CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., siete (07) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 52-001-23-33-000-2018-00204-01 (67.611) Demandante: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Organización Nacional Indígena de Colombia y otros Referencia: Controversias contractuales Asunto: Salvamento parcial y aclaración de voto 1.

No comparto la decisión adoptada por la Sala mayoritaria, que condenó a la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Awá Camawari (“Awá”) y a la Organización Nacional Indígena de Colombia (“ONIC”) a pagar cada una de ellas, la suma de $32’914.170 a favor de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (el “Ministerio”), por concepto de la cláusula penal pactada en el Convenio de Asociación 20160617 del 1 de julio de 2016. 2.

Según el artículo 281 del Código General del Proceso, la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda, así como con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas, si así lo exige la ley. Por ello, no procede condenar al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda. 3.

Entre las pretensiones formuladas por el Ministerio —transcritas en la nota al pie de página 2 de la providencia— no se encontraba ninguna dirigida a condenar a Awá y a la ONIC al pago de la suma correspondiente a la cláusula penal prevista en el Convenio de Asociación 20160617 del 1 de julio de 2016. Esa solicitud se formuló única y exclusivamente contra Seguros del Estado S.A. en la pretensión cuarta de la demanda. 4.

En consecuencia, la decisión de la Sala mayoritaria no fue consonante con las pretensiones aducidas en la demanda. En lo relacionado con la cláusula penal pecuniaria, Awá y la ONIC fueron condenadas al pago de una prestación que el Ministerio no solicitó en su contra. 5. En los párrafos 123 y 124 de la sentencia, la Sala mayoritaria justifica por qué la decisión no era incongruente.

Señaló que el Ministerio pidió declarar el incumplimiento de Awá y de la ONIC, así como la liquidación judicial del Convenio de Asociación 20160617. A partir de esas premisas, concluyó que era procedente condenarlas al pago de la cláusula penal, aunque esa pretensión no hubiera sido formulada expresamente en su contra. En concreto, sostuvo que la determinación de “las consecuencias económicas derivadas del incumplimiento forma parte del balance contractual que corresponde efectuar al juez al practicar la liquidación definitiva del negocio jurídico” y que el examen de la cláusula penal “constituye un aspecto 2 directamente relacionado con las consecuencias patrimoniales derivadas del incumplimiento”. 6.

Las razones esgrimidas por la Sala mayoritaria no eliminan la incongruencia de su decisión a la par que ahondan en mi distancia con esa decisión, pues el juez al liquidar el contrato estatal no puede hacer efectivo un pago de una cláusula penal cuya reclamación no ha sido solicitada. 7. La ley establece un referente claro para determinar con qué debe guardar consonancia la sentencia. El artículo 281 del CGP dispone que esta relación se predica de la decisión y “las pretensiones aducidas en la demanda”.

No contempla una categoría carente de contornos normativos precisos como la indicada en el fallo: los “aspectos relacionados” con dichas pretensiones. Sustituir el parámetro legal por esa categoría permite extender el objeto de la decisión a derechos que no fueron reclamados expresamente, desconociendo los límites objetivos dentro de los cuales quedó trabada la controversia y se ejerció el derecho de defensa. 8.

Y como ya mencioné, la Sala mayoritaria también incurrió en un non sequitur. De la premisa de que el Ministerio solicitó la liquidación judicial del negocio jurídico no se sigue que el juez pudiera condenar a Awá y a la ONIC al pago de la cláusula penal. 9. La liquidación judicial de un negocio jurídico tiene por objeto efectuar el balance final de cuentas entre las partes, con fundamento en el desarrollo del contrato.

En ese ejercicio se determinan las acreencias pendientes, los saldos a favor o en contra de cada contratante y, según el caso, se declara que se encuentran a paz y salvo. Su finalidad consiste en establecer cómo quedó la ejecución de las obligaciones asumidas por las partes y realizar el correspondiente balance para determinar quién le debe a quién y cuánto. 10.

En la liquidación judicial pueden incorporarse derechos inciertos o controvertidos, pero bajo la condición de que se trate de asuntos cuya definición haya sido sometida expresamente al juez. Así, por ejemplo, si una parte solicita declarar el incumplimiento del contrato, condenar al contratista al pago de perjuicios y liquidar el negocio, la indemnización que eventualmente se reconozca podrá reflejarse en el balance para determinar el saldo final.

Ello presupone que el reconocimiento de esa obligación haya sido sometido al juez mediante una pretensión formulada en la demanda. La pretensión de liquidación no puede suplir la ausencia de una pretensión condenatoria. 11. Y, aunque es cierto que el Ministerio solicitó declarar el incumplimiento de Awá y de la ONIC, esa pretensión declarativa no autorizaba a condenarlas al pago de la cláusula penal.

La declaración de incumplimiento no habilita al juez para escoger de oficio entre las distintas consecuencias patrimoniales que podrían derivarse de él. En este caso, la única pretensión consecuencial de condena formulada contra Awá y la ONIC consistió en la restitución de los recursos que el Ministerio consideró no ejecutados, con su actualización e intereses.

Su objeto es completamente distinto del pago de la cláusula penal, pretensión que fue formulada exclusivamente contra Seguros del Estado S.A. 12. Por otra parte, tampoco comparto que la Sala mayoritaria hubiera condenado a Seguros del Estado S.A. por el valor indexado de la cláusula penal exigible con cargo 3 al amparo de cumplimiento, con fundamento en la sentencia SC507-2023 del 12 de enero de 2024 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia. En esa providencia, la Corte modificó —con dos votos disidentes— su jurisprudencia anterior y sostuvo que la cláusula penal puede ser indexada aún de oficio con el propósito de preservar el valor real de la obligación frente a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y garantizar la plenitud del pago. 13.

Sin embargo, la decisión de la que me aparto presenta un déficit de motivación respecto de la aplicabilidad de esos razonamientos a este litigio que no puede ser contradicha bajo un precario criterio de autoridad. La Sala mayoritaria tomó la providencia citada como fundamento suficiente de la indexación reconocida frente a la aseguradora (párrafos 141 y 142), sin explicar por qué su ratio decidendi podía trasladarse al presente asunto, pese a que mediaban diferencias jurídicamente relevantes que no fueron analizadas. 14.

La sentencia SC507-2023 examinó la obligación accesoria que en virtud de la cláusula penal debía pagar una de las partes del contrato como consecuencia de su incumplimiento. En ese marco, estudió la posibilidad de actualizar su cuantía con las variaciones del IPC entre la fecha de la sentencia de primera instancia y la del fallo de segundo grado.

La controversia no involucraba un contrato de seguro ni la determinación de la prestación a cargo de una aseguradora. 15. Esa diferencia hacía necesario examinar el problema de la indexación de la cuantía de la prestación a cargo de Seguros del Estado S.A. desde la perspectiva del régimen jurídico del contrato de seguro. El artículo 1047, numerales 7º a 9º, del Código de Comercio exige que la póliza determine la suma asegurada, la prima y los riesgos asumidos.

Por su parte, el artículo 1079 prescribe que el asegurador responde únicamente hasta concurrencia de la suma asegurada. Los artículos 1088 y 1089 desarrollan el principio indemnizatorio y disponen que la indemnización no puede superar el perjuicio patrimonial efectivamente sufrido, dentro del límite de la suma asegurada. Los artículos 1079 y 1089 tienen, además, carácter imperativo por disposición del artículo 1162. 16.

A la luz de estas disposiciones, la Sala debía establecer qué clase de obligación pecuniaria asumió Seguros del Estado S.A. en virtud del contrato de seguro. Desde vieja data, la doctrina ha distinguido entre las deudas de dinero y las deudas de valor1. En las primeras, el dinero constituye desde el origen el objeto mismo de la prestación; el débito obligacional se expresa en una suma nominal determinada.

En las segundas, lo debido es un valor económico abstracto cuya expresión monetaria se determina al momento de su satisfacción. 17. Esta distinción resultaba relevante para determinar, conforme a la disciplina legal propia del contrato de seguro, si la obligación asumida por Seguros del Estado S.A. correspondía a una deuda de valor o a una deuda de dinero.

La doctrina ha abordado este problema a partir de las disposiciones del contrato de seguro anteriormente citadas: “Sin olvidarse de otro texto legal igualmente imperativo (art. 1162), el art. 1079, 1 Nussbaum, A. (1954). Derecho monetario nacional e internacional (A. Schoo, Trad., pp. 261 y ss.). Arayú; Nussbaum, A. (1929). Teoría jurídica del dinero (pp. 235 y ss.).

Citados por Namén Vargas, W. (1998). “Obligaciones pecuniarias y corrección monetaria”. Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, (3), 49-50. 4 que erige ‘la suma asegurada’ como límite máximo de la responsabilidad del asegurador y que permite deducir que, con ser indemnizatorio; el seguro de daños no es, per se, "plenamente indemnizatorio" y, algo más; sin invocar por ahora otros argumentos, que la del asegurador, de indemnizar el daño en caso de siniestro, no es una obligación de valor (como la que incumbe al responsable civil de un daño) sino de dinero.

¿Cómo podría ser de valor si, en todo caso, encuentra un límite en la suma asegurada?”2. 18. Esta distinción cobraba mayor relevancia a la luz de la economía del contrato de seguro, que imprime a la prestación a cargo del asegurador características distintas de las que corresponden a la obligación indemnizatoria del deudor principal por el incumplimiento del contrato garantizado.

Desde una perspectiva técnica y actuarial, en la determinación del precio del seguro —la prima— y de las reservas que debe constituir la compañía aseguradora conforme a las reglas de regulación prudencial, la medición de la exposición asumida ocupa un lugar central, y en ella es determinante el límite máximo previsto en la póliza de seguro.

