1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Seis (6) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2026-00810-01 Demandante: JOSÉ DALADIER URREA ÁLZATE Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERIA Tema: Revoca sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción. Niega pretensiones de la demanda.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionante, contra la sentencia del 23 de junio de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda1 El ciudadano José Daladier Urrea Álzate, obrando en nombre propio, promovió demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento en contra de la Agencia Nacional de Minería2, en lo sucesivo la ANM, en la que solicitó el acatamiento del artículo 288 de la Ley 685 de 20013. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 3.1.

Pretensión Principal PRIMERA: Que este Tribunal Administrativo de Antioquia ORDENE a la Agencia Nacional de Minería que, en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas contadas desde la ejecutoria de la sentencia, profiera la resolución de trámite de 1 Índice 4, cuaderno de primera instancia 2 Decreto 4134 de 2011 Artículo 1°.

Creación y Naturaleza Jurídica de la Agencia Nacional de Minería, ANM. Créase la Agencia Nacional de Minería ANM, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. 3 Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.

Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apertura del procedimiento de caducidad del Contrato JIT-08261, conforme al artículo 288 de la Ley 685 de 2001, señalando los hechos constitutivos de las causales c), g) e i) del artículo 112 ibídem, acreditadas en las Resoluciones VSC-44 (8 ene. 2026) y VSC-906 (16 mar. 2026), ejecutoriadas desde el 18 de marzo de 2026. 3.2.

Pretensión Subsidiaria SEGUNDA (SUBSIDIARIA): Fijar un cronograma perentorio e improrrogable que disponga: (i) expedición del auto de apertura del artículo 288 dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria; (ii) término de treinta (30) días calendario para descargos (inciso 2° Art. 288); y (iii) decisión de fondo dentro de los diez (10) días calendario siguientes. 3.3.

Pretensión Cautelar — Art. 9 Ley 393/1997 + Arts. 229-241 CPACA TERCERA (CAUTELAR): Ordenar a la ANM que, dentro de las 24 horas siguientes a la comunicación del auto admisorio, anote preventivamente en el Registro Minero Nacional (RMN) el Contrato JIT-08261, bloqueando cualquier cesión, gravamen, prórroga o acto de disposición hasta la ejecutoria del fallo de fondo.

Fundamento: fumus boni iuris + periculum in mora acreditados por los actos propios en firme de la ANM4. 1.2. Hechos El accionante narró que mediante contrato de concesión minera N. ° JIT-08261, suscrito el 19 de diciembre de 2011, la ANM permitió a la empresa El Molino S.O.M., la realización de actividades de exploración técnica y explotación económica, de un yacimiento de minerales de oro y platino y sus concentrados, para un área de 6908,82081 hectáreas ubicadas en los municipios de Yalí y el Yolombó, del departamento de Antioquia.

Posteriormente, mediante Resolución 108394 del 30 de octubre de 2013, se aprobó la cesión total de los derechos mineros que le corresponden a la empresa El Molino S.O.M., a favor de la sociedad Marquesa Gold S.A.S. Indicó que la ANM estableció que el titular de la concesión minera no estaba acatando las obligaciones a su cargo, razón por la cual se expidieron las Resoluciones VSC-44 y VSC-906 del 8 de enero y 16 de marzo de 2026, mediante las cuales se negó la cuarta prórroga exploratoria y se confirma dicha decisión, respectivamente.

Por lo anterior, en criterio del accionante, se cumplen los supuestos de facto establecidos en el artículo 288 de la Ley 685 de 2001, lo que impone el deber a cargo de la ANM de declarar la caducidad del contrato de concesión minera. 4 Transcripción original del texto con posibles errores. Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El señor Urrea Álzate el 21 de mayo de 2026 radicó ante la ANM escrito de constitución en renuencia, en el que solicitó el acatamiento de la norma anteriormente indicada.

Finalmente, la autoridad convocada, mediante comunicado del 22 siguiente, respondió que no accedía a las pretensiones formuladas. 1.3. Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión de la demanda5 La Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, por auto del 26 de mayo de 2026, encontró acreditados los requisitos legales establecidos en la Ley 393 de 1997, por lo que dispuso la admisión de la demanda y ordenó la notificación de la ANM6. 1.3.2.

Intervenciones El Ministerio Público7 concurrió al proceso solicitando que se nieguen las pretensiones de la demanda. Al respecto, preciso que la norma invocada no contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la ANM. En ese sentido, acotó que la disposición se limita a establecer un procedimiento que debe adelantar la ANM para declarar la caducidad del contrato, sin que sea imperativo adoptar dicha determinación. Adicionalmente, precisó que la correcta interpretación de la norma, parte del cumplimiento de los supuestos fácticos que para tal efecto establece el artículo 112 de la misma Ley.

La ANM8, por conducto de apoderada judicial, alegó que no es posible acudir a la acción de cumplimiento para imponer obligaciones que no cuentan con fundamento jurídico válido. Explicó que la negativa a la solicitud de renuencia, esto es la respuesta dada mediante oficio del 22 de mayo de 2026, justifica desde el punto de vista fáctico y jurídico las razones por las cuales no es procedente aplicar la figura de la caducidad al contrato de concesión minera N. ° JIT-08261. 5 Índice 5 de Samai.

Cuaderno de primera instancia 6 Índice 8 de Samai. Cuaderno de primera instancia. Lo anterior mediante Oficio 57701 del 26 de mayo de 2026, remitido a los buzones: notificacionesjudiciales@anm.gov.co y notificacionesjudiciales-anm@anm.gov.co. 7 Índice 9 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 8 Índice 10 de Samai. Cuaderno de primera instancia. Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a la labor de seguimiento al citado negocio jurídico, mediante auto GSC-ZO N.° 000056 del 28 de noviembre de 2025, se requirió al concesionario respecto a los incumplimientos presentados, so pena de imponerse multas, sin que se haya hecho mención a la declaratoria de caducidad.

Finalmente, acotó que la acción constitucional promovida por el actor, no puede definir procedimientos administrativos internos, tampoco puede reprochar las decisiones que adopta la administración frente al contrato de concesión minera N. ° JIT-08261, y mucho menos definir situaciones jurídicas particulares. 1.4. Sentencia de primera instancia9 El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, clausuró el trámite mediante sentencia del 23 de junio de 2026 en la que negó las pretensiones de la demanda.

En sustento de dicha decisión se explicó lo siguiente: Por consiguiente, la disposición invocada por el accionante regula el procedimiento que debe adelantarse para declarar la caducidad de un contrato de concesión minera, al disponer que esta será precedida de una resolución de trámite en la que se indiquen las causales atribuidas al concesionario, se le otorgue la oportunidad de subsanarlas o presentar descargos y, posteriormente, se adopte la decisión correspondiente; sin embargo, la norma no establece de manera expresa en qué eventos la autoridad minera se encuentra obligada a iniciar dicho procedimiento ni define lospresupuestos fácticos cuya sola ocurrencia imponga inexorablemente la apertura del trámite.

Así las cosas, la orden pretendida por el señor JOSÉ DALADIER URREA ÁLZATE, no se dirige al cumplimiento de un deber concreto, directo e inequívoco contenido en el artículo 288 de la Ley 685 de 2001, sino a que el juez constitucional determine previamente que se encuentran configuradas determinadas causales de caducidad y, con fundamento en ello, disponga la apertura del procedimiento administrativo, asunto que excede el ámbito propio de la acción de cumplimiento.

En consecuencia, la Sala concluye que la disposición cuyo cumplimiento se reclama no contiene un mandato imperativo e inobjetable susceptible de ser exigido mediante este mecanismo constitucional, toda vez que su aplicación presupone la valoración previa de circunstancias fácticas, técnicas y jurídicas relacionadas con la eventual configuración de las causales de caducidad previstas en el artículo 112 de la Ley 685 de 2001.

La anterior decisión fue notificada a las partes e intervinientes mediante correo electrónico remitido el 24 de junio de 202610. 1.5. Impugnación11 Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el ciudadano José Daladier Urrea Álzate presentó escrito de impugnación en el que solicitó que se revoque la 9 Índice 13 de Samai.

Cuaderno de primera instancia 10 Índice 15 de Samai. Cuaderno de primera instancia 11 Índice 17 de Samai. Cuaderno de primera instancia. Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión de primera instancia y, en su lugar, se accedan a las pretensiones de la demanda.

Como primer argumento, explicó que el a quo limitó el estudio del asunto única y exclusivamente al artículo 288 de la Ley 685 de 2001, dejando a un lado lo reglado en el artículo 122 de la misma ley, lo que, en su criterio, violó el principio de unidad sistemática del ordenamiento jurídico. Asimismo, precisó que se presentaba una contradicción entre los argumentos expuestos en la decisión y la conclusión, pues se desconoció el derrotero que para tal efecto ha fijado el órgano de cierre de la materia.

Cuestiona que el tribunal haya indicado que, por tratarse de un procedimiento administrativo, no es posible establecer el acaecimiento de los supuestos de facto que permiten la declaración de caducidad. No obstante, se debe tener en cuenta que dicha situación ya está clarificada con ocasión de los actos administrativos que expidió la ANM en las Resoluciones VSC-44 y VSC-906.

Adicionalmente, reiteró que se encuentran satisfechos los presupuestos de caducidad del contrato, pues, la propia ANM estableció que habían concurrido las causales que para tal efecto estableció el legislador. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia del 23 de junio de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se cumplió con la constitución de renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida? Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: • ¿El artículo 288 de la Ley 685 de 2001, invocada por la parte accionante como disposición legal incumplida, contiene un mandato imperativo e inobjetable a cargo de la ANM? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo» (subrayado por fuera del texto).

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)12 b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º). c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º). 2.3.2.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en 12 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [13] (Negrillas fuera de texto).

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»14, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»15 13 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 14 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU);

Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente caso, se tiene por probado que el 21 de mayo de 2026, el señor Urrea Álzate radicó ante la ANM escrito en el que solicitó expresamente el cumplimiento del artículo 288 de la Ley 685 de 2001.

Del mismo modo, se acreditó que la ANM, mediante oficio del 22 de mayo de 2026, atendió dicho requerimiento, indicando no se accedía a lo solicitado, para lo cual expuso las razones de su postura. Siendo ello así, se concluye que el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 se encuentra satisfecho, por lo que resulta procedente Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acometer el estudio de los requisitos de procedencia y, en caso de superarse éstos, realizar el análisis de fondo. 2.3.3.

Caso concreto Como punto de partida, la Sala debe traer a colación la disposición sobre la cual recae la pretensión de la demandante, en ese sentido, se itera, el actor busca que se ordene a la ANM el cumplimiento del artículo 288 de la Ley 685 de 2001, el cual dispone lo siguiente: LEY 685 DE 2001 (Agosto 15) "Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones".

Artículo 288. Procedimiento para la caducidad. La caducidad del contrato, en los casos en que hubiere lugar, será declarada previa resolución de trámite en la que, de manera concreta y específica, se señalen la causal o causales en que hubiere incurrido el concesionario. En esta misma providencia se le fijará un término, no mayor de treinta (30) días, para que subsane las faltas que se le imputan o formule su defensa, respaldada con las pruebas correspondientes.

Vencido este término se resolverá lo pertinente en un plazo máximo de diez (10) días. Los funcionarios que dejaren vencer este plazo serán sancionados disciplinariamente como responsables de falta grave. Frente a la anterior disposición, como punto de partida se tiene que se trata de un artículo vertido en una ley susceptible de la acción de cumplimiento en los términos del artículo 1° de la Ley 393 de 1997.

Asimismo, la citada norma se encuentra vigente, pues, no existe otra disposición legal o decisión judicial que la haya removido del ordenamiento jurídico. Por otra parte, tampoco se evidencia la existencia de otro mecanismo judicial que permita al demandante obtener el cabal acatamiento de la disposición citada; en igual sentido, el debate que se plantea en esta instancia no es susceptible de ser ventilado a través de la acción de tutela, toda vez que no se ven involucrados derechos fundamentales.

Al respecto, cabe la pena mencionar que el señor Urrea Álzate no goza de legitimación en la causa por activa para instaurar el medio de control de controversias contractuales, dado que, conforme el artículo 141 de la Ley 1437 de 201116, dicho mecanismo se encuentra reservado para aquellas personas que ostenten la condición de partes al interior del contrato Estatal 16 Artículo 141.

Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, el eventual acatamiento de la norma no conlleva para la parte demandada incurrir en un gasto no presupuestado. 2.3.3.1.

Sobre la existencia de un mandato La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”. Al respecto, resulta importante recordar que esta sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables.

Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera17: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.

Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»18.

Expuesto lo anterior, se remembra que la finalidad de la acción constitucional del asunto es que la ANM, en aplicación del artículo 288 de la Ley 685 de 2001, inicie y lleve hasta su finalización el procedimiento administrativo correspondiente, por meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. […] 17Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41- 000-2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 18 Ramelli Arteaga, A. 2000.

La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio del cual declare la caducidad en el contrato de concesión minera N. ° JIT- 08261 cuyo titular de los derechos es la sociedad Marquesa Gold S.A.S. Lo anterior, por cuanto, en sentir del accionante, se encuentran configurados supuestos de facto establecidos en el artículo 112 de la Ley 685 de 2001, que faculta a la administración para adoptar dicha determinación. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado sobre la figura de la caducidad lo siguiente: La ley, la doctrina y la jurisprudencia han coincidido en reconocer en esta cláusula, una prerrogativa o privilegio que se le otorga al Estado para dar por terminado un contrato donde él es parte, cuando el contratista ha desplegado ciertas conductas o se presentan circunstancias que, en general, impiden el cumplimiento eficaz y adecuado del objeto contractual, hecho que hace necesaria la intervención rápida de la administración a fin de garantizar que el interés general involucrado en el contrato mismo no se afecte, porque de hecho se lesiona a la comunidad en general.

Es decir, la caducidad del contrato es una potestad que se le reconoce al Estado como parte en él, para darlo por terminado.19 En igual sentido, la citada corte, en tratándose de la caducidad de los contratos de concesión minera ha indicado: En relación con el debido proceso aplicado a la declaratoria de caducidad de contratos por parte de la administración, esta Corporación ha establecido que esta figura, constituye una medida constitucionalmente legítima, que resulta válida para afrontar eventuales situaciones de incumplimiento contractual, o para prevenir otros comportamientos que puedan tener efecto directo sobre el interés público.

A este respecto ha establecido la jurisprudencia de la Corte que: (i) la caducidad es una figura plenamente legítima desde el punto de vista constitucional; (ii) se origina en el incumplimiento grave del contratista; (iii) se fundamenta en dicho incumplimiento y por tanto no tiene el carácter de sanción; (iv) tiene como consecuencia que la administración dé por terminado el contrato y ordene su liquidación;

(v) debe ser declarada mediante un acto debidamente motivado, (vi) debe respetar el debido proceso; (v) implica igualmente que la administración queda facultada para adoptar las medidas necesarias para ejecutar el objeto contratado; (vii) trae aparejadas importantes consecuencias como multas o sanciones que se hubieren estipulado, así como la inhabilidad que por ministerio de la Ley existe para volver a celebrar contratos con las entidades estatales durante el tiempo que fije la ley;

(viii) es una medida de control efectivo frente al grave incumplimiento del contratista, (ix) es una medida que protege el interés público; (x) no tiene como finalidad sancionatoria, en principio, sino de prevención; (xi) constituye una de las estipulaciones contractuales de las partes; (xii) se utiliza para prevenir otras situaciones ajenas al cumplimiento del contrato, que el Legislador ha considerado que afectan gravemente el interés público, en cuyo caso es prevalente el carácter sancionatorio de la medida;

(xiii) tiene un efecto disuasivo y ejemplarizante; (xiv) se encuentra amparada por la presunción de legalidad, no obstante lo cual puede ser controvertida tanto en la vía gubernativa como por la vía jurisdiccional; (xv) no implica vulneración de los derechos del contratista, ya que la(s) persona(s) o entidad(es) afectada(s) por esta medida conocen previamente las consecuencias del incumplimiento y tienen el deber jurídico de soportar las 19 Sentencia T – 569 de 1998.

MP. Alfredo Beltrán Sierra Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restricciones o efectos desfavorables, siempre y cuando la medida se adopte con respeto del debido proceso.20 Con base en lo anterior, la Sala prontamente advierte que la norma invocada como incumplida, más allá de contener un mandato imperativo e inobjetable a cargo de la ANM, establece un procedimiento para declarar la caducidad del contrato, lo cual no significa necesariamente que su declaratoria sea obligatoria.

Al respecto, esta Corporación ha indicado lo siguiente: De la previsión legal transcrita se desprende que la caducidad corresponde a una forma de terminación anormal de los contratos estatales que, generalmente, se origina por el incumplimiento cualificado de las obligaciones a cargo del contratista y cuya declaración conlleva la imposición de sanciones a cargo de quien dio lugar a ella; sin embargo, para que proceda la declaración de caducidad, se debe presentar no cualquier tipo de incumplimiento, sino uno de aquellos que impidan o amenacen la continuidad de la ejecución del contrato y, por ende, de la prestación del servicio.21 La acción de cumplimiento sólo permite ordenar el acatamiento de deberes imperativos, expresos e inobjetables.

Y la expedición de la resolución de trámite del artículo 288 no constituye un deber de esa naturaleza, por lo siguiente: • La decisión de perseguir la caducidad reposa en el artículo 112 del Código de Minas, cuyo enunciado es potestativo («podrá»). El artículo 288 no crea la potestad: regula el procedimiento que ha de observarse «en los casos en que hubiere lugar» a la caducidad, una vez la administración ha determinado que procede adelantarla.

La apertura del trámite es, por tanto, un paso condicionado a esa determinación previa, y no un deber autónomo e incondicionado. • Esa determinación previa (si «hubiere lugar» o no a la caducidad) es de suyo valorativa: supone calificar, en clave técnica, contractual y jurídica, si el incumplimiento es de aquellos que, conforme a la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, impiden o amenazan la continuidad de la ejecución del contrato y habilitan su terminación anormal.

Se trata de una apreciación reservada a la ANM, que no es inobjetable y, por ello, no es exigible por la vía del artículo 87 de la Constitución. • La tesis del actor (la reducción de la discrecionalidad a cero tras la firmeza de la Resolución VSC-906) no salva el obstáculo, sino que lo confirma. Para acogerla, el juez de cumplimiento tendría que declarar, previamente, que las causales de los literales c), g) e i) del artículo 112 están configuradas de manera definitiva e inobjetable y que la única solución jurídicamente posible es la apertura del procedimiento.

Ese juicio es, precisamente, la valoración 20 Sentencia C – 983 de 2010. MP Luis Ernesto Vargas Silva. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 12 de junio de 2013. Expediente 25000-23-26-000-2002-01795-01. MP. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previa que desborda el ámbito de la acción de cumplimiento.

A ello se agrega que las Resoluciones VSC-44 y VSC-906 resolvieron una solicitud de prórroga de la etapa de exploración (no la procedencia de la caducidad), de modo que sus hallazgos, con ser relevantes, no equivalen a la decisión administrativa de que «hubiere lugar» a la terminación del contrato. La propia entidad, por lo demás, encauzó el seguimiento por la vía del requerimiento bajo apremio de multa (artículo 115, L685/2001), lo que evidencia la subsistencia de un margen de apreciación entre remedios diversos.

En suma, se debe tener en cuenta que la caducidad, en su noción de cláusula exorbitante, es una prerrogativa de las autoridades quienes dentro de la autonomía administrativa se encuentran en total libertad de decidir si quieren hacer uso o no de dicha potestad como remedio a los posibles incumplimientos de un contratista. Por lo anterior, emerge de manera clara e irrefutable que la acción de cumplimiento no puede tener como objeto el ordenar a una autoridad que inicie el procedimiento administrativo correspondiente a efectos de imponer la caducidad al interior de un contrato estatal, pues, se reitera, es una prerrogativa de la administración su declaratoria.

Avalar la tesis que plantea la parte actora, esto es que, vía acción de cumplimiento, acaecido un supuesto incumplimiento del contrato, se pueda ordenar a una entidad de derecho público el uso de la caducidad, conllevaría indefectiblemente una deformación de la estructura del Estado, pues se haría una usurpación de competencias propias de la administración, y dotando a las autoridades judiciales de poderes exorbitantes.

Finalmente, conviene precisar que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, declaró improcedente la acción, pero su motivación da cuenta de la negativa de las pretensiones. En ese sentido, se revocará el sentido de la decisión, pues, conforme quedó consignado en precedencia, se superaron los requisitos de procedencia, pero se concluyó que la norma invocada no contiene un mandato a cargo de la Agencia Nacional de Minería. III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: José Daladier Urrea Álzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00810-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 23 de junio de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Salva el voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Salva el voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada JESÚS VALL DE RUTÉN RUÍZ Conjuez Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx