PROCESO 141-IP-2004 Interpretación prejudicial del artículo 12 de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina, sobre Normas Especiales para la Calificación y Certificación del Origen de las Mercancías, solicitada por la Segunda Sala del Tribunal Distrital de lo Fiscal Nº 1 de la República del Ecuador, e interpretación de oficio de los artículos 6, 15 y 19 de la misma Decisión. Expediente Interno Nº 21938.
Actor: “Procesadora Nacional de Alimentos C.A. PRONACA” EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en Quito, a los diecisiete días del mes de noviembre del año dos mil cuatro; en la solicitud de Interpretación Prejudicial formulada por la Segunda Sala del Tribunal Distrital de lo Fiscal Nº 1 de la República del Ecuador. Magistrado consultante: doctor Jaime Yerovi Vallejo.
VISTOS: Que la solicitud se ajusta a las exigencias del artículo 33 del Tratado de Creación del Tribunal y 125 del Estatuto, por lo que su admisión a trámite ha sido considerada procedente. Tomando en consideración: 1.
ANTECEDENTES. 1.1. Las partes: Demandante: Procesadora Nacional de Alimentos C.A. PRONACA. Demandada: Corporación Aduanera Ecuatoriana CAE. 1.2. Objeto y fundamentos de la demanda: La demanda fue presentada el 8 de abril del 2004 por la Compañía Procesadora Nacional de Alimentos C.A. PRONACA, ante el Tribunal Distrital de lo Fiscal Nº 1 de la República del Ecuador.
Entre los hechos relevantes en la presente acción se destaca que: el 11 de septiembre del año 2000 la Compañía Procesadora Nacional de Alimentos C.A. PRONACA, efectuó una importación a consumo, de pasta de soya boliviana, adquirida a una compañía con domicilio en un tercer país que no es miembro de la Comunidad Andina de Naciones. La Compañía Procesadora Nacional de Alimentos C.A. PRONACA presentó los documentos respectivos, y entre ellos el Certificado de Origen Nº 073735, emitido por el Ministro de Comercio Exterior e Inversiones de la República de Bolivia, el cual certifica que la pasta de soya importada por la compañía actora, se había producido íntegramente en Bolivia.
Con base a lo establecido en la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina, a través de la presentación del Certificado de Origen Nº 073735, la mencionada compañía solicitó a la Administración Aduanera Ecuatoriana “la liberación de los derechos arancelarios causados en dicha importación”, lo cual fue aceptado por lo que se otorgó la autorización de nacionalización de la mercadería y el despacho de la misma.
Posteriormente, una vez perfeccionada la importación mencionada, la Administración Aduanera Ecuatoriana de manera infundada notificó a la Compañía Procesadora Nacional de Alimentos C.A. PRONACA, con la “Rectificación de Tributos Nº 028-22-11-02-0803”, fundamentándose en que el Certificado de Origen no cumplía con disposiciones señaladas en el artículo 12, párrafo 6, artículo 15, último párrafo y artículo 19, primer párrafo, de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina.
En la Rectificación de Tributos señalada se solicita el pago de US$ 1.201.987,26 por concepto de derechos arancelarios. En enero del 2003 la compañía actora interpone ante la Gerencia General de la CAE, un reclamo de impugnación a la Rectificación de Tributos mencionada, la que fue negada. El 19 de junio del año en curso la compañía actora, fue notificada con un título de crédito, el cual asciende a un valor de US$ 1.201.987,26.
El 24 de junio la compañía mencionada, presentó un reclamo administrativo, el mismo que suspende hasta su resolución la iniciación de la coactiva. Se propuso además un recurso de revisión que fue declarado sin lugar. 1.3. Contestación de la demanda: La Corporación Aduanera Ecuatoriana, formula las siguientes excepciones a la demanda: a) La negativa pura y simple de los fundamentos de hecho y de derecho de las acciones propuestas por el actor por no tener base legal; b) La Corporación Aduanera Ecuatoriana sirve al interés general y su función es la de controlar y vigilar la entrada y salida de personas, mercancías y medios de transporte por las zonas aduaneras y fronteras del país, además de la determinación y recaudación de las obligaciones tributarias causadas por tales hechos, con subordinación a las leyes pertinentes; c) La potestad aduanera se entiende como el conjunto de derechos y atribuciones que de manera privativa ha sido otorgado legalmente a la Aduana para el efectivo desarrollo de sus funciones y sus fines; d) La Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina en su artículo 12 manifiesta que “La fecha de certificación deberá ser coincidente o posterior a la fecha de emisión de la factura comercial.
A los fines de la certificación del origen, en todos los casos, la factura comercial deberá presentarse conjuntamente con el certificado de origen.” En este punto añade que si la fecha que consta en el certificado de origen es anterior a la factura, existe una clara violación a la Ley. En el caso consultado, la fecha del certificado de origen es 23 de agosto del 2000 y la fecha que consta en la factura es 30 de agosto del 2000.
El país de procedencia de la pasta de soya es Uruguay, pero fue elaborada en Bolivia. Agrega que al momento de la nacionalización de la mercadería no fue adjuntado el certificado de origen. Por las razones expuestas se solicita que se rechace la demanda planteada. El Director Nacional de Patrocinio, delegado del Procurador General del Estado Ecuatoriano contesta a la demanda y propone como excepciones las siguientes: la negativa pura y simple de los fundamentos de hecho y de derecho de la demanda; expresa que es procedente la resolución impugnada porque se presume legal, legítima y ejecutoriada, por ser un acto administrativo en firme, proveniente de una autoridad competente, por lo que debe cumplirse.
La resolución impugnada es legal por encontrarse debidamente motivada expresando claramente sus fundamentos de hecho y de derecho. Alega improcedencia de la demanda y falta de derecho del actor, además de la prescripción de la acción y caducidad de derecho del actor. 2. NORMAS A SER INTERPRETADAS. Se interpretará el artículo 12 de la Decisión 416 solicitado por el consultante y de oficio por ser pertinentes dentro del caso planteado, los artículos 6, 15 y 19 de la norma citada.
DECISIÓN 416 Artículo 6 “Las mercancías originarias conforme a esta Decisión y a las Resoluciones sobre requisitos específicos de origen, gozarán del Programa de Liberación, independientemente de la forma y destino del pago que realice el país importador. En tal sentido, la factura comercial podrá ser emitida desde un tercer país, miembro o no, de la Subregión, siempre que las mercancías sean expedidas directamente de conformidad con el Artículo 9 de la presente Decisión. En este caso, y a los efectos de la calificación del origen se seguirá el procedimiento establecido en el parágrafo del Artículo 12”.
( ) Artículo 12 “El cumplimiento de las normas y de los requisitos específicos de origen deberá comprobarse con un certificado de origen emitido por las autoridades gubernamentales competentes o las entidades habilitadas para tal efecto por el País Miembro exportador. Para la certificación del origen, las autoridades gubernamentales competentes o las entidades habilitadas deberán contar con una declaración jurada suministrada por el productor, en el formato a que hace referencia la Disposición Transitoria Primera de la presente Decisión. El certificado de origen deberá llevar la firma autógrafa del funcionario habilitado por los Países Miembros para tal efecto.
Cuando el productor sea diferente del exportador, éste deberá suministrar la declaración jurada de origen a las autoridades gubernamentales competentes o las entidades habilitadas, en el formato a que hace referencia la Disposición Transitoria Primera de la presente Decisión. La declaración del productor tendrá una validez no superior a dos años, a menos que antes de dicho plazo se modifiquen las condiciones de producción. La fecha de certificación deberá ser coincidente o posterior a la fecha de emisión de la factura comercial.
A los fines de la certificación del origen, en todos los casos, la factura comercial deberá presentarse conjuntamente con el certificado de origen. Parágrafo: Cuando las mercancías objeto del intercambio sean facturadas desde un tercer país, miembro o no de la Subregión, el productor o exportador del país de origen deberá declarar que las mismas serán comercializadas por un tercero, indicando el nombre y demás datos de la empresa que en definitiva sea la que factura la operación de destino”.
(…) Artículo 15 “Las autoridades aduaneras del País Miembro importador no podrán impedir el desaduanamiento de las mercancías en casos de duda acerca de la autenticidad de la certificación, presunción de incumplimiento de las normas establecidas en esta Decisión, cuando la mercancía se encuentre en la nómina de bienes no-producidos en la Subregión, o cuando el certificado de origen no se presente, contenga errores, o esté incompleto.
En tales situaciones se podrá exigir la constitución de una garantía por el valor de los gravámenes aplicables a terceros países, de conformidad con las legislaciones nacionales de los Países Miembros. Cuando el certificado de origen no se presente, las autoridades aduaneras del País Miembro importador otorgarán un plazo de quince días calendario a partir de la fecha de despacho a consumo o levante de la mercancía, para la debida presentación de dicho documento.
Vencido el plazo, se harán efectivas las garantías o se cobrarán los gravámenes correspondientes.” ( ) Artículo 19 “Las autoridades competentes de los Países Miembros podrán revisar los certificados de origen con posterioridad al despacho a consumo o levante de la mercancía y de ser el caso, aplicar las sanciones que correspondan de acuerdo con lo establecido en sus legislaciones internas.
A efecto de lo anterior, las entidades gubernamentales competentes o habilitadas para expedir los certificados de origen, mantendrán en sus archivos, las copias y los documentos correspondientes a los certificados expedidos, por un plazo no inferior a tres años”.
3. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL. El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es competente para interpretar por la vía prejudicial las normas que conforman el Ordenamiento Jurídico de la Comunidad Andina, con el fin de asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros, según lo dispone el artículo 32 de su Tratado de Creación. 4.
CONSIDERACIONES. Procede el Tribunal a realizar la interpretación prejudicial solicitada, para lo cual analizará los aspectos relacionados con: La declaración del productor y la certificación de origen. La emisión de la factura y presentación del certificado de origen. Plazos. La facultad de revisión posterior y sanciones, y la capacidad de regulación sobre la materia por parte de los Países Miembros. 4.1.
La declaración del productor y la certificación de origen. Estas normas establecen las condiciones o requisitos para que desde el punto de vista de su origen se considere a una mercancía como producida o fabricada dentro de un país o territorio determinado. Son criterios que se emplean para determinar la procedencia primaria de un producto, y su importancia radica en que según el origen de las mercancías, los derechos o las restricciones aplicadas a las importaciones podrían variar, dependiendo del lugar del que se establezca como sitio de fabricación o producción de los bienes.
Es decir, su sitio de origen. El Sistema Andino de Integración cuenta con normas propias para la calificación del origen de las mercancías, y es así como en la Decisión 416 se establecen las condiciones que deben cumplir los productos para ser considerados originarios de la Subregión y por ende obtener los beneficios del mercado ampliado.
La importancia de las Normas de Origen radica en que asegura que los beneficios del mercado ampliado alcancen únicamente a los productos fabricados o producidos en los países que forman parte de un sistema o proceso de integración. Sobre la naturaleza y la importancia de las Normas de Origen se ha expresado: “Las Normas de Origen son importantes porque al identificar con precisión la procedencia geográfica de un bien importado se obtienen ventajas de distinto tipo.
Éstas son de carácter estadístico, técnico- productivo o de comercialización internacional. Asimismo, las Normas de Origen son fundamentales para mejorar la ejecución de distintos instrumentos de política comercial e incluso de política industrial, como, por ejemplo, la obligación de aplicar o de eximir el pago de derechos arancelarios y no arancelarios a las importaciones; la adjudicación de cupos arancelarios; y la obtención de datos fidedignos sobre la procedencia y el destino del intercambio mundial de bienes, lo que interesa tanto desde el punto nacional como internacional.”[1] “Las Normas de Origen determinan el porcentaje máximo de materias primas e insumos extranjeros incluidos en la fabricación de un producto de exportación. El cumplir con estas normas permite que los productos de exportación se acojan a rebajas arancelarias en el país de destino del producto.
En los acuerdos de complementación económica se fijan los Requisitos de Origen (porcentajes) para la concesión de las preferencias o desgravaciones acordadas. Las Normas de Origen se aplican a través de los “Certificados de Origen”.”[2] El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina en una sentencia anterior sobre la certificación de origen expresó lo siguiente: “ consiste en el procedimiento administrativo a seguir para hacer constar que una mercadería reúne las condiciones que están definidas en la normativa de origen respectiva, de manera que el producto sea considerado nacional de un país, para así acceder a las condiciones preferenciales correspondientes.”[3] El certificado de origen se define como el documento en formato oficial, que se utiliza para certificar que el bien exportado es originario de determinado país, la presentación de este documento se exige en el país de destino con el fin de conocer esta característica de las mercaderías importadas.
Los datos contenidos en el certificado de origen deben ser exactos, ya que un error puede significar su nulidad en el país de destino, y ocasionar consecuencias administrativas e incluso penales para los operadores que intervienen. La certificación de origen es un procedimiento administrativo que permite tener constancia de que una mercancía cumple con las condiciones que se definen en las respectivas Normas de Origen, para que el producto sea considerado originario y pueda en consecuencia, acogerse a los beneficios que por tal calidad se le dispensan.
De acuerdo con el artículo 12 de la Decisión 416, los exportadores, al solicitar el certificado de origen a las autoridades gubernamentales competentes o a las entidades habilitadas correspondientes, deben presentar una declaración jurada con los antecedentes que permitan respaldar que la mercancía cumple con los Requisitos de Origen; la validez de ésta declaración no será superior a dos años, salvo que antes de dicho plazo se modifiquen las condiciones de producción. Según lo determinado en el artículo 14 de la misma norma, el formulario a utilizarse es el mismo adoptado por la ALADI, para la declaración y certificación de origen de las mercaderías.
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina se ha pronunciado acerca del tema en los siguientes términos: “El Certificado de Origen es un documento por el cual el productor final, o en su caso el exportador, declaran bajo juramento que la mercancía que se va a exportar ha cumplido con las exigencias que para su elaboración establecen las Normas de Origen…” (ALADI - Normas de Origen - Cuaderno Nº 1, Pág. Web citada).
“Este se elabora en un formulario especial por parte del exportador y se certifica por un organismo nacional competente delegado para tal fin en el país de origen. Los exportadores deben tener siempre muy en cuenta que entre los documentos de embarque de los bienes que son exigidos por los organismos aduaneros de cada país, deben incluirse los certificados de origen, con el fin de que los bienes por ellos amparados puedan gozar de los beneficios del Programa de Liberación. En el caso de que estos documentos no se acompañen o no se presenten cuando la mercancía vaya a ser despachada para consumo, se corre el riesgo de que las autoridades de aduana procedan al cobro de todos los gravámenes que de ordinario se imponen a los productos de que se trate y en algunos casos podría incluso configurarse alguna contravención o falta administrativa, o cuando menos, se tengan que constituir pólizas de garantía para demostrar el origen de los bienes” (Chahín Lizcano, Guillermo.
Ob. Cit. p. 466, 476). “La ALADI recomienda que todos los campos del formulario de certificado de origen, deben ser completados - salvo excepciones como la facturación desde un tercer país - respetando estrictamente lo que se solicita en cada uno, en forma legible, a máquina o con letra de molde, y sugiere también que no podrán presentar tachaduras, correcciones ni enmiendas, ya que lo contrario significaría su nulidad en el país de destino, con importantes consecuencias de naturaleza comercial, administrativa e incluso penal, para los distintos operadores que intervienen.” ( ) “La factura comercial, la declaración jurada del productor y la certificación de origen, están estrechamente relacionadas, al extremo que se debe tener sumo cuidado en su correcta emisión, porque de su veracidad y exactitud depende que el bien originario ingrese al país importador sin ningún tipo de restricción arancelaria ni gravamen, beneficiándose de este modo del programa de liberación del Acuerdo de Cartagena.”[4] Del análisis de los artículos 6 y 12 de la Decisión 416 se colige que la fecha que consta en el certificado de origen no debe ser anterior a la registrada en la factura comercial, es decir que el certificado de origen debe tener fecha coincidente o posterior, ésto debe cumplirse siempre aún en los casos en que ésta sea emitida desde un tercer país, miembro o no de la Subregión. Además se debe agregar que no es posible emitir un certificado de origen cuando no exista una factura previa proveniente del vendedor que acredite y detalle la mercadería objeto de la certificación de origen.
En el caso presente corresponde al consultante determinar si la fecha del certificado de origen cumple con las previsiones de la norma comunitaria. 4.2. La emisión de la factura y presentación del certificado de origen. Plazos. Tanto en el ámbito nacional como en el internacional es indispensable que en toda transacción comercial se emitan facturas, que actúan como documentos de soporte de la operación económica realizada.
La Enciclopedia Jurídica Omeba, define así a la factura: “…Se entiende por factura la nota o detalle de las mercaderías vendidas que el vendedor remite al comprador con la precisa y detallada indicación de su especie, calidad, cantidad y de su precio, y con todas aquellas otras que puedan servir o ser necesarias tanto para individualizar las mercaderías mismas como para determinar el contenido y las modalidades de ejecución del contrato”.[5] Según lo determinado por el artículo 12 de la Decisión 416 el cumplimiento de las Normas o Requisitos de Origen se verifica a través de un certificado de origen, que debe ser emitido por las autoridades de gobierno competentes o las entidades habilitadas para tal efecto por el País Miembro exportador.
El mismo artículo de la Decisión 416 señala que las autoridades gubernamentales competentes o las entidades habilitadas para emitir la certificación de origen deberán contar con una declaración jurada realizada por el productor en el formato referido en la Disposición Transitoria Primera de la Decisión 416. El tercer párrafo del artículo analizado señala que el certificado deberá contener la firma del funcionario que ha sido habilitado para tal propósito por los Países Miembros.
En el supuesto de que el productor y el exportador sean diferentes personas, éste debe proporcionar a las autoridades gubernamentales competentes o a las entidades habilitadas, la declaración jurada de origen, en el formato referido en la comentada norma comunitaria. La declaración emitida por el productor tiene una validez no mayor de dos años a no ser que en tiempo anterior a dicho plazo se transformen las condiciones de producción. Es, como ya se dijo, exigencia legal claramente establecida, la de que la fecha de la certificación de origen debe ser igual o posterior a la fecha de emisión que conste en la factura comercial; la que debe ser presentada conjuntamente con el certificado de origen.
La Decisión 416 faculta la emisión de la factura comercial desde un tercer país, que puede ser miembro o no de la Subregión, para el comercio de productos originarios de los Países de la Comunidad Andina. La facturación se condiciona a que las mercancías se expidan directamente, según los términos del artículo 9 y conforme al procedimiento establecido en el artículo 12 de la misma Decisión. La norma comunitaria en la parte final del artículo 12 señala que cuando el productor o exportador del país de origen emita factura de las mercaderías desde un tercer país, éste debe declarar que aquéllas van a ser comercializadas por un tercero, indicando el nombre y los demás datos necesarios de la empresa que será la que facturará la operación de destino. El certificado de origen es el documento en el que debe constar esta declaración. 4.3.
Facultad de revisión posterior y sanciones. La capacidad de regulación sobre la materia por parte de los Países Miembros. La normativa de la Comunidad Andina en el artículo 19 de la Decisión 416, faculta a las autoridades competentes de los Países Miembros para revisar los respectivos certificados de origen en tiempo posterior al despacho a consumo o levante de la mercancía, y en los casos que así lo amerite, tienen la potestad para aplicar las sanciones que correspondan en apego a lo establecido en la legislación nacional o interna.
La revisión implica que las autoridades competentes de los Países Miembros de la Comunidad Andina, puedan examinar los certificados de origen, a fin de verificar el cumplimiento cabal de todos sus requisitos, para poder detectar si existen o no, irregularidades acerca de la información relativa al origen de las mercancías. Para poder dar cumplimiento a lo señalado en el primer párrafo del artículo 19 de la Decisión 416, es importante que las entidades de gobierno competentes o las habilitadas por ley para emitir los certificados de origen, conserven en archivos organizados, las copias y documentos que correspondan a los certificados de origen que han sido expedidos, estos instrumentos deben mantenerse por un plazo no menor a tres años.
Tanto el procedimiento para la revisión como las sanciones a ser impuestas en caso de encontrarse inconsistencias en los certificados de origen se rigen por lo que sobre el particular tenga dispuesto la ley nacional aplicable. En virtud de lo anteriormente expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA CONCLUYE PRIMERO: Dentro del Sistema Andino de Integración las Normas de Origen, tienen por objeto regular de manera efectiva los criterios, condiciones y requisitos específicos, que debe cumplir una mercancía, en su proceso productivo, para ser considerada originaria de un País Miembro y, con tal calidad, acceder a las preferencias arancelarias correspondientes.
SEGUNDO: La Decisión 416, regula la emisión de facturas comerciales desde terceros países, para el comercio de productos considerados como originarios de los Países Miembros. Tal hecho deberá ser declarado en el formulario de certificado de origen adoptado por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), y las mercaderías deberán haber sido expedidas directamente.
TERCERO: El certificado de origen es el documento en formato oficial, que se utiliza para certificar que el bien exportado es originario de determinado país; la presentación de este documento se exige en el país de destino con el fin de conocer la calidad de originarias de las mercaderías importadas. Los datos o información contenida en el certificado de origen deben ser exactos, ya que un error puede significar su nulidad en el país de destino.
CUARTO: Para la emisión de la certificación de origen por parte de la autoridad gubernamental competente o la entidad habilitada, es necesario que el productor o el exportador haga una declaración jurada acerca del origen de la mercadería que se exportará.
QUINTO: La fecha del certificado de origen no debe ser anterior a la registrada en la factura comercial, es decir, que el certificado de origen debe tener fecha coincidente o posterior, condición que debe cumplirse aún en los casos en que ésta sea emitida desde un tercer país, miembro o no de la Subregión SÉXTO: La Decisión 416, faculta a las autoridades competentes de los Países Miembros para revisar los certificados de origen en tiempo posterior al despacho a consumo o levante de la mercancía, y les otorga potestad de aplicar las sanciones que correspondan con apego a lo establecido en la legislación nacional o la interna.
La Segunda Sala del Tribunal Distrital de lo Fiscal Nº 1 de la República del Ecuador, deberá adoptar la presente interpretación prejudicial cuando dicte sentencia dentro del proceso interno Nº 21938, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 35 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, así como dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 128, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal.
NOTIFÍQUESE y remítase copia de esta interpretación prejudicial a la Secretaría General de la Comunidad Andina para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. Walter Kaune Arteaga PRESIDENTE Rubén Herdoíza Mera MAGISTRADO Ricardo Vigil Toledo MAGISTRADO Guillermo Chahín Lizcano MAGISTRADO Moisés Troconis Villarreal MAGISTRADO Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO a.i. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.- La sentencia que antecede es fiel copia del original que reposa en el expediente de esta Secretaría. CERTIFICO.- Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO a.i. ----------------------- [1] http://www.revistatranvía.cl/tv24/fal204_.htm, viernes 05 de noviembre de 2004. [2] http://www.cadeco.org/Comex/VARIOS/documentos/certificado, viernes 05 de noviembre de 2004. [3] TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.
Sentencia de 26 de mayo del 2004. Proceso Nº 18-IP-2004. Publicada en Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 1086 de 25 de junio del 2004. [4] Ibidem. [5] Enciclopedia Jurídica OMEBA. Tomo XI,. Editorial Driskill S.A.. Buenos Aires. Argentina. 1986. Pág. 782.