ACCIÓN DE INCUMPLIMIENTO 16-AI-2000 Acción de Incumplimiento interpuesta por la Secretaría General de la Comunidad Andina contra la República de Colombia, por supuesta contravención del artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina; de la Decisión 399 de la Comisión relativa a Transporte Internacional de Mercancías por Carretera y de las Resoluciones 291 y 329 de la Secretaría General.
Quito, 24 de noviembre del año 2000 El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en la acción de Incumplimiento interpuesta por la Secretaría General de la misma en contra la República de Colombia, al considerar que dicho País Miembro contraviene el artículo 4° del Tratado de Creación del Tribunal, la Decisión 399 de la Comisión y las Resoluciones 291 y 329 de la Secretaría General, al no garantizar las condiciones necesarias para el libre tránsito de los vehículos habilitados y unidades de carga debidamente registrados y, procedentes del Ecuador, para el transporte internacional de mercancías por carretera;
VISTOS: El escrito SG-C/2.3/156/2000 febrero del 2000, mediante el cual la Secretaría General de la Comunidad Andina interpone acción de incumplimiento contra la República de Colombia por supuesta inobservancia de las normas del ordenamiento jurídico comunitario, antes citadas; La contestación de la demanda presentada por la Representante de la Nación colombiana, constituida mediante poder especial conferido por los Ministros de Comercio Exterior y de Transporte de la República de Colombia, recibida en este Tribunal en tiempo hábil.
Las pruebas aportadas por las partes, el acta correspondiente a la audiencia pública celebrada el 20 de julio 2000, los escritos de conclusiones, los resultados de la inspección practicada en la ciudad de Ipiales, Colombia, el 1° de agosto del 2000, y demás documentos que cursan en el expediente. 1. Antecedentes 1.1. Las partes: Es parte demandante la Secretaría General de la Comunidad Andina, órgano comunitario que deduce acción jurisdiccional en contra de la República de Colombia, por los supuestos incumplimientos de dicho País Miembro al no garantizar las condiciones necesarias para el libre tránsito de vehículos procedentes del Ecuador, habilitados para el transporte internacional de mercancía por carretera, a los cuales se hizo referencia. 1.2.
La demanda. 1.2.1. Objeto de la Acción: La demanda se encamina a obtener el pronunciamiento del Tribunal acerca de la conducta asumida por la República de Colombia, consistente, según la demandante, en haber omitido el cumplimiento de obligaciones derivadas del ordenamiento jurídico comunitario al no garantizar las condiciones necesarias para el libre tránsito de los vehículos habilitados y unidades de carga debidamente registrados, procedentes del Ecuador, para el transporte internacional de mercancías por carretera. 1.2.2.
Normas del ordenamiento jurídico que se estiman violadas por el incumplimiento. Se aduce que el incumplimiento vulnera el art. 4 del Tratado de Creación del Tribunal, la Decisión 399 de la Comisión y las Resoluciones 291 y 329 de la Secretaría General, la primera que contiene el Dictamen 039-99 de incumplimiento y, la segunda, que resuelve el recurso de reconsideración interpuesto por Colombia. 1.2.3.
Fundamentos de hecho. La Secretaría General recibió del Ecuador el FAX N° 438 DININ/NCI, solicitando pronunciamiento en contra del Gobierno Colombiano “por no permitir el transporte internacional de modo directo” (30-VI-99); habiéndose dado inicio a la investigación correspondiente conforme a la Decisión 425 (5-VII-99), emitiendo luego la nota de observaciones al Gobierno de Colombia indicando que “no estaría adoptando las medidas necesarias para garantizar el libre tránsito” de transportistas ecuatorianos en territorio colombiano (9-VII-99).
El Gobierno colombiano cumplió en término hábil con presentar sus descargos, acompañados de documentos relativos a las medidas adoptadas, según se ha dicho, para ajustar su conducta a la Decisión 399 (9-VIII-99). La empresa Apoyo, Opinión y Mercado S.A. del Perú, presentó el estudio solicitado por la Secretaría General, titulado “El conflicto comercial entre Ecuador-Colombia”, cuyas conclusiones finales se anotan en cuatro puntos (22-IX-99); informe consolidado más tarde por Secretaría General, bajo el título “Informe sobre Problema del Transporte entre Ecuador y Colombia”, en el cual se concluye que en la frontera colombo-ecuatoriana “no existe posibilidad de transportar mercancías de modo directo”, lo cual resulta contrario a la Decisión 399 (23-IX-99).
En este informe se anota que Colombia estableció una póliza de Seguros que ampara a vehículos legalmente habilitados. Bajo dichos antecedentes se emite la Resolución 291 que contiene el Dictamen 39-99 de incumplimiento del art. 4° Del Tratado de Creación del Tribunal y de la Decisión 399 (27-IX-99); Resolución contra la cual el Gobierno de Colombia ha interpuesto recurso de reconsideración (II-X-99), el que ha sido negado por medio de Resolución 329, (17-XII-99), confirmatoria de la Resolución 291 (17-XII-99).
Se expresa, finalmente, que hasta la interposición de la demanda, no se ha informado sobre las medidas encaminadas a garantizar condiciones de libre tránsito de los vehículos procedentes del Ecuador. 1.2.4. Verificación de los trámites previos En este punto, la demanda anota: “Estos trámites previos están consagrados en el propio Tratado que crea el Tribunal y se justifica por varias razones, entre las cuales figuran la auto tutela y la economía procesal”, refiriéndose a lo dicho por el Tribunal en la sentencia de 30 de octubre de 1996, proferida en el proceso N° 1-AI-96. 1.2.5.
Fundamentos de Derecho Se apoya la acción, fundamentalmente, en el incumplimiento del artículo 4 de Tratado de Creación del Tribunal cuyo texto se transcribe, relievándose las dos obligaciones básicas para los Países Miembros, aquellas de hacer y de no hacer, y señalando sobre el particular casos de jurisprudencia sobre incumplimiento aplicables al presente proceso.
Asimismo se acusa el incumplimiento de la Decisión 399 en sus arts. 3, 13 y 14 con la debida fundamentación, para luego referirse a las Resoluciones 291 y 329 de la Secretaría General, concluyendo que el Gobierno de Colombia ha incurrido en el incumplimiento de las disposiciones legales citadas. 2. Contestación de la demanda 2.1. Hechos y pretensiones de la demanda La demandada contesta admitiendo los hechos y antecedentes detallados por la actora en los 8 puntos constantes en el respectivo libelo; no obstante, se opone a las pretensiones de la demanda, por cuanto a su juicio “no existe incumplimiento del Ordenamiento Jurídico Andino por parte de Colombia, en la medida en que la autoridad competente del país no ha expedido norma alguna que modifique o restrinja la aplicación de la referida Decisión 399 en Colombia”.
Expresa, adicionalmente, que como puede observarse los cargos imputados no son atribuibles a dicho País Miembro, sino a la República del Ecuador, pasando a consignar fundamentos de la defensa contenidos en varios puntos relativos a las medidas adoptadas por el Gobierno colombiano. 2.2. Argumentos de Derecho: Argumenta falsa motivación en los fundamentos de la demanda y cumplimiento de normas de adopción de medidas por parte de la demandada, refiriéndose al art. 4° del Tratado de Creación del Tribunal y manifiesta que “existe coordinación y apoyo de las autoridades públicas entre sí, y de estas hacia los sectores privados involucrados en el transporte de carga tendientes a la aplicación de la Decisión 399”. 2.3.
Existencia de policía de carreteras en la República de Colombia Resalta que es uno de los pocos países de la subregión que además de los organismos de tránsito y transporte, cuenta con policía de carreteras que además de atender la vigilancia, garantiza el normal desplazamiento de vehículos. 2.4. Fundamento legal En este punto se refiere la constitución política de la República de Colombia, así como 8 instrumentos legales vinculados a la materia que se juzga y se hace mención a la adopción de otras medidas. 2.5.
Petitorio Solicita que se declare expresamente que la República de Colombia no ha incumplido la Decisión 399, ni el art. 4 del Tratado de Creación del Tribunal y tampoco las Resoluciones 291 y 329 de la Secretaría General. 3. La Audiencia Pública. Fue convocada para el 20 de julio del año 2000 y tuvo lugar en esa fecha con la asistencia de las partes, las cuales, por intermedio de sus respectivos representantes, hicieron los planteamientos que seguidamente se resumen extractándolos de los escritos de conclusiones aportados en tiempo hábil: 4.
Conclusiones de la actora. En el escrito aportado por la demandante se hace relación de los fundamentos de hecho con sus antecedentes y del procedimiento administrativo de incumplimiento, pasando luego a los fundamentos de derecho que se inician con el incumplimiento del art. 4 del Tratado de Creación del Tribunal acerca del cual se afirma que “al no adoptar todas las medidas encaminadas a garantizar las condiciones para el libre tránsito de vehículos habilitados y unidades de carga debidamente registrados, procedentes del Ecuador para el transporte internacional de mercancías por carretera, se incumple las obligaciones emanadas del ordenamiento jurídico andino”.
En relación con el incumplimiento de la Decisión 399, arts. 3, 13 y 14, manifiesta la actora que “los hechos acreditados en el procedimiento de incumplimiento adelantado por la Secretaría General llevan a la conclusión de que la República de Colombia no está observando los principios fundamentales de libertad de operación, acceso al mercado, no discriminación, igualdad de tratamiento legal y libre competencia (art. 3), y tampoco está garantizando “el derecho de efectuar y prestar el servicio de transporte internacional” como lo dispone el art. 13 de la citada decisión 399”.
Sobre el incumplimiento de las Resoluciones 291 y 329 de la Secretaría General, señala que el Tribunal fue enfático en la sentencia 3-AI-96 al determinar que “constituyendo las Resoluciones de la Junta del Acuerdo de Cartagena actos administrativos, se encuentran revestidos o amparados de las características de la presunción de legalidad y ejecutoriedad”.
Con referencia a los argumentos de Colombia presentados en la contestación de la demanda y en la audiencia pública de trámite, expresa que estos resultan infundados, previo resumen de los mismos. En lo atinente a las “medidas necesarias” previstas en el art. 4°, del Tratado de Creación del Tribunal, manifiesta que aquellas deben cumplir los requisitos de ser suficientes, de ser adecuadas y de ser eficaces; condiciones que Colombia no ha atendido para superar las dificultades existentes en el ingreso de vehículos ecuatorianos a su territorio.
En cuanto a los argumentos de la República de Colombia, expresados por sus Representantes al contestar la demanda, durante la audiencia pública y en el consiguiente escrito en materia de conclusiones, dirigidos a demostrar inexistencia del incumplimiento, la Parte los considera infundados y en su oposición los desvanece uno a uno, con fundamentaciones contrariamente demostrativas del desacato denunciado.
Entre esas argumentaciones manifiesta, que el “expedir permisos de prestación de servicios a las empresas ecuatorianas que lo soliciten” no es prueba de cumplimiento, porque dichos actos administrativos no son parte del proceso; el otorgamiento de los permisos de transporte se halla regulado por los arts. 33 y siguientes de la Decisión 399.
Sobre la falsa motivación en que incurrió la Secretaría General, afirma que el argumento es infundado porque “el caso presente no fue iniciado a solicitud de un particular sino del Gobierno ecuatoriano” y en caso de ser así la Secretaría General habría estado obligada a actuar, conforme al art. 25 de Tratado de Creación del Tribunal. En cuanto a la policía de Carreteras “por si misma no demuestra el cumplimiento colombiano”, de la norma comunitaria infringida, pues no se acredita que dicha policía esté garantizando plenamente el libre tránsito de vehículos ecuatorianos en territorio colombiano. La invocación que se hace de normas internas colombianas como justificativas del supuesto cumplimiento, expresa la actora que es improcedente, porque de acuerdo con el Tribunal “para su coexistencia y relación debe tenerse en cuenta el principio de prevalencia y preeminencia del ordenamiento jurídico andino sobre la normativa interna de los Países Miembros”.
Acerca del cuestionamiento del Gobierno de Colombia sobre la “inclusión al expediente del informe de la empresa peruana Apoyo, Opinión y Mercado S.A., contratada por la Secretaría General para estudiar la situación del transporte internacional de carga por carretera”, expresa que este cargo fue respondido mediante la resolución 329 y reitera el criterio expresado por la Secretaría General en esa oportunidad, citando los artículos pertinentes de la Decisión 425, conforme a la cual afirma que el expediente estuvo a disposición de los Gobiernos de Colombia y del Ecuador, dado el derecho que les corresponde para acceder al mismo, el cual tuvo carácter de reservado sólo hasta la emisión de la Resolución 291.
En el caso de Colombia, no se hizo uso del mencionado derecho sino hasta el 6 de octubre de 1999, fecha posterior a la expedición de la Resolución impugnada, cuando solicitó mediante comunicación 14918, copia de todos lo documentos del expediente; dicha petición fue atendida por la Secretaría General como consta en la carta SG-C/2.1/1813/1999, enviada vía DHL según consta en la guía N° 6598077916 del 12 de octubre de 1999.
Lo anteriormente señalado, en lugar de ocasionar un vicio de nulidad, confirma la legalidad de dichas pruebas documentales, las mismas que no sólo estuvieron a disposición del Gobierno colombiano sino que éste, a través de sus funcionarios, colaboró en su elaboración, con lo cual se dio cumplimiento a los principios de legalidad, igualdad de trato a las partes y transparencia, entre otros; continuando con amplia fundamentación sobre el particular.
Finalmente menciona un caso similar de pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y concluye señalando, haberse “establecido el incumplimiento de Colombia por no adoptar las medidas suficientes y adecuadas para garantizar el transporte de carga en vehículos ecuatorianos en su territorio”, por lo que “corresponde a la República de Colombia adoptar todas las medidas necesarias y proporcionadas, esto es, suficientes y adecuadas, para poner fin a las amenazas y o las vías de hecho que puedan adoptar los transportadores de la A.C.C. en su territorio, y permitir el ingreso de vehículos de transporte internacional de mercancías procedentes del Ecuador” para poner fin al incumplimiento señalado.
Expresa que para mejor proveer, la Secretaría General “decidió enviar a dos de sus funcionarios a constatar si las circunstancias que dieron origen a la reclamación ecuatoriana habían cesado o no; de la misma manera obró la Secretaría General al incorporar al expediente los resultados de la investigación acerca del diagnóstico de la situación del comercio fronterizo para lo cual contrató los servicios de la empresa Apoyo, Opinión y Mercado S.A.” Concluye la demandante afirmando en este contexto, que “ha quedado plenamente establecido el incumplimiento en que ha incurrido la República de Colombia”, por lo que insiste ante el Tribunal, a fin de que en su pronunciamiento le exhorte a adoptar las medidas necesarias, esto es, suficientes, adecuadas y eficaces, para “poner fin al incumplimiento señalado”. 5.
Conclusiones de la parte demandada Con referencia a las normas presuntamente violadas por la República de Colombia, esto es, las resoluciones 291 y 329 de la Secretaría General, y, el art. 3° de la Decisión 399 manifiesta la parte que tal situación no ha sido probada por la actora, ya que Colombia posee normas claras y precisas, algunas desde antes de la citada Decisión, que permiten claramente la libre competencia de los transportadores ecuatorianos y colombianos dentro de los principios normados por dicho artículo 3°.
Con referencia al art. 13 de la misma Decisión se expresa que su incumplimiento es irreal. Sobre la violación del art. 14, se afirma que se respeta la normatividad integracionista habiéndose concedido los permisos de operación y prestación de servicios que permiten “el libre tránsito a todas las unidades de carga debidamente registradas para que desarrollen dentro del territorio nacional, el transporte de mercancías procedentes del Ecuador”; situación no desvirtuada, por el contrario, se dice, confirmada en la audiencia de 20 de julio.
Acerca de la violación de los arts. 185 y 186 de la Decisión, se expresa que carecen de fundamento, porque los organismos del Gobierno colombiano han dado aplicación real y efectiva a los arts, de la Decisión 399, “tanto en la expedición de los permisos para el libre tránsito como en la implementación de normas y medidas administrativas que permitan la aplicación de éste en el territorio nacional”; así como para que se dé aplicación al art. 21, en las diferentes formas de operación para el transporte de mercancías entre ambos países.
En cuanto a los demás aspectos del art. 186, anota la coordinación con las autoridades en reuniones binacionales cual consta en las actas pertinentes. Reitera la fiel aplicación del art. 21 de la Decisión 399 en cuanto al transporte internacional en sus dos modalidades, de manera directa o sea sin el cambio de tractocamión y del remolque o semiremolque; o indirecta, por medio del cambio de tractocamión sin transbordo de las mercancías”.
Se anota en este campo, que “el transbordo, es un acuerdo de carácter comercial regido eminentemente por normas de derecho privado, que debe ser tenido en cuenta, no como excepción a la regla, sino mas bien como la regla general que rige cualquier relación comercial, así como la plasmó el artículo 24 en comento”. Concluyendo la primera parte del escrito respectivo, la demandada expresa que en discrepancia con la Secretaría General, considera: 1.
Que se ha dado aplicación en debida forma el art. 4° del Tratado de Creación del Tribunal, exponiendo los fundamentos del caso. 2. No se ha probado, si siquiera sumariamente la violación de los artículos 13 y 14 de la Decisión 399. 3. Las argumentaciones de transgresión a la normatividad antes mencionada, no tienen fundamento para la violación atribuida al Gobierno colombiano. Como segundo aspecto pide se considere la situación planteada desde un comienzo por el Gobierno colombiano “en la contestación a la nota de observaciones y a las resoluciones 291 y 329 en cuanto tiene que ver con el procedimiento que fue aplicado por la Secretaría General para la obtención de las pruebas que pretende hacer valer dentro del presente proceso, las cuales quiero ser enfático, podría decretar según su leal saber y entender con el fin de llenarse de argumentos que le permitiesen como lo hizo, demandar un pronunciamiento de ese Tribunal, en el sentido de que declare el incumplimiento de Colombia, en la aplicación de los artículos 13, 14, 21, 185 y 186 de la Decisión 399, así como del artículo 4° del Acuerdo de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, pero que debieron ser notificados al Gobierno colombiano, con el fin de permitir la aplicación del debido proceso o legítima defensa, que rige el procedimiento universal y del cual no es ajeno el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina de Naciones”.
Sobre el particular manifiesta, no desconocer la competencia de la Secretaría General en la aplicación de la normativa comunitaria, pero tampoco puede pensarse que ésta dentro de los procedimientos relativos a supuestos incumplimientos de los Países Miembros, “decrete pruebas que no sean comunicadas a los países interesados”; omisión que dejando a consideración del Tribunal, puede estar desatendiendo aspectos como el de publicidad, transparencia y derecho a la defensa en contra de Colombia” La prueba de acuerdo a la normatividad interna de los países miembros, debe ser allegada en forma regular y oportuna al proceso a través del mecanismo de la real controversia.
En el caso de autos la Secretaría General ordenó la visita de dos funcionarios a la frontera y contrató la firma Apoyo, Opinión y Mercado S.A. del Perú, que debió notificarse al Gobierno colombiano, para que pudiese intervenir en la práctica de esas pruebas y pueda ejercer legítima defensa; extrañando que con esta omisión, “se desconocen por la Secretaría General los cánones de procedimiento generalmente aceptado por los Países Miembros de la Comunidad Andina de Naciones”.
Se tuvo conocimiento de esta práctica de prueba, cuando se comunicó la Resolución 291 que dictaminó el incumplimiento, con lo cual han sido desconocidos los principios de igualdad y transparencia consagrados en el ordenamiento jurídico andino, en especial la Decisión 425 que regula los procedimientos administrativos. Por último se refiere a la contratación de la Universidad Politécnica de Valencia, para la realización de un estudio sobre la situación del transporte terrestre de carga entre los países andinos, “con el fin de entender la real dimensión del problema”.
Ratificando el petitorio de la contestación de la demanda, solicita se declare que la República de Colombia no ha incumplido el art. 4° del Tratado de Creación del Tribunal; los artículos 13, 14, 21, 185 y 186 de la Decisión 399, así como las Resoluciones 291 y 329 de la Secretaría General.
6. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es competente para conocer de la presente controversia en virtud de las previsiones de los artículos 23 y 24 de su Tratado de Creación, concordados con las normas del Capítulo I del Título 2º de su Estatuto (Decisión 184 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena) y del Título II de su Reglamento Interno, en las que se regula lo pertinente a la Acción de Incumplimiento y como quiera que se han observado rigurosamente las formalidades inherentes a la referida Acción, sin que exista irregularidad procesal alguna que invalide lo actuado, procede a dictar la sentencia, previo el siguiente análisis: 6.1.
La liberación del transporte de bienes por carretera dentro del ámbito territorial comunitario como instrumento indispensable para el libre tránsito de mercancías. La construcción del mercado común, fin último que persigue la Comunidad Andina de Naciones dentro del proceso de integración que adelanta, exige a más de la eliminación de los aranceles en el comercio intracomunitario y de la supresión de las barreras y restricciones de todo orden, que la circulación y el tránsito entre los Países Miembros, tanto de bienes, servicios, personas y capitales se efectúe libremente y sin obstáculos de ninguna naturaleza.
El movimiento de las mercancías de un país a otro, esto es su transporte, debe al igual que los demás servicios, pero éste con mayor razón que los demás, gozar de toda clase de garantías que le permitan realizarse con la mayor fluidez y libertad posibles, de manera que los intercambios y movimientos de los factores de producción en el interior del territorio de la Comunidad se cumplan, como si se tratara de intercambios semejantes a los que existen entre regiones del territorio de los Países Miembros.
Estimando que el servicio de transporte constituye uno de los instrumentos más eficaces para la consolidación de espacio económico subregional, mediante el apoyo determinante que brinda al intercambio comercial, la Comisión del Acuerdo de Cartagena expidió la Decisión 399 sobre Transporte Internacional de Mercancías por Carretera. La liberalización de los servicios de transporte de mercancías dentro de la Comunidad aparece estrechamente conectada al logro de los objetivos de la integración andina en todas sus fases, al punto de que no es posible hablar de ella cuando, por razón de restricciones al servicio de transporte entre los países, puede afectarse de manera grave el principio de la libre circulación de mercancías, que tiene su expresión normativa y programática en el denominado Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena, consagrado en el Capítulo V del mismo.
Para evitar que tales efectos nocivos se produzcan y con el propósito de liberalizar la oferta y la prestación del servicio de transporte internacional de mercancías por carretera, la Decisión 399 consagró el compromiso unánime de los Países Miembros, de homologar las autorizaciones y documentos de transporte y eliminar toda medida restrictiva que afecte o pudiera afectar las operaciones de dicho transporte.
Los Países Miembros quedaron obligados por su propia voluntad y consentimiento a mantener en plena vigencia y aplicación respecto de este servicio, los principios fundamentales de libertad de operación, acceso al mercado, trato nacional, transparencia, no discriminación, igualdad de tratamiento legal, libre competencia y nación más favorecida, expresamente establecidos en el artículo 3 de la norma comunitaria comentada.
En el mismo cuerpo legal (artículo 21) se regularon las modalidades de operación mediante las cuales se puede efectuar el transporte internacional de mercancías por carretera, a saber: de forma directa, sin cambio del camión ni del remolque o semirremolque; y, también de forma directa, pero con cambio del tracto-camión, sin transbordo de las mercancías.
El transbordo de mercancías se autorizó sólo como vía de excepción y a condición de que haya sido previa y expresamente acordado por el transportista autorizado y el remitente de la mercadería, lo cual deberá constar en la Carta de Porte Internacional por Carretera (CPIC). Considera el Tribunal que establecer modalidades y procedimientos de operación distintos a los previstos en la normativa comunitaria o hacer que los determinados con carácter excepcional en ella se conviertan en generales o comunes y suplanten a éstos, comporta incumplimiento de las obligaciones de los Países Miembros que así procedan o que propicien que ello suceda.
En desarrollo de los principios enunciados en el capítulo II de la Decisión 399, que como se dijo tienen la finalidad de liberalizar la oferta y prestación del servicio de transporte internacional de carga por carretera, en condiciones que garanticen su eficiencia, los artículos 3, 13, 14, 85 y 164 determinan la obligación que tienen los Países Miembros, en sus respectivos territorios, de conceder al transportista autorizado, o a quien se le haya otorgado Permiso de Prestación de Servicios, el derecho a ofertar y prestar el servicio de transporte internacional, garantizando la libre competencia. También se consagra la libertad de tránsito de los vehículos habilitados y unidades de carga debidamente registrados para el transporte internacional.
Dichos vehículos y unidades de carga, al igual que los contenedores o tanques que ingresen temporalmente al territorio de un País Miembro, se establece que pueden permanecer en éste por un plazo de treinta días calendario. 6.2. Análisis de las razones de hecho y de derecho alegadas por la demandada La República de Colombia ha rechazado los cargos formulados en su contra por la Secretaría General de la Comunidad Andina, aduciendo, en términos generales, que no existe de su parte incumplimiento del ordenamiento jurídico andino aplicable, “en la medida en que la autoridad competente del país no ha expedido norma alguna que modifique o restrinja la aplicación de la referida Decisión 399 en Colombia y porque, por el contrario, ha adoptado las medidas necesarias para asegurar su cumplimiento, en concordancia con el artículo 4º del Tratado de Creación del Tribunal”.
Ha manifestado, adicionalmente, que el problema de transporte internacional de carga entre Ecuador y Colombia se ha debido a circunstancias bien conocidas. Entre éstas ha señalado que los transportadores ecuatorianos, especialmente de la provincia del Carchi, “han impedido por mucho tiempo el ingreso de transportadores y vehículos colombianos a ese país, originando la imposibilidad de aplicar las normas que regulan este tipo de transporte, implantando como obligatoria la modalidad del transbordo en frontera”.
Ha expresado así mismo, que “esto ha incidido para que tanto el remitente como los transportistas de los dos países, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Decisión 399, acuerden expresamente en los documentos de transporte, la modalidad del transbordo”. Ha dicho además, que “el Estado colombiano no puede intervenir entre los transportadores ecuatorianos y colombianos, al convenir entre ellos el transbordo de las mercaderías de uno y otro país; principio de Autonomía de la Voluntad que prima en las relaciones privadas”.
Ha aseverado, finalmente, que “es preciso resaltar el cumplimiento de la Decisión 399 por parte de las Autoridades colombianas, al expedir los permisos de prestación de servicios a las empresas ecuatorianas que los soliciten”, refiriendo datos estadísticos acerca de esas concesiones y afirmando que, “caso contrario ocurre con las Autoridades del Ecuador, quienes con actuaciones como la cancelación de los permisos de prestación de servicios a once empresas colombianas la demora en la renovación de los permisos han contribuido a impedir el ingreso de vehículos colombianos a su territorio, propiciando que los transportistas opten por efectuar el transbordo en la frontera”.
El Tribunal Comunitario acerca de estas argumentaciones considera que son numerosos los pronunciamientos que ha debido adoptar en el marco de su misión de censurar las conductas dirigidas a justificar los incumplimientos en que incurren los Países Miembros, haciéndolos descansar en actitudes incumplidoras de los otros. En alguno de ellos ha dicho concretamente: “En la actualidad, la solución de conflictos y controversias prevista tanto en el Acuerdo como en el Tratado del Tribunal, tiene un fundamento legal y concreto, pues se origina en la aplicación del ordenamiento jurídico propio, el cual se encuentra concretado en el artículo 1 del Tratado del Tribunal y comprende: El Acuerdo de Cartagena y sus protocolos e instrumentos adicionales, el propio Tratado del Tribunal, las Decisiones de la Comisión y las Resoluciones de Junta.
“Elaborado el Acuerdo los países suscriptores no pueden apartarse de las reglas comunes sin destruir la esencia misma del sistema de derecho. “En todo ordenamiento jurídico -nacional o comunitario- el conflicto puede presentarse pero lo medular es establecer los mecanismos de solución y que los países se sujeten obligatoriamente a ellos.
Transgredir esos procedimientos y optar por soluciones propias y unilaterales no previstas en los respectivos ordenamientos, constituiría una clara violación a los principios jurídicos, pues, debe entenderse que las normas procedimentales son establecidas en los diferentes Países -así también en el derecho comunitario-, precisamente, para seguir un camino legal para que el derecho violado o infringido por una persona pueda tener el reparo por medio de la autoridad judicial respectiva.
La reparación del derecho no puede ser ejercida por mano propia y aplicando criterios individuales apartados de un ordenamiento jurídico. Muy lejos está del Derecho Andino el haber consagrado mecanismos de solución propios de cada País o que signifiquen una actitud unilateral desconocida dentro del régimen establecido en ese ordenamiento comunitario como el camino exclusivo y excluyente para la solución de conflictos, cuando lo que precisamente prima en su concepción jurídica e integracionista, es el acatamiento de los Países Miembros y de sus ciudadanos a ese derecho del ordenamiento jurídico.
“Así el artículo 33 del Tratado y el artículo 23 del Acuerdo, configuran las bases o principios sobre los que descansan la solución de controversias en la Subregión Andina. Más aún el último de los citados -en la actualidad el correspondiente al artículo 47-, en su tenor dice: "La solución de controversias que surjan con motivo de la aplicación del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, se sujetará a las normas que crea el Tribunal de Justicia", normas que prevén que para el caso de incumplimiento de un País éste debe recurrir directamente a la Junta -ahora Secretaria General-, para iniciar el reparo de la infracción por el incumplimiento de un País al ordenamiento jurídico comunitario.
La causa de un hecho provocado por un País Miembro o por intermedio de uno de sus órganos internos -bien se refieran a la función ejecutiva, legislativa o judicial- tiene un efecto inmediato en ese ordenamiento, cual es el presumirse el incumplimiento. “Los Países Miembros no pueden dejar de reconocer que la jurisdicción del Tribunal Andino es obligatoria, ya que no se ha dejado al arbitrio de aquellos someter o no sus controversias al Juez Comunitario sino que, según disposición expresa contemplada en el artículo 2 del Estatuto del Tribunal, éste es un "Organo Jurisdiccional instituido para asegurar el respeto al derecho en la aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico del Acuerdo".
( ) “En el Régimen Comunitario Andino, resulta inadmisible el ejercicio de la retorsión o la actitud unilateral de un País Miembro, por existir una legislación positiva que establece la forma en que los Países deben ventilar los diferendos o las controversias que surjan en aplicación de las normas comunitarias”.[1] En consideración de los conceptos precedentes, le resulta al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina absolutamente claro, que los argumentos de descargo formulados por la República de Colombia en las varias etapas procesales evacuadas con intervención del Organismo, no le han permitido concluir acerca del cumplimiento por parte de ese País Miembro de las obligaciones impuestas por la Decisión 399 de la Comisión, como tampoco le ha sido acreditado por medio de sus actuaciones, la satisfacción plena de las obligaciones establecidas para los Países Andinos por el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal, codificado mediante Decisión 472. 6.3 Configuración del Incumplimiento Una simple lectura del artículo 4º del Tratado de Creación del Tribunal permite deducir que son dos los principios fundamentales del derecho comunitario que por él se tutelan: el de su aplicación directa y el de su preeminencia. Por el primero se entiende la capacidad jurídica de la norma comunitaria para generar derechos y obligaciones que los ciudadanos de cada País puedan exigir ante sus tribunales nacionales.
Por el de la preeminencia, que se deriva de la aplicación directa, se comprende la virtud que tiene la norma comunitaria de ser imperativa y de primar sobre la de derecho interno. Estos principios o características del derecho comunitario se materializan en el artículo 4º del tratado Fundacional cuando su texto impone a los países que integran la Comunidad Andina las dos obligaciones básicas de “hacer” y de “no hacer” a que él se refiere.
Por la primera de las obligaciones citadas, los Países Miembros adquieren el compromiso de adoptar toda clase de medidas –sean de tipo legislativo, judicial, ejecutivo, administrativo o de cualquier otro orden- que contengan manifestaciones de voluntad del Estado expresadas en leyes, decretos, resoluciones, decisiones, sentencias o en general actos de la administración, destinados a garantizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico comunitario.
Por la segunda, deben abstenerse de adoptar toda medida, o de asumir cualquier conducta que pueda contrariar u obstaculizar dicho ordenamiento. Por lo demás, lo dicho abarca también los niveles regionales y descentralizados del estado y, por supuesto, a los particulares nacionales de dichos Estados, quienes también son sujetos de tal ordenamiento en las materias que lo conforman.
Debe precisarse, así mismo, que las obligaciones previstas en el artículo 4º del Tratado de Creación del Tribunal, están referidas al cumplimiento de la totalidad del ordenamiento jurídico comunitario expresamente definido en el artículo 1º del mismo Tratado. De donde se concluye que bien sea que se trate de normas de derecho primario o de normas de derecho derivado, deben por igual ser respetadas y acatadas tanto por lo organismo y funcionarios de la Comunidad como, y sobre todo, por los Países Miembros.[2] Es igualmente necesario a los efectos de la resolución del caso planteado advertir, que el cumplimiento de las obligaciones antes descritas no se satisface por la sola manifestación hecha por la correspondiente autoridad nacional de que se está acatando lo dispuesto en el ordenamiento comunitario, como cuando se inserta la disposición comunitaria en el registro o Diario Oficial, por ejemplo, y se alega que con ello lo ordenado por ésta está siendo cumplido.
En sentir del Tribunal, el cumplimiento, para que corresponda a lo que establece el ordenamiento jurídico aplicable, debe ser pleno y completo; debe materializarse en actos o conductas que efectivamente cumplan lo que la norma comunitaria manda o determina o, en su caso, en abstenciones que eviten que se produzcan las situaciones que ella prohíbe.
Precisados los anteriores conceptos es del caso, a la luz de los hechos que se describen en el expediente, de las argumentaciones de las partes y de las pruebas recaudadas, pasar a examinar la conducta asumida por la República de Colombia para determinar si ella configura un incumplimiento de las normas de derecho comunitario, tal cual se asevera por la parte demandante.
A los anteriores fines debe tenerse presente, que este Tribunal no ha constatado que ese País Miembro mantenga vigente en la actualidad, disposición alguna en su ordenamiento interno que prohíba o restrinja el libre tránsito de vehículos de carga procedentes de otros países andinos, lo cual descarta que el incumplimiento pueda atribuírsele por la realización de actos positivos que impidan la ejecución y debida aplicación de las normas comunitarias que regulan la materia.
Se encontró si, y esto lo observó directamente el Tribunal durante la inspección judicial cumplida en la ciudad de Ipiales, la situación de hecho presentada en el sitio de frontera con Ecuador (Ipiales-Tulcán) consistente en que grupos de interesados en la actividad del transporte (camioneros, empresarios de transporte, almacenadores, estibadores, autoridades locales, entre otros), mantienen una conducta de oposición frontal al libre tránsito y obligan, con medidas de fuerza, a que las mercancías tengan que ser desembarcadas de los camiones que las transportan, para ser transitoriamente almacenadas en recinto específico colombiano y luego, de ser el caso, reembarcadas en vehículos de matricula de ese País, para el traslado por sus carreteras hasta el lugar nacional de su destino o, hasta el sitio en que deba ser nacionalizada la mercadería objeto del transporte internacional.
Estas operaciones, realizadas con intervención de empresas particulares, autorizadas por la Dirección de Impuestos Nacionales -DIAN-, supuestamente avalizadas por esa Dependencia colombiana y comprobadamente custodiadas por su personal oficial, están constituyendo de manera objetiva, una práctica incompatible con las previsiones del ordenamiento jurídico andino, concretada cotidianamente con la anuencia de las autoridades encargadas de hacer respetar las normas comunitarias, las cuales parecen haberse acomodado a este modus operandi que contradice abiertamente los postulados y las finalidades de un proceso de integración. Durante la inspección judicial cumplida por este Tribunal en la ciudad de Ipiales el día 1º de agosto del año 2000, las Altas Autoridades de la República de Colombia actuantes en esa diligencia, no llegaron con sus varias intervenciones a demostrar el cumplimiento por parte de ese país, de las normas contenidas por la Decisión 399, acreditando tan sólo en las diferentes Unidades y Recintos visitados, la existencia de libros y registros, referentes a la mercadería movilizada hacia Colombia en uso del transporte terrestre, documentos justificativos sólo, de la clase o naturaleza de aquella, de su origen y del vehículo que la ha trasladado hasta las empresas almaceneras de la ciudad en referencia. La documentación exhibida, en ningún caso demostró el tránsito de camiones ecuatorianos más allá de la ciudad fronteriza de Ipiales, sino y exclusivamente, de aquellos que por excepción mínima o residual han sido portadores de cargas consideradas especiales, como las correspondientes a combustibles y mercancías perecibles trasladadas en contenedores refrigerados, como pudo apreciarse ocurría con el transporte de pollos provenientes del Ecuador.
Esta situación pudo constatarse que no se produce, en caso ninguno, respecto de la carga seca procedente de ese País. Por otra parte, no obstante ofrecimientos oficialmente formulados por las Autoridades colombianas participantes en la inspección judicial cumplida, tampoco ante este Organo Jurisdiccional Comunitario ha sido demostrada, de manera documental, el otorgamiento de permisos de prestación de servicios solicitados o concedidos a trasportadores de carga ecuatorianos en el período especificado en la demanda propuesta por la Secretaría General de la Comunidad Andina.
Finalmente, las mencionadas Autoridades tampoco han presentado ante este Tribunal, documentación acreditante de las instrucciones impartidas por las Dependencias Gubernamentales competentes, dirigidas a garantizar las condiciones para la ejecución del libre tránsito de vehículos habilitados y de unidades de carga debidamente registrados, procedentes del Ecuador, para el transporte internacional de mercancías por carretera, en los términos establecidos por la Decisión 399 de la Comisión. Por lo anterior, estima este Tribunal, que el Gobierno colombiano ha incurrido en incumplimiento de los artículos 3, 13 y 14 de la Decisión 399 y 4º del Tratado de Creación del Tribunal, al haberse abstenido de garantizar el libre tránsito de los vehículos de transporte referidos y, por ende, el libre flujo de las mercancías que se transportan desde territorio de otros Países Miembros, principalmente desde la República del Ecuador.
Han incurrido en omisión adicionalmente las autoridades colombianas respecto del ordenamiento jurídico andino, al no asegurar que sus normas atinentes al transporte internacional por carretera tengan cumplida ejecución y desarrollo, tal como son su deber y su obligación derivados de su condición de País Miembro de la Comunidad Andina de Naciones.
Por todo lo expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, Administrando justicia en nombre y por autoridad de la Comunidad Andina de Naciones y en ejercicio de la competencia que le asigna la Sección Segunda, del Capítulo III, de su Tratado de Creación. DECIDE:
PRIMERO: Declarar que la República de Colombia ha incurrido en incumplimiento del artículo 4º del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, de los artículos 3, 13 y 14 de la Decisión 399 de la Comisión.
SEGUNDO: Exhortar al Gobierno del mencionado País Miembro, para que regularice su situación frente al Acuerdo de Cartagena, desarrollando las acciones y asumiendo las conductas que hagan cesar de inmediato dicho incumplimiento, sin exceder el término previsto en el artículo 27 del Tratado de Creación del Tribunal.
TERCERO: Condenar en costas a la demandada, al tenor de lo establecido por el artículo 81 del Reglamento Interno de este Organo Jurisdiccional. Léase este fallo en audiencia pública, previa convocatoria de las partes, según lo dispuesto por el artículo 57 del Estatuto y, remítase posteriormente copia certificada a la Secretaría General de la Comunidad Andina para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 del Tratado del Tribunal.
Luis Henrique Farías Mata PRESIDENTE Rubén Herdoíza Mera MAGISTRADO Gualberto Dávalos García MAGISTRADO Juan José Calle y Calle MAGISTRADO Guillermo Chahín Lizcano MAGISTRADO Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.- La sentencia que antecede es fiel copia del original que reposa en el expediente de esta Secretaría. CERTIFICO.- Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO ----------------------- [1] TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA Sentencia del 24 de septiembre de 1998.
Proceso 2-AI-97. En G.O.A.C. Nº 391 del 11 de diciembre de 1998. Este criterio fue ratificado en la sentencia de 5 de julio del 2000, producida dentro del Proceso 46-AI-99 [2] Sentencia de 26-X-89, emitida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina en el Proceso 5-IP-89, G.O.A.C. Nº 50, de 17-XI-89.