INTERPRETACION PREJUDICIAL No. 39-IP-2001 Solicitud de interpretación prejudicial de los artículos 1 y 2 de la Decisión 379 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, formulada por el Consejo de Estado de la República de Colombia Caso: “DIAN” (Proceso interno No. 6274) Magistrado Ponente: Luis Henrique Farías Mata Quito, 12 de diciembre de 2001 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA V I S T O S: Que el Consejo de Estado de la República de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo Seción Primera, por intermedio de su Consejera Dra. Olga Inés Navarrete, ha requerido la interpretación prejudicial de las normas arriba específicamente identificadas;

Que este Tribunal comunitario es competente para interpretar en vía prejudicial las normas que conforman el Ordenamiento Jurídico de la Comunidad Andina, siempre que la solicitud provenga de un juez nacional actuando en función de juez comunitario, como lo es en el caso la Alta Jurisdicción requirente, y en la medida en que dichas normas resulten pertinentes —a juicio del Tribunal Andino— para la resolución del litigio interno;

Que dicha solicitud responde a las exigencias de los artículos 32 y 33 del Tratado de Creación del Tribunal, y 125 del respectivo Estatuto; y, Que la interpretación se plantea en razón de que el ciudadano de nacionalidad colombiana Camilo Cortés Duarte, impugna mediante recurso de nulidad la resolución 1016 del 03 de marzo 1997 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Instrucción No. 0013 de 29 de mayo de 1998, fundamentándose —por lo que toca a la normativa comunitaria aplicable— en lo dispuesto por el artículo 2 de la Decisión 379 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, conforme al cual “el importador será responsable directo de la veracidad, exactitud e integridad de los datos consignados en la DAV, así como de los documentos que se adjunten”.

En razón de lo cual, procede este Tribunal a absolver la consulta formulada, previo resumen tanto de los hechos como de los argumentos esgrimidos por las partes en el proceso interno. Hechos Los resumidos por el consultante, a saber: El ciudadano colombiano Camilo Cortés Duarte, en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo colombiano, solicita del Consejo de Estado de la República de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Resolución del 03 de marzo de 1997, No. 1016, específicamente en su artículo 2, numeral 9, expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), mediante la cual se reglamenta el Decreto 1220 de 1996. b) Instrucción No. 013, del 29 de mayo de 1998, concretamente del numeral 1°, párrafos tercero y cuarto, expedida por el Director de la DIAN, mediante la cual se da aplicación al artículo 4 del Decreto 1220 de 1996.

Materia recurrida y fundamentos de la demanda Los considerados por el alto Tribunal Nacional consultante como relevantes para la presente interpretación prejudicial, así como los argumentos expuestos por el actor en la correspondiente demanda, son: 1.- El 19 de junio de 1995, la Comisión del Acuerdo de Cartagena emite la Decisión 379 (publicada en la G.O.A.C. No. 183 del 17 de junio del mismo año) en cuyo artículo 2 “hace al importador responsable directo por la exactitud y veracidad de los datos incluidos en la Declaración Andina de Valor”. 2.- En 1996 el Gobierno colombiano emite el Decreto 1220 que en su artículo 4 deja “clara la intención del Gobierno Nacional de que sea el importador quien diligencie y firme la Declaración Andina del Valor en la nacionalización de sus mercancías, haciendo énfasis en que no puede delegar tal actividad en otra persona o entidad”. 3.- El 03 de marzo de 1997 se expide la impugnada Resolución No. 1016, reglamentaria del mencionado Decreto 1220 de 1996, la que en el artículo 2, párrafo 9 señala: “La Declaración Andina del Valor será diligenciada y firmada por el importador quien podrá actuar a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera.

Cuando el importador es una persona jurídica que actúa directamente, deberá firmar el representante legal de la misma”. Considera el demandante que, de esta manera, al iniciar la frase la citada norma “se ajusta al texto legal del artículo 4 del Decreto 1220 de 1996. Sin embargo, con lo indicado a renglón seguido contraría la mencionada disposición, pues abre la puerta para que la Declaración del Valor sea firmada, no por el importador, sino por el tercero designado por aquél”.

El 29 de mayo de 1998 se emite la Instrucción 013, también impugnada por el recurrente, la cual da supuesta aplicación —según éste — al artículo 4 del Decreto 1220 de 1996, al disponer en el numeral 1°, párrafos tercero y cuarto, lo siguiente: “Por otra parte, el numeral 9 del artículo 2° de la resolución 1016 de 1997 prevé que ‘La Declaración Andina del valor será diligenciada y firmada por el importador quien podrá actuar a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera” (Subrayado fuera de texto) “En este orden de ideas, cuando el importador no pueda firmar la Declaración Andina del Valor, tiene la posibilidad de encomendar dicha actuación a una Sociedad de Intermediación Aduanera, en cuyo caso, sin perjuicio de la responsabilidad que tiene el importador, también esta Sociedad responderá en los términos y condiciones establecidos en el inciso primero del artículo 10 y en el artículo 21 del Decreto 2532 de 1994”.

Así, a criterio del actor, se “hace al intermediario aduanero responsable de la exactitud y veracidad de las declaraciones de valor que suscriba, por lo tanto, las normas demandadas contradicen en forma clara y evidente las normas de orden superior, como es el Acuerdo de Cartagena”; y continúa: “Es obvio que la Instrucción 013 contradice flagrantemente el artículo 4 del Decreto 1220 de 1996, pues mientras [éste] ordena que sea el importador por sí mismo quien firme la declaración del valor, [aquella] faculta al agente de aduanas para que haga tal suscripción”.

(Resaltado del libelo de demanda)”; e insiste: “Mientras que la Decisión 379 antes citada, hace al importador responsable directo de la veracidad, exactitud e integridad de los datos contenidos en la DAV, la Instrucción 013 de 1998 indica que es el intermediario aduanero el responsable por la veracidad y exactitud de la declaración del valor”.

Expresa finalmente: “Los apartes acusados de la Instrucción 013 de 1998, conducen a que se aplique a los intermediarios aduaneros, por analogía y extensión, las sanciones que prevé el Decreto 1220 de 1996 para los importadores. En la misma instrucción se crean obligaciones y sanciones para los intermediarios aduaneros, que no fueron establecidos por el Presidente de la República; por lo tanto, el proceder de la DIAN desborda las facultades legales e invade las del Gobierno Nacional, puesto que la facultad de crear obligaciones y sanciones en el campo aduanero corresponde de manera privativa al Gobierno”.

Contestación de la demanda Presentada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) mediante apoderado, sostiene la demandada en lo principal que al considerar la parte demandante que al tenor del “artículo 4 del Decreto 1220 de 1996, el trámite señalado sólo puede hacerlo en forma personal el importador, parece ignorar la existencia de instituciones tan serias como la representación contemplada en la legislación civil que dispone: Artículo 1505: Lo que una persona ejecuta a nombre de otra, estando facultada por ella o por la ley para representarla, produce respecto del representado iguales efectos que si hubiese contratado él mismo” Sostiene, que con tal razonamiento se estaría desconociendo también la naturaleza de algunas profesiones, comenzando por la de abogado, la que en esencia lleva implícito el cumplimiento de un mandato y una representación. Agrega que la función principal de las personas jurídicas se desarrolla mediante representación. Con relación al importador expresa: “La figura del importador no conlleva el significado individualista que pretende darle el demandante, puesto que tal sujeto de derecho puede estar conformado por un conglomerado, una sociedad de cualquier naturaleza, grupo o una persona.

Al respecto es preciso anotar, “que con el fin de garantizar la eficiencia de las operaciones de comercio exterior, el Gobierno Nacional mediante Decreto 2532 de 1994, definió la intermediación aduanera como una actividad mercantil y de servicio, orientada a facilitar a los particulares el cumplimiento de las normas legales existentes en materia de importación, exportación, tránsito aduanero y cualquier operación o procedimiento aduanero inherente a dicha actividad ” El citado Decreto, en su artículo 3 al señalar los sujetos acreditados para desarrollar dicha actividad, incluyó a las denominadas “Sociedades de Intermediación Aduanera”, las que previo registro ante la DIAN, actúan en nombre y por encargo de terceros (importadores, exportadores o usuarios aduaneros permanentes)” Con vista de lo anteriormente reseñado el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, C O N S I D E R A Que el contenido de las normas que van a ser objeto de interpretación, señaladas por el consultante a tal fin, es el siguiente: Decisión 379 “Artículo 1.- Para la determinación del valor en aduana de las mercancías importadas, las administraciones aduaneras de los Países Miembros exigirán al importador la “Declaración Andina del Valor (DAV)”, cuyo formulario e instrucciones para su llenado o diligenciamiento correspondiente, figuran en el anexo de la presente Decisión”.

“Artículo 2.- El importador será responsable directo de la veracidad, exactitud e integridad de los datos consignados en la DAV, así como de los documentos que se adjunten y que sean necesarios para la determinación del valor aduanero de las mercancías. Los Países Miembros aplicarán las sanciones establecidas por lo dispuesto en sus legislaciones internas”.

1. DECLARACIÓN ANDINA DEL VALOR La Decisión 379 establece que para la determinación del valor en aduana de las mercancías importadas, las administraciones aduaneras de los Países Miembros exigirán al importador la "Declaración Andina del Valor – (DAV)", la cual deberá presentarse conjuntamente con la Declaración de Importación. La implementación de este mecanismo –Declaración Andina del Valor– utilizado de manera uniforme en los Países Miembros, permite a las autoridades aduaneras conocer los elementos relacionados con la transacción comercial de las mercancías importadas, determinantes del Valor en Aduana de las mismas.

Igualmente, facilita la aplicación de las normas comunes basadas en el Acuerdo del Valor del GATT de 1994, que es uno de los Acuerdos Multilaterales anexo al Tratado por el que se establece la Organización Mundial de Comercio. Asi mismo, la mencionada Decisión señala dentro de su considerando que la Declaración Andina de Valor es un documento complementario de la Declaración de Importación. El Diccionario de la Lengua Española define Complementario como aquello: “Que sirve para completar o perfeccionar alguna cosa” En este sentido si la Declaración Andina de Valor es el documento complementario de la Declaración de Importación, este último resulta ser obviamente el principal; pero, estima el Tribunal Andino, que ambas constituyen un todo indivisible. 2.

MANDATO El Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Cabanellas define mandato como un “contrato consensual por el cual una de las partes, llamada mandante, confía su representación, el desempeño de un servicio o la gestión de un negocio, a otra persona, el mandatario, que acepta el encargo”. El Código Civil Colombiano define mandato como “contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera.” De lo anterior podemos concluir que el contrato de mandato, tiene lugar cuando una parte da a otra un poder, que ésta acepta, para representarla, al efecto de ejecutar en su nombre y de su cuenta un acto jurídico, o una serie de actos.

3. LA FIGURA DEL IMPORTADOR A los efectos de determinar si el formulario de la Declaración Andina del Valor puede ser firmada y diligenciada por un tercero facultado por el importador, debe tomarse en consideración: a) El artículo 1 de la Decisión 379 que indica: “los Países Miembros exigirán al importador la ‘Declaración Andina del Valor – (DAV), cuyo formulario e instrucciones para su llenado o diligenciamiento correspondiente, figuran en el Anexo de la presente Decisión”, es decir, constituido tanto por dichos Formulario como por el Instructivo. b) El Anexo de la Decisión 379 —Instructivo para el llenado o diligenciamiento de la Declaración Andina del Valor en Aduana— al describir el contenido de la casilla 43 (Intermediario entre el importador y proveedor), señala que en ésta debe indicarse si la transacción comercial fue realizada con participación de algún intermediario denominado también agente, comisionista, u otros; y, c) En lo que respecta al espacio correspondiente al “DECLARANTE” de la DAV, el instructivo señala en su parte final: “DATOS SOBRE EL DECLARANTE: El declarante, persona que diligencia y firma el presente documento, será determinado de acuerdo a las legislaciones nacionales de los Países Miembros.

Con su firma el declarante se hace responsable de la veracidad y exactitud de los datos consignados en el presente documento, según los términos señalados en las legislaciones nacionales de los Países Miembros” (Resaltados de esta sentencia) De lo anterior se desprende literalmente la posibilidad de intervención de un intermediario (“denominado también agente, comisionista u otros”), en lo términos y condiciones que determinen “las legislaciones nacionales de los Países Miembros”.

Cabe precisar que el importador, persona que introduce “al territorio nacional, previo cumplimiento de requisitos y formalidades legales, mercancías procedentes de otros países” (Chahín Lizcano, Guillermo p. 284, Comercio Exterior. Ediciones Librería Profesional. Bogotá, 1998, segunda edición) no se libera de responsabilidad por el hecho de que el formulario haya sido firmado por un intermediario.

Por el contrario, aun cuando no aparezca su firma, figura como responsable directo de la veracidad, exactitud e integridad de los datos de la declaración, como bien lo señala el artículo 2 de la Decisión 379, pudiendo ser comprobada a posteriori por las administraciones aduaneras de los Países Miembros, y en tal sentido, el importador se encuentra “obligado a suministrar la información y documentos que a tal efecto le sean requeridos en la forma y condiciones establecidas por dichas administraciones”, todo, según lo dispuesto por el artículo 3 de la misma Decisión. Igualmente, y respecto de la responsabilidad del intermediario que haya suscrito la Declaración, habría que distinguir dos tipos de relaciones: frente a la Administración y frente al importador.

Ante aquella, responde solidariamente junto con el importador, de la veracidad y exactitud de los datos consignados en dicha Declaración “según los términos señalados en las legislaciones nacionales de los Países Miembros”; mientras que, en cuanto al importador, todo dependerá de lo estipulado en el respectivo contrato de mandato. Con los antecedentes expuestos: EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA C O N C L U Y E: 1.

La Decisión 379 establece que para la determinación del valor en aduana de las mercancías importadas, las administraciones aduaneras de los Países Miembros exigirán al importador la “Declaración Andina del Valor (DAV)”, la cual deberá presentarse conjuntamente con la Declaración de Importación. 2. En su anexo (“Declaración Andina de Valor en Aduana” y correspondiente “Instructivo”) se regula la figura del intermediario en los términos ya expresados en la presente sentencia. 3.

En cuanto al mandatario, siendo el mandato una institución universal, mediante la cual una persona ejecuta a nombre de otra actos para los que se encuentra facultado, y que produce respecto del representado idénticos efectos que si aquellos los hubiere realizado él mismo, solamente determinados actos, expresamente excluidos por normativa de rango legal, no podrían ser cumplidos por el mandatario.

La Decisión 379 no señaló expresamente, ni en su parte considerativa ni en la dispositiva, acto alguno que debiera ser excluido del mandato. 4. El importador no se libera de responsabilidad por el hecho de que el formulario haya sido firmado por un intermediario. Por el contrario, aun cuando no aparezca su firma, el importador figura como responsable directo de la veracidad, exactitud e integridad de los datos de la declaración, como bien lo señalan los artículo 2 y 3 de la Decisión 379.

De conformidad con el artículo 35 del Tratado de creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el juez nacional consultante, al emitir el respectivo fallo, deberá adoptar la presente interpretación, realizada por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina con fundamento en las señaladas normas del ordenamiento jurídico comunitario.

Además, deberá dar cumplimiento a las prescripciones contenidas en el párrafo tercero del artículo 128 del vigente Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Notifíquese asimismo al consultante mediante copia certificada y sellada de la presente sentencia, la que también deberá remitirse a la Secretaría General de la Comunidad Andina a los fines de su correspondiente publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.

Guillermo Chahín Lizcano PRESIDENTE Luis Henrique Farías Mata MAGISTRADO Rubén Herdoíza Mera MAGISTRADO Gualberto Dávalos García MAGISTRADO Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.- La sentencia que antecede es fiel copia del original que reposa en el expediente de esta Secretaría. CERTIFICO.- Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO