85001233300020250010502 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro, Henry Jhooney Pérez, Germán Pinzón, Maricela Duarte, Heyder Alexander Silva García, Jorge Eduardo García, Juan Fernando Mancipe, Wilder Ávila, Alejandro López, Eduardo Antolínez y Omar Ortega – integrantes de las comisiones permanentes y la Comisión para la Equidad de la Mujer de la Asamblea Departamental de Casanare, periodo 2026 Temas: Medidas cautelares en el medio de control de nulidad electoral.

Diferenciación entre la suspensión provisional del acto demandado y la suspensión de una actuación administrativa AUTO QUE RESUELVE APELACIÓN La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver la apelación del auto del 27 de abril de 20261 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 numeral 2 literal h)2, 243 numeral 13 y 1504 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) en concordancia con el artículo 135 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. 1 Índice 120 Samai del tribunal.

Por medio del cual se resolvió: «ÚNICO: Declarar improcedente la medida cautelar solicitada por el diputado Jorge Eduardo García Gutiérrez, dentro del medio de control de la referencia [énfasis del original]». 2 «ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE LAS PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente». 3 «ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5.

El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». 4 «ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]». 5 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1. Leidy Jovana Mosquera Colmenares demandó6 el acto de nombramiento de los diputados Luz Mery Niño Chaparro, Henry Jhooney Pérez, Germán Pinzón, Maricela Duarte, Heyder Alexander Silva García, Jorge Eduardo García, Juan Fernando Mancipe, Wilder Ávila, Alejandro López, Eduardo Antolínez y Omar Ortega como integrantes de las cuatro comisiones permanentes7 y la Comisión para la Equidad de la Mujer de la Asamblea Departamental de Casanare, para el período 20268. 2.

Frente a los cargos de nulidad planteados, la demandante señaló que el acto electoral cuestionado fue expedido con desconocimiento del trámite aplicable a las recusaciones y con falta de competencia funcional, debido a que, antes de la sesión plenaria n.º 50 del 22 de julio de 2025, la ciudadana Jennifer Barragán Camargo presentó recusación contra la totalidad de los diputados de la corporación9.

Al respecto, indicó que, conforme al artículo 12 del CPACA10, la asamblea debía dar traslado a los recusados y remitir la actuación a la Procuraduría Regional de Casanare para su decisión, por encontrarse comprometido el quorum decisorio de aquella corporación. 3. En suma, la accionante solicitó la suspensión provisional del acto acusado, al considerar que la Asamblea Departamental de Casanare no podía continuar con la designación acusada, pues se encontraba pendiente la resolución de la recusación en comento.

En ese orden, señaló que si bien el presidente de la corporación, mediante Resolución 074 del 22 de julio de 2025, la rechazó de plano, lo cierto es que no se podía continuar con la elección hasta tanto no se surtiera la notificación y cobrara firmeza dicho acto. 6 Índice 3 Samai del tribunal. La demanda fue radicada el 4 de agosto de 2025 por correo electrónico. 7 Comisión Primera: Plan de Desarrollo, Asuntos Minero-Energéticos y Desarrollo Económico;

Comisión Segunda: Presupuesto y Hacienda Pública; Comisión Tercera: Educación, Salud y Desarrollo Social; Comisión Cuarta: Ética, Gobierno y Asuntos Institucionales. 8 Contenido en el acta de sesión n.° 50 del 22 de julio de 2026 de la Asamblea Departamental de Casanare. 9 En resumen, aquella se sustentó en que los diputados de la Asamblea Departamental de Casanare no podían modificar el reglamento de la Corporación, al estar pendiente de tramitarse dos grupos de recusaciones contra ellos, uno en curso ante la Procuraduría Regional de Casanare por el proyecto de ordenanza 006 y, el otro en la Comisión Cuarta, de Ética y Gobierno por el proyecto de ordenanza 007. 10 «TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES.

En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales.

La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente. Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.

La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo». Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros – integrantes de las comisiones de la Asamblea de Casanare Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante providencia del 28 de agosto de 202511, admitió la demanda y negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado12. Posteriormente, y en atención a la orden efectuada por el magistrado conductor a través de auto del 31 de octubre siguiente13, tendiente a que esa última decisión se le debía correr traslado a los sujetos procesales, se reiteró la negativa de aquella en decisión del 5 de febrero de 202614. 5.

Luego, mediante memorial del 8 de abril de 202615, el apoderado del accionado Jorge Eduardo García Gutiérrez, solicitó como medida cautelar de urgencia la suspensión inmediata del trámite, debate y votación del parágrafo transitorio del artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 202616 (por medio del cual se adopta el reglamento interno de la Asamblea Departamental de Casanare). 6.

