Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-05209-00 Accionante: ELIZABETH VELASCO AYALA Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO ACLARACIÓN DE VOTO 1.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala, a continuación, expongo las razones por las que suscribo la sentencia de la referencia con aclaración de voto. 2. En el presente asunto, la Sala estudió la sentencia del 2 de junio de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual confirmó la providencia del 30 de septiembre de 2025 dictada por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil.
En esta última decisión se declaró la nulidad del oficio 776900 del 6 de octubre de 2022, mediante el cual la Caja de Retiro de la Policía Nacional negó a la accionante el reconocimiento de la asignación mensual de retiro, por cuanto el mencionado acto incurrió en falsa motivación, pero no se accedió al restablecimiento del derecho solicitado, por cuanto no acreditó los 20 años de servicio exigidos para acceder a dicha prestación. 3.
La parte actora consideró que la decisión censurada incurrió en los defectos: (i) sustantivo, porque se aplicó el Decreto 754 de 2019, pese a que, en su criterio, el régimen establecido en los Decretos 1212 y 1213 de 1990 le permitía acceder a la asignación de retiro con 15 años de servicio; y, (ii) desconocimiento del precedente, con fundamento en la Sentencia T-104 de 2026, en la que la Corte Constitucional se pronunció sobre la inaplicabilidad de exigencias gravosas previstas en el Decreto 754 de 2019. 4.
Al decidir el caso, la Sala declaró la improcedencia de la acción, por cuanto no satisfizo el requisito de relevancia constitucional. Al respecto, pongo de presente que, aunque me encuentro de acuerdo con la sentencia, aclaro mi voto en cuanto al estudio que se realizó frente al defecto por desconocimiento del precedente contenido en la Sentencia T-104 de 2026.
Ello, en la medida en que la mayoría de la Sala estimó que «se trata de un fallo de tutela, cuyos efectos son inter partes, y por lo cual, no constituye precedente para el tribunal accionado». Accionante: Elizabeth Velasco Ayala Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-05209-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 5.
Pues bien, es precisamente frente a esta afirmación que presento esta aclaración, toda vez que, de una forma generalizada, se asevera que una sentencia de tutela no constituye precedente, sino un criterio auxiliar. 6. En mi opinión, las sentencias de tutela que profiere la Corte Constitucional en sede de revisión o de unificación sí pueden constituir precedente judicial si cumplen con los presupuestos para que opere dicha figura.
Dichos requisitos, en síntesis, son la similitud fáctica y jurídica y la posibilidad de aplicar o extender la regla de decisión al caso objeto de estudio. 7. En ese orden, si bien es cierto que, por lo general, no es suficiente invocar una sentencia de tutela de manera aislada para sostener el desconocimiento del precedente por parte de una autoridad judicial, en ciertos eventos una decisión de ese tipo puede constituir precedente cuando se demuestre que es una providencia hito, fundadora de un criterio jurídico, o que contiene una regla o postura consolidada y reiterada en varias providencias de tutela.
Por ello, el carácter inter partes de la Sentencia T-104 de 2026 no permitía descartar, por sí solo, su eventual valor como precedente, sin examinar la similitud fáctica y jurídica entre los asuntos y la posibilidad de aplicar la regla allí fijada. 8. Tanto es así que la Corte Constitucional ha sostenido que los fallos que profiere ese tribunal en ejercicio del control concreto, es decir, los de tutela, son un parámetro obligatorio para seguir por parte de las autoridades judiciales: Así, como se ha explicado en esta sentencia, si se parte de la base que (i) las reglas de derecho solo logran su armonización concreta luego de su interpretación; y (ii) la hermenéutica adelantada por las autoridades judiciales investidas de la facultad de unificar jurisprudencia, tienen carácter vinculante; entonces las razones de la decisión de los fallos proferidos en ejercicio del control concreto son un parámetro obligatorio para la aplicación por parte de las autoridades, de las normas constitucionales en los casos sometidos a su escrutinio1.
(El subrayado no es del texto original). 9. En concordancia con lo anterior, no resulta válido simplemente descartar que una sentencia de sala de revisión pueda ser considerada como precedente solo por el hecho de que no se trate de una decisión de unificación. Ello, por cuanto las sentencias «T» también pueden contener la jurisprudencia en vigor de las distintas salas de la Corte Constitucional.
Por ende, sostener, como lo hizo la posición mayoritaria en la sentencia del 6 de agosto de 2026, que las sentencias de tutela no configuran precedente implica desconocer las posturas y criterios jurídicos que se han establecido de manera pacífica sin necesidad de sentencia de unificación. 1 Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011.
Accionante: Elizabeth Velasco Ayala Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-05209-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10. Precisamente, sobre este punto, la Corte Constitucional ha reconocido que una regla de derecho que se ha mantenido en el tiempo también puede ser precedente obligatorio para los jueces: El precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión ha de fallarse de acuerdo con el (los) caso (s) decidido (s) en el pasado únicamente cuando los hechos relevantes característicos del caso actual son semejantes a los supuestos de hecho presentes en el caso decidido con antelación; cuando la consecuencia jurídica que se aplicó para la resolución del caso anterior puede equipararse a la que se exige en el presente caso y si la regla fijada por la jurisprudencia se mantiene y no ha cambiado o ha evolucionado en una jurisprudencia distinta o más específica que traiga como consecuencia la modificación de algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación2. 11.
Siendo así, disiento de la afirmación consistente en que las sentencias de tutela no constituyen precedente judicial sino un criterio auxiliar, en tanto ello implicaría que el operador judicial podría omitirlas sin más y, con ello, vulnerar el derecho a la igualdad de los usuarios de la administración de justicia. 12. Al respecto, es importante resaltar que el numeral 2 del artículo 48 de la Ley 270 de 1996 estableció que «las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes» y que «su motivación sólo constituye criterio auxiliar para los jueces».
Sin embargo, esta disposición fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional, en el entendido de que, si los jueces quieren apartarse de un criterio fijado en un fallo de tutela, deben exponer las razones que justifiquen dicha determinación, a través de una motivación suficiente y adecuada. Así lo expresó la Alta Corporación: ( ) Sin embargo, la doctrina constitucional que define el contenido y alcance de los derechos constitucionales, sentada por la Corte Constitucional, con ocasión de la revisión de los fallos de tutela, trasciende las situaciones concretas que le sirven de base y se convierte en pauta que unifica y orienta la interpretación de la Constitución. El principio de independencia judicial, tiene que armonizarse con el principio de igualdad en la aplicación del derecho, pues, de lo contrario, se corre el riesgo de incurrir en arbitrariedad.
(…) Por consiguiente, sin perjuicio de lo observado respecto de la doctrina constitucional, la exequibilidad del segundo numeral del artículo 48, materia de examen, se declarará bajo el entendido de que las sentencias de revisión de la Corte Constitucional (…) sirven como criterio auxiliar de la actividad de los jueces, pero si estos deciden apartarse de la línea jurisprudencial trazada en ellas, deberán justificar de manera suficiente y adecuada el motivo que les lleva a hacerlo, so pena de infringir el principio de igualdad3. 13.
En esos términos pongo de presente las razones por las cuales, si bien comparto la decisión de declarar improcedente la tutela formulada por Elizabeth 2 Corte Constitucional: Sentencias T-812 de 2006, T-158 de 2006, T-355 de 2007 y T-970 de 2012. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 1996. Accionante: Elizabeth Velasco Ayala Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-05209-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Velasco Ayala, disiento de la tesis acogida por la Sala mayoritaria en relación con la naturaleza de las decisiones de tutela y su carácter vinculante.
PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Fecha ut supra