1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03624-00 Demandante: ALFREDO DARÍO MÁRQUEZ MÁRQUEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.
Declara improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional y deniega frente al defecto por violación directa de la Constitución. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la sala a resolver la solicitud formulada por la parte actora, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 constitucional y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 de Acuerdo 080 del 2019 de la Sala Plena de la corporación, modificado por el Acuerdo 434 de 2024.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito enviado el 11 de mayo de 2026, el señor Alfredo Darío Márquez Márquez, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y contradicción, a la igualdad, al trabajo, al libre acceso a la administración de justicia y seguridad social.
Estimó quebrantadas tales garantías con ocasión de la sentencia del 23 de octubre de 2025, emitida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 23001-23-33-000-2015-00452-00/01/02 (2930-2021), el cual promovió contra la Procuraduría General de la Nación. Con Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicha providencia se revocó la decisión de primera instancia1 que había accedido a las pretensiones de la demanda para, en su lugar, denegarlas. 1.2.
Pretensiones En consecuencia, la parte actora pretende: …se decrete la respectiva revocatoria de la sentencia del día 23 de octubre de 2025 - Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, que revocó o negó las pretensiones de la demanda de primera instancia del Tribunal Administrativo de Córdoba y en su lugar se amparen los derechos fundamentales violados y las pretensiones de dicha demanda. … 22) De otra parte y no es mi estilo ni mi voluntad, pero con mucho respeto se le solicita al H.M.P. de esta tutela, que compulse copias a la jurisdicción disciplinaria y penal correspondientes en contra del M.P. Juan Camilo Morales Trujillo, para que se investigue su presunta culpabilidad en este asunto de dejar que el magistrado impedido, Dr. Meza participara o interviniera en esa decisión o demanda, y por lo de la foto del Mag.
Morales, con nuestro Senador, Dr. Marcos Daniel Pineda, donde según Instagram y el Diario El Reportero, dicen tiene algo de política y también se compulsa copias por lo mismo contra el Mag. Meza, quien a sabiendas que no podía firmar o actuar en ese proceso como lo hizo en dicha sentencia o fallo del 23 de octubre de 2025 revocatorio – Con razón decían los Romanos – Dios salve a la justicia…2 1.3.
Hechos El demandante sostuvo que fue vinculado en provisionalidad a la Procuraduría General de la Nación el 12 de enero de 2011 en el cargo de procurador Judicial I Penal, código 321, con sede en Planeta Rica (Córdoba). Afirmó que, en ejercicio de sus funciones, intervenía ante juzgados de conocimiento en diversas sedes del circuito, entre ellas Planeta Rica, Montelíbano y Ayapel.
Indicó que la procuraduría declaró la insubsistencia de su nombramiento mediante el Decreto 1149 del 25 de marzo de 2014, con apoyo en un informe denominado «análisis conceptual de desempeño» correspondiente al período enero de 2013 a febrero de 2014, pero con sustento en dicho documento que tenía fecha del 31 de marzo de 2014, esto es, posterior al acto de insubsistencia. Mencionó que el 11 de julio de 2014 promovió acción de tutela contra la referida entidad por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso y al trabajo, la cual resolvió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B en sentencia del 30 de julio de 2014, al conceder el amparo y ordenar su reintegro3.
Precisó que, con fallo del 23 de octubre del mismo año, el 1 Dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba. 2 Transcrito con posibles errores del escrito original. 3 Esta acción constitucional se identificó con el radicado 25000-23-37-000-2014-00801-00/01. En primera instancia se ordenó lo siguiente: Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado, Sección Segunda revocó la decisión el para declarar la improcedencia de esa vía constitucional.
Añadió que, en cumplimiento del fallo de tutela de primera instancia, mediante Decreto 3096 del 21 de agosto de 2014 se dispuso su reintegro en el cargo de procurador 231 Judicial I Penal; no obstante, debido a que dicha orden fue revocada por el superior, la PGN a través del Decreto 0031 del 15 de enero de 2015 dejó sin efecto el acto administrativo anterior y lo retiró del servicio de la entidad.
De este último fue notificado el 23 del mismo mes y año. Agregó que el 15 de julio de 2015 presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del órgano de control para que se declarara la nulidad del acto administrativo que declaró insubsistente su nombramiento como procurador y, en consecuencia, se ordenara su reintegro al mismo cargo o en uno igual o de mejor categoría, así como para que se reconociera el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir4.
Este proceso se identificó con el radicado 23001-23-33-000-2015-00452-00/01/02. Mencionó que, durante el trámite de la primera instancia, el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, en calidad de integrante del Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante escrito del 4 de diciembre de 2015 manifestó su impedimento para conocer del proceso debido a la causal descrita en el numeral 9 del artículo 141 del Código General del Proceso5, el cual fue declarado fundado con auto del 16 de marzo de 2016 y, en consecuencia, se le separó del conocimiento del asunto.
Señaló que la precitada corporación, con sentencia del 11 de febrero de 20216, accedió a las pretensiones de la demanda tras considerar que la evaluación aplicada desnaturalizaba la finalidad de la calificación de servicios, concebida para empleados de carrera o en período de prueba y porque, adicionalmente, el «análisis conceptual de desempeño» no le fue debidamente notificado. «1.- Se CONCEDE la tutela por violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.- Se declara la ineficacia del Decreto 1149 de 25 de marzo de 2014, por el cual la Procuraduría General de la Nación declaró la insubsistencia del señor ALFREDO DARÍO MÁRQUEZ MÁRQUEZ.
Como consecuencia de ello SE ORDENA a dicha entidad que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, reintegre al demandante al mismo cargo que desempeñaba o a otro de condiciones equivalentes. 3.- Se ORDENA a la Procuraduría General de la Nación que una vez le dé cumplimiento a lo dispuesto en los numerales que preceden, acredite con prueba idónea tal circunstancia ante esta Corporación. …» 4 Inicialmente este proceso se identificó con el radicado 25000-23-42-000-2015-03661-00 y su conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el cual mediante providencia del 8 de octubre de 2015 declaró su falta de competencia, por el factor territorial y, en consecuencia, lo remitió al Tribunal Administrativo de Córdoba. 5 «9.
Existir enemistad grave o amistad íntima entre el juez y alguna de las partes, su representante o apoderado.» 6 Suscrita por los magistrados Pedro Olivella Solano, Nadia Patricia Benítez Vega (con salvamento de voto) y Luz Elena Petro Espitia. Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que en dicha providencia también se advirtió que como cumplió la edad de retiro forzoso de 65 años el 2 de junio de 2015, con anterioridad a la Ley 1821 de 2016 que la elevó a 70, se denegó el reintegro, pero se ordenó el reconocimiento y el pago de los salarios, prestaciones sociales y cotizaciones a seguridad social causados entre el 25 de marzo de 2014 y el 2 de junio de 2015 (bajo los topes indemnizatorios fijados en la sentencia SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional, mínimo de 6 y máximo de 24 meses de salario)7.
Precisó que presentó recurso de apelación en contra de la anterior decisión y que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante sentencia del 23 de octubre de 2025 la revocó para, en su lugar, denegarlas8. Agregó que en este pronunciamiento se incluyó como cuestión previa lo relativo al impedimento del magistrado Mesa Nieves, el cual, como integrante de la precitada subsección, puso de presente las circunstancias por las cuales se declaró fundado en primera instancia y, por ende, las sometió nuevamente en esta oportunidad.
En la sentencia se aceptó la manifestación de impedimento debido a que las causas que dieron lugar a su aceptación en primera instancia permanecían incólumes. Refirió que en dicha sentencia de segunda instancia se concluyó que el decreto demandado mediante el cual la Procuraduría General de la Nación declaró insubsistente su nombramiento en provisionalidad fue debidamente motivado y no estaba sujeto a la obligación de notificar previamente el documento interno que sirvió de soporte a la decisión. Por lo anterior, se consideró que su derecho de defensa quedó salvaguardado mediante la motivación del acto y la posibilidad de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como efectivamente lo hizo.
Agregó que la corporación demandada también señaló que el documento denominado «análisis conceptual de desempeño» no constituía una calificación formal sujeta a notificación previa porque no era un acto administrativo definitivo y que el decreto acusado sí contenía una motivación clara, concreta y verificable, por lo que concluyó que la procuraduría actuó dentro del marco constitucional y legal al declarar la insubsistencia del nombramiento provisional.
De la revisión del expediente en el aplicativo Samai, se observa que, la providencia de segunda instancia se notificó vía electrónica el 26 de noviembre de 2025. 7 A su vez, se precisó lo siguiente: «De ese periodo indemnizatorio se excluirá el tiempo en que el demandante fue reintegrado en virtud del fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que fue revocado por el Consejo de Estado, tiempo que debió o deberá ser cancelado a título de ejercicio efectivo del cargo.» 8 Suscrita por los magistrados Juan Camilo Morales Trujillo y Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Sustento de la petición La parte actora sostuvo que con la decisión acusada se incurrió en lo siguiente: 1.4.1.
Defecto fáctico y violación directa de la Constitución: Indicó que se incurrió en una defectuosa valoración de las pruebas pues la evaluación de desempeño no coincidía cronológicamente con su desvinculación, pues el decreto que declaró insubsistente su nombramiento se expidió el 25 de marzo de 2014, mientras que las calificaciones que lo sustentan fueron del 31 del mismo mes y año. Por lo anterior, consideró que la autoridad se basó en documentos que no existían al momento de la firma del decreto que lo desvinculó. Agregó que también se configura un defecto fáctico porque a pesar de que en primera y segunda instancia del proceso ordinario se separó al magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, el magistrado Juan Camilo Morales Trujillo «…lo convocó y acept[ó] que FIRMARA con él y el otro Magistrado la sentencia revocatoria tal como está, cuando debió nombrarse un conjuez para remplazar al impedido, que no podía hacer absolutamente nada en ese proceso, y no se hizo dado lugar a otra causal de investigación y a nulidad y a un defecto fáctico también.» Refirió que no recuerda algún incidente grave que diera lugar a que el magistrado Mesa Nieves se declarara impedido en su caso, pero se declaró fundada la causal ante la manifestación del funcionario, por lo que, a su juicio, también se violó el debido proceso y se configuró una consecuente «nulidad» de todo lo actuado por su participación en la decisión que revocó la sentencia primera instancia. 1.4.2.
Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente: Señaló que se presentó una evidente y «grosera» contradicción entre los fundamentos y la decisión que contraría la Constitución y la Ley, pues la autoridad judicial demandada resolvió el asunto con base en unos argumentos, métodos y principios de su propia autoría «o creada o ideada por dicha sección», los cuales son contrarios a la Constitución Política y a la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Mencionó que la sentencia de segunda instancia demandada creó su propio concepto, reglas y métodos para que los funcionarios en provisionalidad puedan ser insubsistentes, con una serie de requisitos para validar la desvinculación de funcionarios nombrados en provisionalidad. Expuso que se creó un marco normativo que no existe ni en la ley ni en la jurisprudencia para justificar el uso del «análisis conceptual de desempeño» como motivo de la insubsistencia declarada.
Para ello, indicó que las evaluaciones por desempeño son exclusivas para empleados de carrera administrativa o en período de prueba. Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que como era un empleado nombrado en provisionalidad, no podía ser evaluado ni desvinculado con base en un sistema de «análisis de resultados» que la procuraduría utilizó internamente.
Cuestionó que en la providencia acusada se indicara que los documentos internos que alimentaban la motivación del acto fueran notificados independientemente y que, por tanto, su defensa podía ejercerla en sede judicial y no en la administrativa que fue donde se originó el asunto, pues al no ser notificado de la evaluación, se le privó de conocerla y controvertirla antes de ser desvinculado.
Adujo que en «Instagram Nacional» y en el «Reportero La Sonrisa del Día», se publicó una foto del magistrado Juan Camilo Morales Trujillo, junto con el senador Marcos Daniel Pineda, en la que informaron que «…algunos de sus decisiones podían tener influencia política y/o de dicho político, que no le conviene ni al señor Magistrado ni a la Justicia», además de denominarlos como «Valecita o llaves (sic)». 1.5.
