CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., dos (02) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 68001 23 33 000 2015 00438 02 Demandantes: Luis Helí Quiceno Villada y otros1 Demandados: Autopistas de Santander S.A., Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y al Instituto Nacional de Vías (INVIAS)2 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Tema: El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los derechos de los consumidores y usuarios Decisión: Auto que decreta pruebas en el trámite del incidente de nulidad AUTO I.
ANTECEDENTES 1.1. El 22 de enero de 20153, los señores Luis Helí Quiceno Villada, Ciro Antonio González Gamboa y Nelson Mantilla Blanco promovieron demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, previsto en la Ley 472 de 1998, en contra de la empresa Autopistas de Santander S.A. - Grupo Empresarial Grodco, mediante la cual solicitaron la protección de los derechos e intereses colectivos al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios, con ocasión de la falta de construcción de un retorno y de puentes peatonales a la altura del barrio Los Colorados, en el marco de la ejecución del proyecto de la doble calzada hacia la Costa Atlántica, correspondiente al contrato CCO-ZMB (Zona Metropolitana de Bucaramanga) - tramo 7, kilómetros 5 y 6. 1.2.
Mediante sentencia del 27 de junio de 20194, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió amparar los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al considerar que estos fueron vulnerados por Autopistas de Santander y por la Agencia Nacional de Infraestructura (en adelante ANI)5. 1.3. Inconforme con la referida providencia la ANI interpuso recurso de apelación el 4 de julio de 20196. 1 Ciro Antonio González Gamboa y Nelson Mantilla Blanco. 2 El 12 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander vinculó a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y al Instituto Nacional de Vías (INVIAS). 3 Visible en el índice 3, Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 4 Visible en el índice 3, Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 5 Notificada mediante mensaje de datos remitido el 3 de julio de 2019, según consta índice 3 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 6 Ibidem.
Radicado: 68001-23-33-000-2015-00438-02 Demandantes: Luis Helí Quiceno Villada y otros Demandados: Autopista de Santander S.A. y otros 2 1.4. El 8 de julio de 2019, los señores Luis Helí Quiceno Villada y Ciro Antonio González Gamboa, en calidad de demandantes, solicitaron aclaración de la providencia proferida por el Tribunal, con el fin de que se “definiera que entidad debía responder ante el Despacho” 7 toda vez que, Autopistas de Santander S.A. había sido liquidada y, según lo manifestado por los solicitantes, la nueva entidad responsable de la obra era el Instituto Financiero para el Desarrollo de Santander (en adelante IDESAN). 1.5.
El 19 de octubre de 20198, el a quo negó la solicitud de aclaración interpuesta por los demandantes. 1.6. Mediante auto del 7 de febrero de 20209, el Tribunal concedió el recurso de apelación, en el efecto suspensivo. 1.7. El 4 de marzo de 202010, el expediente fue remitido al Consejo de Estado, para lo de su competencia11. 1.8.
En proveído del 26 de febrero de 202112, el Despacho admitió el recurso de apelación interpuesto por la ANI. 1.9. Mediante auto del 3 de julio de 2024, el Despacho dispuso, de oficio, la apertura del incidente de nulidad, al advertir que el contradictorio no había sido debidamente integrado, por lo cual ordenó la notificación al IDESAN, con fundamento en los siguientes argumentos: […].
Obsérvese como la ANI desde los alegatos de conclusión en la primera instancia indicó que el contrato de concesión nro. 002 fue terminado de manera anticipada y como consecuencia, la vía inicialmente reversó a la ANI, pero después fue entregada al INVIAS y según lo dispuesto en el convenio nro. 1113 de 2016 el INDESAN asumió la gestión de la vía, en especial el tramo 7 que corresponde al objeto de la presente acción. No obstante lo anterior, el Tribunal de Santander accedió al amparo de los derechos colectivos e impartió la orden de realizar la obra a la sociedad Autopistas de Santander S.A. y a la ANI, como si el contrato de concesión todavía estuviese vigente y en ejecución y no vinculó al presente trámite al INDESAN (sic).
Vistas, así las cosas, se advierte que la omisión en la vinculación de la anotada entidad al contradictorio, constituye una irregularidad procesal que puede derivar en una nulidad de la sentencia de primera instancia. […]. En virtud de lo anterior, el Despacho dispondrá la apertura de oficio del incidente de nulidad y ordenará la notificación de la presente providencia a INDESAN (sic) en la forma antes descrita, advirtiendo que, si dentro de los tres (3) días siguientes al recibimiento de dicha comunicación esa entidad no alega la nulidad, ésta quedará saneada y el proceso continuará su curso. […]13. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 El 31 de agosto de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado efectuó el reparto del asunto, correspondiéndole su conocimiento al presente Despacho. 12 Visible en índice 4, Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 13 Visible en índice 15, ibidem.
Radicado: 68001-23-33-000-2015-00438-02 Demandantes: Luis Helí Quiceno Villada y otros Demandados: Autopista de Santander S.A. y otros 3 1.10. El 11 de julio de 2024, IDESAN manifestó que la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. (en adelante Findeter) asumió la ejecución y administración del Convenio núm. 1113 de 2016, celebrado entre el INVIAS, la ANI, la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil (en adelante AEROCIVIL), el departamento de Santander, el municipio de Bucaramanga e IDESAN, razón por la cual solicitó su exclusión del proceso y la vinculación de Findeter.
Por último, solicitó tener como prueba los siguientes documentos: 1. Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 1113 de 2016. 2. Acta No. 32 de la reunión de Comité Directivo Extraordinario del Convenio Interadministrativo No. 1113 de 2016. 3. Modificación número dos (02) de 2022, al Convenio 1113 de 2016. 4. Ordenanzas Departamentales de creación y reglamentación del IDESAN.14 1.11.
Mediante auto del 23 de julio de 202415, el Despacho ordenó notificar a Findeter el trámite del incidente nulidad. 1.12. En escrito del 1 de agosto de 2024, Findeter manifestó no ser responsable por las acciones u omisiones de IDESAN durante el tiempo en que esta entidad hizo parte del Convenio núm. 1113 de 2016. Asimismo, señaló que el Comité Directivo del convenio está integrado por delegados del INVIAS, el municipio de Bucaramanga, por el departamento de Santander, entidades que tienen voz y voto en las reuniones, y por los delegados de la ANI, la AEROCIVIL, Prosantander, la Sociedad Santandereana de Ingenieros y los municipios de Lebrija y Rionegro, quienes participan con voz, pero sin voto.
Por su parte, Findeter ejerce la secretaría del Comité. Dentro del correspondiente escrito, aportó como pruebas los siguientes documentos: 1. Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 1113 de 2016. 2. Modificatorio No. 01 al Convenio Interadministrativo de Cooperación No.1113 del 29 de agosto de 2016. 3. Modificación número dos (02) de 2022, al Convenio Interadministrativo de Cooperación 1113 de 2016. 4.
Propuesta de Modificación del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 1113 de 2016 incluyendo a la Financiera de Desarrollo Territorial – Findeter para la prestación del servicio se financiación y asistencia técnica integral.16 1.13. En proveído del 26 de agosto de 202417, se ordenó notificar al municipio de Bucaramanga, al departamento de Santander y a la AEROVICIL, sobre el trámite del incidente de nulidad. 1.14.
Mediante escrito del 9 de septiembre de 2024, la AEROCIVIL, con el fin de ejercer adecuadamente su derecho de defensa, solicitó al Despacho que se le proporcionara la documentación correspondiente al expediente. En particular, manifestó: […]. En aras de brindar una adecuada defensa, solicitamos a usted se provea la documental respectiva del expediente y se sirvan indicar tipo de proceder a seguir. 14 Visible en índice 19, ibidem. 15 Visible en índice 21, ibidem. 16 Visible en índice 28, ibidem. 17 Visible en índice 30, ibidem.
Radicado: 68001-23-33-000-2015-00438-02 Demandantes: Luis Helí Quiceno Villada y otros Demandados: Autopista de Santander S.A. y otros 4 […]18. II. CONSIDERACIONES 2.1. Del decreto de pruebas El Despacho observa que, dentro del trámite del incidente de nulidad, mediante escritos separados, IDESAN y Findeter solicitaron tener como pruebas los siguientes documentos: Por parte de IDESAN: 1.
Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 1113 de 2016. 2. Acta No. 32 de la reunión de Comité Directivo Extraordinario del Convenio Interadministrativo No. 1113 de 2016. 3. Modificación número dos (02) de 2022, al Convenio 1113 de 2016.19 Por parte de Findeter: 1. Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 1113 de 2016. 2.
Modificatorio No. 01 al Convenio Interadministrativo de Cooperación No.1113 del 29 de agosto de 2016. 3. Modificación número dos (02) de 2022, al Convenio Interadministrativo de Cooperación 1113 de 2016. 4. Propuesta de Modificación del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 1113 de 2016 incluyendo a la Financiera de Desarrollo Territorial – Findeter para la prestación del servicio se financiación y asistencia técnica integral.20 Ahora bien, teniendo en cuenta que el Despacho dispuso, de oficio, la apertura al incidente de nulidad y dado que la Ley 472 de 1998 no reguló dicho trámite procesal, en virtud de lo previsto en el artículo 4421 ibidem, se deberá dar aplicación a las normas especiales que regulan la materia, esto es, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y, en los aspectos no regulados, al Código General del Proceso (en adelante CGP).
En ese sentido, se tendrá en cuenta lo dispuesto en el artículo 20822 del CPACA, que remite de forma expresa a las disposiciones procesales del CGP, así como lo previsto en los artículos 20923 y 21024 del CPACA, atinentes al trámite de las nulidades procesales, oportunidad y efectos de los incidentes. 18 Visible en índice 35, ibidem. 19 Visible en índice 19, ibidem. 20 Visible en índice 28, ibidem. 21 Artículo 44.
Aspectos no Regulados. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones. 22 Artículo 208.
Nulidades. Serán causales de nulidad en todos los procesos las señaladas en el Código de Procedimiento Civil y se tramitarán como incidente. 23 Artículo 209. Incidentes. Solo se tramitarán como incidente los siguientes asuntos: 1. Las nulidades del proceso. […]. 24 Artículo 210. Oportunidad, trámite y efecto de los incidentes y de otras cuestiones accesorias.
El incidente deberá proponerse verbalmente o por escrito durante las audiencias o una vez dictada la sentencia, según el caso, con base en todos los motivos existentes al tiempo de su iniciación, y no se admitirá luego incidente similar, a menos que se trate de hechos ocurridos con posterioridad. La solicitud y trámite se someterá a las siguientes reglas: Radicado: 68001-23-33-000-2015-00438-02 Demandantes: Luis Helí Quiceno Villada y otros Demandados: Autopista de Santander S.A. y otros 5 De igual forma, en virtud de la remisión prevista en el artículo 30625 del CPACA, resulta aplicable al artículo 134 del CGP, mediante el cual se regula la oportunidad de formulación y el procedimiento aplicable de las nulidades.
Esta norma es del siguiente tenor: Artículo 134. Oportunidad y trámite. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella. […]. El juez resolverá la solicitud de nulidad previo traslado, decreto y práctica de las pruebas que fueren necesarias. […].
(Negrillas fuera de texto original). De conformidad con lo anterior, los documentos aportados por IDESAN y Findeter, son pertinentes, en la medida en que guardan relación directa con los hechos que dieron origen a la apertura del incidente de nulidad, particularmente aquellos relacionados con las entidades presuntamente responsables en la ejecución del proyecto de la doble calzada hacia la Costa Atlántica, correspondiente al contrato CCO-ZMB (Zona Metropolitana de Bucaramanga) - tramo 7.
En efecto, estos dan cuenta de las entidades que suscribieron el Convenio Interadministrativo de Cooperación 1113 de 2016, las obligaciones comunes y particulares que cada entidad asumió, la partición de nuevas entidades al convenio y la modificación del plazo inicialmente pactado para continuar con la ejecución de este. Igualmente, las pruebas solicitadas resultan conducentes para establecer la falta de vinculación de algunas entidades al contradictorio, toda vez que, del Convenio Interadministrativo de Cooperación 1113 de 2016, se extrae quienes son los sujetos que lo integran y los que ingresaron con posterioridad.
De igual manera, resulta útil, puesto que con estos documentos se demuestra que el INVIAS, la ANI, la AEROCIVIL, el departamento de Santander, el municipio de Bucaramanga, IDESAN y Findeter acordaron el 24 de mayo de 2022 modificar la duración del convenio inicialmente pactado por treinta (30) años, con el propósito de dar continuidad a la ejecución a las obras requeridas de construcción, rehabilitación, mejoramiento y mantenimiento, el recaudo de peajes, así como la operación total de los tramos viales que fueron objeto del contrato de concesión núm. 002 de 2006.
En consecuencia, el Despacho accederá al decreto de las siguientes pruebas documentales: 1. Quien promueva un incidente deberá expresar lo que pide, los hechos en que se funda y las pruebas que pretenda hacer valer. 2. Del incidente promovido por una parte en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra para que se pronuncie y en seguida se decretarán y practicarán las pruebas en caso de ser necesarias. 3.
Los incidentes no suspenderán el curso del proceso y serán resueltos en la audiencia siguiente a su formulación, salvo que propuestos en audiencia sea posible su decisión en la misma. 4. Cuando los incidentes sean de aquellos que se promueven después de proferida la sentencia o de la providencia con la cual se termine el proceso, el juez lo resolverá previa la práctica de las pruebas que estime necesarias.
En estos casos podrá citar a una audiencia especial para resolverlo, si lo considera procedente. […]. 25 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Radicado: 68001-23-33-000-2015-00438-02 Demandantes: Luis Helí Quiceno Villada y otros Demandados: Autopista de Santander S.A. y otros 6 De los documentos aportados por IDESAN, el “Acta No. 32 de la reunión de Comité Directivo Extraordinario del Convenio Interadministrativo No. 1113 de 2016”, obrante en el índice 19 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Los archivos allegados por Findeter, el “Modificatorio No. 01 al Convenio Interadministrativo de Cooperación No.1113 del 29 de agosto de 2016” y la “Propuesta de Modificación del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 1113 de 2016 incluyendo a la Financiera de Desarrollo Territorial – Findeter para la prestación del servicio se financiación y asistencia técnica integral”, visibles en el índice 28 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Ahora bien, advierte el Despacho que el “Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 1113 de 2016” y la “Modificación número dos (02) de 2022, al Convenio 1113 de 2016”, obrantes en los índices 19 y 28 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI, fueron aportados tanto por IDESAN como por Findeter. En consecuencia, estos documentos se tendrán como pruebas aportadas conjuntamente por ambas entidades y serán igualmente decretadas.
Asimismo, se le ordenará a la Secretaría General del Consejo de Estado correr traslado de los documentos en mención a las partes, en virtud de lo previsto en el artículo 110 del CGP, para que se pronuncien sobre su contenido. 2.2. De la solicitud de la AEROCIVIL De conformidad con el numeral 1.14. de los antecedentes de la presente providencia, observa el Despacho que la AEROCIVIL solicitó que se le remitiera la documentación que integra el expediente de la referencia, con el fin de ejercer su derecho de defensa y dar respuesta adecuada al auto del 26 de agosto de 2024, proferido por este Despacho.
En atención a lo anterior, el Despacho considera procedente acceder a lo solicitado. En consecuencia, se ordenará a la Secretaría General de esta Corporación remitir a la AEROCIVIL copia del expediente digital. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: DECRETAR como pruebas documentales, en el trámite del incidente de nulidad, los siguientes documentos aportados por IDESAN y Findeter, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia: Por IDESAN, documentos obrantes en el índice 19 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. - Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 1113 de 2016. - Modificación número dos (02) de 2022, al Convenio 1113 de 2016. - Acta No. 32 de la reunión de Comité Directivo Extraordinario del Convenio Interadministrativo No. 1113 de 2016.
Por Findeter, documentos obrantes en el índice 28 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Radicado: 68001-23-33-000-2015-00438-02 Demandantes: Luis Helí Quiceno Villada y otros Demandados: Autopista de Santander S.A. y otros 7 - Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 1113 de 2016. - Modificación número dos (02) de 2022, al Convenio 1113 de 2016. - Modificatorio No. 01 al Convenio Interadministrativo de Cooperación No.1113 del 29 de agosto de 2016 - Propuesta de Modificación del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 1113 de 2016 incluyendo a la Financiera de Desarrollo Territorial – Findeter para la prestación del servicio se financiación y asistencia técnica integral.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado CORRER traslado de los documentos a los que hace referencia el numeral anterior a las partes, en virtud de lo previsto en el artículo 110 del CGP, para que se pronuncien sobre su contenido.
TERCERO: Por Secretaría, expídase y remítase copia del expediente digital a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
CUARTO: Una vez surtidos los trámites descritos en los ordinales anteriores, se deberá remitir el expediente al Despacho para continuar con lo que en derecho corresponda.
QUINTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.