Al respecto, argumentó que en el proceso de la referencia se juzga la legalidad de la elección de los miembros de las comisiones de la referida corporación pública; sin embargo, a su juicio, de ser aprobado el parágrafo transitorio en mención conllevaría la recomposición de quienes integran aquellas. En ese sentido, adujo que la decisión de fondo perdería toda eficacia práctica, pues el acto acusado se sustituiría por una nueva designación. De manera textual, puntualizó: En otras palabras, la aprobación del parágrafo transitorio produciría un efecto de frustración del control judicial, pues impediría que la decisión del TRIBUNAL Administrativo de Casanare tenga incidencia real sobre la situación jurídica debatida, afectando gravemente los principios de supremacía constitucional, acceso a la administración de justicia y eficacia de las decisiones judiciales.

Esta circunstancia constituye precisamente el supuesto que habilita la adopción de medidas cautelares (ojalá de urgencia), en tanto se busca evitar que el proceso pierda su objeto o que la sentencia resulte inocua. [énfasis es del original]. 7. Asimismo, afirmó que la petición resulta idónea, necesaria y proporcional en tanto se limita a suspender un punto del proyecto de ordenanza que cursa en la Asamblea Departamental de Casanare y, además, por cuanto incide directamente sobre el objeto del litigio.

Al margen de lo considerado, adujo que la 11 Índice 15 Samai del tribunal. 12 Ello se sustentó en que, en esa etapa procesal, no se advirtió una vulneración del artículo 12 del CPACA con ocasión del rechazo de plano de la recusación. En su lugar, se dispuso que se requería analizar los argumentos de fondo de la demanda y de la contestación para efectos de establecer si la recusación cumplía o no los requisitos para su trámite y si era procedente o no su rechazo de plano. 13 Índice 4 Samai del expediente 2025-00105-01. 14 Índice 90 Samai del tribunal. 15 Índice 104 Samai del tribunal. 16 «Son Comisiones Permanentes de la Asamblea Departamental, las siguientes: […] Parágrafo transitorio.

Una vez aprobada la presente Ordenanza, la Corporación en Pleno procederá a elegir los nuevos integrantes de las Comisiones Permanentes previstas en este artículo, cuyo período finalizará el 31 de diciembre de 2026. En los demás años, la elección de las comisiones permanentes se aplicará lo dispuesto en este Reglamento». Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros – integrantes de las comisiones de la Asamblea de Casanare Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 aprobación del parágrafo transitorio referido conllevaría «[…] una situación de hecho que haría imposible retrotraer los efectos de la elección impugnada […]». 8. Por último, mediante escrito del 15 de abril de 202617, el diputado accionado informó que con posterioridad a la cautelar peticionada se configuraron hechos sobrevinientes que incidían directamente en su objeto, debido a que el 10 de abril de 2026 se aprobó el parágrafo transitorio del artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 2026 y, posteriormente, el 14 de abril de la misma anualidad, la Asamblea Departamental de Casanare realizó la elección de nuevas comisiones permanentes. 9.

Bajo ese supuesto, sostuvo que la actuación cuya suspensión se pretendía había sido materializada, por lo que la solicitud elevada perdió objeto por sustracción de materia. Pese a lo expuesto, señaló que dicha circunstancia no afectaba la competencia del tribunal para pronunciarse de fondo sobre la legalidad de la elección demandada, aunque, a su juicio, podría incidir en la efectividad práctica de una eventual sentencia favorable. 10.

A través de providencia del 9 de abril de 202618 el tribunal de primera instancia dispuso correr traslado de la solicitud expuesta, oportunidad en la cual se pronunció la Asamblea Departamental de Casanare19 en el sentido de que se declare la improcedencia de la misma. 11. Para ese propósito, argumentó que, en el medio de control de nulidad electoral, existe un régimen especial para la solicitud y trámite de medidas cautelares, conforme al artículo 277 del CPACA.

A partir de ello, consideró que la suspensión provisional del acto acusado debe solicitarse con la demanda y resolverse en el auto admisorio, por lo que la petición presentada de manera posterior por el accionado resultaba extemporánea. 12. Asimismo, indicó que la medida solicitada no guardaba relación con el objeto del proceso, debido a que pretendía suspender el trámite de un proyecto de ordenanza y no el acto electoral demandado, lo cual excedía el ámbito del medio de control de la referencia. 13.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto del 27 de abril de 202620, declaró improcedente la medida cautelar solicitada por el apoderado del diputado demandado al considerar que aquella desborda el objeto del litigio planteado. 14. En efecto, determinó que la demanda de la referencia pretende la nulidad de la elección de Luz Mery Niño Chaparro, Henry Jhooney Pérez, Germán Pinzón, Maricela Duarte, Heyder Alexander Silva García, Jorge Eduardo García, Juan 17 Índice 114 Samai del tribunal. 18 Índice 107 Samai del tribunal. 19 Índice 115 Samai del tribunal. 20 Índice 120 Samai del tribunal.

Notificada por estado del 28 de abril siguiente (índice 122 Samai del tribunal). Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros – integrantes de las comisiones de la Asamblea de Casanare Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Fernando Mancipe, Wilder Ávila, Alejandro López, Eduardo Antolínez y Omar Ortega como integrantes de las comisiones permanentes y la Comisión para la Equidad de la Mujer de la Asamblea Departamental de Casanare, periodo 2026. 15.

Pese a ello, estableció que, en el medio de control electoral, la única medida cautelar es la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, según el artículo 277 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado21, de ahí que no resulte procedente «[…] adoptar medidas cautelares de suspensión dirigidas contra actos administrativos diferentes, por desbordar el objeto el litigio». 16.

Inconforme con lo expuesto, el demandado presentó recurso de apelación22 bajo el argumento que se desconocieron los artículos 229 y 230 del CPACA, así como del 228 al 230 de la Constitución Política. En ese sentido, planteó los siguientes reproches: a) Expuso que el artículo 229 del CPACA faculta al juez para que en todos los procesos declarativos que se adelanten ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo decrete las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. A partir de lo referido, indicó que la suspensión del trámite, debate y votación del parágrafo transitorio del artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 2026 tenía como propósito evitar una sentencia ineficaz.

Bajo ese entendido, afirmó que en los procesos electorales resultan procedentes medidas cautelares distintas de la suspensión provisional, tal como lo ha dispuesto la jurisprudencia de esta Corporación23. b) Por otra parte, sostuvo que la petición referida no perseguía entorpecer la función normativa de la Asamblea Departamental de Casanare, sino preservar la competencia del juez para decidir sobre un acto electoral que sería objeto de reemplazo por parte de aquella corporación. Así, explicó que el procedimiento del nuevo reglamento interno y, en especial, del parágrafo transitorio que ordenaba la recomposición de los 21 «CONSEJO DE ESTADO.

SECCIÓN QUINTA. Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA. Auto de 17 de julio de 2014. Radicado: 11001-03-28-000-2014-00039-00. Actor: EDUARDO ENRIQUE PEREZ SANTOS. Demandado: REPRESENTANTE A LA CAMARA POR EL DEPARTAMENTO DE SUCRE». 22 Índice 129 Samai del tribunal. La impugnación fue radicada el 30 de abril de 2026. 23 Al respecto, trajo a colación las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Auto del 17 de julio de 2014, radicado: 11001-03-28- 000-2014-00039-00, MP. Susana Buitrago Valencia, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 24 de noviembre de 2022, radicado: 11001-03-28-000- 2022-00303-00, MP. Rocío Araújo Oñate, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Auto del 3 de noviembre de 2022, radicado: 11001-03-28-000- 2022-00183-00, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 7 de diciembre de 2022, radicado: 11001-03-28-000- 2022-00279-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros – integrantes de las comisiones de la Asamblea de Casanare Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 integrantes de las comisiones de la duma, constituía un acto que incidía directamente en el objeto del litigio y ponía en riesgo el control judicial. De ahí que, según su parecer, resultara más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, pues la suspensión del trámite del parágrafo transitorio buscaba que el acto electoral y sus efectos no decayera.

Al margen de lo hasta aquí expuesto, precisó que una eventual sentencia que acceda a las pretensiones resulta ineficaz, en tanto que el 14 de abril de 2026 se eligieron a los nuevos integrantes de las comisiones que conforman la Asamblea Departamental de Casanare, por ende, «[…] la decisión que se profiera sobre la elección del 22 de julio de 2025 recaerá sobre un acto electoral derogado y sustituido, consumando en buena parte la nugatoriedad de la función jurisdiccional en el caso concreto». 17.

Conforme los argumentos expuestos, solicitó declarar la procedencia del estudio de la solicitud elevada y el consecuente decreto de la medida cautelar bajo análisis. Además, pidió la suspensión de: i) los efectos del parágrafo transitorio del artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 2023 así como, ii) la elección de los integrantes de las nuevas comisiones permanentes efectuada el 14 de abril de 2026. 18.

Por otra parte, requirió que la Asamblea Departamental de Casanare restablezca la composición que existía antes de la aprobación del parágrafo transitorio, hasta que se dicte sentencia en el proceso o a la culminación del periodo para el cual fueron elegidos (31 de diciembre de 2026). 19. Finalmente, instó a que, de manera subsidiaria, se declare que la providencia apelada incurrió en error judicial al desconocer el régimen general de las medidas cautelares y el precedente de la Sección Quinta del Consejo de Estado y, en ese sentido, se adopten los correctivos para restaurar la eficacia del proceso y la protección de los derechos de los elegidos. 20.

Mediante auto del 6 de julio de 202624, el tribunal de primera instancia dispuso conceder ante esta Corporación el recurso de apelación propuesto. II. CONSIDERACIONES 21. La Sección Quinta confirmará el auto del 27 de abril de 2026, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró improcedente la solicitud de suspensión del trámite, debate y votación del parágrafo transitorio del artículo 73 del Proyecto de Ordenanza 001 de 2026. 22.

Para tales efectos, se hará referencia a la oportunidad del recurso de apelación y, seguidamente, se abordarán los argumentos planteados por el 24 Índice 153 Samai. Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros – integrantes de las comisiones de la Asamblea de Casanare Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 accionado, en lo que refiere a la procedencia de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad electoral y el análisis frente a la procedencia o no de su solicitud. 2.1. Procedencia y oportunidad del recurso 23.

El artículo 243.5 del CPACA establece que el auto que niegue una medida cautelar es susceptible del recurso de apelación y el 244 de la misma normativa regula el trámite y la oportunidad de dicho medio de impugnación, así: La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: […] 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. 24.

En el presente asunto, la decisión recurrida fue proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, mediante auto del 27 de abril de 202625, providencia notificada por estado el 28 del mismo mes y año26. 25. Por su parte, el demandado García Gutiérrez interpuso el recurso de apelación el 30 de abril de 202627, es decir, de manera oportuna, si se tiene en cuenta que el término de dos (2) días, previsto en el artículo 244 del CPACA, vencía ese día. 2.2.

Cuestión previa 26. Previo a resolver el recurso de apelación, la Sala encuentra pertinente dar claridad respecto del entendimiento conforme al cual el demandado habría promovido una solicitud de suspensión provisional del acto electoral. 27. En ese sentido, si bien la primera instancia en algunos apartes de su providencia empleó esa expresión, lo cierto es que una interpretación integral de la petición de la medida y de los argumentos del recurso de apelación, acorde con el principio de prevalencia del derecho sustancial, conduce a una aseveración distinta. 28.

En efecto, lo realmente solicitado por el demandado consistió en suspender el trámite, debate y votación del parágrafo transitorio del artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 2026, esto es, impedir la continuación de una actuación administrativa en curso. 29. De manera que el objeto material de la solicitud nunca fue la suspensión provisional de aquel, sino obtener una medida cautelar de naturaleza diferente, plenamente identificable con la prevista en el ordinal 2.° del artículo 230 del 25 Índice 120 Samai del tribunal. 26 Índice 122 Samai del tribunal. 27 Índice 129 Samai del tribunal.

Respecto de ello, conviene anotar que el debate, trámite y votación de un proyecto de ordenanza constituyen una actuación administrativa de naturaleza deliberativa y normativa, mediante la cual la asamblea departamental ejerce su función constitucional de producción normativa. 31. Así, tales actuaciones que integran el procedimiento administrativo especial que antecede a la expedición de la ordenanza no constituyen, por sí mismas, un acto administrativo, pues este solo surge con la aprobación de aquella.

En consecuencia, una medida cautelar dirigida a impedir la continuación de dicho procedimiento recae sobre una actuación administrativa en curso y no sobre un acto administrativo ya existente, distinción que resulta determinante a la luz del artículo 230 del CPACA, el cual diferencia entre la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y la suspensión de una actuación o procedimiento administrativo. 32.

En tales condiciones, la calificación jurídica de la medida debía depender de su verdadero contenido, pues en materia procesal prevalece la sustancia sobre la forma y corresponde al juez otorgar a las peticiones la correcta calificación jurídica que resulte de su objeto y finalidad. 33. Desde esta perspectiva, la decisión del Tribunal partió de una premisa equivocada que terminó condicionando todo su razonamiento. 34.

Al respecto, al asumir la primera instancia que el demandado pretendía exclusivamente la suspensión provisional, concluyó, casi como una consecuencia inevitable de esa premisa, que la medida era improcedente por recaer sobre un acto distinto al demandado. 35. Sin embargo, precisamente allí radica el error hermenéutico de la providencia, en tanto, la solicitud no perseguía la suspensión provisional del acto electoral, sino una medida cautelar dirigida a suspender una actuación administrativa específica, cuya procedencia, en abstracto, ha sido reconocida por la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, como se desarrollará en el caso concreto. 36.

Por consiguiente, el análisis judicial no debió agotarse en declarar su improcedencia por una supuesta incompatibilidad con el artículo 277 del CPACA, sino que debía examinar si aquella satisfacía los presupuestos materiales previstos en los artículos 229, 230 y 231 ibidem. En otras palabras, la discusión debía resolverse en el terreno de la fundabilidad de la medida y no en el de su procedencia abstracta. 37.

Por otra parte, no pierde vista la Sala el debate que puede suscitar el planteamiento según el cual el recurso de apelación resultaba improcedente por haberse declarado en igual sentido la medida cautelar. Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros – integrantes de las comisiones de la Asamblea de Casanare Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 38. A juicio de la Sala, dicha tesis desconoce que el régimen especial del recurso de apelación no supedita la procedencia de la apelación al sentido de la decisión adoptada, sino al hecho de que exista un pronunciamiento judicial que resuelva la solicitud cautelar28. 39.

De esa manera, introducir esa diferenciación equivaldría a incorporar una restricción que el legislador deliberadamente no estableció y que resultaría incompatible con los principios de legalidad procesal, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia. 40. Aunado a ello, conviene advertir que, pese a la fórmula empleada por el tribunal al declarar la improcedencia de la medida, lo cierto es que la providencia resolvió de manera sustancial la controversia cautelar planteada por el demandado. 41.

En efecto, el auto no se limitó a constatar un defecto formal de la solicitud; por el contrario, i) interpretó el alcance del artículo 277 del CPACA; ii) calificó la naturaleza de la medida solicitada, confrontó su objeto con el acto demandado; y iii) concluyó que no podía prosperar porque, a su juicio, el ordenamiento únicamente autorizaba la suspensión provisional del acto electoral. 42.

Así las cosas, se trató, entonces, de una auténtica decisión de fondo acerca de la viabilidad jurídica de la medida cautelar, aunque, en la parte resolutiva, hubiera sido presentada bajo la denominación de improcedencia. 43. En consecuencia, negar la procedencia del recurso de apelación supondría privilegiar la forma sobre la sustancia de la decisión judicial y restringir injustificadamente la competencia funcional del superior.

Precisamente por ello, corresponde a esta Sala corregir el yerro en que incurrió el Tribunal, reconocer que la medida cautelar solicitada era, en abstracto, jurídicamente procedente y, a partir de esa premisa, verificar si satisfacía los presupuestos materiales para su decreto, conclusión que, como quedó expuesto, conduce a negar la solicitud por razones de fondo y no por falta de procedencia, como se detallará a continuación. 2.3.

Caso concreto 44. La Sala confirmará la decisión de primera instancia, no porque en el medio de control de nulidad electoral únicamente resulte procedente la suspensión provisional del acto demandado, sino porque, aun cuando el ordenamiento jurídico admite la posibilidad de decretar otras medidas cautelares, la petición formulada en este caso debe examinarse a la luz de los presupuestos previstos en los artículos 229 y 230 del CPACA. 28 Al respecto, se precisa que el tribunal de primera instancia concedió el recurso referido conforme lo regulado en el ordinal 5.° del artículo 243 del CPACA.

Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros – integrantes de las comisiones de la Asamblea de Casanare Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 45. En consecuencia, corresponde ¿determinar, en primer lugar, si en el contencioso electoral son procedentes medidas cautelares distintas de la suspensión provisional y, de ser afirmativa la respuesta, establecer si la solicitud elevada por el demandado satisface las exigencias legales para su decreto? 46.

Como viene de explicarse, el apoderado de uno de los demandados, Jorge Eduardo García Gutiérrez, durante el trámite del proceso, en etapa posterior a la admisión y subsanación de la demanda, solicitó la medida cautelar consistente en que se suspenda el trámite, debate y votación del parágrafo transitorio del artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 2026. 47.

Lo anterior, pues, a su juicio, la aprobación de aquella disposición conduciría a la recomposición de los integrantes de las comisiones permanentes que conforman la Asamblea Departamental de Casanare y, por ende, el acto demandado sería reemplazado por una nueva decisión de la misma corporación pública. 48. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Casanare consideró que, conforme al inciso final del artículo 277 del CPACA, la única medida cautelar procedente en el medio de control de nulidad electoral es la suspensión provisional del acto demandado. 49.

En consecuencia, como el proyecto de Ordenanza 001 de 2026, parágrafo transitorio del artículo 73, no constituye el objeto del juicio de legalidad, concluyó que la solicitud resultaba improcedente. 50. Contrario a ello, el señor García Gutiérrez apeló dicha decisión al sostener que, en el contencioso electoral, sí resultan viables medidas cautelares distintas de la suspensión provisional y que lo tramitado por la corporación pública incidía directamente en el presente litigio, al punto de comprometer la eficacia del control judicial que se adelanta. 51.

En relación con el primer aspecto planteado, la Sala encuentra que el inciso final del artículo 277 del CPACA dispone que la medida cautelar por excelencia en el proceso electoral es la suspensión provisional de los efectos del acto de elección, nombramiento o llamamiento. Sin embargo, de esa disposición normativa no se desprende una exclusión o restricción que impida al juez o a las partes solicitar otras medidas cautelares orientadas a garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 52.

Esa conclusión encuentra respaldo, además, en el artículo 230 ibidem, disposición que confiere al juez contencioso administrativo la potestad de adoptar, entre otras medidas, órdenes de hacer o de no hacer, mantener o suspender situaciones jurídicas o fácticas, así como suspender procedimientos o actuaciones administrativas, siempre que ello resulte proporcional, necesario y conducente para evitar la consumación de un perjuicio irremediable o asegurar la eficacia de la decisión definitiva.

Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros – integrantes de las comisiones de la Asamblea de Casanare Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 53. En el mismo sentido, el artículo 229 del CPACA prevé que, en todos los procesos declarativos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, «[…] antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]». 54.

De este modo, la procedencia de medidas cautelares distintas de la suspensión provisional no solo encuentra respaldo en el régimen general previsto por el legislador, sino que también queda supeditada a que la solicitud sea debidamente sustentada y satisfaga los presupuestos materiales establecidos por el ordenamiento, aspectos cuyo examen corresponde abordar en el caso concreto. 55.

Nótese, entonces, que la procedencia de cualquier medida cautelar dirigida a salvaguardar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia depende de que sea solicitada por la parte interesada, tratándose de procesos declarativos, como ocurre con el medio de control de nulidad electoral, y de que dicha petición se encuentre debidamente sustentada.

Así lo ha precisado esta Corporación29 al señalar: Por último, frente a la petición de decretar “cualquier otra medida cautelar preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión, que el Honorable Consejo de Estado considere pertinente e idónea para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, se destaca que el artículo 229 del C.P.A.C.A. es claro en señalar que las medidas cautelares podrán decretarse cuando hayan sido solicitadas por cualquiera de las partes y se encuentren debidamente sustentadas. [Énfasis del original]. 56.

Ese entendimiento tampoco ha sido ajeno a la jurisprudencia de la Sección Quinta, la cual ha reconocido, en el ámbito del contencioso electoral, la viabilidad de adoptar medidas cautelares distintas de la suspensión provisional del acto demandado. En ese sentido, resulta pertinente traer a colación los procesos en los que se denunciaron diferencias injustificadas entre los formularios E-14 y E- 24, escenarios en los cuales se solicitó, como medida cautelar, la custodia especial de los documentos electorales30. 57.

En dichas oportunidades, la Sala examinó los presupuestos legales para el decreto de la medida cautelar solicitada y concluyó que no se acreditaba un riesgo inminente ni un perjuicio irreparable que justificara la intervención judicial. Asimismo, reiteró que la custodia de los documentos electorales constituye un 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto del 29 de noviembre de 2018, radicado: 11001-03-24-000-2013-00445-00, MP. Oswaldo Giraldo López. 30 Al respecto véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 3 de noviembre de 2022, radicado: 11001-03-28-000-2022-00183-00, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil; auto del 24 de noviembre de 2022, radicado: 11001-03-28-000-2022-00303-00, MP.

Rocío Araújo Oñate; auto del 7 de diciembre de 2022, radicado: 11001-03-28-000-2022-00279- 00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros – integrantes de las comisiones de la Asamblea de Casanare Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 deber legal cuyo cumplimiento corresponde, de manera inmediata, a las autoridades competentes, sin que resulte necesaria una orden judicial para ese efecto. 58. En igual sentido, en una decisión reciente31, esta Sección reiteró que el régimen cautelar del contencioso electoral permite la adopción de medidas diferentes a la suspensión provisional del acto acusado.

Sin embargo, en esa oportunidad concluyó que la medida de no hacer, solicitada por el demandado, consistente en ordenar al Consejo Nacional Electoral abstenerse de tramitar y continuar una actuación administrativa, no satisfacía el requisito relativo a la acreditación de un perjuicio irremediable. 59. Conforme a las anteriores consideraciones, la Sala encuentra que la suspensión provisional de los efectos del acto electoral demandado no constituye la única medida cautelar procedente dentro del medio de control de nulidad electoral. 60.

No obstante, esa conclusión únicamente despeja el alcance del régimen cautelar aplicable y no implica, por sí misma, que la solicitud concreta sometida a consideración, esto es, la suspensión del trámite, debate y votación del parágrafo transitorio del artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 2026 reúna los presupuestos legales para su decreto. 61.

Precisado lo anterior, corresponde verificar si la medida cautelar específicamente solicitada en este asunto satisface las exigencias previstas en los artículos 229 y 230 del CPACA. En efecto, el apelante pretende que se suspenda el trámite, debate y votación del parágrafo transitorio del artículo 76 del proyecto de Ordenanza 001 de 2026, por medio del cual se pretende adoptar el reglamento interno de la Asamblea Departamental de Casanare, cuyo contenido dispone: Parágrafo transitorio.

Una vez aprobada la presente Ordenanza, la Corporación en Pleno procederá a elegir los nuevos integrantes de las Comisiones Permanentes previstas en este artículo, cuyo período finalizará el 31 de diciembre de 2026. En los demás años, la elección de las comisiones permanentes se aplicará lo dispuesto en este Reglamento. 62. A juicio del recurrente, la aprobación de dicha disposición conduciría a una nueva elección de los integrantes de las comisiones permanentes de la Asamblea Departamental de Casanare y, en consecuencia, tornaría ineficaz el control de legalidad que se adelanta respecto del acto electoral demandado en el presente proceso.

Corresponde, entonces, ¿determinar si esa premisa resulta suficiente para justificar el decreto de la medida cautelar solicitada? 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 6 de noviembre de 2025, rad: 05001-23-33-000-2025-00585-01 (principal), MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. En la presente decisión, el magistrado Luis Alberto Álvarez Parra salvó el voto.

Al respecto, se pone de presente que la medida cautelar de no hacer solicitada en esa oportunidad, consistía en que el CNE «[…] se abstenga de TRAMITAR y seguir adelante con la decisión tomada en el Auto de 11 de julio de 2025, Auto CNE-E-DG-2025-008577 […] [énfasis original del texto]». Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros – integrantes de las comisiones de la Asamblea de Casanare Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 63. En el caso concreto, la Sala advierte que la demanda que dio origen al presente proceso persigue, entre otras pretensiones, la nulidad del acto mediante el cual se designó a los diputados de la Asamblea Departamental de Casanare como integrantes de las comisiones permanentes y de la Comisión para la Equidad de la Mujer para el período 202632.

En concreto, el demandante solicitó: Primera: SE INAPLIQUE por vía de excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad la Ordenanza 004 de 2025, por la cual se modifica parcialmente el Reglamento Interno de la Asamblea Departamental de Casanare, contenido en la Ordenanza 001 de 2024. Segunda: Se inaplique por vía de excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad la Resolución 074 del 22 de julio de 2025 expedida por el presidente de la Asamblea Departamental de Casanare, por la cual rechazó de plano una recusación colectiva contra los diputados de esa corporación y dispuso continuar el trámite de elección de las comisiones de la Asamblea, sin dar paso al procedimiento administrativo correspondiente.

Tercera: SE DECLARE LA NULIDAD de la elección de los diputados LUZ MERY NIÑO CHAPARRO, HENRY JHONEY PÉREZ, GERMÁN PINZÓN, MARICELA DUARTE, HEIDER ALEXANDER SILVA GARCÍA, JORGE EDUARDO GARCÍA, JUAN FERNANDO MANCIPE, WILDER ÁVILA, ALEJANDRO LÓPEZ, EDUARDO ANTOLÍNES y OMAR ORTEGA, como integrantes de las cuatro comisiones permanentes y de la Comisión Reglamentaria de la Asamblea Departamental de Casanare para el período 2026, por infracción del ordenamiento jurídico al cual debía sujetarse dicha elección. Cuarta: Se disponga librar las comunicaciones para el cumplimiento de la sentencia al gobernador de Casanare y al presidente de la Asamblea Departamental de Casanare.

Igualmente, a la PROCURADURÍA REGIONAL DE INSTRUCCIÓN DE CASANARE, para que, si lo estima pertinente, adelante las actuaciones correspondientes respecto de la presunta conducta de los diputados autores de los actos demandados y de aquellos cuya inaplicación se solicita. [Énfasis del original]. 64. De la simple confrontación entre las anteriores pretensiones y la medida cautelar solicitada (suspensión del trámite, debate y votación del parágrafo transitorio del artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 2026) se advierte que ninguna de aquellas guardan relación con el proyecto de Ordenanza 001 de 2026 ni con una eventual elección posterior de nuevos integrantes de las comisiones permanentes de la Asamblea Departamental de Casanare. 65.

Por el contrario, el objeto del presente proceso se circunscribe al control de legalidad de un acto electoral ya expedido, cuya validez se controvierte mediante el medio de control de nulidad electoral. En consecuencia, el proyecto de Ordenanza 001 de 2026 constituye una actuación distinta, cuyo eventual examen de legalidad no forma parte del objeto de este proceso. 32 Contenido en el acta de sesión n.° 50 del 22 de julio de 2026 de la Asamblea Departamental de Casanare.

Sin embargo, del análisis conjunto de la solicitud cautelar y de las pretensiones formuladas no se desprende la conexidad exigida por dicha disposición. 67. De ahí que los argumentos desarrollados por el apelante no resulten suficientes para justificar el decreto de la medida cautelar pretendida. En efecto, mientras el control judicial recae sobre la designación de los integrantes de las comisiones permanentes de la Asamblea Departamental de Casanare, la solicitud cautelar pretende suspender el trámite legislativo de un proyecto de ordenanza que constituye una actuación administrativa diferente y ajena al objeto del litigio. 68.

Ahora bien, la Sala observa, además, que en el recurso de apelación el demandado formuló nuevas solicitudes consistentes en suspender los efectos del parágrafo transitorio del artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 2026 y, adicionalmente, la elección de los nuevos integrantes de las comisiones permanentes efectuada el 14 de abril de 2026. 69.

Asimismo, el apelante solicitó ordenar a la Asamblea Departamental de Casanare restablecer la integración anterior de las comisiones permanentes hasta tanto se profiera sentencia o finalice el período para el cual fueron elegidos sus integrantes, esto es, el 31 de diciembre de 2026. 70. Respecto de estas nuevas solicitudes, la Sala advierte que introducen cuestiones completamente ajenas a la medida cautelar inicialmente promovida y, por consiguiente, exceden el ámbito propio del presente recurso de apelación. En efecto, la petición originaria estuvo exclusivamente encaminada a obtener la suspensión del trámite, debate y votación del parágrafo transitorio del artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 2026, bajo el entendido de que su eventual aprobación podría afectar la eficacia del control de legalidad del acto electoral demandado. 71.

En contraste, únicamente en sede de apelación el recurrente pretende obtener la suspensión de una elección ya realizada y el restablecimiento de la integración anterior de las comisiones permanentes, pretensiones que no hicieron parte de la solicitud cautelar inicial, no fueron sometidas al contradictorio y tampoco constituyeron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Casanare. 72.

En tales condiciones, resulta jurídicamente improcedente que esta Sala emita un pronunciamiento sobre materias que desbordan el objeto de la decisión recurrida, pues ello implicaría desconocer el principio de congruencia que delimita el alcance funcional del recurso de apelación. 73. Finalmente, conviene precisar que la circunstancia de que, con posterioridad a la expedición del acto electoral demandado, la Asamblea Departamental de Casanare hubiera promovido una nueva ordenanza Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros – integrantes de las comisiones de la Asamblea de Casanare Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 encaminada a modificar el régimen jurídico aplicable a la integración de las comisiones permanentes no tiene la virtualidad de alterar ni de sustraer el control de legalidad que corresponde ejercer respecto del acto acusado. 74. Ello obedece a que las modificaciones normativas posteriores no alteran el parámetro jurídico con fundamento en el cual debe efectuarse el juicio de validez del acto electoral demandado. 75.

En efecto, la legalidad del acto debe examinarse con fundamento en el ordenamiento jurídico vigente al momento de su expedición, de manera que las modificaciones posteriores no inciden sobre la validez de situaciones jurídicas ya consolidadas ni desplazan el parámetro normativo aplicable al caso. 76. Admitir una conclusión distinta supondría subordinar el ejercicio de la función jurisdiccional a las variaciones posteriores del ordenamiento jurídico, con evidente afectación de los principios de seguridad jurídica, certeza del derecho y estabilidad de las situaciones jurídicas sometidas al control de esta jurisdicción. 77.

Por todo lo expuesto, la Sala confirmará la providencia apelada, aunque por las razones desarrolladas en la presente decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 27 de abril de 2026, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró improcedente la medida cautelar solicitada por el apoderado del demandado, de acuerdo con las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: Contra la presente decisión no procede ningún recurso ordinario, conforme lo dispone el numeral 433 del artículo 243A del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Salvamento de voto 33 «Las que decidan los recursos de apelación, queja y súplica». Demandante: Leidy Jovana Mosquera Colmenares Demandados: Luz Mery Niño Chaparro y otros – integrantes de las comisiones de la Asamblea de Casanare Radicado: 85001-23-33-000-2025-00105-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Salvamento de voto JUAN CARLOS GALINDO VACHÁ Conjuez Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx