TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA Quito, 25 de febrero de 2026 VISTOS: El Oficio 17811-2021-00589-OFICIO-02878-2024 del 13 de septiembre de 2024, recibido vía correo electrónico el mismo día, mediante el cual el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en el Distrito Metropolitano de Quito, Provincia de Pichincha de la República del Ecuador solicitó interpretación prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (el Tribunal o el TJCA) de los artículos 4 y 12 de la Decisión 584 «Sustitución de la Decisión 547, Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo» emitida por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (Decisión 584), a fin de resolver el proceso interno 17811-2021-00589.
CONSIDERANDO
ANTECEDENTES Partes en el proceso interno Demandante: Viviana Guadalupe Caibe Gaibor Demandado: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) Síntesis de hechos relevantes El señor Esteban David Pérez Cushcagua (el señor Pérez) trabajó para la empresa Viviana Guadalupe Caibe Gaibor (la empleadora o la demandante) en dos periodos durante 2015.
En su segunda vinculación, desempeñó funciones de servicios generales y control de calidad realizando actividades de soporte en los tornos CNC, específicamente en la actividad de halar y empujar la barra que se encontraba al interior del torno CNC. El 23 de octubre de 2015, mientras realizaba actividades de control de calidad de las válvulas fabricadas junto al torno ST 20Y (en el que se encontraba fabricando tomas para cometida de agua potable, utilizando una barra de bronce de 3 metros de longitud), ocurrió el accidente.
El señor Pérez intentó reacomodar una barra de bronce en movimiento, presuntamente sin seguir el procedimiento de seguridad. Al agacharse, perdió el casco, fue golpeado por la barra en la cabeza y falleció por traumatismo craneoencefálico. Mediante la Resolución Nº 1230-17-2015-AT-04369-CVIRP (3)-M1873, de fecha 16 de julio de 2019, el Comité de Valuación de Incapacidades y Responsabilidad Patronal del Seguro General de Riesgos del Trabajo del IESS determinó que el fallecimiento del señor Pérez se debió a un accidente laboral, atribuible a responsabilidad patronal por la inobservancia de las medidas de prevención de riesgos laborales por parte de la parte demandante.
El 15 de agosto de 2019, la empleadora presentó información y documentación complementaria requeridas el 24 de julio de 2019 respecto de la Resolución Nº 1230-17-2015-AT-04369-CVIRP del 16 de julio de 2019. Mediante el Acuerdo Nº IESS-CPPCP-2020-0640-A del 19 de agosto de 2020, la Comisión Provincial de Prestaciones y Controversias de Pichincha del IESS confirmó la Resolución Nº 1230-17-2015-AT-04369-CVIRP (3)-M1873 del 16 de julio de 2019, que establece la responsabilidad patronal de la empleadora.
El 1 de septiembre de 2020, la empleadora presentó apelación ante la Comisión Nacional de Apelaciones del IESS contra la decisión contenida en el Acuerdo Nº IESS-CPPCP-2020-0640-A del 19 de agosto de 2020. Mediante el Acuerdo 20-0705 C.N.A. del 13 de octubre de 2020, la Comisión Nacional de Apelaciones del IESS confirmó el Acuerdo Nº IESS-CPPCP-2020-0640-A del 19 de agosto de 2020, que dictamina que el fallecimiento del señor Pérez fue a consecuencia de un accidente de trabajo, y además determinó la responsabilidad patronal por inobservancia de medidas sobre prevención de riesgos de trabajo en contra de la demandante.
El 26 de febrero de 2021, la empleadora presentó demanda ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en el Distrito Metropolitano de Quito, Provincia de Pichincha de la República del Ecuador, alegando principalmente lo siguiente: El 22 de septiembre de 2015, el señor Pérez habría recibido inducción inicial y capacitación externa en manejo seguro de tornos CNC.
Al trabajador se le instruyó apagar el torno y reportar anomalías al operador principal. Sin embargo, habría actuado por cuenta propia, a pesar de que existía señalética clara de advertencia sobre no tocar la barra en movimiento, colocada tras el análisis de riesgos laborales. El accidente se reportó al IESS el 26 de octubre de 2015, es decir, oportunamente.
El 26 de febrero de 2016, el primer informe técnico emitido por el IESS concluyó que no existía responsabilidad patronal, reconociendo el cumplimiento del sistema de gestión de seguridad laboral por parte de la demandante. Que habría presentado numerosos documentos: manuales, registros de entrenamiento, análisis de trabajo seguro, entregas de EPP, matriz de riesgos, entre otros.
Tres años después, la Ing. Fernanda Mora elaboró un nuevo informe atribuyendo responsabilidad a la empleadora. En noviembre de 2019, un tercer informe ratificó esta postura. Los actos del IESS son arbitrarios, se emitieron de forma extemporánea y buscan trasladar la carga financiera de las prestaciones mediante la imposición injusta de responsabilidad patronal.
El 22 de septiembre de 2023, el IESS presentó contestación de la demanda argumentando principalmente lo siguiente: Ratificó que la muerte del señor Pérez fue causada por múltiples factores que evidencian inobservancia de medidas preventivas por parte de la empleadora, entre ellas: Espacio limitado para desenvolverse. Uso de un caballete inadecuado, sin sujeción segura, que permitió su caída.
Diseño de ingeniería del torno CNC ST 20Y no adecuado al proceso, sin guardas de protección. No se advirtió adecuadamente el peligro. El trabajador solo recibió capacitación verbal, según lo admitido por la empresa. El trabajador estaba en proceso de entrenamiento, sin supervisión directa al momento del accidente. Supervisión y liderazgo deficitarios.
