Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón Bogotá, D.C., 13 de agosto de 2026 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: ELIZABETH QUITAMAURE FERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicio. Maestra de jardines infantiles. Defecto fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente. Procedencia de la acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Elizabeth Quitamaure Fernández contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 22 de mayo de 2026, en ejercicio de la acción de tutela y por medio de apoderado, la señora Elizabeth Quitamaure Fernández pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la seguridad social. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 9 de abril de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que modificó la decisión de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-020-2023-00269-01. 2.
Pretensiones La parte actora formuló la siguiente pretensión:
PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso, a la igualdad en las decisiones judiciales, al acceso efectivo a la administración de justicia, trabajo y seguridad social a la señora ELIZABETH QUITAMAURE FERNÁNDEZ.
SEGUNDO: DECLARAR que la sentencia de segunda instancia proferida el 9 de marzo(sic) de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso radicado 11001-33-35-020-2023-00269-01, incurrió en defecto fáctico, defecto sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial aplicable al contrato realidad docente.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia cuestionada, en cuanto restringió el reconocimiento de la relación laboral encubierta al periodo comprendido entre el 1 de abril de 2019 y el 18 de diciembre de 2020, y modificó los efectos de la sentencia de primera instancia que había reconocido de manera amplia la relación laboral derivada de los contratos de prestación de servicios ejecutados por la accionante como maestra profesional de educación inicial.
CUARTA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que profiera sentencia de reemplazo en la que valore integral y Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sistemáticamente el acervo probatorio, incluyendo contratos, estudios previos, informes de ejecución y supervisión, certificaciones contractuales, lineamientos técnicos y curriculares, manual de funciones, documentos precontractuales, prueba testimonial, interrogatorio de parte y demás elementos que acreditan que el extremo laboral demandado corresponde a una misma cadena de tracto negocial y a la prestación de un servicio docente de educación inicial bajo un esquema regulado por el sector público.
QUINTO: ORDENAR que la sentencia de reemplazo se emita sin imponer una tarifa probatoria consistente en exigir testimonio directo, memorandos, llamados de atención, sanciones formales o prueba específica de subordinación por cada periodo contractual; y que, por el contrario, se valore la subordinación a partir de indicios documentales y testimoniales graves, concordantes y persistentes en el tiempo que compone el extremo laboral demandado, particularmente teniendo en cuenta la naturaleza de la labor probada.
Subsidiaria de la Cuarta: ordenar al Tribunal proferir nueva decisión en la que aplique de manera expresa los criterios desarrollados por la Sentencia de Unificación CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y por la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, respecto de la subordinación en contrato realidad docente y los indicios de subordinación en contratos de prestación de servicios estatales. 3.
Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Actuación administrativa Manifestó la parte actora que suscribió contratos de prestación de servicios entre el 22 de diciembre de 2011 y el 25 de enero de 2022, con la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá para cumplir funciones de maestra de jardines infantiles.
El 31 de mayo de 2023, la señora Quitamaure Fernández pidió a la entidad que le reconociera la existencia de una relación laboral y le pagara todos los emolumentos y prestaciones sociales dejadas de percibir. A través del oficio S2023105479 del 20 de junio de 2023, la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá denegó la petición relacionada en el párrafo anterior. 3.2.
Actuación judicial La señora Elizabeth Quitamaure Fernández promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá para que se declarara la nulidad del oficio S2023105479 del 20 de junio de 2023. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se reconociera la existencia de una relación laboral y se le pagaran todos los emolumentos y prestaciones sociales dejadas de percibir.
Adicionalmente, que se condenara en costas a la entidad demandada. La demanda se adelantó bajo el radicado 11001-33-35-020-2023-00269-00 y correspondió al Juzgado 20 Administrativo de Bogotá que, por sentencia del 25 de septiembre de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones y reconoció la relación laboral en los periodos comprendidos entre: (i) 10 de enero de 2012 al 20 de febrero de 2013;
(ii) 5 de abril de 2013 al 25 de febrero de 2014; (iii) 3 de marzo de 2014 al 23 de febrero de 2015; (iv) 26 de marzo de 2015 al 30 de enero de 2016; (v) 9 de febrero de 2016 al 22 de febrero de 2017; (v) 27 de febrero al 15 de diciembre de 2017; (vi) 18 de enero de 2018 al 31 de mayo de 2020; (vii) 19 de agosto al 18 de diciembre de 2020; y (viii) 26 de marzo de 2021 al 25 de enero de 2022.
Señaló que la demandante había cumplido sus funciones de manera personal como maestra para la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá durante esos periodos, en razón a contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes y que recibió honorarios mensuales como contraprestación. Que la cantidad de contratos demostraba la necesidad de permanencia del servicio.
Que los contratos se ejecutaron en el marco de los proyectos 735, 1096 y 7744 relacionados Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la atención integral de la primera infancia, que esos proyectos estuvieron directamente ligados a las funciones misionales de la entidad demandada.
Que las funciones cumplidas por la demandante coincidían con las asignadas al cargo de instructor código 313, grado 14, de la planta de personal de la entidad. Que los testimonios acreditaban que la señora Elizabeth cumplía horarios, debía solicitar autorizaciones para ausentarse y que debía acatar directrices, lo que evidenciaba la existencia de subordinación. Que se le evaluaba su desempeño y se le imponían planes de mejora, lo que reflejaba un control continuo sobre su labor.
Inconforme, la entidad demandada apeló y manifestó que hubo indebida valoración de las pruebas testimoniales, porque, a su juicio, no demostraban la configuración del elemento subordinación. Que los contratos de prestación de servicios eran válidos y se habían fundamentado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sin que ese vínculo generara relación laboral.
Que la imposición de obligaciones contractuales, la supervisión, el cumplimiento de horarios, la presentación de informes y la coordinación de actividades no configuraba subordinación. Que la similitud de actividades con personal de planta no convertía el vínculo contractual en relación laboral. Que las declaraciones de los testigos no reflejaban subordinación, sino coordinación contractual.
Que no se demostró que se impartieran órdenes permanentes, que la demandante debía cumplir un reglamento interno o que estaba sujeta a sanciones o calificaciones del servicio. Que los contratos estaban relacionados con proyectos de inversión específicos, lo que evidenciaba que las actividades que cumplía la demandante estaban sujetas a planes temporales y no a funciones permanentes.
Por sentencia del 9 de marzo de 2026, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, modificó la decisión apelada, al reconocer la relación laboral desde el 1 de abril de 2019 al 18 de diciembre de 2020, pero con las siguientes interrupciones: i) del 1 de junio al 18 de agosto de 2020 y, ii) del 19 de diciembre de 2020 al 25 de marzo de 2021.
Explicó que solo era dable reconocer la relación laboral en los mencionados periodos porque fueron los únicos en los que las testigos tuvieron conocimiento directo y personal de los hechos. Que, además, no existía prueba de órdenes, instrucciones, memorandos o llamados de atención con anterioridad al año 2019 que acreditara que las condiciones de subordinación se presentaron de manera continua e ininterrumpida desde el año 2012, en la medida en que la demandante fue asignada a diferentes jardines infantiles.
Uno de los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, salvó parcialmente su voto, al considerar que el reconocimiento de la relación laboral debió ser del 6 de febrero de 2012 al 25 de enero de 2022. 4. Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En cuanto al fondo del asunto, alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en el siguiente vicio de fondo: Defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio aportado al expediente del proceso ordinario, que daba cuenta de la existencia de la relación laboral desde el año 2012 al 25 de enero de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dijo que el tribunal demandado fraccionó el análisis de la subordinación, al otorgarle un alcance excesivamente limitado a las pruebas testimoniales y no integrar esos medios de convicción con las pruebas documentales.
Que la sentencia cuestionada solo otorgó valor probatorio, respecto del elemento subordinación, a las pruebas testimoniales, pero omitió valorar que en todos los contratos cumplía las mismas funciones y objetivos del servicio público de educación. Que no se valoró de forma conjunta e integral el material probatorio, puesto que las condiciones acreditadas testimonialmente se extendían a toda la vinculación contractual, porque se trataba de una misma cadena negocial, que atendió a una misma necesidad pública, que contaba con una regulación y esquema de inspección y vigilancia que no permitía que cumpliera sus funciones de forma autónoma, discrecional e independiente.
Que el análisis conjunto de las pruebas demostraba la identidad y continuidad del tracto negocial, la naturaleza funcional, la ausencia de autonomía, la inserción a una estructura jerárquica y el cumplimiento de una jornada de atención que acreditaba la existencia de la relación laboral encubierta durante todo el tiempo demandado. Que el tribunal demandado le exigió, de forma errónea, la práctica de pruebas directas de subordinación para cada contrato.
Que la subordinación se podía acreditar a través de indicios graves, concordantes y persistentes, como la continuidad contractual, identidad de objetos, asignación de jardín, ejecución de planes pedagógicos, cumplimiento de lineamientos técnicos, horarios institucionales, control de ingresos y salidas, autorización para ausentarse, informes de ejecución y supervisión y dirección por coordinadores o referentes.
Que la exigencia implícita de que cada contrato estuviera respaldado por un testimonio específico desconocía las reglas de la sana crítica y los principios del derecho procesal. Que las pruebas documentales no podían ser estudiadas de forma aislada ni podía exigírsele que los testigos cubrieran todo el periodo demandado. Que los testimonios demostraban el modo regular de ejecución de sus labores y ello, integrado con las pruebas documentales, permitía concluir la permanencia de la subordinación durante toda la relación laboral.
Que el tribunal demandado había separado la prueba testimonial de las pruebas documentales. Que los testimonios daban cuenta del patrón de subordinación y las pruebas documentales acreditaban que sus funciones se ejecutaban durante toda la relación contractual, con objetos homogéneos, que la sana crítica imponía valorar esos medios de convicción de forma conjunta y no como relaciones laborales encubiertas independientes.
Que la autoridad judicial demandada no explicó por qué restringió la subordinación a un periodo aislado, pues no explicó por qué consideró que las condiciones estructurales de ejecución nacieron solo en el año 2019 y no desde el primer contrato de prestación de servicio. Defecto sustantivo por inaplicación del régimen jurídico del servicio público educativo y aplicación formalista del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Manifestó que el tribunal demandado resolvió su caso como si se tratara de una contratación ordinaria de apoyo a la gestión, sin aplicar la Ley 115 de 1994, que regulaba el servicio público de la educación y la función de los maestros dentro del sistema educativo. Que esa norma permitía demostrar que la función docente prestada de manera permanente, reglada, presencial, sometida a lineamiento y desarrollada dentro de jardines infantiles oficiales no podía ser considerada como una actividad autónoma, externa y ocasional propia de contratos de prestación de servicios.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 autorizaba la suscripción de contratos de prestación de servicios para actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de entidades, pero bajo condiciones de excepcionalidad, autonomía y temporalidad.
