1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2026-04797-00 Demandante RUTH XIMENA CHÁVEZ ENRÍQUEZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Contrato Realidad encuestadora del DANE. Requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial: la relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por Ruth Ximena Chávez Enríquez de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 19 de junio de 20261, la señora Ruth Ximena Chávez Enríquez quien actúa por conducto de apoderado interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión, por considerar que esa autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con la providencia del 31 de octubre de 2025 proferida en segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-33-33-002-2022-00150-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Primero. - Se TUTELE como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable los Derechos Constitucionales Fundamentales al DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA DEFENSA, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y CONTRADICCIÓN a favor de la señora RUTH XIMENA CHAVEZ ENRIQUEZ identificada con cedula No. 59.832.749 de Pasto.
Segundo. - Como consecuencia de lo anterior, se REVOQUE, o se ordene al Tribunal Administrativo de Nariño la revocatoria de la sentencia producida el 31 de octubre de 2025, y se profiera un nuevo fallo judicial dándole todo el valor probatorio a los actos administrativos denominados: 566 del 20 de mayo de 2021y 0772 del 7 de julio de 2021.
Tercero. - Que el nuevo fallo judicial deberá comprender lo resuelto por el Juzgado Segundo Administrativo de Nariño dentro del fallo proferido el 28 de junio de 2024». 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Ruth Ximena Chávez Enríquez se vinculó al Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE en calidad de encuestadora 1 Escrito de tutela radicado a través la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04797-00 Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios desde el 5 de agosto de 2010 hasta en 30 de abril de 2018. 2.2. El 6 de abril de 2020 la señora Chávez Enríquez presentó reclamación administrativa ante el DANE y el FONDANE, reiterada el 21 de abril de 2021 en las que solicitó se reconociera la existencia de una relación laboral, lo que se negó por parte de la entidad mediante las resoluciones 755 del 8 de julio de 2020 y 566 del 20 de mayo de 2021, esta última recurrida y confirmada en su totalidad mediante la resolución 772 del 7 de julio de 2021. 2.3.
Por lo anterior, la hoy accionante Ruth Ximena Chávez Enríquez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó al Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE y al Fondo Rotatorio del Departamento Nacional de Estadística FONDANE con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos por los que se negó la existencia de una relación laboral.
En consecuencia, pidió se declarara la existencia de la relación laboral encubierta en la suscripción de contratos de prestación de servicios y se ordenara el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las que tendría derecho. 2.4. Conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto (expediente 52001-33-33-002-2022-00150-00) que en sentencia el 28 de junio de 2024 accedió a las pretensiones de la demanda.
En criterio del juzgado, la accionante desempeñó funciones estrechamente relacionadas con los deberes de la entidad relacionada con la información estadística nacional. Encontró que, de acuerdo con la prueba testimonial, la actora cumplió un horario de trabajo, estuvo supeditada a una serie de órdenes y ante el incumplimiento de las mismas era destinataria de llamados de atención y la posibilidad de que su contrato fuera terminado, además del suministro de elementos de trabajo por parte de la entidad, vestido de dotación, transporte y papelería para el desempeño de sus funciones contractuales.
A efectos de la declaratoria de nulidad, consideró que el acto administrativo que debía ser anulado era la resolución 755 del 8 de julio de 2020 pues en su criterio, la resolución 566 del 20 de mayo de 2021 era una reiteración de la primera respuesta y además había dispuesto estarse a lo resuelto en la resolución 755 de 2020. 2.5. La decisión fue apelada por la parte demandada.
En segunda instancia, conoció el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión que, en sentencia del 31 de octubre de 2025 (notificada por correo electrónico a las partes el 19 de diciembre de 2025) revocó la decisión del juzgado y en su lugar se declaró inhibida para fallar de fondo. El Tribunal explicó que en la demanda la señora Chávez Enríquez solicitó se declarara la nulidad de las resoluciones 566 del 20 de mayo de 2021 y 772 del 7 de julio de 2021 expedidas por el DANE a través de las cuales la entidad resolvió la reclamación administrativa presentada el 21 de abril de 2021 y mencionó que, en el primer acto administrativo, se dispuso estarse a lo resuelto en la resolución 755 del 8 de julio de 2020, y en el segundo acto administrativo, se declararon improcedentes los recursos interpuestos.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04797-00 Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que la entidad demandada propuso la excepción previa de ineptitud de la demanda al considerar que los actos demandados no tenían el carácter de definitivos en la medida que el acto administrativo que resolvió de fondo la situación de la señora Chávez Enríquez había sido la resolución 755 del 8 de julio de 2020, tesis que inicialmente acogió el Juzgado en primera instancia mediante auto del 28 de julio de 2023 pero que posteriormente repuso mediante auto del 14 de septiembre de 2023 al considerar que las decisiones emitidas en el año 2021 sí eran actos administrativos que resolvían de fondo y que esto, implícitamente, reconocía que la resolución 755 del 8 de julio de 2020 no hacía parte del objeto de la demanda.
Ahora bien, dijo que en la sentencia modificó su postura y de manera contradictoria declaró la nulidad de la resolución 755 del 8 de julio de 2020, acto que no había sido demandado, dejando incólumes las resoluciones 566 del 20 de mayo de 2021 y 772 del 7 de julio de 2021, lo que denotaba una falta de congruencia al haber determinado de manera previa que los actos demandados y sobre los que versaría la controversia eran estos últimos.
Verificado el contenido de la resolución 566 del 20 de mayo de 2021 encontró que allí se consideró que se trataba de una petición reiterativa y en ese sentido dijo que los argumentos que presentó la parte actora en el concepto de violación de la demanda estaban dirigidos a cuestionar la existencia de un contrato realidad y las consecuencias que se derivaban de su reconocimiento, lo que, aseguró, estaba en armonía era con los planteamientos expuestos en la resolución 755 del 8 de julio de 2020.
Advirtió que, en gracia de discusión, si por principio de favorabilidad se definiera que el acto administrativo a tener como demandado fuera el expedido en el año 2020, la decisión también sería inhibitoria ya que contra esa decisión procedían los recursos de reposición y apelación que debieron agotarse de manera previa como requisito para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que no ocurrió y por lo que había una falta de agotamiento de la vía administrativa. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora hizo las siguientes consideraciones en relación con la providencia del 31 de octubre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-33-33-002-2022-00150-00/01: Precisó que el Tribunal Administrativo de Nariño cometió un yerro al considerar que las reclamaciones administrativas del año 2021 eran peticiones reiterativas conforme al artículo 19 del CPACA y que ambas tenían por objeto reclamar el reconocimiento de una relación laboral entre ella y el DANE.
Señaló que se dejó de analizar la diferencia existente entre la persona jurídica Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE y el Fondo Rotatorio del DANE, pues la primera era un departamento administrativo que pertenecía al nivel central, mientras que FONDANE era un establecimiento público, entidad descentralizada con patrimonio propio y autonomía administrativa, aunque vinculado al propio DANE, diferencia que para la actora debió ser advertida por el Tribunal accionado y que conllevó a que se emitiera una sentencia contraria a derecho.
Sostuvo que quien se encargaba del manejo presupuestal, de los dineros públicos, de las obligaciones a nombre del DANE y de los fallos judiciales en su contra era el FONDANE. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04797-00 Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que al analizar las dos reclamaciones administrativas estas eran distintas y que no podían haberse asimilado como lo hizo el Tribunal, además, que no era posible que una persona que trabajaba para el Estado, concretamente para el DANE, hubiera sido vinculada a través de contratos de prestación de servicios con el único propósito de desdibujar la verdadera relación laboral y que esto se quedara en una «actitud prevaricadora incólume».
Bajo el título de una violación directa de la Constitución Política se citó el alcance del artículo 29 de la Carta Política y concluyó la accionante: «de manera muy respetuosa, considero, que el señor Magistrado Carrillo Vaca, perteneciente a la Comisión Seccional de Judicatura Seccional Nariño, ha vulnerado ostensiblemente el debido proceso, y con ello violenta el derecho de defensa, de aportar y controvertir pruebas.
Como se manifestó en los hechos del escrito de Tutela, se interpusieron en debida forma los recursos de Ley, los cuales fueron negados, violentando el debido proceso, por lo que no me queda otro mecanismo diferente a la presente acción de tutela». 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 26 de junio de 2026 el despacho ponente: (i) admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Ruth Ximena Chávez Enríquez contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión;
(ii) ordenó la notificación de las partes; (iii) como terceros con interés dispuso vincular al Departamento Nacional de Estadística DANE y al Fondo Rotatorio del Departamento Nacional de Estadística FONDANE (autoridades que actuaron como demandadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho), a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público (quienes fueron vinculadas en el proceso ordinario); igualmente al Juzgado Segundo Administrativo de Pasto (autoridad judicial que emitió fallo de primera instancia en el citado medio de control). 4.2.
El Juzgado Segundo Administrativo de Pasto intervino por conducto del titular del despacho quien manifestó que emitió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de la demanda y que una vez concedido el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra esa decisión perdió competencia para pronunciarse por lo que correspondía a la segunda instancia emitir la decisión que en derecho correspondiera. 4.3.
El Departamento Nacional de Estadística DANE y el Fondo Rotatorio del Departamento Nacional de Estadística FONDANE presentaron informe de manera conjunta por conducto del coordinador del grupo interno de trabajo de asuntos judiciales de la oficina asesora jurídica quien indicó que a las mencionadas entidades no les asistía legitimación en la causa por pasiva ya que lo discutido era la presunta vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión. De otra parte, se refirió al fondo del asunto y consideró que no se cumplía con el requisito de la subsidiariedad ya que la actora pudo proponer el recurso extraordinario de revisión por vulneración del debido proceso y que, tampoco se cumplía con el requisito de inmediatez al tratarse de un asunto notificado el 19 de diciembre de 2025 sin que se indicaran las razones de la tardanza en la interposición de la tutela, sumado a la ausencia de un perjuicio irremediable. 4.4.
El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, no se pronunciaron en esta oportunidad no obstante haber sido notificados de la existencia de la presente acción. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04797-00 Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991,2 fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes del caso, el escrito de tutela y teniendo en cuenta que se trata de una tutela contra providencia judicial, debe verificar previamente la Sala si se cumplen los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial, en especial el requisito de relevancia constitucional.
De encontrarse acreditado este y los demás requisitos de procedencia, corresponderá determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión al emitir la providencia del 31 de octubre de 2025 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-33-33-002-2022-00150-00/01incurrió en alguno de los defectos contra providencia judicial. 2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04797-00 Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Requisito de relevancia constitucional La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores6. El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, tratándose de tutela contra providencia judicial, implica un conjunto de elementos que deben reunirse.
En este sentido, son varios los aspectos que se estudian a fin de definir si un asunto es de relevancia constitucional. Entre estos elementos, se requiere que la acción constitucional no se esté empleando como una instancia adicional para reabrir o prolongar el mismo debate ya surtido ante el juez natural; que se cumpla con una carga argumentativa suficiente; que no se trate de una discusión eminentemente legal o de contenido económico que no comprometa derechos fundamentales; que no se utilice para proponer nuevos argumentos y que los propuestos se acompasen con las razones de la decisión judicial cuestionada, entre otras condiciones.
Debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que «es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos»7. 6 A saber: Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 7 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04797-00 Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Análisis del caso concreto 5.1. Encuentra la Sala que lo que se discute por el accionante es que se deje sin efectos la decisión de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión por la que se revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declaró inhibido para resolver de fondo el asunto, en atención a la ineptitud de la demanda. 5.2.
Con el propósito de hacer un contexto de la situación fáctica, la Sala encuentra de la revisión hecha al expediente ordinario que las pretensiones de la demanda ordinaria presentada por la señora Ruth Ximena Chávez Enríquez estuvieron dirigidas a que se declarara la nulidad de las resoluciones 566 del 20 de mayo de 2021 y 772 del 7 de julio de 2021, veamos: «PRIMERA. – Se declare la nulidad de los actos administrativos denominados Resoluciones Nos. 566 del 20 de mayo de 2021 y 0772 del 07 de julio de 2021, los cuales fueron expedidos por el DANE.
SEGUNDA. - Se declare que el Fondo Rotatorio del Departamento Nacional de Estadística – FONDANE, y el Departamento Nacional de Estadística – DANE, son las entidades encargadas de responder económicamente por las pretensiones formuladas en el presente escrito. TERCERA. – Se declare que, existió una verdadera relación laboral entre el DANE y la señora RUTH XIMENA CHAVEZ ENRIQUEZ, mayor y vecina de la ciudad de Pasto Nariño, identificada con cédula de ciudadanía No. 59.832.749 de Pasto».
El Juzgado Segundo Administrativo de Pasto en la sentencia del 28 de junio de 2024 que accedió a las pretensiones de la demanda, consideró que el acto administrativo que en realidad debía declararse nulo era la resolución 755 del 8 de julio de 2020 que había resuelto sobre la petición de la accionante en relación con la posible existencia de una relación laboral encubierta y no los actos administrativos contenidos en las resoluciones 566 del 20 de mayo de 2021 y 772 del 7 de julio de 2021.
Ahora bien, la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión del 31 de octubre de 2025 resolvió el problema jurídico de la siguiente manera: «De la revisión del expediente se advierte que la demandante solicita se declare la existencia de una relación laboral y, en consecuencia, se le reconozcan las prestaciones sociales que dejó de percibir durante el tiempo en que estuvo vinculada.
Con el objeto de satisfacer la mencionada pretensión, en la demanda la señora Chávez Enríquez solicitó se declare la nulidad de las Resoluciones No. 0566 del 20 de mayo de 2021 y No. 0772 del 7 de julio de 2021, expedidas por el DANE, a través de las cuales, la entidad resolvió la reclamación administrativa presentada el 21 de abril de 2021, disponiendo en la primera “estarse a lo resuelto” en la Resolución No. 755 del 8 de julio de 2020, y en la segunda, declarando improcedentes los recursos interpuestos contra dicho acto.
La parte demandada en el traslado de la demanda propuso la excepción previa de inepta demanda, argumentando que los actos acusados no eran de carácter definitivo, por cuanto el verdadero acto que resolvió de fondo la solicitud de la demandante fue la Resolución No. 755 del 8 de julio de 2020, frente a la cual la interesada no interpuso el recurso de apelación, incumpliendo así el requisito del agotamiento de la vía administrativa.
El juez de primera instancia, mediante auto del 28 de julio de 2023, acogió los argumentos de la parte demandada y declaró probada la excepción de inepta demanda, al considerar que las Resoluciones emitidas en el año 2021 no eran actos definitivos, dado que su contenido se limitó a reiterar lo ya decidido en 2020. Contra dicha decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, reiterando que las resoluciones expedidas en el año 2021 no podían ser calificadas como actos meramente reiterativos.
Alegó que la reclamación administrativa que dio origen a dichas providencias incorporaba hechos nuevos, pretensiones diferenciadas y elementos probatorios adicionales, además de haber sido dirigida no solo al DANE, sino también al FONDANE. En virtud de lo anterior, sostuvo que tales resoluciones constituían actos administrativos de fondo, susceptibles de control Radicado: 11001-03-15-000-2026-04797-00 Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdiccional.
También enfatizó que su pretensión no comprendía la nulidad de la Resolución No. 755 del 8 de julio de 2020. Mediante auto del 14 de septiembre de 2023, el juez de primera instancia repuso su decisión y concluyó que las Resoluciones Nos. 0566 y 0772 de 2021 constituían actos administrativos que resolvían de fondo, susceptibles de control judicial, en la medida en que abordaban aspectos distintos a los analizados en la reclamación presentada en el año 2020.
En ese orden, cuando el juez resuelve el recurso al admitir expresamente que los actos demandados emitidos en el año 2021 no eran de trámite y resolvían el fondo del asunto, el a quo reconoció, de manera implícita, que la Resolución No. 755 del 8 de julio de 2020 no hacía parte del objeto de la demanda, toda vez que la controversia, conforme fue planteada por la parte actora, se dirigía exclusivamente contra las decisiones adoptadas en el año siguiente. […] No obstante, en la sentencia objeto de apelación, el a quo modificó su postura inicial y, de manera contradictoria, sin tener en cuenta lo que fue resuelto previamente, declaró la nulidad de la Resolución No. 755 del 8 de julio de 2020, esto es, del acto que no fue demandado, dejando incólumes las Resoluciones Nos. 0566 y 0772 de 2021, que sí fueron señaladas expresamente como objeto del medio de control en la demanda y en la fijación del litigio.
Esta circunstancia genera una evidente incongruencia en la providencia apelada, toda vez que el juez de primera instancia había reconocido previamente que los actos demandados y respecto de los cuales versaría el análisis de legalidad eran los expedidos en el año 2021, para luego variar su criterio en la decisión definitiva. En efecto, observa la Sala que en la solicitud de conciliación prejudicial, la presentación de la demanda, el auto del 14 de septiembre de 2023 y la fijación del litigio, quedó claramente determinado que los actos administrativos objeto de controversia eran las Resoluciones Nos. 566 y 772 de 2021.
No obstante, el juez de primera instancia desconoció las pretensiones de la demanda y el desarrollo procesal al declarar en la sentencia la nulidad de la Resolución No. 755 del 8 de julio de 2020, acto que se insiste no fue objeto de demanda. Aclarado que los actos acusados corresponden a las Resoluciones Nos. 566 y 772 de 2021, se observa que el primer acto aplicó lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 1755 de 2015, al considerar que la solicitud presentada por la demandante constituía una petición reiterativa, motivo por el cual ordenó estarse a lo resuelto en la Resolución No. 755 del 8 de julio de 2020.
Contra dicha decisión, la demandante interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación, al estimar que la reclamación de 2021 contenía nuevos hechos, nuevas pretensiones y la vinculación de una entidad adicional, por lo que no podía considerarse reiterativa. No obstante, el DANE declaró improcedentes los recursos, bajo el argumento de que se trataba de un acto de trámite.
Ahora bien, una vez ha quedado plenamente establecido que los actos demandados son los expedidos en el año 2021, se advierte que el contenido de la demanda no controvierte las razones jurídicas que sustentan dichos actos, toda vez que el concepto de violación se circunscribe a la alegada existencia de una relación laboral o contrato realidad, y no a la legalidad de las resoluciones expedidas con fundamento en el artículo 19 de la Ley 1437 de 2011 o Ley 1755 de 2015.
En este orden de ideas, los cargos esgrimidos en la demanda no están orientados a desvirtuar la correcta aplicación del citado artículo 19 por parte de la administración, ni a demostrar la ilegalidad de la decisión de estarse a lo resuelto en sede administrativa como tampoco las razones que tuvo la entidad demandada para considerar improcedentes los recursos.
Por el contrario, la argumentación de la parte actora se dirige de manera directa y principal a solicitar que el juez reconozca, declare y condene al pago de las prestaciones derivadas de una relación laboral, argumentación que sí armoniza con el contenido del acto que no fue demandado, esto es, la Resolución No. 755 del 8 de julio de 2020.
Asimismo, aunque se observa que la parte demandante planteó argumentos dirigidos a desvirtuar la aplicación del artículo 19 de la Ley 1755 de 2015, o en otras palabras, acreditar que no se trataba de peticiones reiterativas en el recurso de reposición y, en subsidio de apelación interpuesto contra el auto del 28 de julio de 2023, tal circunstancia no habilita a esta instancia judicial para examinarlo, por cuanto dichos planteamientos no fueron incorporados oportunamente en la demanda ni forman parte del debate fijado en la primera instancia. Siendo así, en criterio de la Sala, no existe alternativa diferente a proferir decisión inhibitoria.
Ahora, si en gracia de discusión, no se admiten los argumentos antes expuestos y se considera que por vía de una interpretación extensiva y favorable de la demanda, debe Radicado: 11001-03-15-000-2026-04797-00 Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co considerarse demandada el acto administrativo proferido en el año 2020, la decisión también resulta inhibitoria por las razones que se exponen a continuación. Tal como lo señaló la parte demandada en su contestación y en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, respecto de la Resolución No. 755 de 2020, acto que fue declarado nulo por el a quo, procedían los recursos de reposición y apelación, siendo este último de carácter obligatorio como requisito previo para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme a lo dispuesto en los artículos 768 y 161 numeral 29 de la Ley 1437 de 2011.
En consecuencia, al no acreditarse el agotamiento de la vía administrativa, la decisión debe ser inhibitoria». En síntesis, consideró la sentencia cuestionada que no era posible estudiar el asunto de fondo por cuanto había una incongruencia en el fallo de primera instancia que declaró la nulidad de un acto administrativo que no había sido demandado (resolución 755 del 8 de julio de 2020) y que, en gracia de discusión si se permitiera el estudio de esa decisión en atención al principio de favorabilidad, la demanda sería inepta al no haberse agotado previamente la vía administrativa para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 5.3.
Ahora, revisados los argumentos que expone la tutelante en su escrito, la Sala evidencia que los fundamentos con los que pretende discutir la anterior decisión no se enmarcan dentro de un defecto contra providencia judicial en concreto, e incluso, al margen de no haberse titulado de manera específica uno o varios de estos, la accionante presentó una serie de consideraciones aisladas que se sintetizan en lo siguiente: · Hizo una apreciación en relación con la naturaleza jurídica de las entidades demandadas, esto es, del DANE y el FONDANE y del manejo del presupuesto de las obligaciones y fallos en contra del DANE. · También manifestó su desacuerdo en relación con el estudio que se hizo frente a las reclamaciones administrativas, concretamente en el año 2021 y que no era posible asimilarse unas y otras y que lo relevante era que se declarara la existencia de una relación laboral encubierta en la suscripción de contratos de prestación de servicios, sin más fundamentos. 5.4.
El presupuesto de relevancia constitucional supone que la argumentación de la parte accionante esté dirigida a demostrar una transgresión evidente del debido proceso, a argumentar en qué defectos incurrió la autoridad judicial accionada y específicamente a explicar por qué dichos defectos se configuran en el caso. De manera que el requisito de relevancia constitucional implica que el juez verifique que la parte actora cumpla con una carga argumentativa mínima.
No basta, entonces, enunciar el referido defecto ni elaborar afirmaciones que carezcan de soporte argumentativo. La razón de exigir tal carga argumentativa radica en que la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Tal circunstancia permite indicar que en el caso examinado, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, justamente por falta de carga argumentativa que permita evidenciar las razones por las que se considere que la providencia cuestionada amenaza o vulnera derechos fundamentales. 5.5.
Es relevante explicar que, si bien en el Decreto 2591 de 1991 no se exige la argumentación o la enunciación de alguna de las causales de procedencia de acción de tutela contra providencia judicial, si es necesario que el interesado que acude a este mecanismo de la tutela exponga las razones y fundamentos por los que considera que el pronunciamiento judicial que cuestiona vulnera derechos de rango fundamental.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04797-00 Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De este modo, no sólo la Corte Constitucional desde la sentencia C-590 de 2005 ha señalado que existe un deber por parte del interesado de evidenciar con claridad el fundamento de la afectación de los derechos con ocasión de la decisión judicial respectiva, sino también esta corporación en Sala Plena dejó establecido en la sentencia del 5 de agosto de 2014 emitida por importancia jurídica (expediente 11001-03-15-000-2012-02201-00), que era necesario que la parte actora cumpliera con la carga de argumentar las razones por las que determinado asunto era relevante constitucionalmente, precisamente porque el juez constitucional no puede suplantar al juez natural ni emitir un juicio en relación con lo decidido en el respectivo asunto ordinario, amén de la independencia que lo caracteriza y de evitar que la tutela se convierta en una instancia adicional, lo que impone la presentación de fundamentos que válidamente justifiquen la transgresión de los derechos de rango fundamental.
De manera que nada distinto a la línea jurisprudencial citada ha sido acogido por esta Sala de decisión y en ese orden de ideas, el criterio es el de establecer de manera previa los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, entre ellos el de la relevancia constitucional por distintos criterios orientadores, entre ellos, que la solicitud de amparo cumpla con una carga mínima de argumentación en punto a la posible vulneración de derechos fundamentales con la decisión judicial que se cuestione, lo que no se advierte en el presente caso. 5.6.
Adicional a los argumentos expuestos, evidencia esta Sección que bajo el título de una «violación directa de la Constitución Política» anuncia que un magistrado perteneciente a la Comisión Seccional de la Judicatura Seccional Nariño vulneró su derecho fundamental al debido proceso en relación con la posibilidad de aportar y controvertir pruebas, afirmación que dista del problema jurídico que correspondió resolver al juez ordinario y que no guarda relación con la situación fáctica del presente caso, pues la controversia estuvo dirigida a la presunta configuración de una relación laboral encubierta y no a un asunto que pudiera corresponder a la comisión seccional a la que se refiere. 5.7.
Si bien para la presentación de una tutela no existen formalidades que deban ser observadas en la demanda respectiva, sí se sugiere un mínimo de sustentación que permita al juez constitucional evidenciar las razones por las que se considera que una decisión judicial vulnera algún derecho fundamental o que se trata de una decisión contradictoria o que se emitió de manera deliberada o arbitraria por el juez natural.
La razón de exigir tal carga argumentativa radica en que la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Solo procede bajo los supuestos especiales desarrollados jurisprudencialmente, y por tal motivo, el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
Conviene recordar que, el análisis de providencias judiciales por vía de tutela involucra los principios de independencia y autonomía judicial, la preclusión de los procesos y la cosa juzgada que se predica de las decisiones judiciales con miras a definir los litigios puestos en conocimiento de los jueces de la República8. Por ello, el análisis de procedibilidad de la acción de tutela cuando involucra una providencia judicial es más riguroso, lo que implica que se exija una carga argumentativa mínima a la parte accionante y cuyo faro orientador es precisamente el precedente constitucional relativo a las causales generales 8 Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño; sentencia SU-050 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y sentencia SU-917 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04797-00 Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y especiales de procedibilidad desarrolladas por la jurisprudencia constitucional para estos eventos.
La jurisprudencia constitucional9 ha indicado que en los eventos en que se ataca una providencia judicial por vía de tutela corresponde a los accionantes asumir una carga argumentativa mínima, sin que se entienda superada con la mera indicación de que se vulneraron sus derechos fundamentales, sino que debe ser suficiente para la creación de un problema jurídico que involucre una discusión relevante relativa a un escenario de vulneración ius fundamental.10 En el presente caso, no se advierte por la parte actora una carga argumentativa suficiente que permita evidenciar la posible trasgresión de derechos fundamentales, en realidad lo que se advierte es la manifestación de una inconformidad frente a la forma como se analizaron los actos administrativos y su control por vía judicial, la mención a un asunto relacionado con la naturaleza jurídica de las entidades demandadas y a su juicio, la vulneración del derecho fundamental al debido proceso sin más fundamento. 5.8.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte un análisis razonable por parte del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión en la providencia, sin ninguna otra consideración que desde esta instancia constitucional pueda hacerse, máxime cuando no se evidencia un esfuerzo argumentativo conforme con el planteamiento de un defecto contra providencia judicial en los términos que ha señalado la Corte Constitucional y que, permitan al juez de tutela entrar a estudiar una decisión que se encuentra en firme y ha hecho tránsito a cosa juzgada. 5.9.
Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional.
En armonía con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos. Si los generales no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad.
Solo así será procedente, proseguir al segundo estadio de análisis consistente en determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en los presuntos defectos que pudieran plantearse por la parte tutelante. 6. Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela incoada por Ruth Ximena Chávez Enríquez, por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional por falta de carga argumentativa. 9 Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado.
Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. Proceso Nro. 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ). C.P. Jorge Octavio Ramírez R. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-515 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04797-00 Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA
1. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Ruth Ximena Chávez Enríquez, de conformidad con las consideraciones hechas en esta providencia. 2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador