Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Demandado: Cencosud Colombia S.A. Municipio de Rionegro SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA CLAUDIA RODRÍGUEZ A LA SENTENCIA DEL 23 DE JULIO DE 2026, C.P. LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Con el acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, este Despacho expone las razones por las cuales se aparta de la providencia que confirma la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.

La controversia tiene como antecedente la solicitud de exoneración de los impuestos de industria y comercio y predial que la demandante presentó ante la Secretaría de Hacienda del municipio de Rionegro el 11 de diciembre de 2008, con fundamento en los estímulos fiscales por generación de empleo dispuestos en el Acuerdo 029 de 2005. Ante la falta de respuesta, la sociedad protocolizó el silencio administrativo positivo en 2015 y, con ocasión del acto ficto que estimaba configurado desde el vencimiento del término legal, pidió la devolución de lo pagado por esos tributos, petición que el municipio negó mediante las Resoluciones 2643 del 23 de diciembre de 2015 y 120 del 25 de abril de 2017.

La mayoría confirmó la negativa al considerar que el término de treinta (30) días hábiles del artículo 20 del Acuerdo 029 de 2005 no se habilitó en este caso, porque la petición no se presentó en debida forma, esto es, con el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder al beneficio, pues —a su juicio—esa disposición debe interpretarse de manera armónica con el procedimiento de los artículos 18 a 23 del mismo Acuerdo.

Este Despacho no comparte que la configuración del silencio administrativo positivo quede supeditada a que la Administración determine, incluso después de vencido el término previsto para decidir, si la solicitud fue presentada en debida forma. Tal interpretación desnaturaliza la institución del silencio administrativo positivo, como consecuencia jurídica de la falta de respuesta de la Administración. Las razones del disenso son: El artículo 20 del Acuerdo 029 de 2005 fijó un plazo para decidir y asignó al silencio de la Administración una consecuencia expresa, en los siguientes términos: «El Ejecutivo estará obligada (sic) a dar respuesta por escrito a las solicitudes de estímulos fiscales que cumplan los requisitos, en un plazo no mayor a treinta (30) días hábiles posteriores a la presentación de las mismas, salvo en caso de estímulos y apoyos adicionales que en base a sus atribuciones puede otorgar el Ejecutivo Municipal.

Se entenderá como resuelta en forma positiva la solicitud, en caso de no contestarse en estos plazos.» (Se destaca) La solicitud fue presentada en diciembre de 2008 y fue solo mediante el Oficio SH 13- 209 del 10 de marzo de 2010 que la entidad demandada decretó la práctica de una visita para verificar la información suministrada, y hasta el 22 de agosto de 2011 anunció la realización de una auditoría. Para esas fechas el término de treinta (30) días hábiles llevaba más de un año vencido, de modo que tales actuaciones no evidencian Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 un procedimiento de evaluación en curso —como se sostuvo en la providencia—, sino la persistencia de la inactividad de la Administración frente a su deber de resolver.

Tampoco encuentra este Despacho justificación para que solo al resolver el recurso de reconsideración contra la negativa de la devolución solicitada el 4 de septiembre de 2015 fuese cuando la Administración procediera a exigir pruebas adicionales y a concluir que el silencio positivo nunca se configuró. Su potestad de fiscalización está prevista para verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias del contribuyente, no para resolver extemporáneamente una petición cuya oportunidad de respuesta ya había precluido.

Ahora, la propia sentencia reproduce el contenido de la solicitud presentada el 11 de diciembre de 2008, en la que la sociedad identificó como fundamento de su petición los numerales II y III del artículo 64 del Acuerdo —que regula el incentivo por generación de empleo— y afirmó aportar las relaciones de trabajadores y los respectivos certificados de vecindad.

Requisitos que, conforme se señala en la sentencia, eran los legalmente exigibles a efectos de la petición formulada. Se insiste que la verificación efectuada versó sobre circunstancias referidas a vigencias posteriores a la radicación de la petición; es decir, hechos ocurridos cuando la Administración ya carecía de competencia para pronunciarse sobre la solicitud.

Sobre esa base, se sigue que el artículo 23 del Acuerdo atribuye a la Administración el deber de motivar el rechazo de la solicitud, así: «En caso de ser rechazada la solicitud del inversionista para ser considerado como sujeto de estímulos fiscales a que se refiere este Acuerdo, [e]l municipio deberá fundamentar y motivar las causas por las cuales no es aceptada, dejando a salvo los derechos del interesado para [volverla] a solicitar, una vez satisfechas las omisiones a falta de requisitos.» En el caso concreto, el demandado recibió la solicitud y dejó constancia de ello, pero no expidió acto alguno señalando que estuviera incompleta.

Si consideraba insuficiente la información aportada, debía requerirla oportunamente de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del Decreto 01 de 1984 (CCA)1, vigente entonces, que lo facultaba para exigir por una sola vez la documentación faltante, con el efecto de interrumpir los términos. Disponía, así, de un mecanismo legal expreso para suspender el plazo de los treinta días, y no lo utilizó. De ahí que la Administración se benefició de su propia omisión. Lo anterior encuentra respaldo en la jurisprudencia, en particular de la Sección Primera2 de esta Corporación, que, al aplicar el mandato contenido en el artículo 11 del CCA3 validó que frente a «peticiones incompletas» la Administración informara a la persona que debía completar su petición, «motivo por el cual le solicitó, en aras de la celeridad y en cumplimiento de la norma previamente citada, que presentara los documentos faltantes».

En otra de sus sentencias4, la Sección Primera ha señalado que la configuración del silencio positivo depende de establecer si la Administración omitió su obligación de proporcionar respuesta dentro de la oportunidad legal prevista para el efecto. En igual 1 Artículo 12. Solicitud de Informaciones o Documentos Adicionales. Si las informaciones o documentos que proporcione el interesado al iniciar una actuación administrativa no son suficientes para decidir, se le requerirá, por una sola vez, con toda precisión y en la misma forma verbal o escrita en que haya actuado, el aporte de lo que haga falta.

Este requerimiento interrumpirá los términos establecidos para que las autoridades decidan. Desde el momento en que el interesado aporte nuevos documentos o informaciones con el propósito de satisfacer el requerimiento, comenzarán otra vez a correr los términos pero, en adelante, las autoridades no podrán pedir más complementos, y decidirán con base en aquello de que dispongan. 2 Sentencia del 12 de diciembre de 2019, Rad: 250002324000200900249-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 3 El artículo derogado por la Ley 1437 de 2011, previó: "[ ] [c]uando una petición no se acompañe de los documentos o informaciones necesarias, en el acto de recibo se le indicarán al peticionario los que falten; si insiste en que se radique, se le recibirá la petición dejando constancia expresa de las advertencias que le fueron hechas [ ]". 4 Sentencia del 08 de mayo de 2014, Rad: 25000-23-24-000-2010-00195-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 sentido, la Corte Constitucional5 ha señalado que el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, y que el silencio es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. En consecuencia, la debida forma de la solicitud debía determinarse en el curso de la actuación y dentro del término previsto para decidir, no mediante una revisión posterior encaminada a reconstruir los requisitos para acceder a los estímulos fiscales, en el marco de un trámite distinto —el de la solicitud de devolución—, cuando ya había vencido la oportunidad legal para pronunciarse.

Entenderlo de otro modo desdibuja el silencio administrativo positivo y lo somete a la discrecionalidad de la Administración, a la que le bastaría abstenerse de calificar oportunamente la petición para alegar después, sin límite temporal, que no fue presentada en debida forma. Así, las formalidades terminarían desplazando los plazos que el ordenamiento estableció para que aquella ejerciera su competencia. Se deja a salvo que nunca fue materia de debate el hecho de que el Acuerdo, desbordando su alcance, regulara la figura del silencio administrativo positivo no prevista en la Ley.

En los anteriores términos, queda expresado el salvamento de voto. Atentamente, (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 5 La C-818/11, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, recoge la síntesis jurisprudencial sobre el derecho fundamental de petición efectuada en la sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.