RESOLUCIÓN N° 2604 Resuelve el Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 2582 de la Secretaría General de la Comunidad Andina LA SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA; VISTOS: Los artículos 72, 73, 74, 76 y 77 del Acuerdo de Cartagena; la Decisión 425, Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina.
CONSIDERANDO
ANTECEDENTES Que, el 7 de mayo de 2026, se publicó en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena (en adelante, GOAC) N° 5755 la Resolución 2582 de la Secretaría General de la Comunidad Andina (en adelante, SGCAN), por la cual se resuelve la solicitud de la República de Colombia sobre calificación como gravamen de la tasa por servicio aduanero por concepto de control aduanero impuesta por la República del Ecuador a las mercancías que provengan o sean originarias de la República de Colombia.
Que, el 20 de mayo de 2026, mediante Oficio Nro. MPCEI-VCE-2026-0072-O, del Viceministerio de Comercio Exterior de la República de Ecuador, actuando como organismo nacional de integración y dentro del plazo previsto en el artículo 44 de la Decisión 425 “Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina” (en adelante, Decisión 425), se interpuso el Recurso de Reconsideración contra la Resolución 2582 de la SGCAN.
Asimismo, en el mencionado oficio, la República del Ecuador solicitó la suspensión de los efectos de la Resolución recurrida. Que, el 21 de mayo de 2026, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1094/2026, la SGCAN admitió a trámite el Recurso de Reconsideración contra la Resolución N° 2582 y manifestó que, prima facie, no se advertía un perjuicio irreparable o de difícil reparación, al que se refiere el artículo 41 de la Decisión 425, por lo que sería evaluado posteriormente.
En la misma fecha, mediante comunicaciones SG/E/DGCOM/1095/2026, SG/E/DGCOM/1096/2026 y SG/E/DGCOM/1097/2026, se corrió traslado de la admisión a trámite de la solicitud de Reconsideración de la República del Ecuador a los demás Países Miembros, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia y al Comité Empresarial Ecuatoriano, respectivamente, estas últimas en su calidad de Partes Interesadas, y se brindó como plazo hasta el 29 de mayo de 2026 para presentar cualquier comentario.
Que, el 28 de mayo de 2026, mediante Radicado No. 2-2026-018307 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la República de Colombia presentó sus observaciones y solicitó a este órgano comunitario se sirva declarar infundado el Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 2582 de la SGCAN. En fecha 29 de mayo de 2026, mediante comunicaciones SG/E/DGCOM/1183/2026;
SG/E/DGCOM/11184/2026; SG/E/DGCOM/1185/2026 y SG/E/DGCOM/1186/2026 se corrió traslado de las observaciones de la República de Colombia a los demás Países Miembros y a las Partes Interesadas. Que, el 2 de junio de 2026, mediante Oficio Nro. MPCEI-VCE-2026-0083-O, del Viceministerio de Comercio Exterior de la República de Ecuador, se notificó a la SGCAN la Resolución Nro.
SENAE-SENAE-2026-0051-RE. En dicho oficio se manifestó que, en virtud “(…) de su buena fe con el vecino país, y su compromiso en la lucha contra el terrorismo, el narcotráfico y otros delitos conexos, el gobierno ecuatoriano ha dispuesto la revocatoria de la tasa por servicio de control aduanero, implementada mediante la Resolución Nro. SENAE-SENAE-2026-0031-RE”, y solicitó su incorporación al expediente DGCOM/GRAV/001/2026.
Asimismo, manifestó que, sin perjuicio de la derogatoria de la medida calificada como gravamen, se ratificaba en el Recurso de Reconsideración interpuesto contra la Resolución 2582 de la SGCAN. FUNDAMENTO DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN La República del Ecuador interpuso Recurso de Reconsideración contra la Resolución 2582 dentro del plazo previsto en el artículo 44 de la Decisión 425, y funda su pedido en cuestiones que, a su juicio, señaló como vicios de fondo y forma que afectan su validez, en particular al calificar la tasa por servicio aduanero por concepto de control aduanero (en adelante TSCA) como gravamen incompatible con el Programa de Liberación. La República del Ecuador no presentó nuevas pruebas y manifestó que los argumentos, para probar tales vicios, se encontraban en el Informe Técnico-Jurídico Justificativo de la República del Ecuador, dentro del expediente DGCOM/GRAV/001/2026 (en adelante Informe Justificativo).
En ese sentido, para la República del Ecuador los vicios de fondo de la Resolución 2582 que fundamentan su Recurso de Reconsideración son los siguientes: Emisión fuera del plazo normativo; Incumplimiento del artículo 55(e) de la Decisión 425; Aplicación de un estándar de divisibilidad inexistente en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena;
Errónea conceptualización de la naturaleza jurídica de la tasa a la luz de la doctrina tributaria internacional y de la jurisprudencia comparada; Omisión del análisis de correspondencia entre la TSCA y el costo aproximado del servicio, así como de la diferenciación jurídica entre tasa e impuesto contenida en el Proceso 12-AN-99; y Omisión de pronunciamiento sobre el artículo 8 de la Decisión 778.
COMENTARIOS PRESENTADOS POR LOS PAÍSES MIEMBROS República de Colombia La República de Colombia, mediante Radicado No. 2-2026-018307 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, sostiene que el Recurso de Reconsideración de la República del Ecuador es infundado y que la Resolución 2582 es plenamente válida, tanto en su aspecto procedimental como en su calificación de la TSCA como gravamen y no como tasa.
La República de Colombia organiza sus observaciones en seis ejes principales: La SGCAN no vulneró normas esenciales del procedimiento ni el debido proceso; El plazo de 10 días para retirar la medida es razonable y conforme al artículo 55.e de la Decisión 425; El concepto de “tasa” está definido por la jurisprudencia del TJCAN en el proceso 12-AN-99;
Las tasas son, por naturaleza, optativas, no obligatorias en el sentido en que se presenta la TSCA; La llamada TSCA ecuatoriana es un gravamen arbitrario y desproporcionado, sin relación con el costo aproximado de un servicio; El control previo de la Decisión 778 no autoriza a financiarse con una exacción como la TSCA. Debe resaltarse que, en su escrito, la República de Colombia desarrolla los puntos mencionados en un ejercicio de análisis sobre cada uno de los vicios de forma y de fondo alegados por la República del Ecuador.
En ese sentido, en su oportunidad y dado que no se hallan en oposición al desarrollo del presente documento, se traerán en apoyo de los aspectos que examinará la SGCAN, en particular aquellos que, por su nivel de pertinencia y grado de compatibilidad con lo expuesto, coadyuven en la resolución de los cuestionamientos controvertidos. Otros Países Miembros Con relación a la presentación de la información adicional, corresponde señalar que el Estado Plurinacional de Bolivia y la República del Perú no presentaron comentarios o información en el marco del presente procedimiento.
NATURALEZA Y ALCANCE DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN El jurista García de Enterría explica que el Recurso de Reconsideración procede contra “los actos que ponen fin a la vía administrativa y se interpone ante y se resuelve por el propio órgano que dictó aquellos, al que, en definitiva, se pide que reconsidere su primera decisión”. Por su parte, Miguel Rojas indica que “se trata de un recurso horizontal por cuanto corresponde resolverlo a la misma autoridad, y ordinario porque puede fundarse en cualquier motivo jurídico de discrepancia con la decisión”.
El mismo autor señala que “por medio del recurso de reposición o reconsideración el afectado con la decisión provoca un nuevo estudio de la cuestión decidida, por la misma autoridad que la emitió, con el fin de que sea revocada o modificada en beneficio de sus intereses”. En la misma línea, Agustín Gordillo señala que “para algunos autores ‘reconsiderar’ es no sólo ‘reexaminar’, sino ‘reexaminar atentamente’”.
Asimismo, señala que el “recurso de reconsideración es el que se presenta ante el mismo órgano que dictó un acto, para que lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio. (…)”. Ahora bien, conforme a lo señalado por Lares Martínez, de manera motivada “la autoridad puede, si desestima las razones del recurrente, confirmar la medida impugnada”.
En el ámbito comunitario, el artículo 37 de la Decisión 425 establece que los interesados podrán solicitar a la SGCAN la reconsideración de cualquier Resolución que emita este órgano comunitario, así como de cualquier acto que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o prejuzgue sobre el fondo del asunto debatido.
Asimismo, el artículo 39 de la Decisión 425 dispone que, al solicitar la reconsideración de actos de la SGCAN, los interesados podrán impugnarlos, entre otros, por estar viciados en sus requisitos de fondo o de forma, e incluso por desviación de poder. En adición, indica que cuando el recurso verse sobre la existencia de pruebas esenciales para la resolución del asunto, que no estaban disponibles o que no eran conocidas para la época de la tramitación del expediente, deberá estar acompañado de tales nuevas pruebas.
Por su parte, el artículo 40 de la Decisión 425, señala que corresponde al interesado recurrente probar los vicios que en su opinión afectan al acto recurrido, salvo que un acto sea impugnado por razones de incompetencia de la SGCAN, o por lo previsto en Decisiones sobre temas especiales. En adición, sobre las consideraciones del plazo y oportunidad de presentación, el artículo 44 de la Decisión 425 dispone que “El recurso de reconsideración sólo podrá ser interpuesto dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la notificación del acto que se impugna.
En el caso de recursos interpuestos contra actos que hubieran sido publicados en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, el plazo se contará a partir de la fecha de la publicación. Transcurrido este plazo sin que sea recurrido, el acto quedará firme”. ANÁLISIS DE LA SGCAN SOBRE LOS PRESUNTOS VICIOS A LA RESOLUCIÓN 2582 Sobre la emisión de la Resolución 2582 fuera del plazo establecido en la Decisión 425.
Comentarios de la República del Ecuador La República del Ecuador sostiene, como primer presunto vicio, que la Resolución 2582 habría sido emitida fuera del plazo previsto en los artículos 29 y 54 de la Decisión 425. Al respecto, señala que la propia SGCAN, mediante la comunicación SG/E/DGCOM/728/2026, de fecha 15 de abril de 2026, prorrogó el plazo para emitir pronunciamiento hasta el 30 de abril de 2026, en atención a la complejidad del caso.
En ese sentido, argumenta que la Resolución 2582 fue emitida el 7 de mayo de 2026, es decir, con posterioridad al plazo máximo previamente comunicado a las partes, circunstancia que, a su juicio, implicaría la inobservancia de una norma esencial del procedimiento y la pérdida de competencia temporal de la SGCAN para resolver el expediente.
Asimismo, la República del Ecuador sostiene que la determinación efectuada por la propia SGCAN en la comunicación SG/E/DGCOM/728/2026, respecto del vencimiento del plazo, tendría carácter vinculante para la autoridad comunitaria, en la medida en que fue formalmente comunicada a las partes durante la tramitación del procedimiento. De otro lado, la República de Ecuador sostiene que existe un precedente directo como la Resolución 2002 de la SGCAN (caso TSCA 2018), donde la Secretaría General reconoció que la violación de plazos procedimentales puede constituir vicio esencial y justificó la suspensión de efectos por perjuicio de difícil reparación mientras se analizaba la nulidad de fondo.
Sobre dicha base, la República del Ecuador sostiene que la emisión de la Resolución fuera del plazo previsto configuraría un supuesto de nulidad de pleno derecho al amparo del literal c) del artículo 12 de la Decisión 425, por haberse prescindido de una norma esencial del procedimiento. Comentarios de la República de Colombia Al respecto, la República de Colombia sostiene que la República del Ecuador no acreditó de qué manera la emisión fuera del plazo inicialmente previsto en la Resolución 2582 habría afectado su derecho al debido proceso o alguna garantía sustancial reconocida por el ordenamiento jurídico comunitario.
En ese sentido, considera que la recurrente no aportó elementos que permitan demostrar una afectación concreta derivada de la demora alegada. Asimismo, la República de Colombia invoca los principios previstos en el artículo 5 de la Decisión 425, particularmente aquellos referidos al uso de los procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos de la norma y a la racionalización de la actividad administrativa.
Sobre dicha base, cita lo siguiente: “Artículo 5.- En los procedimientos que se sigan ante la Secretaría General, ésta se regirá por los principios de legalidad, economía procesal, celeridad, eficacia, igualdad de trato a las partes, transparencia, uso de los procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos de la norma y racionalización de la actividad administrativa.
(Subrayas fuera del texto original)”. (…) En virtud del principio de uso de los procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos de la norma y de racionalización de la actividad administrativa, la Secretaría General deberá asegurarse de que las exigencias normativas en materia de procedimientos administrativos y de formalidades sean interpretadas en forma razonable y usadas sólo como instrumentos para alcanzar los objetivos de la norma.” Con fundamento en lo anterior, la República de Colombia considera que la actuación de la SGCAN se ajustó a los principios previstos en el artículo 5 de la Decisión 425 y que la emisión de la Resolución 2582 respondió a la necesidad de resolver un procedimiento de especial complejidad.
Añade que la demora observada permitió que la medida cuestionada permaneciera vigente durante un período adicional. De otro lado, la República de Colombia sostiene que el hecho de que la Resolución 2582 hubiera sido emitida siete (7) días después de la fecha inicialmente prevista no altera el sentido ni los efectos de la decisión adoptada.
Asimismo, señala que la propia Decisión 425 contempla mecanismos específicos para cuestionar una eventual omisión de pronunciamiento por parte de la SGCAN, por lo que correspondía a la República del Ecuador demostrar de qué manera la demora alegada afectó sus derechos o garantías procesales. En tal sentido, considera que, al no haberse acreditado una afectación sustancial derivada del retraso y habiéndose emitido finalmente el pronunciamiento correspondiente, no resulta procedente declarar la nulidad de la Resolución 2582 por este motivo.
Análisis de la SGCAN Con relación al primer argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la sola circunstancia de que una resolución administrativa sea emitida con posterioridad al plazo inicialmente previsto por la norma no implica, por sí misma, la pérdida automática de competencia de la autoridad encargada de resolver el procedimiento.
En efecto, ni los artículos 29 y 54 de la Decisión 425, ni ninguna otra disposición del ordenamiento jurídico comunitario, establecen que el vencimiento del plazo prive a la Secretaría General de la obligación y competencia de emitir el pronunciamiento correspondiente. Asimismo, la eventual inobservancia de un plazo procedimental no equivale, por sí sola, a la prescindencia de una norma esencial del procedimiento.
En efecto, el argumento de la República del Ecuador parte de equiparar el vencimiento de un plazo procedimental con la omisión de requisitos o actuaciones esenciales para la validez del procedimiento. No obstante, ambos supuestos son jurídicamente distintos. Mientras el literal c) del artículo 12 de la Decisión 425 se refiere a la omisión de etapas, requisitos o garantías esenciales del procedimiento, en el presente caso la República del Ecuador cuestiona exclusivamente la oportunidad temporal del pronunciamiento emitido por la SGCAN, sin alegar la omisión de etapa procedimental alguna ni la supresión de garantías reconocidas por la normativa comunitaria.
Sobre este punto, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en su sentencia del Proceso 214-AN-2005, ha señalado expresamente que: “(…) la inobservancia de un plazo para emitir una resolución, puede ser subsanado como en el caso de autos, y que dicha inobservancia no ha ocasionado ninguna restricción o recorte al derecho de defensa del actor.
Sin embargo, este Tribunal considera que la Secretaría General está obligada a cumplir con los plazos que establece la norma (…); pero ello no puede acarrear la nulidad del acto administrativo, ya que la inobservancia de un plazo no afecta la sustancia del acto, ni el debido proceso como en el presente caso.” (Subrayado fuera de texto.) De esta manera, el Tribunal andino, en su sentencia dentro el Proceso 214-AN-2005, precisó que la emisión de un acto con posterioridad al plazo previsto por la norma no acarrea su invalidez, toda vez que la inobservancia del plazo no afecta la sustancia del acto ni el debido proceso cuando los derechos de las partes permanecen incólumes.
La jurisprudencia andina no avala una concepción automática de nulidad por toda discusión de cómputo de plazo. El TJCAN ha puesto el acento en la preservación del orden jurídico comunitario y en la necesidad de que los órganos andinos actúen con eficacia para impedir la consolidación de medidas contrarias al Programa de Liberación, sin que irregularidades formales no sustanciales neutralicen por sí mismas esa función de tutela.
Además, la propia práctica de la SGCAN en materia de gravámenes demuestra que la apreciación de nulidad por infracción de plazos no es automática, sino que exige verificar si hubo verdadera indefensión o prescindencia del procedimiento. La Resolución 2002, emitida en el antecedente de la TSCA ecuatoriana de 2018, reconoció que la cuestión sobre plazos podía requerir examen de fondo y, por ello, analizó la solicitud cautelar en relación con un eventual perjuicio de difícil reparación, sin asumir que todo debate sobre competencia temporal conllevara por sí solo la nulidad inmediata del acto impugnado.
Bajo dicho entendimiento, no corresponde acoger la interpretación de la República del Ecuador según la cual el vencimiento del plazo previsto en la Decisión 425 produciría automáticamente la pérdida de competencia ratione temporis para resolver el procedimiento. Por el contrario, la normativa comunitaria y la jurisprudencia del TJCAN evidencian que la inobservancia de dicho plazo no tiene como efecto la invalidez automática del acto administrativo ni la extinción de la competencia de la autoridad comunitaria.
En el presente caso no existió indefensión alguna. La República del Ecuador participó activamente, presentó su respuesta, aportó un extenso informe técnico-jurídico, coordinó visitas, contestó requerimientos y conoció el desarrollo del expediente, de modo que la finalidad garantista del procedimiento quedó plenamente satisfecha. En consecuencia, esta Secretaría General concluye que la República del Ecuador no ha demostrado que la emisión de la Resolución 2582, con posterioridad al plazo inicialmente previsto, haya ocasionado una afectación al debido proceso, restringido el ejercicio de sus derechos de defensa, generado la pérdida de competencia de la autoridad comunitaria o configurado alguno de los supuestos de nulidad previstos en el artículo 12 de la Decisión 425, particularmente el contemplado en su literal c).
Por tanto, corresponde declarar infundado este extremo del Recurso de Reconsideración. Sobre el incumplimiento del artículo 55(e) de la Decisión 425 Comentarios de la República del Ecuador La República del Ecuador cuestiona que la SGCAN fijara un plazo de diez (10) días hábiles para retirar la TSCA, sin motivar por qué dicho plazo es “compatible con la urgencia del caso”, como exige el literal e) del artículo 55 de la Decisión 425.
El literal e) del citado artículo 55, exige que la Resolución incluya “la determinación de un plazo compatible con la urgencia del caso y que, salvo circunstancias excepcionales, no excederá de un mes” para que el país retire el gravamen. El artículo 2 de la Resolución 2582 establece el plazo de 10 días hábiles, pero no explica por qué ese plazo es adecuado, pese a que la SGCAN reconoció la “excepcional complejidad” del caso al ampliar el plazo para resolver.
En ese sentido la República del Ecuador desarrolla dos líneas: Complejidad técnico‑operativa de la TSCA La TSCA no sería un acto simple, sino el resultado de una reingeniería integral del control aduanero: pasar de un esquema de selectividad del 13% a aforo total (100%) para mercancías colombianas; implementar big data, scanners de rayos X, ECUAPASS, data centers Tier III, infraestructura de seguridad (drones, radares, vigilancia satelital), contratación de personal, contratos con proveedores tecnológicos, etc.
El Informe Justificativo detalla una estructura de costos: USD 221,0 millones/año para la tasa del 30%, y USD 275,2 millones/año para la tasa del 50%, en rubros de talento humano, logística, tecnología de transparencia, infraestructura distrital, núcleo tecnológico y seguridad estratégica. Según la República del Ecuador, desmontar toda esa infraestructura en (diez) 10 días es materialmente imposible y causaría “daños irreversibles” al sistema de control aduanero.
Defecto de motivación y proporcionalidad El plazo es una pieza del juicio de proporcionalidad que la SGCAN debe explicitar: debe ponderar urgencia vs. complejidad de la medida; no basta fijar un plazo genérico. Al no justificar por qué 10 días en un caso que la propia SGCAN calificó de complejo, la República del Ecuador sostiene que se vulnera el deber de motivación y el artículo 55 literal e) de la Decisión 425, lo que constituye un vicio de forma relevante que justifica la reconsideración. Comentarios de la República de Colombia La República de Colombia manifiesta que, el artículo 55, literal e) de la Decisión 425 faculta a la SGCAN a fijar un plazo “compatible con la urgencia del caso”, y esa urgencia se mide principalmente por la gravedad de la medida para el Programa de Liberación y la integración andina.
Afirma que las medidas ecuatorianas (hasta 100% ad valorem) afectan gravemente la seguridad nacional y macroeconómica de la República de Colombia: Amenazan con “demoler” el sector productivo colombiano exportador a la República del Ecuador. Generan tensiones macroeconómicas y riesgo para miles de empleos. La República de Colombia señala que las medidas de la República del Ecuador “amenazan con desintegrar el Sistema Andino de Integración” y erosionan la legitimidad del régimen de libre comercio intra‑CAN; por ello, retirar la medida con máxima celeridad es esencial.
Alega la República de Colombia que el retiro de un gravamen arancelario no reviste la complejidad técnica‑operativa que la República del Ecuador pretende: consiste principalmente en derogar una resolución o modificar un arancel, trámite que se puede realizar en un plazo breve. De la misma manera, considera irrelevante, para fijar el plazo, la supuesta “reingeniería integral” e “infraestructura tecnológica” invocadas por la República del Ecuador: eso tiene que ver con su política interna, no con la calificación comunitaria del gravamen.
Por lo tanto, para la República de Colombia, el plazo de 10 días es razonable y ajustado al derecho andino, porque responde a una urgencia real (proteger el Programa de Liberación y la integridad del sistema), y la SGCAN no estaba obligada a detallar la logística interna ecuatoriana. Análisis de la SGCAN La República del Ecuador sostiene que la Resolución 2582 adolece de un defecto de motivación en la determinación del plazo de diez (10) días hábiles fijado en su artículo 2 para el retiro de la TSCA, por considerar que la Secretaría General no habría explicado por qué dicho plazo es “compatible con la urgencia del caso” en los términos del artículo 55 literal e) de la Decisión 425.
Esta objeción debe ser rechazada por tres razones fundamentales: (i) porque el artículo 55 literal e) de la Decisión 425 no impone una obligación de motivación autónoma y exhaustiva del plazo de retiro, sino de fijar un plazo breve vinculado a la urgencia que se desprende de la propia calificación de la medida como gravamen incompatible; (ii) porque la práctica consolidada de la Secretaría General y la jurisprudencia del TJCAN exigen plazos cortos y efectivos para cesar medidas contrarias al Programa de Liberación; y (iii) porque los argumentos de la República del Ecuador pretenden trasladar al plano comunitario consideraciones de política interna –como el costo de su “reingeniería aduanera”– que no pueden prevalecer frente a la necesidad de restablecer la legalidad andina.
El literal e) del artículo 55 de la Decisión 425 dispone que toda Resolución que califique una medida como gravamen o restricción debe contener “la determinación de un plazo compatible con la urgencia del caso y que, salvo circunstancias excepcionales, no excederá de un mes, para que el País Miembro señalado retire el gravamen o restricción”.
De la lectura literal de esta disposición se desprende que la norma no exige que el órgano comunitario desarrolle un capítulo autónomo de motivación dedicado exclusivamente al plazo, ni que justifique aritméticamente por qué fija diez (10), quince (15) o treinta (30) días, sino que supedita la fijación del plazo al criterio de “urgencia del caso”.
Esa urgencia, en el contexto del Acuerdo de Cartagena, se determina a partir de la gravedad y actualidad de la afectación al Programa de Liberación y a la libre circulación intracomunitaria, no en función de las supuestas dificultades logísticas o contractuales que alegue el país infractor para desmontar su medida. En consecuencia, la exigencia de motivación del artículo 55 literal e) de la Decisión 425 se satisface cuando de la motivación principal de la Resolución se deduce con claridad que la medida nacional constituye un gravamen incompatible que debe cesar prontamente.
El plazo es la expresión instrumental de esa urgencia, no un elemento autónomo que requiera una justificación separada de la que sustenta la calificación de gravamen. La Secretaría General ha aplicado de forma constante plazos breves –en particular, de diez (10) días hábiles– al ordenar el retiro de gravámenes declarados incompatibles, toda vez que no se estaría vulnerando ninguna norma comunitaria al respecto.
Así, en la Resolución 1999, en el marco de la primera TSCA ecuatoriana del 2018, la Secretaría General declaró que la denominada “tasa de servicio de control aduanero” constituía un gravamen conforme al artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, y dispuso, en su artículo 2, que la República del Ecuador debía retirarla en un plazo de diez (10) días hábiles contados desde su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
En aquella oportunidad, la motivación de la Resolución se centró, como es lógico, en demostrar que la medida no correspondía al costo aproximado de un servicio directo al importador y que, en consecuencia, vulneraba el Programa de Liberación. El plazo de diez (10) días se fijó como corolario de esa constatación, sin que la Secretaría General se viera obligada a entrar a examinar la ingeniería interna del sistema aduanero ecuatoriano. La Resolución 2582 reproduce coherentemente este esquema: una vez verificado que la TSCA de 2026 –estructurada como recargo ad valorem del 30%, 50% y luego 100% sobre las importaciones provenientes u originarias de la República de Colombia– constituye un gravamen que no se ampara en la excepción del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, la Secretaría General dictaminó su retiro en un plazo de diez días hábiles.
La continuidad entre ambas decisiones evidencia un entendimiento de urgencia en el retiro de la medida, por lo que la SGCAN establece el plazo razonable para que cese la infracción, en protección del Programa de Liberación que es el pilar de la integración subregional andino. En este contexto, exigir que la Secretaría General motive nuevamente, y en términos distintos o adicionales, sobre la elección de un plazo de diez (10) días constituiría una exigencia formalista contraria al propio artículo 5 de la Decisión 425, que ordena interpretar y utilizar los procedimientos y formalidades como medios para lograr los objetivos de la norma y para racionalizar la actividad administrativa, no como barreras para impedir la tutela efectiva del ordenamiento andino. La jurisprudencia del TJCAN, en los procesos 25-AI-199 y 12-AN-99, refuerza la necesidad de que los gravámenes incompatibles con el Acuerdo de Cartagena sean retirados con celeridad, y por ende legitima que la Secretaría General fije plazos breves.
En particular, en el Proceso 25-AI-1999, el Tribunal andino señaló que “…cualquier suma que cobre unilateralmente un País Miembro, por el hecho de las importaciones que se efectúe a su territorio, provenientes y originaria de otro País Miembro, sin que se pueda amparar bajo el concepto de “tasas” o de “recargos análogos”, que correspondan al costo aproximado de los servicios prestados, muy probablemente sería calificado como gravamen en los términos del artículo 72.”, lo que obliga a los Países Miembros a eliminar tales gravámenes una vez constatada su incompatibilidad.
En ese mismo sentido, en el Proceso 12-AN-99, el TJCAN indicó que “‘Las tasas, ( ) son un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o un servicio ofrecido por el Estado, ya sea directamente o a través de empresas o personas particulares. Su cuantía, es decir la tarifa, debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado”.
De este punto se desprende que cualquier cobro, que no cumpla estas condiciones, no puede mantenerse como excepción al Programa de Liberación. En el Proceso 12‑AN‑99, el Tribunal andino subrayó que el concepto de gravamen “sólo tiene en la práctica una excepción”, referida a tasas y recargos que correspondan al costo aproximado de los servicios prestados al importador en relación con el hecho de la importación. Señaló además que los Países Miembros pueden “razonablemente” recuperar los costos que asumen al facilitar operaciones de importación, pero siempre dentro de los estrechos márgenes de esa excepción. Cualquier suma cobrada unilateralmente por el hecho de la importación que no pueda ampararse en esa excepción “muy probablemente” será calificada como gravamen, según el propio TJCAN en el Proceso 25‑AI‑1999.
De este proceso se desprenden dos consecuencias relevantes: En primer lugar, el Programa de Liberación tiene carácter automático, irrevocable y universal respecto de los productos originarios de la subregión, de modo que toda medida nacional que, bajo cualquier forma, imponga gravámenes a las importaciones intracomunitarias vulnera un pilar esencial del sistema.
En segundo lugar, la permanencia en el tiempo de un gravamen no amparado en la excepción de tasas constituye una infracción continuada al derecho andino. En tal escenario, la función de la Secretaría General –como órgano de tutela del Programa de Liberación– exige adoptar decisiones eficaces que pongan término cuanto antes a la medida incompatible.
Bajo esta óptica, el criterio de “urgencia del caso” del artículo 55 literal e) de la Decisión 425 no puede ser interpretado en función de la complejidad administrativa de desmontar una política interna que ha sido calificada como contraria al Acuerdo de Cartagena, sino en función del interés comunitario en restablecer de inmediato la legalidad y evitar que el gravamen continúe afectando la libre circulación de mercancías intracomunitarias.
El plazo de diez (10) días establecido en el artículo 2 de la Resolución 2582 se muestra, en este contexto, como plenamente compatible con la urgencia del caso. La República del Ecuador pretende que la Secretaría General haya debido ponderar, al fijar el plazo de retiro, la magnitud de la inversión asociada a la TSCA (scanners, data centers, plataformas de big data, drones, talento humano adicional, etc.), al punto de convertir esa inversión interna en criterio determinante para aumentar el plazo.
Esta tesis no es aceptable desde la perspectiva comunitaria. La propia Resolución 2582 constata que los rubros que la República del Ecuador atribuye a la TSCA describen ante todo un programa general de fortalecimiento institucional y de seguridad fronteriza –talento humano estructural, infraestructura física, equipamiento tecnológico de uso general, sistemas de vigilancia satelital y ciberseguridad– que beneficia al sistema de control aduanero en su conjunto y no exclusivamente a las importaciones colombianas gravadas.
En esas condiciones, si, como concluyó la SGCAN, la TSCA financia una política general de modernización y control, y no un servicio individualizable y proporcional al importador, entonces su financiamiento mediante recargos ad valorem sobre importaciones intracomunitarias es incompatible con el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. De esta manera, no puede exigirse a la SGCAN que ajuste el plazo de retiro en función del costo de una política nacional cuyo mecanismo de financiación ha sido declarado incompatible.
Hacerlo supondría permitir que el propio costo de la infracción se convierta en argumento para prolongar sus efectos en el tiempo, en abierta contradicción con la finalidad del Programa de Liberación. El TJCAN ha insistido en sus sentencias de los Procesos 25-AI-1999 y 12-AN-99 en que las excepciones al régimen de libre circulación deben interpretarse de forma estricta y que las medidas nacionales no pueden vaciar de contenido el Programa de Liberación. Permitir que un Estado prolongue un gravamen prohibido, alegando la complejidad de desandar su propia decisión, equivaldría precisamente a vaciar ese contenido.
En el Proceso 12-AN-99, el Tribunal andino señaló que “…las tasas son un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o servicio ofrecido por el Estado (…) Su cuantía debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado, ya que su objeto es, por lo general, el de financiar servicios públicos divisibles”.
Asimismo, en su sentencia del Proceso 25-AI-1999, el TJCAN señaló que “…cualquier suma que cobre unilateralmente un País Miembro, por el hecho de las importaciones que se efectúe a su territorio, provenientes y originaria de otro País Miembro, sin que se pueda amparar bajo el concepto de “tasas” o de “recargos análogos”, que correspondan al costo aproximado de los servicios prestados, muy probablemente sería calificado como gravamen en los términos del artículo 72.”, destacando el carácter excepcional y de interpretación estricta de dicha cláusula.
La República del Ecuador reprocha que la Resolución 2582 no contenga una justificación autónoma sobre por qué el plazo es de diez (10) días y no de un mes. Sin embargo, la jurisprudencia del TJCAN sobre la motivación de actos comunitarios exige, ante todo, que el acto: identifique su base jurídica; exponga las circunstancias fácticas relevantes; y, permita comprender las razones que conducen a la decisión, sin necesidad de responder de manera fragmentaria todos los alegatos de las partes, siempre que el razonamiento global sea inteligible.
La Resolución 2582 cumple con estos estándares: recoge la base jurídica (artículos 72 y 73 del Acuerdo de Cartagena, Decisión 425, jurisprudencia del TJCAN); expone detalladamente el diseño de la TSCA, su carácter ad valorem y selectivo, los rubros que financia y sus efectos sobre el comercio intracomunitario; y concluye que la medida constituye un gravamen incompatible.
El mandato de retiro en diez (10) días no aparece como un elemento aislado, sino como la consecuencia lógica e inmediata de esa calificación. Por tanto, lejos de existir una “falta de motivación”, la motivación sobre el plazo se encuentra suficientemente establecida, descrita e incorporada en la parte considerativa de la Resolución: una medida declarada gravamen incompatible con el Programa de Liberación debe cesar con la máxima celeridad y, en ese contexto, un plazo de diez (10) días hábiles –dentro del límite máximo de un mes fijado por el propio artículo 55 literal e) de la Decisión 425– es plenamente razonable y conforme al derecho andino, y se encuentra dentro de las facultades que tiene la SGCAN.
Por lo tanto, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador. Sobre la aplicación de un estándar de divisibilidad inexistente en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena Comentarios de la República del Ecuador La República del Ecuador considera que éste es el vicio de fondo más complejo. En efecto, la República del Ecuador afirma que el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena sólo exige dos condiciones para excluir una tasa del concepto de gravamen: (i) existencia de un servicio prestado;
(ii) que la tasa corresponda al costo aproximado de ese servicio. Según la República del Ecuador, la SGCAN introdujo un tercer requisito no previsto en el texto ni en la jurisprudencia del TJCAN: que el servicio sea “divisible e individualizable por operación” y que el costo sea imputable unitariamente por contenedor, inspección, etc. Argumenta que, en la sentencia del Proceso 12‑AN‑99, el TJCAN indica que las tasas permiten recuperar “razonablemente” los costos de infraestructura física y administrativa que facilitan las importaciones, lo que implica costos estructurales no divisibles por operación, como data centers, scanners, sistemas de IA y plataformas ECUAPASS.
El TJCAN también se refiere a “infraestructura física y administrativa” y de recuperación “razonable” de costos, lo que, según la República del Ecuador, demuestra que no se exige divisibilidad por operación ni exactitud aritmética, sino una proporcionalidad global entre el costo total del servicio reforzado y la recaudación total. En la sentencia del Proceso 25‑AI‑1999, el TJCAN refuerza el criterio indicando que cualquier suma cobrada por el hecho de las importaciones será gravamen si no puede ampararse en tasas cuyo cobro guarde correspondencia aproximada con el servicio prestado.
Al respecto, la República del Ecuador sostiene que su TSCA sí cumple esa correspondencia global. Desde esa base, la República del Ecuador sostiene que: La SGCAN ha actuado ultra vires, al exigir un estándar de divisibilidad matemática por unidad de uso que ni el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena ni el Proceso 12‑AN‑99 contemplan. Se viola el artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, al no respetar el sentido ordinario de los términos del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena ni el contexto jurisprudencial del TJCAN.
Comentarios de la República de Colombia La República de Colombia manifiesta que la aseveración de la República del Ecuador: “el error de la SGCAN consiste en haber introducido, en el párrafo de la Resolución N.º 2582, un tercer criterio –la divisibilidad e individualización por unidad de uso– que no existe ni en el texto del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena ni en el Proceso 12-AN-99 que ella misma cita.”, es falsa.
El TJCAN en la sentencia del Proceso 12-AN-99 expresamente establece lo siguiente: “Las tasas, en cambio son un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o unservicio ofrecido por el Estado, ya sea directamente o a través de empresas o personas particulares. Su cuantía, es decir la tarifa, debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado, ya que su objeto es, por lo general, el de financiar servicios públicos divisibles.
En principio, puede afirmarse, también, que la tasa no es una imposición obligatoria, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio. En el establecimiento de la tarifa de este gravamen sólo ocasionalmente caben criterios distributivos a través del establecimiento de tarifas diferenciales como ocurre, por ejemplo, con los precios de los servicios públicos domiciliarios.
(Énfasis fuera de texto) La República de Colombia manifiesta que la República del Ecuador omite deliberadamente el apartado de la sentencia donde se habla de “servicios públicos divisibles” y de reconstruir, sin soporte, un estándar propio basado solo en “correspondencia agregada costo‑recaudación”, sin nota ni cita a ninguna jurisprudencia ni fuente alguna que la respalde.
Sostiene que la SGCAN, al exigir que el servicio sea directo, vinculado al hecho de la importación y divisible/individualizable, se ajusta al estándar del TJCAN y no actúa ultra vires. En ese sentido, la República de Colombia manifiesta que la SGCAN se ajustó a lo indicado en la sentencia del Proceso 12-AN-99. Análisis de la SGCAN El estándar de “divisibilidad” aplicado por la SGCAN en la Resolución 2582 no es una creación ex novo, ajena al artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, sino la traducción operativa de la jurisprudencia del TJCAN, en particular de la sentencia del Proceso 12‑AN‑99, que concibe las tasas como instrumentos destinados “por lo general” a financiar servicios públicos divisibles y exige una relación directa y proporcional entre la tarifa y el costo del servicio.
La República del Ecuador sostiene que el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena sólo exigiría: (i) existencia de un servicio prestado, y (ii) correspondencia de la tasa con el costo aproximado de dicho servicio. De ahí concluye que exigir divisibilidad e imputación por operación sería añadir un requisito inexistente. Sin embargo, el propio TJCAN ha precisado el contenido del concepto de tasa que el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena remite.
En efecto, en su sentencia del Proceso 12‑AN‑99, el Tribunal andino define las tasas como un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o servicio ofrecido por el Estado, cuya tarifa debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio, y añade expresamente que su objeto es, “por lo general, el de financiar servicios públicos divisibles”; agregando que, en principio, la tasa no es obligatoria, pues el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio.
De este pronunciamiento, que la propia SGCAN cita en la Resolución 2582, se desprende que la excepción del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena está pensada para cobros que retribuyen servicios concretos, referibles y medibles en relación con el usuario, precisamente por su carácter divisible. Asimismo, en el Proceso 25‑AI‑1999, el TJCAN advierte que cualquier suma cobrada unilateralmente por el hecho de las importaciones, que no pueda ampararse en el concepto de tasas o recargos análogos correspondientes al costo aproximado de los servicios prestados, será calificada como gravamen en los términos del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
Es decir, el estándar relevante no es cualquier relación contable global entre gasto público y recaudo, sino la correspondencia entre el cobro y los servicios efectivamente prestados al importador “en relación con el hecho mismo de la importación”. Sobre la base de esa jurisprudencia emitida por el TJCAN, la SGCAN desarrolla en la Resolución 2582 un criterio operativo que exige, acumulativamente, que el servicio sea: (i) directo al importador o a su operación concreta;
(ii) vinculado al hecho de la importación; y (iii) susceptible de ser dividido o individualizado de manera razonable, de forma que sea posible aproximar su costo por unidad de uso y verificar que la tarifa guarda una relación proporcional con ese costo. Este tercer elemento –la divisibilidad/individualización– no es un requisito discrecional de la SGCAN: es la forma de operacionalizar el mandato del TJCAN según el cual las tasas financian “servicios públicos divisibles” y su cuantía debe guardar una “relación directa y proporcional” con el costo del servicio, no una relación puramente agregada entre un gran programa de gasto y un recargo ad valorem sobre un subconjunto de importaciones.
Sin algún grado de divisibilidad o referibilidad concreta, es imposible comprobar que el monto cobrado “corresponde al costo aproximado de los servicios prestados”, en el sentido exigido por el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. Por ello, cuando la República del Ecuador propone sustituir ese criterio por un estándar de simple “correspondencia global” entre el costo total de su programa de modernización aduanera y la recaudación total de la TSCA, está en realidad diluyendo la exigencia jurisprudencial: convierte la excepción del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena en una cláusula abierta que permitiría financiar políticas generales de infraestructura y seguridad fronteriza con cargo a importaciones intracomunitarias, siempre que exista algún modelo financiero que iguale costos y recaudos.
Esa interpretación vaciaría de contenido la jurisprudencia del TJCAN sobre la naturaleza excepcional de las tasas y ampliaría indebidamente el margen para imponer recargos de efectos equivalentes a gravámenes. Aplicado el análisis sobre “el costo aproximado de los servicios prestados”, la SGCAN concluye que los rubros financiados por la TSCA (talento humano estructural, flotas, scanners, data center, IA, drones, radares, vigilancia satelital, ciberseguridad, etc.) describen un programa general de inversión y control que beneficia al sistema aduanero en su conjunto, y no un servicio individualizable o divisible prestado directamente al importador.
No existe un vínculo operativo claro entre el pago de la TSCA y la realización de un servicio concreto, verificable y susceptible de ser imputado a cada declaración. La cuantía de la tasa, fijada como porcentaje ad valorem del valor en aduana (30%, 50% y luego 100%), se construye sobre proyecciones de elasticidad y contracción de la demanda, propias de un diseño de política fiscal y de protección, no de una retribución por unidad de servicio.
La propia Resolución 2582 resume esta constatación señalando que las actividades supuestamente cubiertas por la TSCA “no permiten colegir la existencia de un servicio individualizable ni divisible prestado directamente al importador, sino un programa de inversión y control que beneficia al sistema en su conjunto”. En ese contexto, la SGCAN no está creando un estándar ajeno al artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, sino aplicando la exigencia jurisprudencial de que la tasa financie un servicio divisible: la TSCA no supera ese filtro y, por tanto, no puede acogerse a la excepción. La República del Ecuador pretende que el “estándar correcto” sería limitarse a comprobar si el costo total agregado del servicio reforzado, distribuido entre el universo de declaraciones alcanzadas, guarda correspondencia aproximada con el monto total recaudado.
Esta formulación, sin embargo: no se apoya en ningún pronunciamiento del TJCAN; omite la referencia expresa a “servicios públicos divisibles”; y, transforma el requisito de “costo aproximado de los servicios prestados” en una simple regla de equilibrio presupuestal entre un programa de gasto y una fuente de financiamiento, sin importar que ese programa consista en funciones generales de control y seguridad.
Aceptar esta lectura supondría que cualquier política estatal intensiva en infraestructura y control (por ejemplo, un plan nacional de vigilancia fronteriza o una modernización integral del sistema aduanero) podría financiarse mediante recargos ad valorem impuestos a las importaciones de un País Miembro, siempre que el Estado presente un modelo financiero que muestre “correspondencia aproximada” entre el costo y el recaudo.
Ello estaría en contra de la jurisprudencia del TJCAN sobre la interpretación estricta de la única excepción al concepto de gravamen y pondría en riesgo la integridad del Programa de Liberación. En cambio, la SGCAN en la aplicación de la norma y la jurisprudencia andina –que exige un servicio directo, vinculado al hecho de la importación y razonablemente divisible o individualizable– preserva el sentido del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena: permite tasas por servicios concretos (v. gr. manipuleo, almacenamiento, inspecciones específicas) y excluye recargos que financian estructuras de inversión pública.
En suma, la alegada “aplicación de un estándar de divisibilidad inexistente” carece de sustento en el derecho andino. Lo que la SGCAN hace en la Resolución 2582 es aplicar y desarrollar, de manera coherente, la jurisprudencia del TJCAN sobre el concepto de tasa y la naturaleza estrictamente excepcional de la cláusula del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, exigiendo que el cobro retribuya servicios públicos divisibles y proporcionales al costo aproximado de su prestación. La TSCA ecuatoriana –por su diseño ad valorem, su finalidad de financiar un programa estructural de control y la imposibilidad de identificar un servicio divisible asociado al pago– no cumple ese estándar, y por ello fue correctamente calificada como gravamen.
En atención a las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador. De la errónea conceptualización de la naturaleza jurídica de la tasa a la luz de la doctrina tributaria internacional y de la jurisprudencia comparada Comentarios de la República del Ecuador La República del Ecuador cuestiona a la SGCAN de confundir la tasa con el precio público y el impuesto, y de no entender el “moderno alcance” del término “tasa” según la doctrina tributaria y la jurisprudencia comparada.
Al respecto, señala los siguientes criterios que, en su opinión, la SGCAN debió tener presente al momento de expedir la Resolución 2582: Doctrina tributaria como fuente supletoria Obligación de la SGCAN de acudir a fuentes supletorias (derecho de la integración y derecho administrativo) en ausencia de normas específicas, en el marco de lo dispuesto en el artículo 4 de la Decisión 425;
Cita a Plazas Vega, el Modelo de Código Tributario del CIAT, Valdés Costa, las XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, y a Troya Jaramillo para afirmar que: La tasa es un tributo ligado a un servicio o actividad de interés público, con referencia al costo del servicio. (Plazas Vega) El precio público se diferencia por su base contractual y voluntaria, mientras que la tasa tiene origen en la ley y carácter coactivo.
(Modelo de Código Tributario del CIAT, Valdés Costa) Las actividades de poder de policía (como el control aduanero) generan típicamente tasas, no precios. (XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario) Aplicación al control aduanero Cita a Troya Jaramillo para afirmar que las facilidades portuarias, aeroportuarias y de depósitos públicos son objeto idóneo de tasas, al existir una “íntima relación” entre el uso del bien de dominio público y el servicio público.
Sostiene que el control aduanero forma parte de esas actividades inherentes a la soberanía estatal, por lo que su financiamiento mediante tasas es jurídicamente adecuado. Cuestionamiento a la noción de “optatividad” Afirma que la SGCAN ha equiparado indebidamente la tasa a un precio público al exigir que el servicio sea “optativo” para justificar la tasa.
Pregunta, retóricamente, cómo podrían ser “optativas” actividades como descargue, estiba, desestiba o trámites de levante, que el TJCAN ha reconocido como servicios aduaneros susceptibles de tasas (Proceso 12‑AN‑99), cuando sin ellas el importador no puede operar. Interpreta las expresiones “por lo general” y “en principio” utilizadas por el TJCAN en la citada sentencia, referidas a los criterios de optatividad como matizadores, no como reglas rígidas, dado a que en su opinión se trataría de descripciones generales, no condiciones estrictas para toda tasa.
En síntesis, la República del Ecuador sostiene que la SGCAN desnaturalizó el concepto de tasa, al exigir optatividad típica de precios públicos, y que la TSCA encaja en el concepto doctrinal de tasa por financiar servicios de control aduanero necesarios e indivisibles. Comentarios de la República de Colombia La República de Colombia indica que la República el Ecuador intenta diferenciar “tasa” y “precio público” usando doctrina y sostiene que las tasas no tienen por qué ser optativas.
En ese sentido, indica que la doctrina citada por la República del Ecuador (Plazas Vega, CIAT, Valdés Costa, XV Jornadas, Troya) no es fuente de derecho andino, no está incorporada en ningún instrumento comunitario y, por lo tanto, la SGCAN no tiene obligación de seguirla. Subraya que el derecho andino no incorpora la categoría de “precio público”, por lo que la distinción “tasa vs. precio público” es irrelevante para la calificación bajo el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
Recuerda que el TJCAN, en su sentencia del Proceso 12‑AN‑99, señaló “En principio, puede afirmarse también que la tasa no es una imposición obligatoria, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio”. Interpreta que, aunque el Tribunal andino utilice expresiones como “en principio”, sí establece como regla general que la tasa es optativa y divisible, y que la República del Ecuador no aporta ninguna norma andina ni jurisprudencia del TJCAN que contradiga esta regla; sólo hace referencia a doctrina general.
Añade un argumento procesal: la República del Ecuador está introduciendo en la reconsideración argumentos doctrinales que no planteó en su contestación inicial a la solicitud de la República de Colombia, pese a que la doctrina citada es de 1999. Esto contraviene el artículo 45 de la Decisión 425, que prohíbe fundamentar la reconsideración en alegatos o pruebas que pudieron presentarse en el procedimiento original.
En ese sentido, la República de Colombia manifiesta que: (i) el derecho andino relevante sobre tasas es el que fija el TJCAN, no las clasificaciones doctrinales; (ii) la TSCA no se ajusta al carácter optativo y divisible de las tasas y que (iii) la nueva línea argumental de la República del Ecuador es extemporánea y debe ser descartada procesalmente.
Análisis de la SGCAN La crítica de la República del Ecuador sobre una supuesta “errónea conceptualización de la naturaleza jurídica de la tasa” parte de un enfoque equivocado: en el derecho andino, el concepto relevante de tasa no es el construido por la doctrina tributaria comparada, sino el definido por la jurisprudencia establecida por el TJCAN y aplicado por la SGCAN al interpretar el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
Frente a ese parámetro, la TSCA ecuatoriana no califica como tasa sino como gravamen. El punto de partida obligado no es la teoría general del tributo en doctrina nacional o comparada, sino la manera como el TJCAN ha llenado de contenido el concepto de “tasas y recargos análogos” al que se refiere el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. En el Proceso 12‑AN‑99, el Tribunal andino define las tasas como un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o servicio ofrecido por el Estado, cuya tarifa debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio, y añade que su objeto es “por lo general, el de financiar servicios públicos divisibles”.
El Tribunal Andino añade que “en principio” la tasa no es una imposición obligatoria, pues el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio, y que sólo ocasionalmente caben criterios distributivos a través de tarifas diferenciales. En el Proceso 25‑AI‑1999, el TJCAN advierte que cualquier suma cobrada unilateralmente por un País Miembro por el hecho de las importaciones, “sin que se pueda amparar bajo el concepto de tasas o recargos análogos que correspondan al costo aproximado de los servicios prestados”, será calificada como gravamen en los términos del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
De esta línea jurisprudencial –que la SGCAN recoge de manera expresa en la Resolución 2582 y en antecedentes como la Resolución 1999– se deriva un estándar material: sólo se excluyen del concepto de gravamen aquellos cobros que retribuyen servicios públicos divisibles, efectivamente prestados al importador, vinculados al hecho de la importación y proporcionalmente costeados.
La República del Ecuador intenta desplazar este estándar andino hacia categorías de derecho tributario general (tasa, precio público, impuesto), apoyándose en Plazas Vega, el Modelo CIAT, Valdés Costa, las XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario y Troya Jaramillo, entre otros. De igual manera, se debe tener presente que: La Decisión 425, en su artículo 4, prevé acudir a fuentes supletorias del derecho de la integración y del derecho administrativo sólo cuando exista deficiencia normativa.
Ese no es el caso: el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena y la jurisprudencia del TJCAN ofrecen un marco claro y específico para calificar tasas en el contexto andino. La distinción entre “tasa” y “precio público” en la doctrina comparada no está incorporada como tal en el derecho andino, ni ha sido asumida por el TJCAN como criterio normativo para interpretar el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
La SGCAN no está obligada a seguir esas categorías cuando éstas contradicen o diluyen el estándar jurisprudencial comunitario. La consecuencia es clara: a efectos de calificar la TSCA bajo el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, prevalece el concepto de tasa fijado por el TJCAN, no la caracterización doctrinal que la República del Ecuador hace a partir de fuentes externas.
La República del Ecuador reprocha a la SGCAN haber asimilado la tasa a un precio público al enfatizar su carácter “optativo” y sostiene que servicios como descarga, estiba, desestiba o levante no son optativos, sino indispensables. Pero esta crítica se basa en una lectura parcial de la sentencia del Proceso 12‑AN‑99. En el Proceso 12-AN-99, el TJCAN señaló que las tasas “…son un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o un servicio ofrecido por el Estado (…) Su cuantía, es decir la tarifa, debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado, ya que su objeto es, por lo general, el de financiar servicios públicos divisibles.
En principio, puede afirmarse también que la tasa no es una imposición obligatoria, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio”. Estas expresiones (“por lo general”, “en principio”) muestran que el Tribunal andino identifica la divisibilidad del servicio y la posibilidad de opción del usuario como características típicas de las tasas, sin exigirlas como condiciones lógicas absolutas para todo supuesto, pero precisamente en el contexto del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, que se refiere a tasas vinculadas a servicios prestados al importador en relación con el hecho de la importación. La SGCAN, en la Resolución 2582, retoma esta lógica para distinguir entre: la función general de control aduanero (poder de policía, seguridad, vigilancia) que forma parte de las obligaciones soberanas del Estado y se financia con recursos generales, y los servicios específicos y divisibles prestados al importador (por ejemplo, manipuleo, depósito, inspecciones puntuales, análisis de laboratorio) que, bajo ciertas condiciones, pueden ser retribuidos mediante tasas amparadas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
Cuando la República de la República del Ecuador afirma que la SGCAN confundió tasa con precio público por mencionar la optatividad, está ignorando que este elemento surge directamente de la jurisprudencia del TJCAN y que, en todo caso, la Secretaría General no convierte la optatividad en conditio sine qua non, sino en un indicador de que se está frente a un servicio público divisible, no a la financiación de funciones estructurales de control.
Desde esta óptica jurisprudencial, la SGCAN constata que la TSCA: se estructura como un recargo ad valorem sobre el valor en aduana de las importaciones provenientes u originarias de la República de Colombia (30%, 50% y luego 100%); financia un amplio programa de fortalecimiento institucional y de seguridad fronteriza (talento humano permanente, flotas, scanners de rayos X, data center, inteligencia artificial, redes de vigilancia, drones, radares, etc.); y, no se vincula a un servicio individualizable ni divisible prestado directamente a cada importador, sino a la función general de control aduanero y lucha contra el contrabando.
Bajo el criterio determinado por el TJCAN, estas características ubican la TSCA fuera de la categoría de tasa y dentro del concepto de gravamen. En efecto, la coactividad no es el problema en sí: tanto tasas como impuestos son coactivos. Lo determinante es si hay un servicio específico que pueda ser razonablemente imputado al contribuyente y cuyo costo aproximado guarde relación con la tarifa.
El hecho de que el control aduanero sea una actividad de poder de policía –como recuerda la doctrina citada por la República del Ecuador– no implica que su financiamiento pueda realizarse mediante recargos selectivos sobre importaciones intracomunitarias: el TJCAN no ha extendido el concepto de tasa hasta cubrir la financiación de toda la infraestructura aduanera y de seguridad de un país. La SGCAN, siguiendo la línea de la Resolución 1999, distingue correctamente entre “función de control” (general) y “servicio retribuible” (específico y divisible).
La TSCA cae claramente en la primera categoría. En este sentido, no hay “errónea conceptualización” de la naturaleza jurídica de la tasa: lo que hay es una aplicación estricta del concepto de tasa construido por el TJCAN para el caso concreto, que conduce a la conclusión de que la TSCA no cumple los elementos de servicio divisible y proporcionalidad, y por tanto no puede beneficiarse de la única excepción del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
Es preciso señalar que la tesis ecuatoriana según la cual toda actividad de control aduanero, por pertenecer al poder de policía, sería en principio susceptible de financiarse con tasas –independientemente de su estructura y alcance– es incompatible con la función protectora del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. Si se aceptara que basta con que exista una “actividad de poder de policía” y un modelo económico que iguale costos y recaudación para calificar un cobro como tasa, cualquier política nacional de seguridad y control fronterizo podría ser financiada mediante recargos aduaneros selectivos sobre importaciones intracomunitarias.
Afirmar lo contrario no se condice con la jurisprudencia del TJCAN sobre la naturaleza excepcional y estricta de la cláusula de tasas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena y permitiría reintroducir, por vía de ingeniería tributaria, gravámenes que el Programa de Liberación prohíbe. La SGCAN, en la Resolución 2582, evita precisamente esa deriva: reafirma que el concepto de tasa en el derecho andino es el definido por el TJCAN, y no por la doctrina tributaria general, y que la TSCA –por financiar un esquema estructural de control y seguridad, mediante un recargo ad valorem selectivo por origen– encaja en el concepto de gravamen.
En conclusión, lejos de haber conceptualizado erróneamente la naturaleza jurídica de la tasa, la SGCAN se ajusta al criterio jurisprudencial andino y preserva la coherencia del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. No aplicar los criterios y pronunciamientos del órgano jurisdiccional comunitario supranacional sería desconocer el derecho andino y el proceso de integración, destacando que el argumento ecuatoriano resulta incompatible con la interpretación consolidada del TJCAN y con la lógica del Programa de Liberación. Por tanto, en atención a las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador.
De la omisión del análisis de correspondencia entre la TSCA y el costo aproximado del servicio, así como de la diferenciación jurídica entre tasa e impuesto contenida en el Proceso 12-AN-99 Comentarios de la República del Ecuador La República del Ecuador manifiesta que la SGCAN omitió analizar adecuadamente la correspondencia entre la TSCA y el costo aproximado del servicio, pese a que ese país presentó un Informe Justificativo con cifras detalladas, metodología, estructura de costos y proyecciones.
El Informe Justificativo cuantifica el costo anual del servicio, distribuye costos por rubros y vincula esos costos al universo de declaraciones afectadas, mostrando que la recaudación esperada con tasas del 30% y 50% (y luego 100%) guarda correspondencia aproximada con la inversión y el gasto operativo del control reforzado. Para la República del Ecuador, la SGCAN “desconoció” esta prueba y “trasladó mecánicamente” la lógica del caso 2017–2018 (Resolución 1999) sin valorar las nuevas cifras ni la ampliación tecnológica, lo que constituiría un defecto de motivación y de valoración probatoria.
Al mismo tiempo, la República del Ecuador sostiene que la SGCAN no se pronunció de manera suficiente sobre la distinción entre tasa e impuesto, tal como la define el Proceso 12‑AN‑99, lo que impide entender por qué la TSCA sería tratada como gravamen y no como tasa. En resumen, la República del Ecuador señala que la SGCAN: Aplicó un estándar incorrecto; y Aun si el estándar fuera correcto, no aplicó debidamente el criterio de correspondencia aproximada al conjunto de evidencia aportada por la República del Ecuador.
Comentarios de la República de Colombia La República de Colombia manifiesta sobre el argumento de la República del Ecuador, según el cual la TSCA corresponde al costo aproximado del servicio de modernización aduanera, que, a la luz del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, una tasa sólo es justificable si corresponde al costo aproximado del servicio prestado durante el trámite de importación, no a la financiación de una política general de modernización. Señala que la TSCA califica como una “tasa de seguridad” arbitraria y desproporcionada, sin relación real con el costo de un servicio.
Asimismo, destaca que la República del Ecuador explica supuestas metodologías para las tasas del 30% y 50%, pero nada coherente para el 100%, y que las cifras cambian en muy corto tiempo, lo que revela inestabilidad metodológica y ausencia de una base técnica objetiva. La República de Colombia resalta que la República del Ecuador, en la práctica, admite que recurre a un gravamen para financiar una política interna de control aduanero, cargando el costo sobre exportaciones colombianas, lo que confirma el carácter de gravamen y no de tasa.
Análisis de la SGCAN La Resolución 2582 no omite el análisis de correspondencia entre la TSCA y el costo aproximado del servicio ni desconoce la distinción tasa/impuesto del Proceso 12‑AN‑99; por el contrario, dedica un bloque específico a examinar la metodología de costos presentada por la República del Ecuador y aplica precisamente el criterio del TJCAN para concluir que la TSCA no retribuye un servicio divisible, sino que financia un programa estructural de control, razón por la cual determinó que se constituye en un gravamen.
El punto de referencia no es la contabilidad ecuatoriana sino el criterio establecido por el TJCAN al interpretar el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena: En la sentencia del Proceso 12‑AN‑99, el TJCAN señala que las únicas excepciones al concepto de gravamen es “las tasas y recargos análogos, cuando correspondan al costo aproximado de los servicios prestados al importador en relación con el hecho mismo de la importación”, y añade que las tasas tienden a financiar servicios públicos divisibles cuya tarifa guarda una relación “directa y proporcional” con el costo del servicio.
En el Proceso 25‑AI‑1999, el TJCAN reitera que cualquier suma cobrada unilateralmente por el hecho de las importaciones, “sin que se pueda amparar bajo el concepto de tasas (…) que correspondan al costo aproximado de los servicios prestados”, será calificada como gravamen. De esta jurisprudencia, en que la SGCAN cita y asume expresamente, se desprende que la correspondencia costo‑servicio exige algo más que un equilibrio contable global: requiere que el cobro se vincule a servicios efectivamente prestados, divisibles e imputables al importador, y que el monto sea razonablemente proporcional a esos servicios, no a la financiación de funciones generales de control o política económica.
La Resolución 2582 reconstruye con detalle la “metodología” ecuatoriana: La República del Ecuador identifica un “costo total estimado del servicio” de USD 221,04 millones anuales para la tasa del 30%, desglosado en seis grandes rubros: talento humano adicional, movilidad y logística, tecnología de transparencia (scanners de rayos X), infraestructura distrital, núcleo tecnológico (data center Tier III, servidores, almacenamiento de video, IA) y seguridad estratégica (drones, radares, vigilancia satelital, candados, comunicaciones, ciberseguridad, etc.).
Para la tasa del 50%, eleva el costo anual a USD 275,23 millones ampliando el esquema de control de dos puntos (Tulcán y Guayaquil) a todos los distritos, manteniendo y extendiendo los mismos rubros. Sobre esa base, fija la tasa del 30% y luego del 50% como la variable que, aplicada a una base de importaciones colombianas reducida por contracción esperada (60% y 70%), permite recaudar exactamente esos montos, construyendo una ecuación del tipo “recaudación objetivo = costo global del programa de control”.
Es decir, la TSCA se calcula para financiar un paquete anual de inversiones e infraestructura institucional, no servicios concretos por operación. La propia SGCAN destaca que la República del Ecuador no individualiza un costo unitario por contenedor, aforo, inspección o actuación específica, sino que parte de necesidades fiscales y operativas del sistema aduanero en su conjunto.
La Resolución 2582 dedica un acápite específico (“Costo aproximado del servicio efectivamente prestado”) en el que: Presenta los argumentos de la República de Colombia, la República del Ecuador y ANDI sobre el punto. Examina los rubros de costo y la metodología ecuatoriana. Contrasta esos elementos con el estándar del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena y el Proceso 12‑AN‑99.
La SGCAN concluye, en síntesis: Que los rubros invocados describen “ante todo, un esquema amplio de fortalecimiento institucional y de seguridad fronteriza”, con inversiones de capital de vida útil plurianual y gastos estructurales de funcionamiento, que benefician al sistema de control aduanero en su conjunto y no sólo a las importaciones procedentes de la República de Colombia.
Que, en consecuencia, no se identifica un servicio individualizable ni divisible prestado directamente al importador, sino un programa de inversión y control general. Que la elección de una base estrictamente ad valorem –30%, 50%, luego 100% sobre el valor en aduana– no guarda relación con el costo de una inspección o actuación de control (que no varía con el valor de la mercancía), sino con la lógica típica de un derecho de importación. Ello rompe la “relación directa y proporcional” exigida por el TJCAN entre tarifa y costo del servicio.
Con estos elementos, la SGCAN aplica exactamente el criterio “costo aproximado de los servicios prestados” del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena tal como fue interpretado por el TJCAN: la TSCA no retribuye servicios divisibles vinculados a cada importación, sino que financia un aparato estructural de control, por lo que no puede ser considerada tasa excluida del concepto de gravamen.
La República del Ecuador sostiene que la SGCAN habría omitido la diferenciación tasa/impuesto contenida en la sentencia del Proceso 12‑AN‑99. Ese señalamiento tampoco resiste el contraste con el contenido de la Resolución 2582 y con la línea tanto del TJCAN como de la Secretaría General. La SGCAN tiene a bien referir el pronunciamiento establecido por el TJCAN en el Proceso 12-AN-99, en el que distingue la naturaleza de los impuestos y de las tasas.
En dicha sentencia el Tribunal andino señaló, en lo que aquí interesa, que “…las tasas, en cambio, son un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o un servicio ofrecido por el Estado, ya sea directamente o a través de empresas o personas particulares. Su cuantía, es decir, la tarifa, debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado, ya que su objeto es, por lo general, el de financiar servicios públicos divisibles.
En principio, puede afirmarse también que la tasa no es una imposición obligatoria, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio”. Sobre esa base, el Tribunal andino diferencia las tasas de los impuestos, estos últimos concebidos como gravámenes de carácter general no vinculados a un servicio concreto, cuya cuantía no se relaciona directamente con el costo de una prestación específica sino con finalidades recaudatorias o redistributivas más amplias.
La SGCAN se apoya en esa misma línea para afirmar que, en el derecho andino: No basta que un Estado califique internamente un cobro como “tasa” ni que alegue que se dirige a financiar actividades de interés público (control, seguridad, modernización) para que automáticamente quede fuera del concepto de gravamen. La naturaleza jurídica comunitaria del cobro se determina por su estructura y función económica: si el monto no retribuye un servicio divisible y proporcional al costo, y en cambio se comporta como un recargo ad valorem ligado al valor de las importaciones y al financiamiento de un programa general, el cobro adopta la naturaleza de un impuesto o recargo de efectos equivalentes, es decir, un gravamen a la luz del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
Así lo hizo ya la SGCAN en la Resolución 1999, al calificar la TSCA en el 2018 como gravamen, y así lo repite en la Resolución 2582. En ambos casos, el problema no es sólo la falta de servicios individualizados, sino el uso de una estructura típica de impuesto (recargo porcentual sobre el valor) para financiar funciones generales de control, lo que rompe la lógica de “tasa” que el TJCAN acepta como excepción. Lo que la República del Ecuador presenta como “omisión” es, en realidad, un desacuerdo con la apreciación sustantiva de la SGCAN: La Secretaría General sí analiza la correspondencia costo‑servicio: revisa cifras, rubros y ecuaciones financieras, pero concluye que esa metodología no demuestra un nexo razonable entre el cobro y servicios divisibles al importador, sino entre el cobro y la financiación de un plan de fortalecimiento institucional.
La Secretaría General sí aplica la distinción tasa/impuesto del TJCAN: considera que, desde la perspectiva del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, un recargo ad valorem que financia funciones generales de control y seguridad se comporta como un gravamen, no como una tasa. El TJCAN sobre la motivación de actos comunitarios ha dejado claro que los mismos no están obligados a contestar uno por uno todos los argumentos de las partes ni a citar textualmente cada párrafo de la jurisprudencia, siempre que su motivación permita comprender las razones de la decisión. La Resolución 2582 cumple con ese estándar: identifica la base jurídica (artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, jurisprudencia en el Proceso 12‑AN‑99), expone detenidamente los hechos y la metodología ecuatoriana, y razona por qué, pese a ello, no se cumple la exigencia de “costo aproximado de los servicios prestados”.
En esta línea, la SGCAN concluye que: No existe omisión de análisis de la correspondencia entre la TSCA y el costo aproximado del servicio. Existe un examen detallado en la Resolución 2582 que concluye que esa correspondencia no se acredita, conforme al estándar del TJCAN sobre tasas. Tampoco hay omisión de la distinción tasa/impuesto del Proceso 12‑AN‑99.
Esa distinción está en la base misma de la calificación de la TSCA como gravamen: su diseño ad valorem y su función de financiar un programa general de control la sitúan en la categoría de recargo de efectos equivalentes a un derecho de importación, no en la de tasa exceptuada. En atención a las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador, reiterando que se ha seguido la línea jurisprudencial del TJCAN conforme el ordenamiento jurídico comunitario, el cual no se puede desconocer.
De la omisión de pronunciamiento sobre el artículo 8 de la Decisión 778. Comentarios de la República de Ecuador La República del Ecuador sostiene que la SGCAN incurrió en un vicio de motivación al no analizar el artículo 8 literal a) numeral iv de la Decisión 778, pese a que esa norma, a su juicio, es determinante para evaluar la legalidad de la TSCA.
El artículo 8 de la Decisión 778 regula el control anterior o previo, y el literal a) numeral iv, permite expresamente acciones de investigación de carácter general sobre mercancías provenientes de determinados países, dentro de esquemas de control selectivo por riesgo. La República del Ecuador argumenta que su TSCA se enmarca en la habilitación prevista en el artículo 8 de la Decisión 778, que faculta a los Países Miembros a adoptar acciones de investigación y vigilancia focalizadas en función de perfiles de riesgo.
En particular, sostiene que: Es un mecanismo de control reforzado aplicado a mercancías de origen colombiano, en respuesta a un perfil de riesgo específico (aprehensiones de contrabando, pasos no autorizados, etc.). La selectividad por origen estaría justificada a la luz de la Decisión 778, por lo que la SGCAN debía ponderar esa norma antes de calificar la TSCA como gravamen.
La República del Ecuador manifiesta que los artículos 55 literal a) y d) de la Decisión 425 obligan a la SGCAN a exponer los fundamentos de hecho y de derecho, así como incluir “la exposición de los motivos por los cuales la medida constituye un gravamen o restricción”, lo que implica pronunciarse sobre los argumentos normativos centrales alegados por las partes.
Al no referirse al artículo 8 de la Decisión 778, la SGCAN habría incurrido en un vicio de motivación grave, al omitir un argumento normativo relevante que podría incidir en la conclusión sobre la compatibilidad de la TSCA con el derecho andino. Comentarios de la República de Colombia La República de Colombia, ante el alegato de la República del Ecuador que la SGCAN no analizó el artículo 8 de la Decisión 778 (control previo) y que la TSCA se justifica por esas obligaciones, manifiesta que, si la República del Ecuador consideró que Colombia incumple la Decisión 778, debió utilizar los mecanismos andinos (acción de incumplimiento) en lugar de imponer unilateralmente gravámenes a las importaciones colombianas para financiar su sistema aduanero.
Sostiene que la República del Ecuador confunde la obligación de ejercer control previo (Decisión 778), que es una función soberana y general, con una supuesta habilitación para financiar ese control mediante recargos sobre importaciones intracomunitarias. La República de Colombia argumenta que no hay coherencia económica en gravar importaciones formales para combatir el contrabando: El contrabando no paga aranceles ni tasas porque circula por canales irregulares.
Incrementar costos a operadores formales puede incluso desplazar actividades hacia la informalidad. Indica que, en cualquier caso, la SGCAN sí se pronunció sobre la relación entre la Decisión 778 y las tasas. En efecto, en el párrafo [109] de la Resolución 2582 se señala que las Decisiones 671 y 778 conciben el control aduanero como función de la administración, mientras definen las tasas como contraprestación por servicios efectivamente prestados, lo que obliga a separar potestad general de control y servicio retribuible.
La República de Colombia sostiene que el desacuerdo de la República del Ecuador, con el criterio de la SGCAN, no equivale a falta de pronunciamiento y no es base suficiente para invalidar la Resolución 2582. Análisis de la SGCAN La supuesta “omisión de pronunciamiento” sobre el artículo 8 de la Decisión 778 no configura un vicio de nulidad en la Resolución 2582.
Si bien dicha Resolución no dedica un acápite autónomo a desarrollar el artículo 8, la SGCAN sí analizó la relación entre la función de control aduanero regulada en la Decisión 778 y la calificación de la TSCA bajo el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, concluyendo que el control previo no autoriza a financiarse mediante un recargo ad valorem selectivo por origen.
Asimismo, conviene tener presente que la SGCAN llevó adelante el procedimiento de calificación de la TSCA como gravamen con base en los artículos 72 y 73 del Acuerdo de Cartagena y en la Decisión 425, esto es, dentro del procedimiento específico de calificación de gravámenes y restricciones previsto por el derecho andino. En ese sentido: La cuestión central no es si la República del Ecuador tiene facultades para ejercer control aduanero previo –facultades que nadie discute y que derivan de la Decisión 778– sino si la TSCA, por su diseño y efectos, encaja en la excepción de tasas del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena o debe ser tratada como gravamen.
El parámetro hermenéutico principal no es el artículo 8 de la Decisión 778, sino la jurisprudencia del TJCAN sobre gravámenes y tasas, especialmente los Procesos 12‑AN‑99 y 25‑AI‑1999, que definen el alcance de la única excepción al concepto de gravamen. En consecuencia, la SGCAN se centró en determinar si la TSCA corresponde al “costo aproximado de los servicios prestados al importador en relación con el hecho mismo de la importación”, no en reconstruir todo el régimen de control previo de la Decisión 778.
La República del Ecuador pretende que el artículo 8 de la Decisión 778 –que habilita acciones de investigación y vigilancia focalizadas, incluso por origen– legitimaría la TSCA como instrumento de control selectivo. Sin embargo: La Decisión 778, que regula la facultad y obligación de los Países Miembros de ejercer control aduanero, incluido el control previo y selectivo por riesgo, no se refiere a la estructura ni a las fuentes de financiamiento de ese control.
El TJCAN, en su jurisprudencia en los procesos 12-AN-99 y 25-AI-1999, referido a tasas, nunca ha entendido que el hecho de que una actividad sea de poder de policía (control aduanero, seguridad, lucha contra el contrabando) baste para que sus costos puedan financiarse mediante recargos sobre importaciones intracomunitarias al amparo del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
La SGCAN recoge esta distinción entre función general de control y servicios retribuibles mediante tasas al señalar –tanto en la Resolución 2582 como en antecedentes como la Resolución 1999– que: El control aduanero, la fiscalización, la seguridad de la cadena logística y la lucha contra el contrabando son funciones inherentes al Estado.
La financiación de esas funciones generales no puede desplazarse a los importadores de un País Miembro mediante un recargo ad valorem selectivo por origen, sin vulnerar el Programa de Liberación. Es decir, la Secretaría General sí aborda la relación entre función de control (Decisión 778) y gravamen (artículo 73 del Acuerdo de Cartagena).
Aunque no cite exhaustivamente el artículo 8 de la Decisión 778 en cada párrafo, deja claro que el hecho de que una medida se inserte en un esquema de control previo no basta para sustraerla del concepto de gravamen si no cumple el test de tasa establecido por el TJCAN. De acuerdo con la doctrina general que se desprende de la jurisprudencia del TJCAN, la motivación de los actos comunitarios debe indicar la base jurídica, exponer los hechos relevantes y permitir comprender las razones que conducen a la decisión, sin que sea necesario responder uno por uno todos los argumentos o citar todas las normas invocadas por las partes, siempre que la motivación global sea suficiente La Resolución 2582 cumple con la señalada jurisprudencia, pues: Identifica claramente su base jurídica, al remitirse a los artículos 72 y 73 del Acuerdo de Cartagena, a la Decisión 425 y a la jurisprudencia pertinente del TJCAN (Procesos 12-AN-99 y 25-AI-1999), así como a la práctica previa de la SGCAN en Resoluciones sobre tasas aplicadas a servicios aduaneros (entre otras, Resoluciones 438, 513, 516, 895, 1254 y 1999) Expone detalladamente el origen, diseño y efectos de la TSCA, así como la metodología de costos de la República del Ecuador;
Explica por qué la TSCA, lejos de retribuir un servicio público divisible prestado al importador, financia un programa general de inversión y control aduanero, y por qué su base estrictamente ad valorem no guarda la relación directa y proporcional exigida por el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena y la jurisprudencia del TJCAN sobre “costo aproximado de los servicios prestados”.
A partir de ello, se desprende con claridad la ratio decidendi: aunque la Decisión 778 habilite controles reforzados, esos controles no pueden financiarse mediante un recargo de naturaleza arancelaria sobre importaciones colombianas, porque ello desborda el ámbito de la excepción de tasas y vulnera el Programa de Liberación. Esa conclusión responde implícitamente al argumento basado en el artículo 8 de la Decisión 778, incluso sin citarlo expresamente.
El TJCAN ha sido claro en que los Países Miembros no pueden autoatribuirse poder sancionador económico contra otros Países Miembros al margen del sistema de solución de controversias andino. El uso de una autodenominada “tasa de seguridad” del 30%, 50% o100% ad valorem como reacción frente a presuntos incumplimientos ajenos: desnaturaliza el régimen de gravámenes y tasas; se aparta de los mecanismos de solución de controversias previstos; y, genera un incentivo peligroso para que cada país instrumente sus propias “sanciones” económicas unilaterales, minando la integridad del sistema.
Al calificar la TSCA como gravamen incompatible, la SGCAN no sólo constata su contradicción con el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, sino que también descarta un uso desviacionista de la Decisión 778. Es decir, deja claro que la facultad de ejercer control previo no puede ser utilizada como pretexto para imponer, bajo la apariencia de “tasa de seguridad”, cargas de naturaleza arancelaria encubiertas a otro País Miembro.
La República del Ecuador presenta la ausencia de una referencia expresa al artículo 8 de la Decisión 778 como “omisión de pronunciamiento” que afectaría la motivación de la Resolución 2582. Sin embargo, como se ha expuesto, la SGCAN sí analiza la relación entre control aduanero, funciones soberanas y tasas, y concluye que el financiamiento de la función general de control no puede hacerse mediante gravámenes ad valorem sobre importaciones intracomunitarias.
La Decisión 778 no es la norma de cierre del caso; el núcleo de la controversia es el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena y los criterios de interpretación por el TJCAN. En suma, no existe una auténtica “omisión de pronunciamiento” sobre el artículo 8 de la Decisión 778, sino un desacuerdo de la República del Ecuador con la motivación adoptada por la SGCAN, que se traduce en la tesis –jurídicamente fundada– de que el control previo amparado en la Decisión 778 no legitima la imposición de un recargo ad valorem selectivo por origen, calificado correctamente como gravamen incompatible con el Programa de Liberación. En atención a las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador.
ANÁLISIS DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR REALIZADA POR LA REPÚBLICA DEL ECUADOR Comentarios de la República del Ecuador La República del Ecuador formula una solicitud de medida cautelar de suspensión inmediata de la Resolución 2582, basada en el artículo 41 de la Decisión 425 y alega dos causales: Perjuicio de difícil reparación no subsanable por la Resolución definitiva Pérdida irreversible de infraestructura de seguridad (scanners, data center, drones, radares, etc.), financiada con la TSCA, cuya desactivación afectaría la vida útil y el funcionamiento de sistemas ya contratados.
Déficit fiscal operativo por el costo anual del servicio (USD 275,2 millones) sin fuente de financiación, durante los 45 días que puede durar el trámite del recurso. Riesgos de seguridad nacional derivados de la reducción del control reforzado sobre contrabando y pasos ilegales. Nulidad de pleno derecho del acto (artículo 12 literal c de la Decisión 425) Reitera que el recurso se fundamenta en la nulidad de pleno derecho por violación de plazos esenciales (artículos 29 y 54 de la Decisión 425), lo que habilita la suspensión según el artículo 41.
Invoca el precedente de la Resolución 2002, donde la SGCAN suspendió los efectos de la Resolución 1999 durante la tramitación del Recurso de Reconsideración de la República del Ecuador, precisamente por riesgo de perjuicio de difícil reparación. Comentarios de la República de Colombia La República de Colombia sostiene que otorgar la suspensión causaría un perjuicio irreparable al Sistema Andino, porque prolongaría la vigencia de una medida contraria al Programa de Liberación y erosionaría la institucionalidad comunitaria.
La República de Ecuador no ha acreditado ninguna circunstancia excepcional que justifique la suspensión en los términos del artículo 41 de la Decisión 425. Análisis de la SGCAN La solicitud de medida cautelar presentada por la República del Ecuador para suspender los efectos de la Resolución 2582 no cumple los estándares del derecho andino: ni acredita los requisitos de apariencia de buen derecho y perjuicio irreparable exigidos por el artículo 41 de la Decisión 425, ni puede prevalecer frente a la necesidad de poner fin, con la mayor celeridad, a un gravamen incompatible con el Programa de Liberación, según la jurisprudencia de la SGCAN y del TJCAN.
El artículo 41 de la Decisión 425 permite a la SGCAN suspender provisionalmente los efectos de sus actos cuando advierta que su ejecución pueda causar un perjuicio de difícil reparación y exista una base razonable (apariencia de buen derecho) para pensar que la nulidad alegada no es manifiestamente infundada. Como antecedente, en 2018, en la Resolución 2002, la Secretaría General aplicó este criterio frente al Recurso de Reconsideración de la República del Ecuador contra la Resolución 1999: Reconoció que las objeciones de la República del Ecuador sobre plazos podían requerir un examen de fondo;
Y, ante el riesgo de perjuicio difícilmente reparable, acordó suspender temporalmente los efectos de la Resolución 1999 mientras tramitaba el recurso. Ese precedente demuestra que la medida cautelar es excepcional y se reserva para supuestos en los que la validez del acto esté seriamente cuestionada y la ejecución durante el trámite recursivo pueda generar daños irreversibles que la resolución definitiva no pueda reparar.
Al respecto, es importante tener presente que cada asunto y cada Resolución tiene unos antecedentes, efectos y sus propios resultados, por lo que en el caso de la Resolución 2582, la situación es radicalmente distinta: La SGCAN no está frente a una medida desconocida, sino ante una reedición agravada de la TSCA ya calificada como gravamen en 2018 (ahora con tasas del 30, 50 y luego 100% ad valorem).
La Resolución 2582 se apoya en la misma jurisprudencia del TJCAN (Procesos 12‑AN‑99, 25‑AI‑1999) y en la práctica consolidada de la SGCAN para afirmar que la TSCA no retribuye servicios divisibles, sino un programa estructural de control. La República del Ecuador basa buena parte de su Recurso de Reconsideración en aspectos procedimentales (plazo de emisión, plazo de retiro) y en una relectura de la noción de tasa, pero no ofrece elementos novedosos que desvirtúen la línea jurisprudencial consolidada.
En estas condiciones, la apariencia de buen derecho de la pretensión ecuatoriana intenta reabrir una discusión ya encauzada en el sistema andino (TSCA 2017–2018) y vuelve a proponer, con otra etiqueta (“tasa de seguridad”), un recargo aduanero ad valorem sobre importaciones intracomunitarias, exactamente el tipo de medida que el TJCAN ha indicado que muy probablemente será calificada como gravamen.
La República del Ecuador alega que ejecutar la Resolución 2582 mientras se tramita el recurso le causaría perjuicios de difícil reparación: desmantelamiento de infraestructura de control, ruptura de contratos, déficit fiscal en la financiación de su “control reforzado”, debilitamiento de la seguridad fronteriza, etc. Pero este tipo de perjuicios: Son consecuencia de una decisión soberana de financiar un programa general de control mediante un mecanismo que el derecho andino considera incompatible (gravamen ad valorem selectivo por origen); y, No son irreparables en el sentido del artículo 41 de la Decisión 425, ya que el Estado conserva plena capacidad para reordenar su política fiscal y de gasto, y el derecho andino no le garantiza la estabilidad de un esquema de financiación que vulnera el Acuerdo de Cartagena.
En cambio, la permanencia de la TSCA durante la tramitación del recurso: Produce un daño inmediato y directo en los consumidores ecuatorianos, así como en los exportadores colombianos, que enfrentan recargos de hasta 100% sobre sus exportaciones intracomunitarias, con impacto en el tejido empresarial, el empleo y la estabilidad macroeconómica de la República de Colombia.
Erosiona la integridad del Programa de Liberación y la confianza en el sistema andino, al permitir que un país mantenga un gravamen declarado incompatible bajo la cobertura de un Recurso de Reconsideración. Desde la perspectiva del TJCAN, se insiste en que las excepciones a la libre circulación deben interpretarse estrictamente y que el Programa de Liberación es el núcleo del Acuerdo de Cartagena.
El perjuicio sistémico de permitir la vigencia de la TSCA pesa mucho más que las dificultades administrativas que pueda enfrentar la República del Ecuador para reorganizar la financiación de su política de control. La República del Ecuador invoca la Resolución 2002 como precedente de suspensión. En consecuencia, las diferencias sustantivas existentes entre ambas serán abordadas en los siguientes párrafos.
En 2018, la SGCAN se enfrentaba por primera vez a la TSCA ecuatoriana y a un debate novedoso sobre su calificación, mientras que, en 2026, la Resolución 2582 se apoya en un precedente directo (1999) y en años de jurisprudencia andina sobre gravámenes y tasas. En 2002, la cuestión de los plazos procedimentales estaba estrechamente ligada a la validez misma del acto (1999), lo que justificó un análisis de fondo y la suspensión para evitar perjuicios mientras se aclaraba la situación. En 2026, en cambio, la SGCAN ya ha emitido la Resolución 2582, y la alegada extemporaneidad de siete días no ha generado indefensión ni cambia el sentido sustantivo de la calificación de gravamen.
En 2018, la suspensión no implicó mantener por tiempo indefinido una medida repetida. En 2026, aceptar la suspensión equivaldría a permitir que la República del Ecuador continúe aplicando un gravamen que reproduce, con mayor intensidad, una figura ya declarada incompatible, lo que minaría los efectos disuasorios de la jurisprudencia comunitaria.
La SGCAN no está obligada a repetir automáticamente la solución cautelar de 2002 cuando el contexto fáctico y jurídico ha cambiado: la discrecionalidad técnica que le reconoce la Decisión 425 le permite valorar que, en 2026, la suspensión prolongaría una infracción flagrante al Programa de Liberación. Para que proceda una medida cautelar no basta alegar perjuicios: es necesario demostrar una apariencia de buen derecho razonable sobre la nulidad del acto comunitario.
En este caso, el recurso de la República del Ecuador: No desvirtúa la línea del TJCAN que restringe la excepción de tasas a servicios divisibles y proporcionales, ni aporta nueva jurisprudencia que cuestione la lectura que hace la SGCAN. Se apoya fuertemente en argumentos de forma (plazos, motivación del plazo de retiro, alegada omisión del artículo 8 de la Decisión 778) que, aun si fueran atendibles, no afectan el núcleo de la calificación de la TSCA como gravamen.
Intenta re‑conceptualizar la tasa con base en doctrina tributaria no vinculante, ignorando que el TJCAN ya definió el concepto relevante de tasa para el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. Esto hace que la apariencia de buen derecho del recurso sea reducida, lejos de mostrar un error grave de derecho en la Resolución 2582, evidenciando un desacuerdo interpretativo con la motivación realizada por la SGCAN, así como con la línea jurisprudencial consolidada.
En tal escenario, la suspensión de los efectos del acto no se justifica. A la luz del artículo 41 de la Decisión 425, de las decisiones establecidas por la SGCAN en las Resoluciones 1999 y 2002, de la jurisprudencia del TJCAN sobre gravámenes, así como precautelando un pilar fundamental de la integración andina como lo es el Programa de Liberación; corresponde desestimar la solicitud de medida cautelar solicitada por la República del Ecuador, teniendo presente que: No cumple el requisito de apariencia de buen derecho, dada la solidez jurídica de la Resolución 2582 y la reiteración de la TSCA como gravamen.
No acredita un perjuicio de difícil reparación en sentido comunitario: los costos que la República del Ecuador enfrenta son resultado de su propia opción de financiar el control general con un instrumento incompatible, mientras que la vigencia de la TSCA sí causa daños graves e inmediatos a los exportadores colombianos, a los consumidores ecuatorianos, así como al Sistema Andino de Integración. Invertiría la lógica cautelar, transformando una herramienta excepcional de protección en un mecanismo para prolongar una infracción continuada a lo dispuesto por el Acuerdo de Cartagena.
Consideraciones adicionales Sin perjuicio de lo expuesto en los puntos 5 y 6, es preciso señalar que la República del Ecuador presentó, el 2 de junio de 2026, el Oficio Nro. MPCEI-VCE-2026-0083-O, comunicando a la SGCAN la Resolución Nro. SENAE-SENAE-2026-0051-RE, la que manifiesta “se alinean [sic] con lo dispuesto en el artículo 2 de la Resolución N.° 2582”, y solicitó la incorporación de esta última al expediente DGCOM/GRAV/001/2026.
Asimismo, la República del Ecuador, manifestó que, sin perjuicio de la derogatoria de la medida calificada como gravamen, se ratificaba en el Recurso de Reconsideración contra la Resolución 2582 de la SGCAN. Sobre el particular, esta Secretaría General se permite señalar que una vez realizado el análisis, la Resolución Nro. SENAE-SENAE-2026-0051-RE cumple con lo dispuesto en la Resolución 2582 de la Secretaría General, al haber derogado la Resolución Nro.
SENAE-SENAE-2026-0031-RE, de fecha 9 de abril de 2026, publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial Nro. 262 del 10 de abril 2026 de la República del Ecuador, la misma que entró en vigor el 1 de junio de 2026. Que, por lo anteriormente expuesto, la Secretaría General de la Comunidad Andina;
RESUELVE
Artículo único.- Declarar infundado el Recurso de Reconsideración interpuesto por el la República de Ecuador contra la Resolución 2582 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, y en consecuencia ratificar dicho acto administrativo en todos sus extremos. Comuníquese a los Países Miembros la presente Resolución, la cual entrará en vigencia a partir de su fecha de publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
Dada en la ciudad de Lima, Perú, a los diecinueve días del mes de junio de dos mil veintiseis. Gonzalo Gutiérrez Reinel Embajador Secretario General