Que cuando las entidades utilizaban esa forma contractual para ejecutar labores pedagógicas permanentes, sujetas a jornadas, lineamientos, asignación institucional de jardines, planeaciones, informes, coordinación jerárquica y control funcional, se desnaturaliza el contrato. Que el tribunal demandado aplicó indebidamente el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, porque asumió que los periodos no reconocidos se desarrollaron bajo coordinación contractual, pese a que los objetos, estudios previos y lineamientos demostraban que la labor cumplida era la misma.
Que el asunto no podía resolverse únicamente bajo la lógica de la coordinación contractual, sino que debía integrarse el contrato realidad, con la Ley 115 de 1994, el principio de primacía de la realidad y la jurisprudencia dictada sobre la materia. Desconocimiento del precedente fijado en: i) la sentencia de 25 de agosto de 2016, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (CE-SUJ2-005- 16) que, según la parte actora <<desarrolló la tesis de la subordinación connatural de la labor docente contratista sometida a reglamentos, directrices, jornada y autoridades educativas>> y <<abordó la temática especial del contrato realidad docente al considerar que tanto en el ámbito formal, como no formal, resulta intrínsecamente subordinada>> ii) la sentencia de 9 de septiembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el expediente con radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (SUJ-025-CE- S2- 2021), que, para la tutelante <<consolidó criterios para identificar indicios de subordinación en contratos de prestación de servicios estatales, tales como lugar de trabajo, horario, dirección y control efectivo, permanencia y equivalencia funcional con personal de planta>>. 5.
Trámite procesal Por auto del 27 de mayo de 2026, el despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y en calidad de terceros con interés, al juez 20 administrativo de Bogotá y al secretario de Integración Social de Bogotá. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 29 de mayo de 2026. 6.
Intervenciones El Juzgado 20 Administrativo de Bogotá solicitó su desvinculación del trámite constitucional, porque las pretensiones de la parte actora estaban dirigidas contra el tribunal demandado. Además, señaló que el expediente no había regresado de segunda instancia. La Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá pidió su desvinculación, al considerar que no está legitimada en la causa por pasiva, porque carecía de competencias para resolver las pretensiones de la tutelante.
Indicó que no ha vulnerado los derechos fundamentales reclamados por la parte actora. Que no tenía injerencia en las decisiones emitidas por autoridades judiciales. Que se Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretendía utilizar la acción de tutela como una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para revivir el debate probatorio ya surtido.
Que no ha ejecutado ninguna acción u omisión que produzca consecuencias negativas contra los derechos de la señora Elizabeth. Los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, no se pronunciaron, pese a que, como se vio, fueron debidamente notificados. II. CONSIDERACIONES 1. Legitimación en la causa por pasiva.
De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991). La Corte Constitucional1 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando esta resulte demostrada.
En el presente asunto, la parte actora cuestiona la sentencia de segunda instancia del 9 de abril de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Por su parte, el Juzgado Veinte Administrativo de Bogotá y la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá pidieron su desvinculación, al estimar que no tenían legitimación en la causa por pasiva.
No obstante, la vinculación de esas entidades no fue como parte demandada, sino en calidad de terceras con interés, debido a que el juzgado dictó la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de tutela y la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá fungió como parte demandada en ese proceso.
En consecuencia, no hay lugar a acceder a la solicitud de desvinculación. 2. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la señora Elizabeth Quitamaure Fernández para dejar sin efectos la sentencia del 9 de abril de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que modificó la decisión de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-020-2023-00269-01.
La Sala anticipa que denegará las pretensiones de la parte actora, por cuanto el tribunal demandado no incurrió en los defectos alegados. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la verificación de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial y (iii) el análisis del caso concreto. 3.
De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los 1 Sentencia T- 1051 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Reiterada en la sentencia T-278 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos3 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala comienza por verificar si la presente acción de tutela cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. La relevancia constitucional del asunto está acreditada, toda vez que, si bien la decisión de primera y segunda instancia fue dictada en el mismo sentido respecto del reconocimiento de la relación laboral encubierta, en segunda instancia se reconoció un periodo diferente y ello es lo que se discute en esta acción constitucional; además, no se alude a una discusión de orden legal o económico y se cumple con la carga argumentativa de señalar que, si existieran los errores que alega la parte actora, se estarían vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la seguridad social.
La demanda de tutela también cumple el requisito de inmediatez porque, de acuerdo con la verificación del expediente ordinario, la sentencia del 9 de abril de 2026 fue comunicada por correo electrónico del 15 de abril de 2026, de modo que fue notificada el 17 de abril siguiente, y la demanda de tutela fue radicada el 22 de mayo de 2026, esto es, un mes y cinco días después, término que no supera los seis meses fijados por la sala plena de esta corporación para presentar acciones de tutela.
La parte demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dado que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y cuestiona una decisión de segunda instancia dictada en dicho proceso. Además, tampoco se evidencia la viabilidad del recurso extraordinario de revisión contra la providencia atacada, puesto que no parece que pueda encuadrarse en alguna de las causales de procedibilidad previstas en el artículo 250 del CPACA.
Así como tampoco la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, porque este solo procede cuando la decisión cuestionada contrarié o se oponga a una sentencia de unificación. Así mismo, advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de advertir que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente al proferir la sentencia del 9 de abril de 2026.
Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la parte actora cuestiona una sentencia de segunda instancia de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 5. Análisis del caso concreto La parte actora alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente, al limitar el reconocimiento de la relación laboral a los periodos en que las testigos compartieron trabajo con ella.
Para resolver tales cargos, la Sala estima necesario referirse al análisis realizado por el tribunal demandado en la sentencia del 9 de abril de 2026, proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-020-2023-00269-01. 2 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 3 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El tribunal demandado desarrolló un acápite de fundamentos de la decisión, en el que hizo referencia al artículo 53 de la Constitución Política, relacionado con el principio de primacía de la realidad sobre las formas; a la sentencia SU-448 de 2016 proferida por la Corte Constitucional, en la que se advirtió que para el reconocimiento de una relación laboral encubierta se debían acreditar tres elementos, a saber, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación; la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, que precisó que para que se considerara desconfigurado un contrato de prestación de servicios se debían comprobar tres elementos relacionados con la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. Además, se refirió a las reglas de unificación establecidas también por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021.
Luego, estudió los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes entre el 16 de enero de 2012 y el 25 de enero de 2022, los objetivos de cada contrato, la duración y las interrupciones entre uno y otro. Asimismo, indicó que, de acuerdo con los estudios previos allegados al expediente, la contratación de la demandante obedeció a una necesidad institucional de la entidad de contratar talento humano para asegurar el ejercicio efectivo de los derechos de los niños y niñas, en el marco de los proyectos 735 <<Garantía del desarrollo integral en la primera infancia>> 1096 <<Desarrollo integral desde la gestación hasta la adolescencia >> y 7744 <<Generación de oportunidades para el desarrollo integral de la niñez y la adolescencia de Bogotá>>.
La autoridad judicial demandada tuvo como hechos probados que la señora Fernández estuvo vinculada a través de contratos de prestación de servicio celebrados con la Secretaría de Integración Social de Bogotá entre el 16 de enero de 2012 y el 25 de enero de 2022, con varias interrupciones. Explicó que del testimonio de la señora Anyi Lorena Ávila Alfonso se advertía que su conocimiento sobre la forma en que la demandante prestó sus servicios provenía de la experiencia directa compartida en el año 2019, cuando laboraron en el jardín infantil Arcoíris de Sueño, ubicado en la localidad de Bosa.
Que, en consecuencia, el alcance probatorio de ese testimonio se debía circunscribir a ese lapso, sin que resultara posible extender sus afirmaciones a periodos distintos. Que las pruebas testimoniales debían valorarse conforme con los criterios fijados por el Consejo de Estado para identificar la existencia de subordinación en contratos de prestación de servicios, en especial los desarrollados en la sentencia de unificación SUJ- 025-CE-S2-2021 y bajo las reglas de la sana crítica, para determinar si la demandante había actuado como contratista autónoma o había estado sujeta al poder organizativo y disciplinario de la entidad.
Que esa prueba resultaba relevante para establecer las condiciones de ejecución del contrato en ese año, pero no podía trasladarse su alcance a periodos contractuales anteriores o posteriores, más aún cuando no se habían aportado pruebas documentales, órdenes, instrucciones, memorandos, sanciones o llamados de atención que permitieran extender las afirmaciones realizadas por la declarante.
Que, conforme a las reglas de la sana crítica, el testimonio debía valorarse en atención a la percepción directa de los hechos y el marco temporal en el cual la declarante tuvo conocimiento de los mismos. Que la testigo había sido clara en declarar que coincidió laboralmente con la demandante solo durante el año 2019, sin que obrara en el expediente elementos que permitieran inferir que tuvo conocimiento personal, directo y cierto de las condiciones en que se desarrolló la relación contractual en anualidades distintas.
Que la declaración de la señora Anyi Lorena describía que la demandante cumplía un horario fijo de 7:30 am a 4:00 pm, que se podía extender hasta las 9:00 pm, según la Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entrega del último menor, sin que esa jornada estuviera estipulada en el contrato.
Que, además, el control de ingreso se realizaba mediante planilla firmada ante el personal de vigilancia y que un retraso superior a cinco minutos generaba llamados de atención. Que esa circunstancia no revelaba una simple coordinación, propia de un contrato de prestación de servicios, sino la imposición de una jornada controlada y vigilada, acompañada de consecuencias frente al incumplimiento, lo que constituía un indicio relevante de subordinación, cuando se apreciaba con los demás medios de pruebas.
Que la testigo había afirmado que la coordinadora del jardín impartía lineamientos provenientes del nivel central, asignaba funciones adicionales a las contratadas, exigía asistencia a actividades los sábados y domingos, supervisaba el aula con formatos de verificación, revisaba y aprobaba las planeaciones pedagógicas y citaba en horas de la tarde a realizar retroalimentación sobre desempeño. Que también había indicado que los permisos personales requerían autorización previa y que no se les permitía abandonar el grupo sin aprobación, que esos hechos evidenciaban control permanente sobre el modo, tiempo y ejecución de la labor, así como la inserción de la demandante en el engranaje de la entidad, con lo que se superaba el ámbito de una mera relación de coordinación contractual.
Que la demandante asumía la atención pedagógica de un grupo de entre 20 y 30 niños, con acompañamiento permanente durante la jornada. Que ante su ausencia debía intervenir otra docente o auxiliar, previa autorización, lo que demostraba que no existía la posibilidad real de delegación, característica propia del trabajo subordinado. Que eran evaluadas en sus actividades, lo que se acompasaba con los informes de ejecución, en donde el supervisor del contrato calificaba cada una de las obligaciones con deficiente, satisfactorio, a mejorar o sobresaliente.
Que las actividades desarrolladas correspondían a funciones normales de los docentes de niños de jardín. Que no se trataba de labores ocasionales o accesorias, sino de una actividad integrada al funcionamiento ordinario del jardín infantil y de la entidad demandada. Que la utilización obligatoria de formatos suministrados por la entidad y la asignación del jardín mediante listado oficial reforzaban la idea de integración organizativa.
Que, por su parte, del testimonio de Patricia Rodríguez Cantor se desprendía que laboró con la demandante durante el año 2020, por lo que tuvo conocimiento directo de la forma como prestó sus servicios, pues trabajaron juntas en el jardín Los Cedros en Bosa. Que, sin embargo, a sus declaraciones no podían dársele alcance a periodos contractuales anteriores o posteriores, tal como había señalado en precedencia. Dijo que esta testigo había señalado que la demandante tenía asignado el curso de párvulo, que el objeto contractual correspondía a la atención de niños y niñas en jardines infantiles.
Que por la pandemia la tutelante debió asumir funciones relacionadas con la entrega de mercados y ayudas a familias, sin que se hubiera modificado el contrato. Que lo anterior resultaba relevante porque demostraba que la entidad había dispuesto la ejecución de actividades distintas a las pactadas, lo que constituía una manifestación de subordinación, porque no medió acuerdo, sino que se impusieron nuevas obligaciones.
Que la declarante había advertido que, la demandante cumplía jornada de 7:00 am a 4:30 o 5:00 pm de forma presencial. Que durante las contingencias tenían horario de ingreso, pero no de salida, porque debían permanecer hasta culminar con la totalidad de entregas asignadas, lo que en ocasiones se extendía hasta las 8:00 pm. Que la entidad verificaba el cumplimiento de horarios y que el control de ingreso se realizaba mediante registros en minutas de vigilancia o listas de verificación en los puntos Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de entrega, lo que no era propio de un contratista independiente, sino elementos que, valorados de forma conjunta, constituían indicios relevantes de subordinación. Que la necesidad de solicitar autorización para ausentarse reforzaba esa conclusión. Que la obligación de asistir a capacitaciones convocadas por la coordinadora del jardín y cuya inasistencia podía dar lugar a la terminación del contrato evidenciaba un mecanismo de control que trascendía la coordinación técnica y se aproximaba al ejercicio de la potestad disciplinaria indirecta.
Que la declaración de la testigo mostraba que las instrucciones sobre entrega de mercados eran impartidas por la subdirección de infancia y adolescencia. Que las planeaciones pedagógicas debían ajustarse a lineamientos institucionales y al proyecto pedagógico de la unidad operativa. Que la docente conservaba autonomía técnica, pero dentro de los parámetros previamente definidos por la entidad.
Que también daba cuenta de una estructura jerárquica claramente establecida. Que el jardín era determinado por la entidad sin posibilidad de elección o traslado voluntario, lo que demostraba la integración funcional en una organización institucional, que era un rasgo característico de una relación laboral. Que la testigo había señalado que existían trabajadores de planta que ejecutaban actividades similares en calidad de maestras vinculadas a la entidad, lo que también constituía un indicio adicional para declarar la relación laboral encubierta.
Indicó el tribunal demandado que las declaraciones de las testigos eran veraces y coincidían en la forma concreta en que la demandante desarrolló sus funciones durante los años 2019 y 2020, únicos periodos respecto de los cuales las declarantes tuvieron conocimiento directo y personal de los hechos. Por otro lado, argumentó que se encontraba probado que la relación contractual entre las partes se había dado desde el 10 de enero de 2012 al 25 de enero de 2022, con las siguientes interrupciones en días hábiles: i) de 11 días del 19 de diciembre de 2012 al 7 de enero de 2013. ii) De 28 días entre el 21 de febrero y el 4 de abril de 2013, iii) de 12 días del 18 de diciembre de 2013 al 7 de enero de 2014, iv) 4 días entre el 26 de febrero y el 2 de marzo de 2014, v) de 13 días del 18 de diciembre de 2014 al 7 de enero de 2015, vi) 21 días del 24 de febrero al 25 de marzo de 2015. vii) 6 días, del 31 de enero al 8 de febrero de 2016, viii) de 5 días, del 8 al 15 de agosto de 2016, ix) 79 días, del 7 de septiembre de 2016 al 13 de diciembre de 2016, x) de 20 días, del 17 de diciembre de 2016 al 16 de enero de 2017, xi) 2 días, del 23 al 26 de febrero de 2017, xii) 20 días, del 16 de diciembre de 2017 al 17 de enero de 2018.
Que en las cláusulas de los contratos se imposibilitaba a la contratante ceder su contrato, que, además, habían acordado recibir el pago de honorarios mensuales, aspecto no debatido por las partes. Que para acreditar la subordinación destacaba las obligaciones específicas que la contratista debía cumplir en los contratos 2019-6351, 2020-9284 y 2021-2518.
Que no existía tarifa legal para acreditar los elementos del vínculo laboral oculto, por lo que correspondía al operador judicial efectuar una valoración integral del acervo probatorio, bajo las reglas de la sana crítica, para determinar si en el caso concreto se acreditó la subordinación como elemento esencial de la relación laboral alegada.
Que, no obstante, esa valoración debía efectuarse respecto de todo el periodo reclamado, en atención a que la carga de la prueba recaía en la demandante, quien debía demostrar la configuración de los elementos del contrato entre los años 2012 y 2022. Que la entidad demandada había afirmado que la señora Quitamaure Fernández actuaba con autonomía y que las obligaciones pactadas reflejaban una simple coordinación contractual, pero que, sin embargo, del material probatorio allegado, particularmente de los testimonios, se lograba acreditar la existencia de la subordinación únicamente en los Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co años 2019 y 2020, sin que existiera prueba que permitiera extender esa conclusión a periodos anteriores o posteriores.
Que los testimonios de Anyi Lorena Ávila y Patricia Rodríguez eran de carácter directo, pues ambas laboraron junto a la demandante en la misma calidad de maestra en los jardines Arcoíris de Sueño y Cedros en Bosa, al servicio de la entidad demandada en los años 2019 y 2020. Que sus declaraciones coincidían en señalar la existencia de una jornada fija entre las 7:30 am y 4:00 pm, susceptible de atenderse conforme a directrices de la coordinación, que tales circunstancias evidenciaban, para ese periodo específico, una sujeción al poder organizativo de la entidad.
Que la exigencia de solicitar autorización para ausentarse, la asistencia obligatoria a capacitaciones y actividades programadas, así como el control sobre el cumplimiento de horarios, constituía manifestaciones del poder de subordinación ejercido por la entidad durante los años 2019 y 2020, pues reflejaban injerencia en el modo, tiempo y lugar de la prestación del servicio.
Que a ello se sumaba la supervisión directa de la labor pedagógica por parte de la coordinadora, conforme a lineamientos institucionales objeto de verificación mediante formatos oficiales, lo que permitía tener por demostrado, para el mencionado periodo, el ejercicio continuo de control funcional. Que, no obstante, se debía precisar que tales elementos probatorios se encontraban circunscritos temporalmente a los años 2019 y 2020, ya que los testimonios rendidos únicamente abarcaban ese lapso y no existían en el expediente pruebas de órdenes, instrucciones, memorandos o llamados de atención impartidos con anterioridad que acreditaran que esas mismas condiciones de subordinación se hubieren presentado de manera continua e ininterrumpida desde el año 2012 hasta el 2018 ni desde el 2021 hasta el 2022, en la medida en que la demandante era asignada a diferentes jardines infantiles, por lo que no se podía inferir que la misma relación de subordinación descrita por los testigos para los años 2019 y 2020 se configuraron automáticamente para los otros periodos.
Que, en ese sentido, no resultaba jurídicamente viable extender los efectos probatorios de los testimonios a periodos contractuales anteriores o posteriores, toda vez que las declarantes carecían de conocimiento directo sobre la forma en que se ejecutaron los contratos de las otras anualidades. Que cualquier inferencia en tal sentido desbordaría los límites de la percepción. Máxime cuando se encontraba acreditado que el vínculo contractual no fue continuo, sino que presentó interrupciones o soluciones de continuidad antes del inicio del año 2021, circunstancia que impedía presumir la permanencia invariable de las condiciones de ejecución contractual en el tiempo.
Que, de otro lado, si bien se acreditó que las funciones desarrolladas guardaban similitud con las del personal de planta y que la actividad contratada se enmarcaba en la misionalidad permanente de la entidad, tales elementos por sí solos no suplían la carga probatoria específica de demostrar la subordinación durante cada uno de los periodos reclamados.
Que, en consecuencia, valorados en conjunto los contratos, estudios previos, informes de ejecución y testimonios, se podía concluir que se encontraban acreditados los elementos de la relación laboral durante los años 2019 y 2020. Que antes de esas fechas en el expediente solo obraban pruebas que no permitían elucubrar las existencias de un vínculo de naturaleza contractual.
Que debían recordarse que en la ejecución de los contratos estatales debía prevalecer una coordinación entre la entidad contratante y sus contratistas, dado que era razonable que para el cumplimiento de los objetos se impartieran instrucciones tales como el cumplimiento de un horario, asistencia a un lugar y seguir lineamientos en el marco del objeto contractual.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el Consejo de Estado4 había sostenido que el hecho de que el contratista compareciera a las instalaciones de la entidad, cumpliera horarios o recibiera instrucciones y/o lineamientos generales de sus superiores, hacía parte de una relación de coordinación de actividades con el propósito de que el objeto contractual por el cual fue vinculado fuera culminado de la manera más satisfactoria.
Que en los contratos de prestación de servicios prevalecía el principio de coordinación, lo que estimaba que ocurrió entre el 6 de febrero de 2012 y el 30 de marzo de 2019, cuando la actora ejerció las obligaciones contractuales como maestra profesional en la atención a los niños. Que dado que la demandante tenía la carga de probar la configuración de la relación laboral durante el periodo reclamado, ello solo ocurrió frente al periodo comprendido entre el 1 de abril de 2019 y el 18 de diciembre de 2020, por lo que no era posible declarar la existencia de la relación laboral encubierta por la totalidad del lapso pretendido, sino exclusivamente respecto de los periodos en los cuales la subordinación fue debidamente demostrada y respecto de los contratos que iniciaron y terminaron durante los años 2019 y 2020.
Que no podía hacerse la inferencia sobre si durante los años 2019 y 2020 la demandante tuvo una vinculación laboral con la demandada, y que, si entre ambas existieron contratos parecidos antes y después de esa fecha, en todos ellos existió dicha subordinación, porque ello implicaría establecer una presunción que había sido desechada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en la medida en que la parte actora tenía la carga de probar ese elemento esencial del contrato de trabajo.
Que esa inferencia a lo sumo podía tener el carácter de indicio, pero que no era suficiente para probar la subordinación que expresamente se dijo que no existía en los contratos de prestación de servicios. Que, en consecuencia, los argumentos de la apelación solo lograban desvirtuar parcialmente la decisión de primera instancia, debido a que la relación laboral encubierta se configuraba únicamente del 1 de abril de 2019 al 18 de diciembre de 2020, al ser los únicos periodos respecto de los cuales existía prueba suficiente y directa del elemento subordinación. A partir de lo anterior, para la Sala, la autoridad judicial demandada no incurrió en los defectos alegados por la parte actora.
En primer lugar, con relación al cargo por desconocimiento del precedente fijado en las sentencias del 25 de agosto de 2016, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (CE-SUJ2-005- 16) y del 9 de septiembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el expediente con radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (SUJ-025-CE-S2-2021), la Sala observa que no fueron desconocidas por la autoridad judicial demandada, por las razones que pasan a explicarse.
En primer lugar, en la sentencia del 25 de agosto de 2016, el Consejo de Estado, Sección Segunda, solo fijó reglas de unificación en torno a la prescripción y el reconocimiento de las prestaciones derivadas de relaciones laborales encubiertas en contratos de prestación de servicio, a saber: 1° Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas dé esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica 4 Cita del texto original: C. E., Sec.
Segunda, Sent. 25000-23-25-000-2011-01310-02(5133-16) sept. 26/2019 M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto ·de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio. propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2°.
Unificase la jurisprudencia en lo referente a que, en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales, proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. La Sala no desconoce que en esa providencia se decidió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por una docente vinculada a través de contratos de prestación de servicios; sin embargo, en ese caso la relación laboral alegada fue con una institución educativa oficial, lo que difiere de los supuestos fácticos estudiados en la sentencia acusada.
Además, como se vio, la mencionada sentencia del 25 de agosto de 2016 no impuso una regla de unificación sobre presunción de subordinación en casos relacionados con reconocimiento de relaciones laborales encubiertas en contratos de prestación de servicios de docentes. En segundo lugar, en la sentencia del 9 de septiembre de 2021 se estudió el caso de una abogada que suscribió contratos de prestación de servicios con la Personería de Medellín y se fijaron las siguientes reglas de unificación: i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. Como se vio, si bien esas providencias se pronunciaron sobre casos en los que se pedía el reconocimiento de relaciones laborales encubiertas en contratos de prestación de servicios, tienen supuestos fácticos distintos y, en todo caso, en ninguna se fijó alguna regla de unificación relacionada con que se presuma que la labor adelantada por docentes se desarrolla bajo una lógica de subordinación. La Sala mayoritaria tampoco desconoce que en anteriores ocasiones esta Sección dictó amparos en situaciones con supuestos fácticos similares;5 sin embargo, esas mismas dos subsecciones en casos similares han denegado solicitudes de extensión de jurisprudencia6, para que los interesados acudan al correspondiente medio de control de 5 Revisar: las siguientes sentencias dictadas por: i) la Subsección A: sentencia de 31 de marzo de 2022, radicado Nro. 68001-23-33- 000-2015-00874-01 (2250-2017), sentencia de 5 de junio de 2024, radicado Nro. 76001-23-33-000-2013-01220-01(0740-2021) y la sentencia de 10 de julio de 2024, radicado Nro. 41001-23-33-000-2019-00421-01 (3189-2022). ii) La Subsección b: sentencia de 7 de julio de 2022, radicado Nro. 76001-23-33-000-2015-00018-01 (0787-2022), sentencia de 22 de septiembre de 2022, radicado Nro. 20001-23-39-000-2014-00172- 01, sentencia de 22 de junio de 2023, radicado Nro. 76001-23-33- 000-2015-00016-01 (2954-2022) y la sentencia de 14 de marzo de 2024, radicado Nro. 25000-23-42-000-2019-01432-01 (1198-2023). 6 Ver: Auto del 2 de febrero de 2022, dictado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el expediente 11001-03- 25-000-2022-00198-00 (0334-2022) y auto del 20 de noviembre de 2024, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, expediente 11001-03-25-000-2022-00185-00 (0318-2022).
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad y restablecimiento del derecho para que se surta el debate probatorio que permita concluir si en cada caso particular las labores docentes se dieron bajo lógicas de subordinación. Además, para la Sala, la sentencia acusada no se enmarca en una indebida valoración probatoria, puesto que no se separó de los hechos debidamente probados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ni se trata de una decisión que vaya en contravía de la evidencia probatoria.
Por el contrario, la decisión se fundamentó en las pruebas solicitadas, decretadas e incorporadas por solicitud del propio demandante La autoridad judicial demandada tuvo en cuenta que las pruebas testimoniales acreditaban el elemento subordinación, pero solo respecto de los contratos celebrados en los años 2019 y 2020, sin que obraran otros medios de convicción que resultaran suficientes para extender esa conclusión a los demás periodos demandados, puesto que las señoras Anyi Lorena Ávila y Patricia Rodríguez solo declararon que la demandante prestó sus servicios bajo subordinación en los jardines Arcoíris de Sueño y Los Cedros en Bosa San José al servicio de la entidad durante los años 2019 y 2020.
El tribunal demandado precisó que, para declarar el reconocimiento de la relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicios, se debían acreditar los tres elementos que la configuraban, a saber, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación durante todo el vínculo alegado por la parte actora, pero que, sin embargo, la hoy tutelante no cumplió la carga de la prueba que le asistía de acreditar que durante toda la vinculación que mantuvo con la entidad demandada en el proceso ordinario cumplió sus funciones bajo subordinación. En este punto se debe señalar que la carga de la prueba es <<una noción procesal que consiste en una regla de juicio, que le indica a las partes la autorresponsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las normas jurídicas cuya aplicación reclaman aparezcan demostrados y que, además, le indica al juez cómo debe fallar cuando no aparezcan probados tales hechos>>7.
Es decir, las partes en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, desde la presentación de la demanda y la contestación, ya son conscientes del ejercicio probatorio que deben desplegar con el objeto de que se apliquen los supuestos normativos que invocan y así obtener una decisión favorable a sus intereses. En la misma medida asumen las consecuencias negativas de no probar los supuestos normativos que consagran el efecto jurídico que persiguen, puesto que el debate probatorio que proporcionan las partes es el que finalmente permite al funcionario judicial tomar la decisión que en derecho corresponda.
Por esa misma razón, era deber de la autoridad judicial exigir a la demandante que acreditara que cumplía sus funciones contractuales bajo subordinación durante todos los periodos demandados. En realidad, la Sala encuentra que la decisión objeto de tutela obedece al análisis propio del conjunto de pruebas practicadas en el proceso ordinario, que permitieron concluir que la parte demandante no demostró que durante todo el vínculo que sostuvo con la entidad demandada cumplió sus funciones bajo subordinación. Además, no se advierte que la decisión cuestionada contenga errores sustanciales y que estos provengan directamente de deficiencias en la valoración probatoria, a tal punto que no corresponda con la sana crítica o que no atienda a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación. Por el contrario, se observa un análisis integral del material probatorio, que no resulta contraevidente y que permitió arribar a la conclusión razonable de que la parte actora no acreditó que cumplió sus funciones bajo subordinación durante todo el periodo demandado. 7 PARRA QUIJANO, Jairo.
Manual de derecho probatorio. Bogotá: Librería Ediciones del Profesional. 2007., pág. 249. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, conviene resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela contra decisiones judiciales se concibe como un juicio de validez, mas no de corrección8, y que, por lo tanto, este mecanismo no puede utilizarse como una instancia para discutir asuntos de índole probatoria que dieron origen a los procesos ordinarios.
Finalmente y en armonía con lo anterior, la Sala tampoco advierte la configuración del defecto sustantivo alegado por la parte actora, pues, como se vio, el tribunal demandado reconoció la existencia de la relación laboral, pero únicamente respecto de los periodos en los que la demandante acreditó los tres elementos para tal reconocimiento, es decir, el ejercicio probatorio de la demandante fue el que permitió concluir que en algunos periodos se debía aplicar el principio de primacía de la realidad y en otros solo se logró acreditar que cumplía sus funciones bajo una lógica de coordinación. Adicionalmente, la Sala debe indicar que las funciones de la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá no se rigen por lo dispuesto en la Ley 115 de 1994.
Las anteriores razones son suficientes para que la Sala deniegue el amparo deprecado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Denegar la solicitud de desvinculación propuesta por el Juzgado Veinte Administrativo de Bogotá y la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá. 2.
Denegar la solicitud de amparo presentada por la parte actora, por las razones expuestas en esta providencia. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvo voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador9 8 Ver, entre otras, las sentencias T.344 de 2015, SU-425 de 2016, y T-022 de 2019. 9 Con el propósito de asegurar la calidad lingüística y técnico-formal de la presente providencia, el despacho ponente, a través de su grupo de sustanciación, como herramienta de apoyo a la gestión administrativa y judicial, empleó un sistema de apoyo de inteligencia artificial Microsoft 365 Copilot (modelo GPT-4, desarrollado por OpenAI), con el único propósito de efectuar una revisión ortográfica, gramatical y léxica del texto previamente elaborado por el funcionario judicial.
Para tal efecto se utilizó un prompt estructurado en el que se asignó a la herramienta el rol de revisor lingüístico y técnico-formal, con la instrucción precisa de identificar exclusivamente errores verificables de ortografía (tildes, Radicado: 11001-03-15-000-2026-03939-00 Demandante: Elizabeth Quitamaure Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayúsculas y puntuación), gramática (concordancia, régimen preposicional y sintaxis) y léxico (uso impropio de palabras, ambigüedad semántica y términos fuera de contexto jurídico), tomando como referencia las reglas de la Real Academia Española y los estándares de redacción judicial de las altas cortes colombianas.
El prompt incluyó restricciones expresas dirigidas a impedir que la herramienta formulara sugerencias de estilo, propusiera redacciones alternativas, reescribiera párrafos, sugiriera versiones "mejoradas" del texto o emitiera valoración alguna sobre el fondo jurídico, probatorio o argumentativo de la providencia, así como instrucciones sobre el formato de salida, consistente en una tabla que individualizara cada hallazgo (página, párrafo, fragmento, tipo de error y explicación técnica).
En todo caso, se precisa que los hallazgos reportados por la herramienta fueron objeto de revisión, verificación y validación por parte del funcionario judicial, quien determinó autónomamente la procedencia o improcedencia de cada ajuste, sin que se hayan realizado transcripciones literales del contenido generado por la herramienta, ni se hayan incorporado al texto reformulaciones de contenido, modificaciones argumentativas o reescrituras de pasajes, en tanto que el sistema se utilizó exclusivamente como instrumento de control de calidad lingüística sobre un texto cuya redacción, estructura argumentativa, valoración fáctica, análisis probatorio y motivación jurídica fueron elaborados íntegramente por el funcionario judicial.
Asimismo, se deja constancia de que no se introdujeron en la herramienta datos personales, información sensible ni elementos de carácter reservado o confidencial de las partes o del proceso. Esta actuación se realizó en cumplimiento de los principios jurídicos de debido proceso, transparencia, igualdad ante la ley y supervisión judicial.
Finalmente, el uso de dicha herramienta se enmarca en las finalidades autorizadas en los literales (a) del numeral 4.1.; y (q) del numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo PCSJA24-12243 del 16 de diciembre de 2024, "por el cual se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia artificial en la Rama Judicial".