Por ello, la decisión de actualizar ex post la cuantía de la prestación exigible con cargo al amparo de cumplimiento, aunque el resultado final permanezca por debajo de la suma asegurada, exigía examinar si esa actualización era compatible con la forma en que fueron delimitados y valorados ex ante el riesgo asumido y la prima correspondiente3. 19.

Nada de lo anterior mereció reflexión por parte de la Sala mayoritaria, que se limitó a invocar como fundamento de autoridad una sentencia referida a un problema jurídico distinto: la indexación de la cláusula penal debida por la parte incumplida de un contrato, y no la extensión de la prestación asumida en virtud de un contrato de seguro de cumplimiento. 20.

La Sala tampoco reparó en que uno de los fundamentos normativos para reconocer oficiosamente la actualización en esa providencia fue el artículo 283 del CGP, que impone al juez de segunda instancia extender hasta su sentencia una condena impuesta en concreto. La aplicación de esa regla al presente asunto era improcedente, pues el fallo de primera instancia había negado las pretensiones, de manera que no existía una condena susceptible de ser extendida.

A ello se agrega que el Ministerio no solicitó expresamente la actualización de la cláusula penal exigible a Seguros del Estado S.A., como sí lo reclamó respecto de otras sumas pedidas en la demanda. 21. Con las anteriores salvedades, acompañé las restantes decisiones adoptadas por la Sala. Sin embargo, también considero necesario aclarar el voto por mis discrepancias con algunas de las premisas que las sustentan. 2 Ossa, J. E. (1991).

Teoría general del seguro: El contrato (2.ª ed., pp. 129-130). Editorial Temis. 3 La indexación de la suma asegurada ha sido objeto de debate reciente en la propia Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, aunque en sede de tutela. En la sentencia STC7688-2026, del 8 de mayo de 2026, la mayoría consideró razonable —sin definir el asunto como juez del contrato— la decisión que actualizó una suma asegurada fijada nominalmente en la póliza.

Tres magistrados salvaron conjuntamente el voto y sostuvieron que esa actualización exigía atender la naturaleza de la obligación del asegurador, el límite previsto en el artículo 1079 del Código de Comercio y la lógica técnica y actuarial del contrato de seguro. C.S.J., Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, STC7688-2026, 8 de mayo de 2026, rad. 11001-02-03-000-2025-05837-00, M.P. Juan Carlos Sosa Londoño; salvamento conjunto de Martha Patricia Guzmán Álvarez, Fernando Augusto Jiménez Valderrama y Adriana Consuelo López Martínez. 5 22.

Acompañé la decisión de negar las demás pretensiones de la demanda (numeral 7º de la parte resolutiva), incluida la dirigida a obtener el reintegro de los $250’000.000 correspondientes al segundo desembolso, porque, como se indicó en la sentencia, el Ministerio no probó que ese giro hubiera sido efectivamente realizado a favor de Awá. Sin embargo, precisamente por esa razón, considero que no debió señalarse que “de haber desembolsos distintos a los probados, Awá Camawari deberá reintegrar o devolver a la entidad demandante esas sumas, de conformidad con lo estipulado en el literal c, numeral 8, de la cláusula segunda contractual” (párrafo 136). 23.

El artículo 164 del CGP establece que “toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso”. A su vez, el artículo 167 dispone: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. En este orden de ideas, la labor de la Sala llegaba hasta ese punto: constatar que el hecho constitutivo del derecho reclamado no fue demostrado y negar la súplica.

Considero que no se debía incursionar en el terreno de las hipótesis y conjeturas para establecer qué ocurriría “de haber desembolsos distintos a los probados”. El juez decide sobre los hechos acreditados en el proceso y dentro de los límites fijados por las pretensiones; no le corresponde anticipar las consecuencias jurídicas de hechos cuya ocurrencia no fue demostrada. 24.

También estuve de acuerdo con la decisión de no condenar en costas por la segunda instancia. Sin embargo, estimo desacertada la razón expuesta para sustentar esa conclusión. La Sala mayoritaria indicó que “no se observa intervención procesal relevante de la parte favorecida con la decisión que dé lugar al reconocimiento de expensas o agencias en derecho en esta instancia”. 25.

Esa premisa no es correcta. La parte favorecida con la decisión de segunda instancia fue el Ministerio, que interpuso el recurso de apelación que condujo a modificar la sentencia impugnada y a acceder parcialmente a sus pretensiones. Por tanto, sí existió una intervención procesal relevante de la parte favorecida con la decisión. 26.

El numeral 1º del artículo 365 del CGP prevé que se condenará en costas “a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”. Ese supuesto no se configuró en este caso, pues el recurso formulado por el Ministerio prosperó parcialmente. La ausencia de condena en costas debía sustentarse en esta circunstancia y no en la inexistencia de una intervención procesal relevante de la parte favorecida con el fallo.

En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento parcial y aclaración de voto frente a lo decidido por la Subsección A de la Sección Tercera en sentencia del 10 de agosto de 2026. Fecha ut supra. Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado 6 Nota: se deja constancia de que esta aclaración de voto se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF