedad y urgencia de que el derecho de acceso a la justicia de las víctimas de la[s] Masacre[s] de El Mozote y lugares aledaños y de las víctimas de violaciones a derechos humanos del conflicto armado en su conjunto sea violado”, debido a la “inminente aprobación en la Asamblea Legislativa” del “proyecto de Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional” (en adelante también “iniciativa de Ley de Reconciliación Nacional”).
Según la exposición de motivos del referido proyecto de ley, su trámite se estaría llevando a cabo para el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia de inconstitucionalidad de la Sala de lo Constitucional de julio de 2016 (supra Considerandos 9 y 10). 14. Con base lo expuesto en el referido escrito 24, los representantes solicitaron a la Corte Interamericana que Adopte medidas provisionales en favor de las víctimas del caso [Masacres de El Mozote y lugares aledaños] y ordene al Estado de El Salvador interrumpir el trámite legislativo de la iniciativa de Ley de Reconciliación Nacional en comento y se abstenga de aprobar cualquier normativa similar. 15.
Al respecto, se dio plazo hasta el 27 de mayo de 2019 para que el Estado y la Comisión Interamericana presentaran sus observaciones a dicha solicitud (supra Visto 9). Estas observaciones fueron presentadas en el plazo otorgado (supra Vistos 10 y 11) 25. C) Resolución de medidas urgentes y supervisión de cumplimiento de Sentencia emitida por el Presidente del Tribunal el 28 de mayo de 2019 16.
Dado que la Corte no se encontraba reunida, el Presidente adoptó una Resolución (infra Considerando 36), en la cual ordenó medidas urgentes. 17. Después de realizar un análisis prima facie de los requisitos para el otorgamiento de medidas provisionales (infra Considerando 35) 26, el Presidente dispuso la siguiente medida urgente: 42. En conclusión, esta Presidencia considera que para evitar que el Estado incumpla con garantizar el derecho de acceso a la justicia de las víctimas del presente caso y con sus obligaciones internacionales derivadas de la Convención Americana, otros instrumentos internacionales y de la Sentencia del presente caso, mediante la eventual aprobación de un proyecto de ley que, prima facie, parece incompatible con las referidas obligaciones, y de acuerdo a las facultades que le otorga el artículo 63.2 de la Convención Americana, se requiere, al Estado de El Salvador que suspenda inmediatamente el trámite legislativo del proyecto de “Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional” que se encuentra actualmente en la Comisión Política de la Asamblea Legislativa, hasta que el Pleno de la Corte Interamericana Los representantes expusieron los hechos y argumentos que fundamentaban tal solicitud y lo que alegaron respecto a los requisitos para la adopción de las medidas provisionales.
Ello se encuentran expuesto en detalle en los Considerandos 12 y 13 de la Resolución del Presidente de la Corte de 28 de mayo de 2019 (supra Visto 12 e infra Considerandos 16 a 19). 25 El contenido de las observaciones del Estado se encuentra en el Considerando 14 de la Resolución del Presidente de la Corte de 28 de mayo de 2019, y el contenido de las observaciones de la Comisión Interamericana se encuentra en los Considerandos 15 y 16 de dicha Resolución (supra Visto 12 e infra Considerandos 16 a 19). 26 Cfr. Considerandos 17 a 40 de la Resolución del Presidente de 28 de mayo de 2019. 24 -8- conozca y se pronuncie sobre esta solicitud de medidas provisionales durante su próximo período de sesiones.
(Énfasis añadido) 18. Asimismo, el Presidente del Tribunal solicitó al Estado que presentara determinada información a fin de que el Pleno de la Corte contara con mayores elementos para pronunciarse sobre la referida solicitud de medidas provisionales. Al respecto, dispuso que: 44. A fin de que el Pleno de la Corte cuente con mayores elementos para pronunciarse sobre la referida solicitud, esta Presidencia requiere al Estado que en el plazo indicado en el punto resolutivo segundo de la presente Resolución, aporte un informe en el cual se refiera al impacto que tendría este proyecto de ley respecto del cumplimiento de la obligación de investigar derivada de la Sentencia del caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños, así como que explique si dentro de su ordenamiento jurídico la Sala de lo Constitucional podría realizar un control previo de constitucionalidad de proyectos de ley, o bien, si en el marco de las audiencias y resoluciones de seguimiento que dicha Sala está realizando respecto al cumplimiento de su sentencia de 13 de julio de 2016 podría valorar si el contenido del proyecto de “Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional” cumple con las disposiciones que realizó en dicha decisión. (Énfasis añadido) 19.
Adicionalmente, el Presidente dispuso que la información que presentaran las partes y Comisión se incluiría también en el expediente relativo a la etapa de supervisión de cumplimiento del presente caso, debido a que todo lo indicado en la referida Resolución concierne al cumplimiento de la Sentencia, respecto de la obligación de investigar, juzgar y, en su caso, sancionar 27.
D) Información y argumentos presentados por las partes y la Comisión Interamericana, con posterioridad a la Resolución del Presidente del Tribunal de 28 de mayo de 2019 i) Información del Estado 20. El Salvador presentó información en cuatro oportunidades (supra Visto 13). En ninguna de ellas expresó su posición respecto a si se debe mantener o levantar la medida urgente dispuesta por el Presidente de la Corte Interamericana en la Resolución de 28 de mayo de 2019 (supra Considerando 16). 21.
El Estado tampoco contestó expresamente en el texto de sus informes los requerimientos de información realizados por el Presidente en la referida Resolución (supra Considerando 18), aunque aportó como anexos varios documentos que se refieren a los temas sobre los cuales el Presidente de la Corte requirió información, entre ellos, informes del Presidente de la Asamblea Legislativa, resoluciones y comunicaciones de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y un informe elaborado por el Juez Segundo de Primera Instancia de San Francisco Gotera, quien se encuentra a cargo de la instrucción del proceso penal actualmente en curso respecto al caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños. 22.
En cuanto a la información requerida por el Presidente de esta Corte respecto a la posición que ha asumido el Poder Ejecutivo ante el Poder Legislativo en relación al proyecto de “Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional” (supra nota al pie 9), en su informe de 14 de junio de 2019 el Estado explicó que el Presidente Constitucional de El Salvador Nayib Armando Bukele Ortez, cuyo mandato inició el 1 de junio del año en curso, estim[aba] conveniente hacer del conocimiento de [la] Corte Interamericana de Derechos Humanos que a la fecha del […] informe de[l] Estado[,] no t[enía] conocimiento oficial del anteproyecto de Ley Especial de Justicia Trasicional y Restaurativa 27 Cfr. Considerando 45 de la Resolución del Presidente de 28 de mayo de 2019. -9- para la Reconciliación Nacional que se encuentra en el seno de la Asamblea Legislativa, [pero] que, en cumplimiento a la sentencia de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia que declaró inconstitucional la Ley General de Amnistía para la Consolidación de la Paz de 1993, cualquier Decreto Legislativo en materia de justicia transicional que sea remitido por la Asamblea Legislativa al Presidente de la República, en el marco del proceso de formación de ley que establece la Constitución salvadoreña, será examinado teniendo como eje central el derecho a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a las garantías de no repetición de las víctimas de violaciones graves a los derechos humanos e infracciones graves del derecho internacional humanitario cometidas en el contexto del conflicto armado interno de El Salvador y sus familiares. 23.
Respecto de la orden del Presidente de la Corte de suspender el trámite legislativo del proyecto de “Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional” (supra Considerando 16), el Estado aportó un informe suscrito por el Presidente de la Asamblea Legislativa, con fecha 20 de junio de 2019 28, en el cual “expres[ó] que no existe ninguna intención por parte de esta Asamblea de aprobar una ley, sino cuenta con el consenso y la participación de los diferentes sectores interesados en participar en [esta] temática”.
Además, en el referido informe el Presidente de la Asamblea Legislativa señaló que ante la Subcomisión de la Comisión Política de la Asamblea Legislativa se encuentran dos propuestas de proyectos de ley y aportó copia de las mismas, a saber: i) el proyecto “Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional”, y ii) el proyecto “Ley Especial de Reparación Integral y Acceso a la Justicia para Víctimas de Graves Violaciones de Derechos Humanos en el Contexto del Conflicto Armado” 29. 24.
Adicionalmente, en el comunicado de prensa emitido por la Corte Suprema de Justicia el 12 de julio de 2019, aportado por el Estado, se indica que la Sala de lo Constitucional emitió una resolución ese mismo día 30, en la cual decidió “conded[er] una ampliación del plazo, por 4 meses”, hasta el “13 de noviembre de 2019” 31, “para que la Asamblea Legislativa apruebe una ley de reconciliación nacional y de asistencia a víctimas que cumpla con lo establecido en la sentencia de inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía emitida el 13 de julio de 2016” y con “los parámetros establecidos […] en resoluciones de seguimiento” (supra Considerandos 9 a 12). 25.
Asimismo, se indica en el referido comunicado de prensa que en dicha resolución de julio de 2019, la Sala de lo Constitucional también reiteró que “en [la] elaboración [de dicha ley de reconciliación nacional] debe tomarse en consideración la opinión de las víctimas del conflicto armado, las asociaciones que las representan y otros sectores de la sociedad que se muestren interesados en contribuir a los fines de su elaboración”.
Asimismo, dicho tribunal enfatizó en el deber de la Asamblea Legislativa de “propiciar aún más un proceso de diálogo abierto, transparente e inclusivo con diversos sectores de la sociedad civil, especialmente con grupos de víctimas del conflicto armado”, en particular porque “el actual proceso legislativo realizado para la promulgación de la Ley 28 Cfr. Informe suscrito por el Presidente de la Asamblea Legislativa de El Salvador de 20 de junio de 2019 (anexo al informe estatal de 15 de julio de 2019). 29 Los representantes de las víctimas explicaron que el primer proyecto de ley fue preparado por los diputados que conforman la Comisión encargada de elaborar la normativa de reconciliación nacional y es el que se relaciona con la presente solicitud de medidas provisionales; y el segundo proyecto de ley fue elaborado por “las organizaciones de la sociedad civil que acompañan a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos del conflicto armado”. 30 Cfr. Comunicado de prensa de la Corte Suprema de Justicia titulado “Sala amplía plazo por 4 meses para cumplimiento de sentencia de inconstitucionalidad de Ley de Amnistía”, de 12 de julio de 2019 (anexo al informe estatal de 15 de julio de 2019). 31 Los representantes explicaron que la Comisión Política de la Asamblea Legislativa solicitó a la Corte Suprema de Justicia de El Salvador una prórroga de tres meses para legislar sobre reconciliación nacional con el fin de “realizar las entrevistas con las asociaciones ya consultadas y otros sectores que manifiesten interés en el tema, para poder emitir la normativa ordenada” por la Sala de lo Constitucional.
Cfr. Solicitud de prórroga de la Comisión Política de la Asamblea Legislativa dirigida a la Corte Suprema de Justicia de 3 de julio de 2029 (anexo al escrito de los representantes de 23 de julio de 2019). -10- Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional no ha sido capaz de generar niveles de confianza mínimos en este último sector”.
La Sala de lo Constitucional agregó que, sin “ha[ber] efectuado ningún examen o valoración sobre el contenido del [referido] proyecto de ley”, la “[a]proba[ción] de una ley en estas condiciones no solo significaría el incumplimiento a las obligaciones derivadas de la sentencia pronunciada en el proceso de inconstitucionalidad y sus resoluciones de seguimiento, sino también un debilitamiento al Estado constitucional de derecho”. 26.
Por otra parte, en cuanto a la información requerida por el Presidente del Tribunal respecto al impacto que tendría el proyecto de “Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional” en el cumplimiento de la obligación de investigar derivada de la Sentencia del presente caso (supra Considerando 18), en sus informes el Estado no se refirió expresamente a este punto.
Tampoco se pronunció sobre el contenido de ese proyecto de ley, ni sobre las apreciaciones prima facie realizadas por el Presidente de la Corte respecto a que algunas de sus disposiciones podrían ser contrarias a los estándares internacionales relativos a la investigación de graves violaciones a derechos humanos. Sin embargo, junto con su informe de 14 de junio de 2019, El Salvador aportó un informe elaborado por el Juez Segundo de Primera Instancia de San Francisco Gotera, quien se encuentra a cargo de la instrucción del proceso penal actualmente en curso sobre el caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños 32, en el cual, entre otros aspectos, detalló las razones por las cuales considera que algunas “regulaciones del Proyecto de Ley de Justicia Transicional […] afectarían directamente la tramitación de [este] proceso penal” y tendrían un “impacto [en el] cumplimiento de la obligación de investigar derivada de la sentencia” emitida por la Corte Interamericana 33. 27.
Adicionalmente, en cuanto a la información requerida por el Presidente de la Corte respecto a la facultad de la Sala de lo Constitucional de realizar un control previo de constitucionalidad (supra Considerando 18), el Estado explicó en su informe de 31 de mayo de 2019 cómo funciona el proceso de formación de ley en el ordenamiento jurídico salvadoreño 34.
También aportó una resolución emitida por la Sala de lo 32 Cfr. “Informe a Corte Interamericana de Derechos Humanos en el marco de la adopción de medidas urgentes para el cumplimiento de la Sentencia del caso ‘El Mozote y lugares aledaños Vrs. El Salvador’”, elaborado por Jorge Alberto Guzmán Urquilla, Juez Segundo de Primera Instancia de San Francisco Gotera, de 10 de junio de 2019 (anexo al informe estatal de 14 de junio de 2019). 33 El referido juez de instrucción indicó que se “limita[ba] a señalar regulaciones del Proyecto de Ley de Justicia Transicional que afectarían directamente la tramitación del proceso penal 238/1990 conocido como Masacre El Mozote y lugares Aledaños, no así aquellas que, aunque traerían igualmente afectación, [pues] pref[ería] no pronunciar[s]e respecto a ellas para evitar que pudieran ser consideradas por las partes como un adelanto de criterio de lo que posteriormente deberá resolverse en el proceso”.
Entre las observaciones formuladas, se refirió al “principio de individualización” advirtiendo que bajo el artículo 6 del proyecto de ley en cuestión “solo serían sometidos a este proceso los autores materiales de los hechos, no así los autores mediatos o intelectuales, que es la calidad que ostentan en este proceso los dieciocho militares imputados de los delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra cometidos en El Mozote y lugares aledaños, quienes quedarían desvinculados de la imputación que se les ha formulado y por consiguiente, fuera del proceso”.
También formuló observaciones al artículo 8 del referido proyecto de ley, que es el que establecería el “derecho penal aplicable”. Adicionalmente, expuso los argumentos por los cuales considera que el proyecto de ley en cuestión “no cumple con las disposiciones que realizó la Sala de lo Constitucional en su sentencia de 13 de julio de 2016”, ya que “la ‘regulación complementaria’ que la Sala ordenó dictar en su sentencia, no se refiere a otra normativa penal y procesal penal para la tramitación de procesos penales sobre graves violaciones a derechos humanos que la misma Sala ordenó investigar”. 34 Al respecto, indicó que éste se encuentra regulado en los artículos 133 a 143 de la Constitución Política de El Salvador, y que “tiene diferentes etapas, siendo estas la iniciativa de ley; su aprobación por la Asamblea Legislativa, la sanción, veto u observaciones por el Presidente de la República y eventualmente un análisis de constitucionalidad por parte de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia”. -11- Constitucional el 14 de junio de 2019 35, en la cual se explican las facultades que le brinda el ordenamiento jurídico salvadoreño para realizar el control de constitucionalidad. 28.
Según la información aportada, el “único mecanismo” que permitiría la intervención de la Sala de lo Constitucional para realizar un control previo de constitucionalidad de un proyecto de ley es el veto presidencial por razones de inconstitucionalidad, regulado en los artículos 137 y 138 de la Constitución Política de El Salvador 36. Se trata de un mecanismo “con ocasión de la controversia […] que puede suscitarse entre el Órgano Legislativo y [el Órgano] Ejecutivo dentro del proceso de formación de [ley]”.
Según, las explicaciones contenidas en la referida resolución de la Sala de lo Constitucional de 14 de junio de 2019 (supra Considerando 27), en caso que la Asamblea Legislativa no coincida con el criterio del Presidente de la República, puede ratificar el proyecto de ley con por lo menos dos tercios de los votos de los diputados electos, con lo cual es enviado de nuevo al Presidente, debiendo éste dirigirse, dentro del plazo establecido en la Constitución, a la Corte Suprema de Justicia, para que la Sala de lo Constitucional decida sobre la constitucionalidad del proyecto de ley.
Si la referida Sala considera que el proyecto de ley es constitucional, el Presidente deberá sancionarlo y publicarlo como ley y, en caso de que considere que el proyecto es contrario a la Constitución, deberá ser rechazado, pues la decisión de la Sala de lo Constitucional es de carácter “preceptivo y vinculante” 37. 29. Adicionalmente, en dicha decisión la Sala de lo Constitucional también explicó que tiene la facultad de decidir y hacer ejecutar lo juzgado en materia constitucional.
En consecuencia, sostuvo que en el marco del seguimiento del cumplimiento de su sentencia de inconstitucionalidad de 13 de julio de 2016 realizará un control de constitucionalidad de carácter posterior de la ley que eventualmente apruebe el Órgano Legislativo. Es decir, “[e]n el supuesto de que la Asamblea Legislativa apruebe el actual proyecto de ‘Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional’ y “el decreto que la contiene sea sancionado por el Presidente de la Cfr. Resolución emitida por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador el 14 de junio de 2019 en el marco del proceso de inconstitucionalidad 44-2013/45-2013 (anexo al informe estatal de 14 de junio de 2019). 36 Los artículos 137 y 138 de la Constitución de El Salvador disponen lo siguiente: “Art. 137.- Cuando el Presidente de la República vetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Asamblea dentro de los ocho días hábiles siguientes al de su recibo, puntualizando las razones en que funda su veto; si dentro del término expresado no lo devolviere se tendrá por sancionado y lo publicará como ley.
En caso de veto, la Asamblea reconsiderará el proyecto, y si lo ratificare con los dos tercios de votos, por lo menos, de los diputados electos, lo enviará de nuevo al Presidente de la República, y éste deberá sancionarlo y mandarlo a publicar. Si lo devolviere con observaciones, la Asamblea las considerará y resolverá lo que crea conveniente por la mayoría establecida en el Art. 123, y lo enviará al Presidente de la República, quien deberá sancionarlo y mandarlo a publicar”.
“Art. 138.- Cuando la devolución de un proyecto de ley se deba a que el Presidente de la República lo considera inconstitucional y el Órgano Legislativo lo ratifica en la forma establecida en el artículo que antecede, deberá el Presidente de la República dirigirse a la Corte Suprema de Justicia dentro del tercer día hábil, para que ésta oyendo las razones de ambos, decida si es o no constitucional, a más tardar dentro de quince días hábiles.
Si la Corte decidiere que el proyecto es constitucional, el Presidente de la República estará en la obligación de sancionarlo y publicarlo como ley”. 37 Con base en lo anterior, la Sala de lo Constitucional afirmó en dicha resolución que “[…] en el supuesto que la Asamblea Legislativa apruebe el proyecto de ‘Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional’, y el Presidente haga uso de sus facultades de veto por razones de inconstitucionalidad (y este sea superado y ratificado por la Asamblea Legislativa), en principio deberá elevar el caso a la Corte Suprema de Justicia, quien lo remitirá a esta sala.
La Sala de lo Constitucional ejercerá un control previo de constitucionalidad mediante el procedimiento de controversia y pronunciará sentencia […]. Si este tribunal estima que el decreto legislativo vetado es inconstitucional, se frustrará el proceso de formación de ley; y, si declara que no existe la inconstitucionalidad alegada por el Presidente de la República, dicho funcionario quedará obligado a sancionar el decreto y publicarlo como ley”. 35 -12- República”, la Sala “deberá verificar si ha cumplido o no con los criterios que se fijaron en [dicha] sentencia, así como en las audiencias orales y resoluciones de seguimiento”. ii) Observaciones de los representantes de las víctimas 30.
Los representantes “observa[ron] que la información proporcionada [por el Estado] no cumple cabalmente con lo requerido por [el Presidente] de la Corte”. Al respecto, indicaron que el Estado “omite referirse al contenido del proyecto de L[ey Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional] en cuestión y su incompatibilidad con las obligaciones internacionales del Estado, particularmente aquellas derivadas de la Sentencia” de este caso.
También, “lamenta[ron] la falta de disposición del Poder Ejecutivo de responder lo solicitado por [el Presidente] de la Corte en relación a su posición sobre el anteproyecto de Ley y su posible incompatibilidad con el contenido de la Sentencia”, y “llama[ron] la atención [respecto] de que el informe del Órgano Legislativo no se refiere al contenido del mencionado proyecto” ni a “los aspectos [de éste] que […] generan grave preocupación, en la medida en que ponen en grave riesgo el derecho al acceso a la justicia de graves violaciones a derechos humanos durante el conflicto armado, y en particular de las víctimas de la Masacre de El Mozote y lugares aledaños”. 31.
Adicionalmente, en cuanto al estado del trámite legislativo del referido proyecto de ley, explicaron que aunque el Presidente de la Corte ordenó detener su trámite “esto no ha ocurrido”. Al respecto, explicaron que el 11 de junio de 2019 se reactivó la labor de la Subcomisión de la Comisión Política de la Asamblea Legislativa que tiene a su cargo elaborar un proyecto de ley de reconciliación nacional, y aportaron una nota de prensa emitida por la Asamblea Legislativa 38, en la cual se señala que la reactivación de la labor de dicha Subcomisión se debió a que el 13 de julio de 2019 vencía el plazo otorgado por la Sala de lo Constitucional a la Asamblea Legislativa para emitir la normativa dispuesta en su sentencia de inconstitucionalidad de julio de 2016 y sus resoluciones de seguimiento (supra Considerandos 12).
De acuerdo con lo señalado en dicha nota de prensa, el Presidente de la Asamblea Legislativa sostuvo que la reactivación del trabajo de la Subcomisión Legislativa sería, entre otros, para “analizar la parte inminentemente jurídica [y] ver diferencias y similitudes de los dos proyectos [de ley] que ya tenemos” (supra Considerando 23), así como para “ampliar y abrir el espacio de consulta y de participación”.
Ello, sería con el fin de “trabaj[ar] en un nuevo cuerpo normativo a partir de insumos generados de la consulta y participación ciudadana”. Además de advertir la anterior situación, los representantes expresaron que la reactivación del trámite legislativo se da con el agravante de que “no existe ninguna indicación de que la Asamblea Legislativa esté tomando en cuenta el contenido de la Resolución del Presidente de la Corte en las discusiones que sigue llevando a cabo”.
En ese sentido, sostuvieron que mientras dicha “iniciativa de ley continúe su trámite en los términos que h[an] señalado”, “persist[irá] la situación de extrema gravedad y urgencia y riesgo de daño irreparable en que se encuentra el derecho al acceso a la justicia de las víctimas de [este] caso”. 32. Agregaron que, “[a] ello se suma que, como lo informó el propio Estado, en El Salvador no existe ninguna forma de control previo de constitucionalidad de una norma que pueda ser activado por las víctimas y sus representantes”, con lo cual “una vez que entren en vigencia las normas en cuestión afectarán directamente el trámite del caso Cfr. Nota de prensa de la Asamblea Legislativa titulada “Reactivan subcomisión para ampliar participación ciudadana en el marco de construir una ley de reconciliación nacional”, de 10 de junio de 2019, disponible en: https://www.asamblea.gob.sv/node/8996 (citara en el escrito de observaciones de los representantes de 27 de junio de 2019). 38 -13- que se lleva a nivel interno, garantizando la impunidad de los responsables de los hechos”.
Además, en cuanto al referido mecanismo de control de constitucionalidad referido por el Estado (supra Considerando 28), los representantes hicieron notar que “depende de la voluntad del [P]residente” con lo cual “el Órgano Judicial no cuenta con facultades para ejercerlo directamente”, y que “dado que el Órgano Ejecutivo no ha externado su posición sobre la iniciativa legislativa – a pesar de haberle sido solicitadono existe certeza de que este mecanismo será activado”. 33.
Por lo anterior, solicitaron a la Corte que “[m]antenga la vigencia de las presentes medidas urgentes y en su momento otorgue medidas provisionales”, “con el fin de que el Estado se abstenga de adoptar normas contrarias a sus obligaciones internacionales en materia de justicia”. Adicionalmente, solicitaron que se “[i]nste al Estado de El Salvador a abstenerse de continuar con el trámite legislativo de [dicha] iniciativa de Ley […] en los términos descritos; y que garantice que la normativa que la Asamblea Legislativa tiene el deber de elaborar, cumpla con los estándares y obligaciones internacionales del Estado, respetando los derechos de las víctimas e incluyéndolas en el proceso de elaboración de la misma”. iii) Observaciones de la Comisión Interamericana 34.
La Comisión Interamericana “reiter[ó] que el trámite legislativo de la ‘Ley de Reconciliación Nacional’ podría impactar el cumplimiento” de la obligación de investigar ordenada en la Sentencia de este caso 39. Además, explicó las razones por las cuales consideró de “relevancia” la información contenida en el informe elaborado por el Juez Segundo de Primera Instancia de San Francisco Gotera, que fue aportado por el Estado (supra Considerando 26), en particular, porque explica el impacto que tendría dicho proyecto de ley en la investigación penal en curso por el caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños 40.
Adicionalmente, observó que “[s]i bien el Estado ha informado que no existe un mecanismo de control de constitucionalidad de proyectos de ley establecido, [… los Estados tienen] la obligación de ejercer un control de convencional[idad] de oficio, según ha sido enfáticamente señalado por la Corte Interamericana en su jurisprudencia”. Concluyó reiterando que “en los términos en los que está redactado el proyecto de ley resulta evidente que no cumple con salvaguardas mínimas para el derecho a la justicia de las víctimas y presenta un serio riesgo a los derechos a la verdad y justicia de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos”.
La Comisión no se pronunció respecto a si se debe mantener o levantar la medida urgente dispuesta por el Presidente de la Corte Interamericana en la Resolución de mayo de 2019. E) Consideraciones de la Corte 35. El artículo 63.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención” o “la Convención Americana”) dispone, en lo relevante, que “[e]n casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, la Corte, en los asuntos que esté conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que considere pertinentes”. 36.
Asimismo, el artículo 27.3 del Reglamento del Tribunal establece que “[e]n los casos contenciosos que se encuentren en conocimiento de la Corte, las víctimas o las Explicó que el impacto podría darse “tanto en lo relativo a la continuidad de la investigación como en lo relativo a la posible pena a imponer, ambos componentes de la orden emitida por la […] Corte”. 40 Entre otros aspecto, la Comisión resaltó que el referido juez hizo notar que bajo el proyecto de ley en cuestión “únicamente serían sometidos a proceso los autores materiales y no los mediatos o intelectuales”, con lo cual los dieciocho militares imputados en el proceso penal en curso por las masacres de El Mozote y lugares aledaños, que ostentan dicha calidad, “quedarían desvinculados y fuera del proceso”. 39 -14- presuntas víctimas, o sus representantes, podrán presentar directamente a ésta una solicitud de medidas provisionales, las que deberán tener relación con el objeto del caso”.
Asimismo, el artículo 27.6 del Reglamento establece que “[s]i la Corte no estuviere reunida, la Presidencia, en consulta con la Comisión Permanente y, de ser posible, con los demás Jueces, requerirá del Estado respectivo que dicte las providencias urgentes necesarias a fin de asegurar la eficacia de las medidas provisionales que después pueda tomar la Corte en su próximo período de sesiones”. 37.
En el Derecho Internacional de los Derechos Humanos las medidas provisionales tienen un carácter no sólo cautelar, en el sentido de que preservan una situación jurídica, sino fundamentalmente tutelar, por cuanto protegen derechos humanos, en tanto que buscan evitar daños irreparables a las personas. Éstas se aplican siempre y cuando se reúnan los requisitos básicos de extrema gravedad y urgencia y de la prevención de daños irreparables a las personas.
De esta manera, las medidas provisionales se transforman en una verdadera garantía jurisdiccional de carácter preventivo 41. 38. Las referidas tres condiciones (extrema gravedad, urgencia y prevención de daño irreparable) son coexistentes y deben estar presentes en toda situación en la que se solicite la intervención del Tribunal 42. Del mismo modo, las tres condiciones descritas deben persistir para que la Corte mantenga la protección ordenada.
Si una de ellas ha dejado de tener vigencia, corresponderá al Tribunal valorar la pertinencia de continuar con la protección ordenada 43, sin perjuicio de que pueda volver a ordenarla si en el futuro se reúnen nuevamente las tres condiciones. Además, no obstante que al dictar las medidas de protección el estándar de apreciación de estos requisitos por parte del Tribunal o quien lo presida es prima facie 44, el mantenimiento de las medidas de protección exige una evaluación más rigurosa de la Corte en cuanto a la persistencia de la situación que dio origen a las mismas 45. 39.
Para adoptar la presente Resolución, el Pleno del Tribunal tomará en cuenta tanto la información y argumentos presentados por las partes y la Comisión antes de la adopción de la referida Resolución del Presidente de la Corte de mayo de 2019 (supra Considerandos 13 a 15), como los presentados con posterioridad a la emisión de la misma (supra Considerandos 20 a 34).
Asimismo, se tomará en consideración el escrito presentado por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador (supra Visto 14). Cfr. Caso Herrera Ulloa respecto de Costa Rica. Medidas Provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 7 de septiembre de 2001, Considerando cuarto, y Caso Mack Chang y otros Vs. Guatemala.
Medidas Provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 5 de marzo de 2019, Considerando cuarto. 42 Cfr. Caso Carpio Nicolle. Medidas Provisionales respecto de Guatemala. Resolución de la Corte de 6 de julio de 2009, Considerando decimocuarto, y Caso Mack Chang y otros Vs. Guatemala. Medidas Provisionales, supra nota 41, Considerando segundo. 43 Cfr. Caso Carpio Nicolle.
Medidas Provisionales respecto de Guatemala. Resolución de la Corte de 6 de julio de 2009, Considerando decimocuarto, y Caso Mack Chang y otros Vs. Guatemala. Medidas Provisionales, supra nota 41, Considerando segundo. 44 Cfr. Caso Raxcacó Reyes y otros. Medidas Provisionales respecto de Guatemala. Resolución de la Corte de 30 de agosto de 2004, Considerando décimo, y Asunto Galdámez Álvarez y otros respecto de Honduras.
Medidas Provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 23 de noviembre de 2016, Considerando vigésimo tercero. 45 Cfr. Asunto Pueblo Indígena Kankuamo. Medidas Provisionales respecto de Colombia. Resolución de la Corte de 3 de abril de 2009, Considerando séptimo, y Asunto Galdámez Álvarez y otros respecto de Honduras.
Medidas Provisionales, supra nota 44, Considerando vigésimo tercero. 41 -15- 40. La Corte observa que las partes aportaron información sobre los dos aspectos solicitados por el Presidente del Tribunal en su Resolución de 28 de mayo de 2019 (supra Considerando 18): i) el impacto que tendría la aprobación del proyecto de “Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional” en el cumplimiento de la obligación de investigar derivada de la Sentencia emitida en el caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños, y ii) las facultades que brinda el ordenamiento jurídico salvadoreño a la Sala de lo Constitucional para realizar un control previo de constitucionalidad del referido proyecto de ley o para valorar si su contenido cumple con las disposiciones dadas en su sentencia de inconstitucionalidad de la Ley General de Amnistía de 13 de julio de 2016. 41.
Tomando en consideración esa información aportada con posterioridad a la resolución del Presidente, esta Corte considera que no se dan los presupuestos que existieron al momento en que el Presidente ordenó medidas urgentes, por las siguientes razones: i) la Sala de lo Constitucional ha ampliado el plazo de la Asamblea Legislativa para la emisión de normativa sobre reconciliación nacional (supra Considerando 24); ii) el Presidente de la Asamblea Legislativa ha afirmado que se encuentran analizando dos proyectos de ley y dispuestos a mantener un proceso participativo para la elaboración de dicha normativa de reconciliación nacional (supra Considerandos 23 y 31); iii) las manifestaciones realizadas por el actual Presidente de la República de El Salvador respecto de que cualquier proyecto de ley que le sea presentado lo analizará teniendo como eje central los derechos de las víctimas de graves violaciones a derechos humanos cometidas durante el conflicto armado interno salvadoreño (supra Considerando 22), y iv) los mecanismos a través de los cuales la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia podría eventualmente pronunciarse sobre la constitucionalidad de la normativa en caso de veto del Presidente de la República y en caso de que se apruebe la ley (supra Considerandos 27 a 29). 42.
Por consiguiente, este Tribunal concluye que no procede ordenar al Estado la adopción de medidas provisionales. II. SUPERVISIÓN DE CUMPLIMIENTO 43. Debido a que lo indicado por la Corte en la presente Resolución concierne al cumplimiento de la Sentencia del caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños, respecto de la obligación de investigar, juzgar y, en su caso, sancionar, la información aportada en relación con esta solicitud de medidas provisionales se incluirá también en el expediente relativo a dicha etapa de supervisión. -16- POR TANTO: LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, en uso de las atribuciones que le confieren el artículo 63.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 27 y 31 del Reglamento del Tribunal,
RESUELVE
Por seis votos a favor y uno en contra, 1. Tomando en consideración la información aportada con posterioridad a la Resolución de medidas urgentes del Presidente de 28 de mayo de 2019, no ordenar al Estado la adopción de medidas provisionales a favor de las víctimas del caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños, según lo indicado en los Considerandos 41 y 42 de la presente Resolución. Disidente el Juez Eduardo Vio Grossi.
Por unanimidad, 2. Archivar el expediente referido a la solicitud de medidas provisionales planteada el 24 de mayo de 2019 por los representantes de las víctimas en el caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños. Por unanimidad, 3. Disponer que la Secretaría de la Corte notifique la presente Resolución al Estado de El Salvador, a los representantes de las víctimas y a la Comisión Interamericana Derechos Humanos. El Juez Eduardo Vio Grossi hizo conocer a la Corte su Voto disidente respecto del punto resolutivo primero, el cual acompaña la presente Resolución. -17- Corte IDH.
Caso Masacres del El Mozote y lugares aledaños Vs.El Salvador. Solicitud de Medidas Provisionales y Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 3 de septiembre de 2019. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente Eduardo Vio Grossi Humberto Antonio Sierra Porto Elizabeth Odio Benito Eugenio Raúl Zaffaroni L. Patricio Pazmiño Freire Ricardo C. Pérez Manrique Pablo Saavedra Alessandri Secretario Comuníquese y ejecútese, Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente Pablo Saavedra Alessandri Secretario -18-