Trámite Una vez efectuado el reparto de la acción de tutela, a través de oficio del 13 de mayo de 2026, el magistrado ponente de esta decisión manifestó su impedimento para conocer del asunto con ocasión de la amistad con el magistrado Juan Camilo Morales Trujillo, en calidad de ponente de la providencia acusada y con el señor Juan Gregorio Eljach Pacheco, procurador General de la Nación. Por medio de providencia del 4 de junio de 2026, se declaró infundado al no encontrar demostrada la causal invocada respecto del mencionado magistrado; no obstante, no se examinó la manifestación presentada en relación con el procurador General de la Nación. En esta providencia también se declaró infundado el impedimento que manifestó la magistrada Gloria María Gómez Montoya.
Por lo anterior, mediante auto del 22 de junio de la misma anualidad, se ordenó la devolución de las diligencias al despacho de la magistrada Gómez Montoya, tras advertir que la decisión del 4 de junio únicamente examinó solo una de las causales de impedimento manifestadas y, por tanto, permanecía pendiente el estudio de la circunstancia expuesta frente al procurador en cita.
Con proveído del 30 del mismo mes y año, se declaró infundado el impedimento que faltaba por resolver por cuanto lo pretendido en la acción de tutela no involucraba en particular el ejercicio propio del procurador General de la Nación. Con auto del 15 de julio de 2026, se admitió la demanda constitucional y, en consecuencia, se dispuso la notificación de los magistrados que integran el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, se dispuso la vinculación del procurador General de la Nación y de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Córdoba, en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso.
También se requirió el expediente ordinario. 1.6. Contestaciones e intervenciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A El magistrado ponente de la decisión demandada se opuso a la prosperidad de la acción de tutela por los siguientes motivos: Sostuvo que el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves no participó en la decisión: su impedimento fue aceptado y se le separó del conocimiento del asunto.
Adujo que contrario a lo afirmado por el accionante, la sentencia del 23 de octubre de 2025 resolvió el impedimento como cuestión previa, en los párrafos 26 a 32. Expuso que allí se dejó constancia de que, mediante escrito del 21 de agosto de 2024, el magistrado Mesa Nieves puso de presente las mismas circunstancias por las cuales el Tribunal Administrativo de Córdoba había aceptado su impedimento en primera instancia (providencia del 16 de marzo de 2016), con fundamento en la causal prevista en el numeral 9 del artículo 141 del Código General del Proceso.
Manifestó que la sala, con fundamento en el numeral 3 del artículo 131 del CPACA, declaró probado el impedimento y lo separó del conocimiento del asunto, precisamente porque las circunstancias que dieron lugar a su aceptación en primera instancia permanecían incólumes. Refirió que la constancia «Impedido» que acompaña el nombre del mencionado funcionario en la parte final de la providencia no es una firma de aprobación de la decisión, sino la anotación con la cual la plataforma SAMAI registra que el magistrado separado no participó en la deliberación ni en la adopción del fallo.
Resaltó que la sentencia fue estudiada y aprobada en sala por los dos magistrados restantes de la subsección, quienes conforman la mayoría decisoria exigida para las salas de decisión integradas por tres magistrados. Añadió que la sentencia no creó reglas propias ni desconoció el precedente: reiteró la jurisprudencia sobre la motivación del retiro de servidores en provisionalidad, pues con apoyo expreso en la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias SU-917 de 2010, SU-556 de 2014 y C-279 de 2007) y de la Sección Segunda de esta corporación, se analizó el caso concreto.
Indicó que en la providencia demandada se señaló que la provisionalidad no otorga la estabilidad propia de la carrera, pero el retiro no es discrecional y exige un acto motivado con razones objetivas. Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, se mencionó que el sistema tipo de evaluación del desempeño aplica exclusivamente a los empleados de carrera y en período de prueba, por lo que no es viable evaluar a los provisionales con las reglas y consecuencias previstas para el personal escalafonado.
Además, se precisó que los informes o análisis internos que el nominador elabore para fundamentar la decisión de retiro no constituyen calificaciones en sentido técnico ni actos administrativos autónomos sujetos a notificación independiente, pues conforme al artículo 43 del CPACA solo se notifican los actos definitivos, y el control sobre la veracidad y pertinencia de tales insumos se ejerce en sede jurisdiccional.
Expuso que en la providencia acusada se verificó que el «análisis conceptual de desempeño» no fue elaborado dentro del marco del sistema tipo ni confirió derechos de carrera, sino que se limitó a recoger datos verificables sobre el trabajo del actor (número de audiencias preliminares, de acusación y de juicio, despachos ante los cuales intervino y comparación con procuradores de igual categoría).
Agregó que también se señaló que el Decreto 1149 de 2014 –que declaró insubsistente el nombramiento del actor- reprodujo y explicó esos hechos, con lo cual superó el estándar de motivación exigible y garantizó al servidor la posibilidad real de controvertir las razones de su retiro, como en efecto lo hizo mediante el medio de control que dio origen al proceso.
Advirtió que la providencia cuestionada, lejos de desconocer el precedente sobre la improcedencia de calificar a los provisionales como si fueran de carrera, lo aplicó, pues distinguió entre la calificación formal y el insumo interno de gestión que sirvió de soporte a la motivación del acto. Entonces, estimó que la inconformidad del accionante constituye, en realidad, una discrepancia con la interpretación normativa y la valoración probatoria efectuada por el juez natural de segunda instancia, que no configura defecto alguno con entidad constitucional.
Manifestó que la publicación en redes sociales invocada por el accionante es ajena al proceso y no acredita parcialidad alguna, por cuanto se trata de una publicación de terceros, ajena al expediente y al debate procesal, que no guarda relación con el objeto del proceso ordinario, no corresponde a causal alguna de impedimento o recusación prevista en la ley y no fue invocada en la oportunidad procesal correspondiente.
Afirmó que la sentencia cuestionada fue una decisión colegiada, estudiada y aprobada en sala conforme a las reglas de competencia y con fundamento exclusivo en el análisis jurídico y probatorio que consta en su texto, por lo que la afirmación del actor carece de todo sustento. Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, solicitó que se deniegue el amparo invocado respecto de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, toda vez que la sentencia del 23 de octubre de 2025 no incurrió en la nulidad alegada, pues el magistrado cuyo impedimento fue aceptado no participó en la decisión, ni en defecto sustantivo o desconocimiento del precedente, y la acción constituye una inconformidad con el resultado del proceso ordinario que no puede reabrirse por vía de tutela. 1.6.2.
Procuraduría General de la Nación Esta entidad solicitó que se declare improcedente la acción de tutela puesto que no puede utilizarse como una tercera instancia, ni como un mecanismo alternativo para controvertir decisiones judiciales desfavorables, máxime cuando estas han sido proferidas por el juez natural, con plena observancia del debido proceso.
Indicó que no existe vulneración a los derechos fundamentales citados por el accionante tales como el debido proceso, a la defensa, a la igualdad, al trabajo, al acceso a la administración de justicia por vejez digna y justa, pues las decisiones cuestionadas se adoptaron conforme al ordenamiento jurídico y al precedente judicial obligatorio por lo que la presente acción de tutela se torna improcedente. 1.6.3.
Tribunal Administrativo de Córdoba Esta corporación remitió el expediente virtual. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sección es competente para conocer de la presente acción de tutela, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20159, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la sala verificar si se vulneraron los derechos fundamentales de la parte accionante con ocasión de la sentencia del 23 de octubre de 2025, emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 23001-23-33-000-2015-00452-00/01/02 (2930-2021), el cual promovió contra la Procuraduría General de la Nación, decisión con la que se revocó la sentencia de primera instancia que había accedido a las pretensiones de la demanda para, en su lugar, denegarlas. 9 Modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021. 10 Modificado por el Acuerdo 434 del 2024 de la Sala Plena de la Corporación. Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, ii) los requisitos adjetivos de procedibilidad y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: … [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.
Conforme al anterior precedente, la corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «… fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sala declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Por lo que, resulta necesario precisar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.
Examen de los requisitos: procedencia adjetiva 2.5.1. En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «… el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada.» Igualmente, enfatizó en que cuando se cuestiona una providencia de una alta corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre.
En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Asimismo, dicha corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que este mecanismo se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: … (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. El señor Alfredo Darío Márquez Márquez consideró vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de la sentencia del 23 de octubre de 2025, emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 23001-23-33-000-2015-00452-00/01/02 (2930-2021), el cual promovió contra la Procuraduría General de la Nación, pues con esta decisión se revocó la sentencia de primera instancia que había accedido a las pretensiones de la demanda para, en su lugar, denegarlas.
Para el actor con la providencia acusada se incurrió en defecto fáctico porque la autoridad judicial realizó en una defectuosa valoración probatoria, toda vez que se basó en documentos que no existían al momento de la firma del decreto que lo desvinculó. Adicionalmente, el accionante invocó la configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente porque la decisión cuestionada habría creado reglas propias para validar la insubsistencia de servidores en provisionalidad con fundamento en un documento interno no notificado y por la presunta afectación de la imparcialidad del ponente, derivada de una publicación en redes sociales en la que aparece junto a un congresista, con base en la cual solicitó la compulsa de copias disciplinarias y penales.
Al respecto se encuentra que, respecto de los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente, la acción de tutela no cumple el requisito de la relevancia constitucional por los siguientes motivos: En lo particular, la sala considera que el accionante pretende que el juez constitucional analice nuevamente la controversia del proceso ordinario que promovió contra la Procuraduría General de la Nación por haber sido declarado insubsistente su nombramiento en provisionalidad dicha entidad.
A su vez, se observa que, si bien el actor hizo referencia a una presunta defectuosa valoración probatoria, al sostener que la autoridad judicial fundamentó su decisión en documentos que, según se afirma, no existían al momento de la expedición del decreto que declaró la insubsistencia de su nombramiento, lo cierto es que dicho planteamiento carece de la carga argumentativa mínima para acreditar la relevancia constitucional.
En efecto, el accionante no explicó de qué manera esa supuesta inconsistencia temporal incidía en la vulneración de sus derechos fundamentales, ni explicó los motivos por los cuales la providencia cuestionada hubiera incurrido en una Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuación caprichosa o arbitraria.
Al respecto, debe indicarse que en la sentencia acusada se precisó que el documento denominado «análisis conceptual de desempeño» no constituía una calificación formal sujeta a notificación previa y que el Decreto 1149 de 2014 sí contenía una motivación clara, concreta y verificable, la cual era suficiente para que el actor conociera las razones de su desvinculación y las controvirtiera judicialmente.
De modo que, su inconformidad se limitó a cuestionar la valoración de los elementos probatorios por parte del juez natural, sin identificar un error que sustente el defecto fáctico invocado, ni la violación directa de la Constitución alegada. Por lo que, el reparo formulado constituye una simple discrepancia con las conclusiones de la autoridad judicial demandada.
Adicionalmente, se encuentra que el accionante invocó la configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente porque la decisión cuestionada habría creado reglas propias para validar la insubsistencia de servidores en provisionalidad con fundamento en un documento interno no notificado. Al respecto, se advierte que tales argumentos corresponden a una discrepancia del demandante respecto al análisis efectuado por la autoridad judicial cuestionada y frente a las conclusiones de la sentencia que revocó la decisión de primera instancia que había resultado favorable a sus intereses.
En lo particular, tampoco se cumple el requisito de la relevancia constitucional puesto que pretende reabrir el debate ya zanjado en la sentencia acusada, la cual se sustentó en el régimen aplicable al retiro de servidores vinculados en provisionalidad. Además, el actor no identificó la regla jurisprudencial que hubiera sido desconocida ni explicó por qué la interpretación de la autoridad judicial cuestionada resultaba arbitraria o incompatible con la Constitución. Por tanto, no basta con afirmar que existe un precedente, pues es indispensable identificar la ratio decidendi, demostrar su aplicabilidad al caso concreto y explicar el motivo por el cual el juez se apartó injustificadamente.
De modo que lo manifestado por el actor se limitó a expresar una discrepancia sobre el alcance que el juez natural otorgó a las normas aplicables al caso concreto, así como a la jurisprudencia sobre la cual fundó su decisión, con el propósito de que por esta vía constitucional se obtenga una interpretación distinta. En tal sentido, es necesario destacar que la acción de tutela contra providencias judiciales no debe considerarse como una tercera instancia para traer a colación el Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co análisis de la providencia acusada, sino que es un medio residual a través del cual se revalúan las decisiones que recaen en la arbitrariedad, al sopesar los principios rectores de la autoridad judicial.
Adicionalmente, debe indicarse que, tratándose de providencias de altas cortes, como lo es la que se cuestiona, esta carga argumentativa es aún más exigente, debido a la función especial que cumplen como órganos de cierre de sus respectivas jurisdicciones y al valor hermenéutico de sus decisiones. Por consiguiente, esta sala de decisión declarará improcedente la solicitud de amparo de la referencia por no cumplir el requisito de relevancia constitucional en cuanto a los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente, toda vez que la parte accionante pretende reabrir el debate y no desarrolló planteamientos que permitan considerar, prima facie, que su caso amerite algún pronunciamiento de orden constitucional.
No obstante, se observa que frente al defecto por la violación directa de la Constitución sí se cumple dicho presupuesto porque existe una tensión entre el derecho fundamental al debido proceso que alega el accionante en cuanto a la suscripción de la providencia demandada por parte del magistrado que estaba impedido para ello y las reglas propias del juicio.
Asimismo, se acreditan los requisitos de la inmediatez, la subsidiariedad y que no se trate de una acción de tutela contra una sentencia de la misma naturaleza, ya que la sentencia acusada se notificó vía electrónica el 26 de noviembre de 2025 y la acción de tutela se presentó el 11 de mayo de 2026, no existe otro medio de defensa para cuestionar lo planteado por el actor, pues si bien mencionó se configuró una nulidad, lo cierto es no existe causal taxativa para ello y, la providencia se emitió en un medio de control ordinario11.
Por consiguiente, se procederá con el análisis de fondo del asunto en cuanto a la violación directa de la Constitución alegada por el demandante. 2.6. Caso concreto El accionante invocó la configuración del defecto por violación directa de la Constitución debido a la transgresión del derecho fundamental al debido proceso porque, a su juicio, se configuró una la nulidad de la sentencia por haber sido suscrita por el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, cuyo impedimento por enemistad grave había sido aceptado en ambas instancias, sin que se designara conjuez para reemplazarlo.
De manera que el actor cuestionó la presunta participación del magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves en la sentencia demandada, al alegar que dicho funcionario 11 Nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 23001-23-33-000-2015- 00452-00/01/02 (2930-2021). Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co firmó la providencia pese a encontrarse impedido para ello.
Al respecto, se precisa que para la sala no existe irregularidad alguna en cuanto a la firma de la mencionada decisión, puesto que, si bien al finalizar dicho documento aparece el nombre del citado funcionario, en este se visualiza la palabra «impedido», así: De igual manera, se precisa que en dicho proveído se incluyó el acápite de cuestión previa en el cual se hizo referencia al impedimento formulado por el magistrado Mesa Nieves cuando integraba el Tribunal Administrativo de Córdoba y que fue aceptado en primera instancia del proceso ordinario.
Además, en el mismo aparte, la autoridad judicial se pronunció sobre la manifestación de la misma naturaleza que presentó el referido funcionario en segunda instancia, aceptándola. Adicionalmente, debe señalarse que en el aplicativo SAMAI solo aparecen como firmantes de la providencia en cuestión los magistrados Juan Camilo Morales Trujillo (ponente) y Jorge Iván Duque Gutiérrez, tal y como se puede observar en la siguiente imagen: Firmante/ responsable de carga Estado Manifestación JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado en SAMAI (25/11/2025) Sin Manifestación JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado en SAMAI (10/11/2025) Sin Manifestación Por tanto, no se encuentra vulnerado el derecho fundamental al debido proceso del actor en cuanto a la suscripción de la providencia demandada, ni se observa irregularidad alguna respecto al trámite del impedimento manifestado por el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves y, en tal sentido, no se configura el defecto específico por violación directa de la Constitución alegado por la parte actora.
Finalmente, debe indicarse que la acción de tutela no es la vía que se adelanten actos propios de las partes, como lo es una denuncia por la presunta afectación de la imparcialidad del ponente, derivada de una publicación en redes sociales en la que aparece junto a un congresista. Demandante: Alfredo Darío Márquez Márquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-03624-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar la improcedencia de la acción de tutela promovida por el señor Alfredo Darío Márquez Márquez por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional respecto de los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente.
SEGUNDO: Denegar el amparo solicitado por el accionante frente al defecto por violación directa de la Constitución, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Salva voto parcial «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»