Delegación inadecuada de tareas. Déficit en la instrucción y orientación. Estándares de diseño no autorizados o inadecuados. No se cumplió con la identificación de peligros ni con el control operativo integral. No se garantizó vigilancia ambiental ni condiciones seguras de trabajo. Que estos hallazgos se documentaron en informes técnicos emitidos entre 2018 y 2019, que sustentan la resolución de responsabilidad patronal.
El 13 de septiembre de 2024, el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en el Distrito Metropolitano de Quito, Provincia de Pichincha de la República del Ecuador suspendió el proceso interno y resolvió solicitar interpretación prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, a fin de emitir la correspondiente sentencia. ASUNTO CONTROVERTIDO De la revisión de los documentos remitidos por la autoridad consultante, este Tribunal considera que, de todos los temas controvertidos en el proceso interno, el que resulta pertinente para la presente interpretación prejudicial, por estar vinculado con la normativa andina, es el siguiente: La presunta responsabilidad patronal atribuible a la empleadora por la omisión de medidas preventivas en materia de seguridad y salud en el trabajo, que habrían causado el fallecimiento del señor Pérez.
Este Tribunal no se referirá a la normativa nacional aplicable en lo referente a la validez de los actos administrativos o al medio idóneo para revisarla, al tratarse de asuntos del resorte interno del País Miembro, sin que tenga relación con el derecho comunitario andino. EL ACTO ACLARADO EN EL DERECHO COMUNITARIO ANDINO En las sentencias de interpretación prejudicial emitidas en los procesos 145-IP-2022, 261-IP-2022, 350-IP-2022 y 391-IP-2022, todas de fecha 13 de marzo de 2023, el Tribunal reconoció al criterio jurídico interpretativo del acto aclarado, por virtud del cual en aquellos casos en los que el juez nacional de única o última instancia tiene que resolver una controversia en la que deba aplicar o se discuta una o más normas del ordenamiento jurídico comunitario andino, no está obligado a solicitar interpretación prejudicial al TJCA si es que esta corte internacional ya ha interpretado tal o tales normas con anterioridad, en una o más interpretaciones prejudiciales publicadas en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
Este criterio resulta plenamente compatible con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 33 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y en el artículo 123 de su Estatuto, en el sentido de que no se ha eliminado la obligación de solicitar interpretación prejudicial al TJCA, sino que esta se ha flexibilizado.
En consecuencia, el juez nacional mantendrá siempre la posibilidad de solicitar la interpretación a la que hubiese lugar, de conformidad con la jurisprudencia y la Guía orientativa aprobada por el Tribunal. NORMAS OBJETO DE LA INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL La autoridad consultante solicitó la interpretación prejudicial de los artículos 4 y 12 de la Decisión 584.
Únicamente procede la interpretación del artículo 12 de la Decisión 584 por ser pertinente. Sobre el particular, el Tribunal considera que no procede la interpretación del artículo 4 de la Decisión 584, por cuanto la política de prevención de riesgos laborales de los Países Miembros en el marco de la Decisión 584 no es un tema controvertido.
De oficio, el Tribunal interpretará el artículo 11 de la Decisión 584 con la finalidad de analizar el tema sobre las obligaciones del empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo. El artículo 11 de la Decisión 584 constituye un acto aclarado de conformidad con el criterio jurisprudencial previamente citado y en los términos de los párrafos 1.6. al 1.18. de la sentencia de interpretación prejudicial emitida en el proceso 2-IP-2020 del 19 de octubre de 2022, que consta en las páginas 6 a 10 de la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena 5066 del 3 de noviembre de 2022, disponible en el siguiente enlace: https://www.comunidadandina.org/DocOficialesFiles/Gacetas/Gaceta%205066.pdf El artículo 11 de la Decisión 584 fue objeto de análisis en la sentencia del proceso 2-IP-2020, en la cual el Tribunal interpretó aspectos generales del artículo 11 de la Decisión 584, destacando el tipo de acciones comprendidas en los planes integrales de prevención de riesgos laborales de responsabilidad empresarial y el carácter preventivo de las acciones a que se refiere el artículo 11 de la Decisión 584.
Corresponde que en esta oportunidad que el Tribunal realice una ampliación del criterio jurisprudencial del artículo 11 de la Decisión 584 para incluir el desarrollo de la interpretación de todos sus literales. TEMAS OBJETO DE INTERPRETACIÓN No obstante que el Tribunal ha emitido interpretaciones prejudiciales previas sobre el tema de las obligaciones del empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo, es preciso profundizar en la interpretación de las normas relativas a: Sobre las obligaciones del empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo: análisis del artículo 11 de la Decisión 584.
Sobre el cumplimiento de las medidas necesarias que deben implementar los empleadores para proteger la salud y el bienestar de los trabajadores en el marco de la Decisión 584. ANÁLISIS DE LOS TEMAS OBJETO DE INTERPRETACIÓN Sobre las obligaciones del empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo: análisis del artículo 11 de la Decisión 584 Dado que en el proceso interno se discute sobre la existencia de la responsabilidad patronal en la aplicación de las medidas de prevención y protección frente a los riesgos en el trabajo, es importante referirse al tema de las obligaciones de dichos empleadores ya que la supuesta inobservancia de medidas preventivas en materia de seguridad y salud en el trabajo presuntamente causó el fallecimiento del señor Pérez, el Tribunal considera pertinente desarrollar el presente tema.
Las obligaciones del empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo se encuentran descritas en el artículo 11 de la Decisión 584 el cual constituye un acto aclarado de conformidad con el criterio jurisprudencial previamente citado y en los términos de los párrafos 1.6. al 1.18. de la sentencia de interpretación prejudicial emitida en el proceso 2-IP-2020 del 19 de octubre de 2022, en los siguientes términos: «Decisión 584: El Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Las obligaciones del empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo (…) Las obligaciones del empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo Para la gestión de la seguridad de los trabajadores, la Decisión 584 establece obligaciones para el empleador que se basan en la premisa de que el empresario es el primer responsable y garante —aunque no el único— de la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio, en todo lo relacionado con el trabajo.
Por consiguiente, está obligado a realizar un conjunto de acciones en la empresa, esencialmente preventivas, las cuales deben responder a una organización y planificación previa, y deben integrarse a todos los aspectos productivos y organizativos de la empresa, comprendiendo todos los niveles jerárquicos. Tales obligaciones se encuentran enunciadas principalmente en el Artículo 11 de la Decisión 584, cuyo tenor es el siguiente (…): «Artículo 11.- En todo lugar de trabajo se deberán tomar medidas tendientes a disminuir los riesgos laborales.
Estas medidas deberán basarse, para el logro de este objetivo, en directrices sobre sistemas de gestión de la seguridad y salud en el trabajo y su entorno como responsabilidad social y empresarial. Para tal fin, las empresas elaborarán planes integrales de prevención de riesgos que comprenderán al menos las siguientes acciones: Formular la política empresarial y hacerla conocer a todo el personal de la empresa.
Prever los objetivos, recursos, responsables y programas en materia de seguridad y salud en el trabajo; Identificar y evaluar los riesgos, en forma inicial y periódicamente, con la finalidad de planificar adecuadamente las acciones preventivas, mediante sistemas de vigilancia epidemiológica ocupacional específicos u otros sistemas similares, basados en mapa de riesgos;
Combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. En caso de que las medidas de prevención colectivas resulten insuficientes, el empleador deberá proporcionar, sin costo alguno para el trabajador, las ropas y los equipos de protección individual adecuados;
Programar la sustitución progresiva y con la brevedad posible de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; Diseñar una estrategia para la elaboración y puesta en marcha de medidas de prevención, incluidas las relacionadas con los métodos de trabajo y de producción, que garanticen un mayor nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores;
Mantener un sistema de registro y notificación de los accidentes de trabajo, incidentes y enfermedades profesionales y de los resultados de las evaluaciones de riesgos realizadas y las medidas de control propuestas, registro al cual tendrán acceso las autoridades correspondientes, empleadores y trabajadores; Investigar y analizar los accidentes, incidentes y enfermedades de trabajo, con el propósito de identificar las causas que los originaron y adoptar acciones correctivas y preventivas tendientes a evitar la ocurrencia de hechos similares, además de servir como fuente de insumo para desarrollar y difundir la investigación y la creación de nueva tecnología;
Informar a los trabajadores por escrito y por cualquier otro medio sobre los riesgos laborales a los que están expuestos y capacitarlos a fin de prevenirlos, minimizarlos y eliminarlos. Los horarios y el lugar en donde se llevará a cabo la referida capacitación se establecerán previo acuerdo de las partes interesadas; Establecer los mecanismos necesarios para garantizar que sólo aquellos trabajadores que hayan recibido la capacitación adecuada, puedan acceder a las áreas de alto riesgo;
Designar, según el número de trabajadores y la naturaleza de sus actividades, un trabajador delegado de seguridad, un comité de seguridad y salud y establecer un servicio de salud en el trabajo; y Fomentar la adaptación del trabajo y de los puestos de trabajo a las capacidades de los trabajadores, habida cuenta de su estado de salud física y mental, teniendo en cuenta la ergonomía y las demás disciplinas relacionadas con los diferentes tipos de riesgos psicosociales en el trabajo.
El plan integral de prevención de riesgos deberá ser revisado y actualizado periódicamente con la participación de empleadores y trabajadores y, en todo caso, siempre que las condiciones laborales se modifiquen.» (…) (…) La norma transcrita dispone, fundamentalmente, que el empleador deberá prever los objetivos, recursos, personas responsables y programas en materia de seguridad y salud en el trabajo, así como diseñar una estrategia para la elaboración y puesta en marcha de medidas de prevención. Adicionalmente, deberá identificar y evaluar los riesgos en forma inicial y de manera periódica con la finalidad de planificar adecuadamente las acciones preventivas; es decir, el empleador deberá contar con una identificación y evaluación de los riesgos o peligros de todos los procesos y áreas de su empresa, a efecto de planificar la implementación de las referidas medidas de prevención. Adicionalmente, cabe destacar la obligación que tiene el empleador de informar a los trabajadores acerca de los riesgos laborales a los cuales están expuestos, y de capacitarlos a fin de prevenir, minimizar y eliminar tales riesgos.
De esta manera, la citada norma establece obligaciones de información y capacitación a cargo del empleador y a favor del trabajador, en relación con los riesgos laborales previamente identificados y evaluados. De esta manera, dependiendo de la naturaleza de la actividad que desarrolla el centro de trabajo (industrial, comercial o empresarial) se deberán evaluar los tipos de riesgos (físicos, mecánicos, químicos, biológicos, psicológicos, ergonómicos, entre otros) y las posibilidades de que los trabajadores puedan sufrir accidentes laborales o enfermedades ocupacionales, para determinar cuáles serían las acciones o medidas necesarias que tendrían que ser implementadas para evitarlos.
Así, por ejemplo, la exposición a ruidos o vibración continuos aumenta el riesgo de perder la capacidad auditiva; la radiación o exposición solar puede generar cáncer de piel; la exposición a temperaturas extremas puede ocasionar golpes de calor o hipotermia; el contacto con productos químicos aumenta el riesgo de sufrir alergias, asfixias o hasta la muerte; trabajar con piezas o maquinarias pesadas aumenta el riesgo de sufrir atrapamientos, aplastamientos, golpes, cortes punzantes o lesiones graves; la prolongación de jornadas laborales aumenta el riesgo de padecer estrés laboral; el desempeño de labores en alturas aumenta el riesgo de caídas; las operaciones de transporte, elevación, carga o descarga manual o mecánica de mercancías genera riesgos de la caída de los objetos durante la ejecución de las labores, entre muchos otros factores, por lo cual el centro de trabajo debe notificar y proveer a los trabajadores de los implementos de seguridad necesarios para evitar los riesgos señalados.
Adicionalmente, la autoridad nacional competente deberá verificar la existencia de una relación causal entre el daño (accidente o enfermedad) y la actividad laboral desplegada por el trabajador en el centro de trabajo para imputar responsabilidad al empleador. Dicha relación causal puede romperse si se trata de enfermedades preexistentes a la relación laboral; o si el trabajador ha actuado con culpa (negligencia o imprudencia) grave o con dolo.
Acciones comprendidas en los planes integrales de prevención de riesgos laborales de responsabilidad empresarial Para la implementación de estas medidas de prevención, el mencionado artículo establece que las empresas empleadoras están en la obligación de elaborar planes integrales de prevención de riesgos. Durante este proceso constructivo, los obligados deben cumplir, al menos, con una serie de acciones prescritas en esta normativa comunitaria, entre las cuales se encuentran las dispuestas en los Literales b) y e) del Artículo 11.
En cuanto a la primera acción, se dispone que la empresa empleadora debe, primero, identificar y evaluar los riesgos laborales con un corte inicial y después con cierta periodicidad. Pero este primer paso tiene la función de servir como antecedente para uno posterior, pues esta información sirve de base para la planificación de acciones preventivas con la aplicación de sistemas de vigilancia epidemiológica ocupacional, basados en el mapa de riesgos elaborado previamente.
Estos sistemas deben guardar correspondencia técnica con los riesgos laborales que han sido identificados y evaluados inicialmente. Dentro de este contexto, la vigilancia epidemiológica ocupacional consiste en la recolección sistemática de datos sobre los factores de riesgos laborales y sobre sus efectos en la salud de las personas, con la finalidad de conocer las tendencias de estos fenómenos, identificar las fuentes de los problemas y de planificar las intervenciones preventivas.
Así, mediante la comprensión de la magnitud y distribución de los factores de riesgo laboral, su aplicación tiene dos objetivos. Por un lado, se busca la detección anticipada de las condiciones problemáticas para la salud; mientras que, por otro lado, se fomentan factores de protección entre los trabajadores. Paralelamente, esta metodología debe estar basada en mapas de riesgos, definidos como una: «…representación gráfica y numérica de los riesgos de trabajo que afectan la seguridad y salud de los trabajadores, en las diferentes etapas, operaciones y labores en un proceso de trabajo/proceso productivo.» En consecuencia y tomando en cuenta la eficiencia y eficacia que demuestran estos sistemas, es que resulta razonable que las empresas empleadoras utilicen esta metodología —o una similar— para elaborar sus planes integrales de prevención de riesgos.
Respecto de la segunda acción, la empresa empleadora tiene la obligación de generar una estrategia para la elaboración y ejecución de medidas preventivas que tomen en consideración los riesgos asociados a los métodos de trabajo y producción, siempre pensando en garantizar el fin último de estas medidas, que es la protección a la seguridad y la salud de los trabajadores.
Una estrategia es entendida como un «…conjunto de las reglas [en un proceso regulable] que buscan una decisión óptima en cada momento». Por lo tanto, es razonable considerar que las empresas empleadoras diseñen un conjunto sistemático de reglas destinadas al desarrollo y aplicación de las medidas preventivas de los riesgos laborales, el cual debe incluir aquellas reglas orientadas específicamente a enfrentar los riesgos particulares asociados a los métodos de trabajo y producción de cada empresa.
Es decir, las medidas contempladas en la estrategia deben guardar estricta correspondencia con la actividad productiva que realiza la empresa y sus características particulares, así como a la forma y relevancia de la intervención humana en las actividades de rutina, o en aquellas propias del proceso productivo.» Estos criterios también han sido desarrollados por el Tribunal en las sentencias de interpretación prejudicial emitidas en los procesos 109-IP-2018 del 29 de junio de 2019; 712-IP-2018 del 19 de noviembre de 2019; 482-IP-2019 del 21 de septiembre de 2022; 127-IP-2021 del 7 de diciembre de 2021.
No obstante, corresponde ampliar los criterios jurídicos antes citados complementándolos con la interpretación de todos los literales del artículo 11 de la Decisión 584. El artículo 11 de la Decisión 584 establece la obligación general que tienen los empleadores de implementar medidas preventivas en los lugares de trabajo con el fin de reducir los riesgos que amenacen la seguridad o la salud de los trabajadores en el entorno laboral, que puedan ocasionar daños a raíz de la ejecución del trabajo.
Dichas medidas deben ser estructuradas en función de directrices que emanan de sistemas de gestión integrados. En este orden de ideas, los empleadores deben formular planes integrales de prevención que articulen acciones concretas, sistemáticas y adaptables al entorno de trabajo específico, en los cuales los factores de riesgos se aborden de una manera coherente y sostenible.
Un plan integral de prevención de riesgos es un documento que abarca una visión amplia de la salud física, mental y organizacional, diseñado para identificar, evaluar, controlar y reducir los riesgos laborales que podrían afectar la salud y seguridad de los trabajadores dentro de una organización o entorno de trabajo. La obligación de implementar planes integrales de prevención en el entorno laboral en el marco del artículo 11 de la Decisión 584, debe contemplar siguientes acciones: Formular la política empresarial y hacerla conocer a todo el personal de la empresa.
Prever los objetivos, recursos, responsables y programas en materia de seguridad y salud en el trabajo Partiendo de la premisa de que en todo lugar de trabajo las empresas deberán realizar medidas tendientes a disminuir los riesgos laborales, el literal a) del artículo 11 de la Decisión 584, manifiesta en primer término la formulación, por parte de las empresas de una política empresarial, entendida como un conjunto de normas, principios, directrices y acciones establecidas por la dirección de una empresa para guiar el comportamiento de sus empleados en situaciones específicas.
La característica principal de esta política empresarial es la publicidad entre sus empleados, pues para poder obtener los mejores beneficios de prevención y disminución de riesgos laborales es necesario que los trabajadores conozcan sus derechos, deberes y los mecanismos de protección establecidos. La política empresarial deberá, mínimamente, (i) reflejar un compromiso institucional para la prevención de riesgos, dotar a los trabajadores de ambientes laborales seguros, fortalecer una cultura preventiva;
(ii) brindar los recursos humanos, financieros, técnicos, para implementar las acciones previstas a fin de cumplir sus objetivos; (iii) definir a sus responsables, es decir, a las personas, unidades, direcciones, etc., específicamente encargadas de ejecutar, supervisar y evaluar las medidas adoptadas; (iv) crear programas específicos determinados a reducir los riesgos en el trabajo como capacitaciones, inspecciones de seguridad, atención médica, ambiental, alimentaria, seguridad de la información, entre otros.
Identificar y evaluar los riesgos, en forma inicial y periódicamente, con la finalidad de planificar adecuadamente las acciones preventivas, mediante sistemas de vigilancia epidemiológica ocupacional específicos u otros sistemas similares, basados en mapa de riesgos Toda empresa deberá contar con un mapa de riesgos como representación gráfica que describe con colores, dibujos, gráficos, señales, etc., el área geográfica donde se ubica el lugar de trabajo y los posibles riesgos a los que está expuesto (v.g., salidas de emergencia, rutas de evacuación, zonas de riesgos, lugares de reencuentro, entre otros) y de esta forma, desarrollar una planificación estratégica para que en caso de emergencia o de un suceso imprevisto se logre minimizar el impacto.
De igual manera, las empresas deberán contar con un sistema de vigilancia epidemiológica, como un conjunto de acciones tendientes a identificar y controlar posibles problemas de salud, tomando en cuenta la información pública o general. Para poder identificar y evaluar los riesgos, primero, se deberá reconocer cuáles son los peligros que pueden afectar a los trabajadores, desde el principio de una actividad o de un proyecto, u otros, y durante todo el tiempo que duren, de manera habitual, con el fin de que cualquier situación riesgosa pueda detectarse a tiempo. c) Combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual.
En caso de que las medidas de prevención colectivas resulten insuficientes, el empleador deberá proporcionar, sin costo alguno para el trabajador, las ropas y los equipos de protección individual adecuados Conforme a este literal, en los planes integrales de prevención en el entorno laboral, se deben analizar los riesgos y las acciones pertinentes para combatir y controlar los riesgos no solamente en su origen, sino que se deben tomar en cuenta los medios a través de los cuales se transmiten, y aquellos que pueden afectar directamente al trabajador, cuando sea necesario.
Según la norma se debe priorizar el control colectivo, por ejemplo, los sistemas de ventilación, las barreras físicas o medidas organizativas, por encima de las soluciones individuales, sin perjuicio de la protección personal. Esto se debe a que las acciones colectivas protegen a todos los trabajadores simultáneamente y suelen ser más eficaces en el largo plazo.
Según el literal d) del artículo 1 de la Decisión 584 las medidas de prevención son las «acciones que se adoptan con el fin de evitar o disminuir los riesgos derivados del trabajo, dirigidas a proteger la salud de los trabajadores contra aquellas condiciones de trabajo que generan daños que sean consecuencia, guarden relación o sobrevengan durante el cumplimiento de sus labores, medidas cuya implementación constituye una obligación y deber de parte de los empleadores.» Sin embargo, el literal c) del artículo 11 dispone que cuando las medidas colectivas no logran eliminar completamente el riesgo, el empleador tiene la obligación legal de proporcionar, sin costo alguno, los equipos de protección personal adecuados para cada trabajador.
Esto incluye ropa especializada y herramientas diseñadas para evitar daños a la salud o la integridad física. Tal disposición garantiza que la protección individual no dependa de la capacidad económica del trabajador, sino que sea una responsabilidad institucional destinada a preservar su bienestar. En su conjunto, el literal resalta que en la gestión de riesgos laborales se deben priorizar las soluciones que beneficien a la totalidad de los trabajadores, asegurando de todas formas el necesario respaldo individual cuando las circunstancias lo exijan. d) Programar la sustitución progresiva y con la brevedad posible de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador Los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos conforme al literal o) del artículo 1 de la Decisión 584 son aquellos «elementos, factores o agentes físicos, químicos, biológicos, ergonómicos o mecánicos, que están presentes en el proceso de trabajo, según las definiciones y parámetros que establezca la legislación nacional, que originen riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores que los desarrollen o utilicen.».
Este mandato normativo dispone que en la estrategia preventiva en el ámbito de la seguridad y salud laboral se debe contemplar: «la sustitución progresiva de elementos peligrosos dentro del entorno de trabajo». Si bien el literal d) no contempla un plazo específico, la frase “con la brevedad posible” implica un deber de diligencia que demanda planificación y ejecución, en el menor plazo, de acciones encaminadas a sustituir procedimientos operativos, técnicas industriales, medios de trabajo, así como sustancias químicas y productos que pueden representar riesgos para la integridad física o salud del trabajador.
La programación de esta sustitución debe ser un plan articulado en el que se evalúen los riesgos existentes, se identifiquen las alternativas seguras disponibles y se ejecuten —de ser posible— bajo un cronograma realista. e) Diseñar una estrategia para la elaboración y puesta en marcha de medidas de prevención, incluidas las relacionadas con los métodos de trabajo y de producción, que garanticen un mayor nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores Como lo ha señalado el Tribunal y como se ha descrito en la presente interpretación prejudicial, las empresas están obligadas a contar con una estrategia que garantice la seguridad y salud en el trabajo.
Dentro de esta estrategia deberán estar incluidas todas las relacionadas con los métodos de trabajo y de producción, tomando en cuenta que los métodos de trabajo están constituidos por todos los procedimientos, normas, medidas, criterios, técnicas, entre otros que orientan y dan las directrices para la ejecución de un proyecto, mientras que los métodos de producción son las formas específicas en que se fabrica un producto o un servicio, ambos con la finalidad de optimizar la eficiencia y la calidad en los resultados de la empresa. f) Mantener un sistema de registro y notificación de los accidentes de trabajo, incidentes y enfermedades profesionales y de los resultados de las evaluaciones de riesgos realizadas y las medidas de control propuestas, registro al cual tendrán acceso las autoridades correspondientes, empleadores y trabajadores Conforme a este literal, los planes integrales de prevención deben contemplar acciones para implementar y mantener un sistema de registro, que debe cumplir dos finalidades principales: En primer lugar, ese registro debe servir para llevar un control y notificación de eventos que afecten la seguridad y salud en el trabajo, tales como accidentes, incidentes y enfermedades profesionales.
En segundo lugar, la inclusión de los resultados de las evaluaciones de riesgos y las medidas de control propuestas. Esto evidencia que el registro no solo debe limitarse a hechos ya acontecidos, sino que también debe contemplarse la gestión preventiva. Este sistema se convierte en una herramienta técnica y estratégica que permite el monitoreo o trazabilidad de los riesgos y la efectividad de las acciones que se adopten, asegurando la mejora continua en el manejo y prevención de los riesgos.
Asimismo, cuando la norma señala que al sistema de registro «tendrán acceso las autoridades correspondientes, empleadores y trabajadores» se asegura el cumplimiento del principio de la transparencia y permite el control e investigación para la determinación del cumplimiento de este deber y de ser el caso, establecer responsabilidades. Facilitar el acceso a la información garantiza la participación activa de los trabajadores en la identificación de los riesgos, y se refuerza la vigilancia institucional por parte de las autoridades competentes. g) Investigar y analizar los accidentes, incidentes y enfermedades de trabajo, con el propósito de identificar las causas que los originaron y adoptar acciones correctivas y preventivas tendientes a evitar la ocurrencia de hechos similares, además de servir como fuente de insumo para desarrollar y difundir la investigación y la creación de nueva tecnología Como se ha señalado antes, el artículo 11 de la Decisión 584, dispone que en todo lugar de trabajo se deberán tomar medidas tendientes a disminuir los riesgos laborales, las cuales deberán basarse, para el logro de este objetivo, en directrices sobre sistemas de gestión de la seguridad y salud en el trabajo y su entorno como responsabilidad social y empresarial.
Para cumplir con esa finalidad los planes integrales de prevención de riesgos deberán también contemplar acciones para: Investigar y analizar los accidentes, incidentes y enfermedades laborales. Al identificar las causas que originan estos eventos, no solo se permite corregir fallas específicas en los procesos, equipos o conductas, sino que también se genera conocimiento sistematizado que puede ser aplicado para evitar que se repitan.
La investigación que se lleve a cabo requiere conocimiento técnico, de ser el caso, una participación multidisciplinaria. Las conclusiones de esa investigación, los hallazgos sobre las causas de los accidentes, incidentes y enfermedades de trabajo, deben permitir la adopción de acciones correctivas concretas y eficaces. Por ejemplo, en la investigación debe identificarse el evento (un albañil sin arnés se cayó de un andamio sin barreras mientras pintaba un edificio); las causas que originaron el evento (ausencia de protección, falta de capacitación en trabajos de altura, supervisión insuficiente); las acciones correctivas necesarias (implementación de nuevos andamios con barandas, capacitación del personal para trabajos en altura, equipos de protección personal, revisión de protocolos de supervisión) para que el resultado sea la disminución de accidentes de trabajo.
Esa información también debe servir como insumo para desarrollar y difundir esa investigación y la creación de nueva tecnología. Al incluir estos elementos en los planes integrales de prevención de riesgos se estimula no solo la investigación, sino la generación de respuestas tecnológicas que redunden en el aumento de los estándares de seguridad y salud en el entorno laboral. h) Informar a los trabajadores por escrito y por cualquier otro medio sobre los riesgos laborales a los que están expuestos y capacitarlos a fin de prevenirlos, minimizarlos y eliminarlos.
Los horarios y el lugar en donde se llevará a cabo la referida capacitación se establecerán previo acuerdo de las partes interesadas Para que los procesos emprendidos por una empresa para garantizar la seguridad y la salud en el trabajo tengan éxito, es obligación de la empresa informar a sus trabajadores, a través de todos los medios disponibles, sobre los riesgos laborales a los cuales podrían estar expuestos, ya sean riesgos eventuales o permanentes, con la finalidad de que puedan ser eliminados, o por lo menos su impacto sea el menor posible.
De la mano de la información deberán estar las capacitaciones a los trabajadores, para que puedan adquirir más conocimientos y mejoren sus capacidades y destrezas para desenvolverse adecuadamente de acuerdo a los riesgos a los que puedan estar expuestos. i) Establecer los mecanismos necesarios para garantizar que sólo aquellos trabajadores que hayan recibido la capacitación adecuada, puedan acceder a las áreas de alto riesgo Conforme al literal f) del artículo 1 de la Decisión 584 las “Actividades, procesos, operaciones o labores de alto riesgo” son aquellas que «impliquen una probabilidad elevada de ser la causa directa de un daño a la salud del trabajador con ocasión o como consecuencia del trabajo que realiza.
La relación de actividades calificadas como de alto riesgo será establecida por la legislación nacional de cada País Miembro.» La norma se refiere a que el plan de prevención debe incluir acciones para la implementación de mecanismos o para que el acceso a áreas de trabajo de alto riesgo sea solo para trabajadores que estén altamente capacitados, como una medida esencial para la prevención de accidentes laborales.
La disposición reconoce la importancia del conocimiento técnico, el entrenamiento específico y la comprensión de que los procedimientos de seguridad son requisitos ineludibles para operar en espacios que representan un peligro significativo, tales como: trabajos en altura, manipulación de sustancias químicas peligrosas o zonas con maquinarias pesadas.
Esto implica, de otra parte, que las áreas de alto riesgo estén visiblemente identificadas y que su acceso sea más o menos restringido, a fin de que solamente quienes cumplan con los conocimientos o hayan recibido la capacitación pertinente, puedan acceder a esas áreas. En los planes integrales de prevención de riesgos, se debe entonces contemplar acciones para que la capacitación sea adecuada, actualizada, específica y sea impartida por expertos que garanticen una instrucción apropiada en consideración de los riesgos propios del área.
Asimismo, el trabajador tiene la responsabilidad de asistir a esas capacitaciones y demostrar que ha adquirido los conocimientos antes de asumir tareas especializadas o en áreas de alto riesgo y posteriormente dar cumplimiento a los protocolos de seguridad correspondientes. j) Designar, según el número de trabajadores y la naturaleza de sus actividades, un trabajador delegado de seguridad, un comité de seguridad y salud y establecer un servicio de salud en el trabajo Según el literal p) del artículo 1 de la Decisión 584 el “Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo” es un «órgano bipartito y paritario constituido por representantes del empleador y de los trabajadores, con las facultades y obligaciones previstas por la legislación y la práctica nacionales, destinado a la consulta regular y periódica de las actuaciones de la empresa en materia de prevención de riesgos.».
En cuanto al “Servicio de salud en el trabajo” conforme al literal l) del artículo 1 de la Decisión 584 se trata del «conjunto de dependencias de una empresa que tiene funciones esencialmente preventivas y que está encargado de asesorar al empleador, a los trabajadores y a sus representantes en la empresa acerca de: los requisitos necesarios para establecer y conservar un medio ambiente de trabajo seguro y sano que favorezca una salud física y mental óptima en relación con el trabajo; la adaptación del trabajo a las capacidades de los trabajadores, habida cuenta de su estado de salud física y mental.» La designación de figuras como el delegado de seguridad, el comité de seguridad y salud, y el servicio de salud en el trabajo constituye una estrategia organizativa orientada a fortalecer la gestión de prevención en los entornos laborales.
Esta asignación generalmente se realiza de forma proporcional a la cantidad de trabajadores y la naturaleza de las funciones, debido a que no todos los entornos operativos o laborales presentan los mismos riesgos ni requieren el mismo nivel de intervención. Por otra parte, el establecimiento de un servicio de salud en el trabajo implica que la organización posea una estructura responsable de atender, prevenir y vigilar las condiciones que puedan afectar la salud ocupacional o laboral.
Este servicio puede incluir atención médica directa en el sitio, seguimiento de enfermedades profesionales, asesoría ergonómica y acciones de promoción de la salud. No obstante, lo anterior, de acuerdo con el principio de complemento indispensable la implementación concreta de estas figuras está sujeta a lo que dispongan las normas internas de cada País Miembro en materia de seguridad y salud en el trabajo, lo cual puede incluir disposiciones sobre su composición, alcances y atribuciones, siempre que dichas disposiciones no contravengan las obligaciones mínimas establecidas en la norma andina. k) Fomentar la adaptación del trabajo y de los puestos de trabajo a las capacidades de los trabajadores, habida cuenta de su estado de salud física y mental, teniendo en cuenta la ergonomía y las demás disciplinas relacionadas con los diferentes tipos de riesgos psicosociales en el trabajo La obligación de adaptación del trabajo y de los puestos laborales a las capacidades físicas y mentales de los trabajadores responde al principio de adecuación ergonómica, clave para prevenir lesiones, reducir el estrés ocupacional y aumentar el rendimiento.
Esto exige valorar no solo las destrezas técnicas del personal, sino también su estado de salud, resistencia física, condiciones emocionales, entre otros. Asimismo, esta obligación reconoce la relevancia de disciplinas como la psicología laboral, la medicina o salud ocupacional y la sociología organizacional, las cuales comparten el objetivo de mejorar el bienestar y la eficiencia en el trabajo, al abordar riesgos psicosociales que pueden derivarse de la carga mental excesiva, la monotonía, el acoso o la falta de control sobre el trabajo.
El párrafo final del artículo 11 de la Decisión 584 establece una obligación clave dentro de los procesos de gestión de seguridad y salud laboral: la revisión y actualización periódica del plan integral de prevención de riesgos «con la participación de empleadores y trabajadores y, en todo caso, siempre que las condiciones laborales se modifiquen».
Lo anterior significa que la naturaleza del plan integral de prevención es adaptativa, es decir, debe ser revisado y actualizado con cierta periodicidad, que permita actualizarlo de acuerdo con las circunstancias, siendo obligatoria su actualización cada vez que las condiciones laborales varíen. Esta labor de revisión y actualización no es unilateral, sino que requiere la participación activa tanto de empleadores como de trabajadores, lo cual promueve una cultura preventiva comprometida con el bienestar de todo el entorno laboral.
Sobre el cumplimiento de las medidas necesarias que deben implementar los empleadores para proteger la salud y el bienestar de los trabajadores en el marco de la Decisión 584 El artículo 12 de la Decisión 584 dispone que: «Artículo 12.- Los empleadores deberán adoptar y garantizar el cumplimiento de las medidas necesarias para proteger la salud y el bienestar de los trabajadores, entre otros, a través de los sistemas de gestión de seguridad y salud en el trabajo.» El artículo 11 de la Decisión 584 establece las directrices fundamentales de lo que debe contener y cómo debe abordarse la seguridad y salud en el trabajo, definiendo los elementos clave que debe contener el plan integral de prevención de riesgos.
Por su parte, el artículo 12 eiusdem dispone que el empleador debe implementar concretamente esas directrices, garantizando que las acciones se traduzcan en condiciones reales que protejan la salud y el bienestar de los trabajadores. El artículo 12 de la Decisión 584 por tanto prevé que el empleador debe asumir un rol activo y comprometido en la protección de la salud y el bienestar de los trabajadores.
La norma contempla entonces la realización de acciones concretas de medidas técnicas, organizativas y administrativas que involucren la prevención de riesgos en todos los niveles de la actividad laboral. No basta con que en el plan integral de prevención de riesgos se contemplen las acciones pertinentes, sino que el empleador debe garantizar el cumplimiento real y sostenido mediante los medios que sean pertinentes, ya sean recursos económicos, planificación y monitoreo constante, entre otros.
La norma señala que uno de los principales instrumentos para alcanzar estos objetivos es el sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo, el cual, conforme al literal j) del artículo 1 de la Decisión 584, es el «Conjunto de elementos interrelacionados o interactivos que tienen por objeto establecer una política y objetivos de seguridad y salud en el trabajo, y los mecanismos y acciones necesarios para alcanzar dichos objetivos, estando íntimamente relacionado con el concepto de responsabilidad social empresarial, en el orden de crear conciencia sobre el ofrecimiento de buenas condiciones laborales a los trabajadores, mejorando de este modo la calidad de vida de los mismos, así como promoviendo la competitividad de las empresas en el mercado».
El sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo permite establecer políticas, objetivos y mecanismos específicos orientados a la prevención de riesgos y la promoción de condiciones laborales óptimas, lo cual hace que este sistema sea una expresión concreta de la responsabilidad social empresarial. Se trata de que se promueva en la organización la creación de la conciencia, sobre la importancia de construir y mantener entornos laborales dignos que fortalezcan la calidad de vida y al mismo tiempo impulsen la productividad y competitividad de la organización en el mercado.
Frente a las obligaciones del empleador relativas al deber de garantizar que las acciones se traduzcan en condiciones reales que protejan la salud y el bienestar de los trabajadores, la determinación de hechos, causalidad y atribución corresponde a la autoridad nacional competente conforme a la prueba y al derecho interno, respetando los estándares mínimos del derecho andino. De conformidad con lo anterior, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, DECIDE:
PRIMERO: Declarar que la autoridad consultante, respecto de los artículos 11 y 12 de la Decisión 584, con relación a los temas: «Sobre las obligaciones del empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo: análisis del artículo 11 de la Decisión 584» y «Sobre el cumplimiento de las medidas necesarias que deben implementar los empleadores para proteger la salud y el bienestar de los trabajadores en el marco de la Decisión 584», deberá remitirse a los criterios jurídicos interpretativos contenidos en el acápite F de la presente providencia.
SEGUNDO: Declarar que la autoridad consultante deberá remitirse a los criterios jurídicos interpretativos contenidos en la sentencia de interpretación prejudicial 2-IP-2020 publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena 5066 del 3 de noviembre de 2022, en los términos expuestos en la parte considerativa de la presente providencia judicial.
TERCERO: Consignar la presente interpretación prejudicial para ser aplicada por la autoridad consultante al resolver el proceso interno 17811-2021-00589, la cual deberá adoptar — remitiéndose asimismo a los criterios jurídicos interpretativos que constituyen actos aclarados indicados en la presente providencia— al emitir el correspondiente fallo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en concordancia con el artículo 127 de su Estatuto.
CUARTO: Declarar que a través de la presente providencia judicial se cumple el mandato de garantizar la aplicación uniforme y coherente del ordenamiento jurídico comunitario andino.
QUINTO: Publicar esta sentencia de interpretación prejudicial en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta sentencia de interpretación prejudicial fue aprobada por unanimidad en la sesión judicial de fecha 25 de febrero de 2026, conforme consta en el Acta 6-J-TJCA-2026, y se firma por los magistrados que participaron de su adopción de acuerdo con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 90 del Estatuto del Tribunal.
De acuerdo con el último párrafo del artículo 90 del Estatuto del Tribunal, firman igualmente la presente sentencia de interpretación prejudicial la magistrada presidenta y la secretaria del Tribunal. *****