[pic] TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA PROCESO 149-IP-2014 Interpretación prejudicial del artículo 15 de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina solicitada por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República del Perú. Interpretación prejudicial de oficio del artículo 12 de la misma Decisión. Demandante: sociedad PETRÓLEOS DEL PERÚ S.A. Demandados: Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, SUNAT y Procurador Público del Ministerio de Economía y Finanzas.
Caso: Certificación de origen de las mercancías. Proceso interno 12816-2013. Magistrada ponente: Doctora Cecilia L. Ayllón Q. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en San Francisco de Quito, a los veinte días del mes de marzo del año dos mil quince, reunido en Sesión Judicial, adopta la presente Interpretación Prejudicial por mayoría, de conformidad con lo previsto en los artículos 32, 67 y 68 de su Estatuto.
El señor Magistrado Luis José Diez Canseco Núñez presentó escrito de impedimento para conocer el presente proceso y, en consecuencia, no participa de su adopción. VISTOS: El 7 de octubre de 2014, se recibió en este Tribunal la solicitud de interpretación prejudicial y sus anexos, remitida por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República del Perú relativa al artículo15 de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina, dentro del proceso interno 12816-2013;
El Auto de 4 de marzo de 2015, mediante el cual este Tribunal aceptó el impedimento presentado por el señor Magistrado Luis José Diez Canseco Núñez para conocer el presente proceso, de acuerdo con los artículos 67 literal b) y 68 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina; El Auto de 4 de marzo de 2015, mediante el cual este Tribunal decidió admitir a trámite la referida solicitud de interpretación prejudicial por cumplir con los artículos 32 y 33 del Tratado de Creación del Tribunal y con los requisitos contemplados en el artículo 125 del Estatuto; y, Los hechos relevantes señalados por el consultante.
A.
ANTECEDENTES. El Tribunal, con fundamento en la documentación allegada estimó procedente destacar como antecedentes del proceso interno que dio lugar a la presente solicitud, lo siguiente: Partes en el proceso interno. Demandante: Petróleos del Perú - PETROPERÚ S.A. Demandado: Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT.
Co-demandado: Ministerio de Economía y Finanzas –MEF. Hechos. 1. Petróleos del Perú S.A. mediante Declaración Única de Importación DUA 118-2002-10-142148, emitida el 14 de diciembre de 2002, solicitó la nacionalización de 36,313 barriles de gas licuado de petróleo (en la modalidad de Despacho Urgente) procedentes de Venezuela, amparado en las copias de conocimiento de embarque no negociables y declaraciones juradas de valor. 2.
A pesar de que los productos con sub partida arancelaria nacional 2711.13.00.00 y 2710.12.00.00 son originarios y procedentes de Venezuela y cumplen con los requisitos para acceder a la preferencia arancelaria otorgada en la Decisión 414, sin embargo, la administración detectó que el demandante no contaba con el certificad de origen correspondiente al momento del despacho urgente. 3.
El 13 de diciembre de 2002, Petróleos del Perú S.A. formulo reclamación, impugnando los tributos y derechos arancelarios correspondientes (Expediente 118-2002-072223-6). 4. Por otra parte, considerando la demora en la expedición de facturas comerciales y los Certificados de Origen por parte de las autoridades venezolanas, Petróleos del Perú S.A. solicitó la suspensión del plazo para regularizar el despacho urgente y la presentación del certificado de origen (Expediente 118-2002-074950). 5.
Una vez recibidas las facturas, mediante Expediente 118-2002-031498-7 se solicitó la devolución de la Garantía Nominal presentada en la nacionalización de los 36,313 barriles de Gas Licuado de Petróleo, cuya importación se encontraba beneficiada por la Preferencia Arancelaria de la Comunidad Andina con el margen porcentual del 20%. 6.
Por Resolución Jefatural de División 3D13000/2005-001202, expedida por la Intendencia de Aduana Marítima del Callao, se resolvió: (i) Acumular los expedientes administrativos precitados; (ii) Declarar como improcedente la impugnación de tributos y derechos arancelarios ordenándose que se ejecute la Garantía Nominal; y (iii) Sancionar a Petróleos del Perú con una multa ascendente al triple de los impuestos dejados de pagar en conformidad con lo dispuesto por el Decreto Legislativo Nº 809 y el Decreto Supremo Nº 122-96-EF. 7.
Por Resolución Directoral 118-3D1000/2007-000538, de 14 de diciembre de 2007, la Intendencia de Aduanas Marítima del Callao resolvió declarar infundado el recurso de reclamación contra la liquidación de Cobranza 2007-043756 de 19 de marzo de 2007, que resolvió aplicar una multa ascendente a la suma de US $ 81, 462.00 dólares americanos, por la supuesta infracción de “Formular declaraciones incorrectas o proporcionar información incompleta de las mercancías en cuanto a su origen, especie o uso, cantidad, calidad, calidad o valor”. 8.
Mediante Expediente 118-0114-2008-002385 de 11 de enero de 2008, Petróleos del Perú S.A. apeló lo resuelto mediante Resolución Directoral 118-3D1000/2007-000538. 9. Por Resolución 03930-A-2009 de 28 de abril de 2009, el Tribunal Fiscal resolvió confirmar la Resolución Directoral 118 3D1000/2007-000538. 10. Petróleos del Perú S.A. interpuso acción contenciosa administrativa, solicitando la nulidad de la Resolución 03930-A-2009. 11.
El 17 de diciembre de 2009, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria contestó la demanda postulada, negándola y contradiciéndola en todos sus extremos. 12. El 29 de diciembre de 2009, el Ministerio de Economía y Finanzas contestó la demanda incoada. 13. Mediante Resolución número doce de 19 de agosto de 2011, la Tercera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Lima resolvió declarar fundada la demanda presentada. 14.
Por escrito de 25 de octubre de 2011, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria interpuso recurso de apelación contra lo resuelto por la primera instancia judicial. 15. Mediante escrito de 26 de octubre de 2011, el Ministerio de Economía y Finanzas apeló el citado fallo judicial. 16. Por Resolución de 31 de mayo de 2013, la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República de Perú, confirmó la sentencia apelada en todos sus extremos. 17.
Mediante escrito de 2 de agosto de 2013, el Ministerio de Economía y Finanzas presentó recurso de casación. A su vez mediante escrito de la misma fecha la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria presentó recurso de casación. 18. La Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República del Perú, por proveído de 5 de mayo de 2014, al declarar procedente el recurso de casación, solicitó al Tribunal la interpretación prejudicial del artículo 15 de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina.
Argumentos de la demanda. Petróleos del Perú S.A. interpuso demanda en la que manifiesta que: 19. La presentación del Certificado de Origen no constituye un acto aislado, sino que se enmarca dentro del ámbito de un proceso de regulación de un despacho urgente, es decir, dentro de un trámite u operación aduanera nacional. Al respecto, agregó que la aplicación del artículo 78 de la Ley General de Aduanas es un derecho que le asiste a todo usuario aduanero, que no debería verse limitado por la aplicación de la Decisión 416, siendo que éstas deben ser aplicadas en forma complementaria. 20.
Correspondía a la Administración Tributaria la aplicación del criterio de especialidad, en donde se debe preferir la norma más apta para regular lo especifico. 21. Agregó, que el acto materia de impugnación no resultaría acorde con los principios de verdad material y de proporcionalidad, pues se estaría castigando a su empresa por hechos y situaciones que escapan de la esfera de control del importador y que en la práctica, retrasan la disposición de los certificados de origen.
Argumentos de la contestación a la demanda. La Superintendencia de Nacional de Administración Tributaria, presenta contestación a la demanda manifestando que: 22. En el presente caso no se ha cumplido con el requisito de “Origen”, pues si bien es cierto el Certificado de Origen fue emitido dentro de los 15 días calendarios computados desde la fecha de “Despacho a Consumo” o el “Levante de mercancías”, sin embargo, la accionante lo presentó a la Administración Aduanera vencido el plazo de 15 días aludido, incumpliéndose así lo dispuesto por el artículo 15 de la Decisión 416. 23.
Agregó, que vencido el plazo de 15 días para presentar el Certificado de Origen, el artículo 15 de la Decisión 416 faculta a hacer efectivas las garantías o cobrar los gravámenes correspondientes, de donde se deduce que la administración aduanera no se encuentra obligada a otorgar prórrogas o plazos adicionales a los previstos en la norma.
Asimismo, señala que la norma andina constituye una norma de mayor jerarquía y de carácter especial respeto al artículo 78 del Reglamento de la Ley General de Aduanas. 24. En consecuencia –argumenta, que la suspensión del plazo a que alude el artículo 78 del Reglamento de la Ley General de Aduanas implicaría una desnaturalización y una derogación tácita del plazo previsto en la Decisión 416.
El Ministerio de Economía y Finanzas, contestó la demanda señalando que: 25. La demandante no cumplió con presentar el certificado de origen dentro del plazo de 15 días que señala la norma comunitaria, resultando, en consecuencia, innecesario analizar el cumplimiento de los demás requisitos, al tratarse de requisitos concurrentes. 26.
No corresponde aplicar el plazo dispuesto por el artículo 78 del Reglamento de de la Ley General de Aduanas, pues éste es de alcance general a todos los regímenes, operaciones y trámites aduaneros; mientras que el artículo 15 de la Decisión 416, se refiere de forma específica al plazo para presentar el certificado de origen en aquellas importaciones en las que el usuario aduanero pretende acogerse a un beneficio arancelario previsto en el ordenamiento comunitario. 27.
Concluye señalando, que la resolución impugnada ha sido emitida conforme a ley. Argumentos de la Sentencia de Primera Instancia. La Sentencia de Primera Instancia, que declara fundada la demanda, se fundamenta en que: 28. La demandada se equivoca en su interpretación, pues no distingue entre dos hechos distintos: (i) La información falsa o incompleta del origen de mercadería; y (ii) La falta del certificado de origen durante el procedimiento, que es una falta de orden meramente formal, pero que no conlleva al falseamiento de la información. En consecuencia, se ha aplicado erróneamente la norma invocada como sustento de la multa. 29.
La norma alegada por el Tribunal Fiscal tampoco puede considerarse “declaración incorrecta”, pues la mercadería importada tiene como origen el país Venezuela. 30. Resulta irracional que la sanción impuesta sea el triple del valor de la mercadería importada, cuando la falta no implica peligro o engaño destinado al aprovechamiento indebido de un régimen de desgravación arancelaria, pues en realidad se trata del simple error en el trámite de documentos.
Argumentos del recurso de apelación. La Superintendecia Nacional de Administración Tributaria, presentó recurso de apelación en los siguientes términos: 31. No se ha considerado que al no presentar el Certificado de Origen al momento de la numeración de la mercadería y señalar en la DUA que se acogerá al beneficio arancelario de la Comunidad Andina, Petróleos del Perú S.A. ha declarado incompleta la información del origen de la mercadería, lo que está dispuesto en el literal d) del artículo 103 el Decreto Legislativo 809. 32.
Debe tenerse en cuenta, que de acuerdo a los trámites y formalidades del despacho aduanero y a la información deducida de ella, el sistema informático de la Administración Aduanera determina el monto de los tributos aplicables a la importación. 33. Los Certificados de Origen presentados por Petróleos del Perú S.A. fueron presentados fuera del plazo que contempla la Decisión Andina 486.
El Ministerio de Economía y Finanzas, presentó recurso de apelación en los siguientes términos: 34. No se ha considerado que las Salas del Tribunal Fiscal han reiterado en diversos fallos, que para el debido otorgamiento de los beneficios provenientes de las negociaciones comerciales internacionales que impliquen una desgravación arancelaria, la legislación comunitaria exige en cada caso el cumplimiento de los requisitos de origen, negociación y expedición directa, en el momento de la numeración de la Declaración de Importación. 35.
Se equivoca la Sala, al no considerar que para determinar si resultaban aplicables los beneficios de la Comunidad Andina, también fue materia de controversia establecer el origen de la mercancía. 36. Asimismo, incurre en error al sostener que la presentación del certificado de origen constituye una mera formalidad, pues por el contrario, éste constituye un requisito indispensable y sustancial para poder acreditar el origen de la mercancía. 37.
La responsabilidad derivada del artículo 102 del Decreto Legislativo 809, constituye una responsabilidad de tipo objetiva; en consecuencia a ello, por el sólo hecho que la demandante haya realizado una incorrecta declaración del origen de las mercancías generó la comisión de una infracción correspondiéndole aplicar una multa. Argumentos de la contestación a la apelación. 38.
No se encuentra en el expediente copia de la contestación al recurso de apelación. Argumentos de la Sentencia de Segunda Instancia. 39. La Sentencia de Segunda Instancia, que confirma la Sentencia de Primera Instancia, se fundamenta en que: 40. Si bien la situación excepcional alegada por Petróleos del Perú S.A., no se encuentra contemplada en la Decisión 416, ello no significa que no pueda aplicarse al presente caso en forma complementaría la norma interna prevista en el artículo 78 del Reglamento de la Ley General de Aduanas. 41.
La aplicación del artículo 78 del Reglamento de la Ley General de Aduanas, no resulta lesivo al derecho comunitario andino, en tanto que no regula ninguna situación de excepcionalidad referida a la suspensión del plazo señalado en el artículo 15 de la Decisión Nº 416, en consecuencia, la norma interna mencionada resulta ser complementaria a la norma internacional. 42.
Se concluye, que la resolución impugnada ha contravenido lo dispuesto en el artículo 78 del Reglamento de la Ley General de Aduanas, encontrándose contenida en causal de nulidad prevista en la ley de la materia. Argumentos del recurso de casación. El Ministerio de Economía y Finanzas, presentó recurso de casación argumentando: 43. Como infracción normativa, denuncia una interpretación errónea de los alcances del artículo 78 del Reglamento de la Ley General de Aduanas, pues al margen que no se determinó ciertamente la existencia de una excepcionalidad en la situación alegada, la interpretación efectuada por la Sala conllevaría a una afectación al debido proceso, toda vez que se produjo un desconocimiento de las normas que rigen el procedimiento para la obtención de las preferencias arancelarias. 44.
Asimismo, se denunció una interpretación errónea del artículo 15 de la Decisión 416. La Superintendecia de Administración Tributaria, presentó recurso de casación argumentando: 45. Como infracción normativa, se denunció la interpretación errónea del artículo 15 de la Decisión 416, argumentando el desconocimiento de su prevalencia sobre la legislación nacional. 46.
Aplicación indebida del artículo 78 del Decreto Supremo 121-96-EF, por considerarla impertinente para resolver la controversia suscitada. B. INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL: 47. Que, el artículo 15 de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina, cuya interpretación se solicita, forma parte del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, conforme lo dispone el literal c) del artículo 1 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina; 48.
Que este Tribunal es competente para interpretar por vía prejudicial las normas que conforman el ordenamiento jurídico comunitario, con el fin de asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros; 49. Que, de acuerdo a lo expresamente solicitado por el consultante se interpretará el artículo 15 de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina y, conforme a la norma comunitaria de oficio se interpretará el artículo 12 de la misma Decisión; y, 50.
Que, el Tribunal interpretará los siguientes artículos: Solicitado: 15 de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina[1]. De oficio: 12 de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina[2]. C. CUESTIONES A INTERPRETARSE. 1. Primacía del derecho comunitario andino sobre normas de origen interno de un País Miembro. 2. Del Programa de Liberación. 3.
Normas de Origen y Certificado de Origen Andino de las Mercancías. Aplicación de la Decisión 416 al mercado interno de los Países Miembros de la Comunidad Andina. 4. Presentación del Certificado de Origen. Plazos. Principio del Complemento Indispensable. D. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES A INTERPETARSE. 1. De la supremacía del ordenamiento jurídico comunitario sobre las normas de derecho interno de los Países Miembros. 51.
El Tribunal interpretará el tema en razón a que en el proceso interno se controvierte sobre la primacía del derecho comunitario y la aplicación de la norma comunitaria sobre la norma de origen interno de la República del Perú, cual es el Reglamento de la Ley General de Aduanas. 52. Con relación al tema el Tribunal de Justicia sostiene que: “( ) Se estableció así un régimen común y uniformes (sic), de especial significación dentro del proyecto integracionista, cuyas características principales, en cuanto ordenamiento comunitario, son las de constituir una regulación autónoma, coercitiva, de efecto directo y que constituye un derecho único para toda la Subregión, que ha de aplicarse en toda ella de manera homogénea y que ha de prevalecer por lo tanto, en todo caso, sobre el derecho nacional.
Resulta entonces que la norma interna, anterior o posterior (…) que de algún modo resulte contraria o incompatible con el régimen común, que lo transgreda, desvirtúe o desnaturalice o que simplemente obstaculice su cabal aplicación, deviene inaplicable ( )”. (Proceso 34-AI-2001, publicado en la G.O.A.C. Nº. 839, de 25 de septiembre de 2002, Secretaría General c/ República del Ecuador, caso: Patentes de segundo uso). 53.
En apoyo del pronunciamiento anterior, el Tribunal realizó las siguientes consideraciones: “En cuanto al efecto de las normas de la integración sobre las normas nacionales, señalan la doctrina y la jurisprudencia que, en caso de conflicto, la regla interna queda desplazada por la comunitaria, la cual se aplica preferentemente, ya que la competencia en el caso corresponde a la comunidad.
En otros términos, la norma interna resulta inaplicable, en beneficio de la norma comunitaria ( ). No se trata propiamente de que la norma comunitaria posterior derogue a la norma nacional preexistente, al igual que ocurre en el plano del derecho interno, puesto que son dos ordenamientos jurídicos distintos, autónomos y separados, que adoptan dentro de sus propias competencias formas peculiares de crear y extinguir el derecho, que por supuesto no son intercambiables.
Se trata, más propiamente, del efecto directo del principio de aplicación inmediata y de primacía que en todo caso ha de concederse a las normas comunitarias sobre las internas ( )”. En definitiva, frente a la norma comunitaria, los Estados Miembros “( ) no pueden formular reservas ni desistir unilateralmente de aplicarla, ni pueden tampoco escudarse en disposiciones vigentes o en prácticas usuales de su orden interno para justificar el incumplimiento o la alteración de obligaciones resultantes del derecho comunitario.
No debe olvidarse que en la integración regida por las normas del ordenamiento jurídico andino, los Países Miembros están comprendidos (sic) ‘a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculicen su aplicación, como de modo expreso preceptúa el artículo 5, segunda parte, del Tratado de 26 de mayo de 1979, constitutivo de este Tribunal’ ”.
(Proceso 34-AI-2001, ya citado). De esta manera, cabe reiterar que la posición del ordenamiento jurídico de la Comunidad se sustenta en los principios de primacía y aplicación inmediata. 54. En relación al primer principio, el Tribunal ha dicho que: “El derecho de la integración, como tal, no puede existir si no se acepta el principio de su primacía o prevalencia sobre los derechos nacionales o internos de los Países Miembros ( ).
En los asuntos cuya regulación corresponde al derecho comunitario, según las normas fundamentales o básicas del ordenamiento integracionista, se produce automáticamente un desplazamiento de la competencia, la que pasa del legislador nacional al comunitario. La Comunidad organizada invade u ocupa, por así decirlo, el terreno legislativo nacional, por razón de la materia, desplazando de este modo el derecho interno. El legislador nacional queda así inhabilitado para modificar, sustituir o derogar el derecho común vigente en su territorio, así sea con el pretexto de reproducirlo o de reglamentarlo, y el juez nacional, a cuyo cargo está la aplicación de las leyes comunitarias, tiene la obligación de garantizar la plena eficacia de la norma común ( ).
El derecho de la integración no deroga leyes nacionales, las que están sometidas al ordenamiento interno: tan sólo hace que sean inaplicables las que le resulten contrarias. Ello no obsta, por supuesto, para que dentro del ordenamiento interno se considere inconstitucional o inexequible toda norma que sea incompatible con el derecho común ( )”.
(Proceso 1-AI- 2001, publicado en la G.O.A.C. Nº. 818, de 23 de julio de 2002, Secretaría General c/ República Bolivariana de Venezuela, caso: Patentes de segundo uso, citando al Proceso 2-IP-90 publicado en la G.O.A.C. N° 69, de 11 de octubre de 1990). 55. Posteriormente, los principios antes citados fueron objeto de las siguientes consideraciones por parte de este Tribunal: “Dos principios fundamentales del derecho comunitario están llamados a ser tutelados por el Artículo 5° (actual artículo 4) del Tratado de Creación del Tribunal, la aplicación directa y la preeminencia del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena.
Por el primero se entiende la capacidad jurídica de la norma comunitaria para generar derechos y obligaciones que los ciudadanos de cada país puedan exigir ante sus tribunales nacionales ( ). La preeminencia que se deriva de la aplicación directa conlleva la virtud que tiene el ordenamiento comunitario de ser imperativo y de primar sobre una norma de derecho interno, de manera que allí donde se trate de aplicar normas legales en actos jurídicos contemplados en el derecho de integración deberá acudirse al ordenamiento jurídico comunitario, con prevalencia sobre el derecho interno ( ).
Tales características se cumplen en su integridad y se materializan cuando el artículo 5° del Tratado impone a los países que integran el Acuerdo de Cartagena dos obligaciones básicas: una de hacer, consistente en adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento del ordenamiento jurídico comunitario contenido en el artículo 1°; y la obligación de no hacer consistente en no adoptar ni emplear medida alguna contraria a dichas normas o que obstaculice su aplicación ( ).
Las obligaciones previstas en el artículo 5° del Tratado de Creación del Tribunal, señaladas atrás, hacen referencia al cumplimiento de la totalidad del ordenamiento jurídico comunitario expresamente contenido en el artículo 1° del mismo, trátese de derecho primario o derivado que, por igual, debe ser respetado y acatado por todos los organismos y funcionarios que ejercen atribuciones según el mismo ordenamiento y naturalmente por los Países Miembros y por las autoridades que en el ámbito interno están llamadas a aplicarlo” (Proceso 1-AI-2001, ya citado, refiriéndose al Proceso 6-IP-93, publicado en la G.O.A.C. N°. 150, de 25 de marzo de 1994). 56.
En consecuencia, la norma andina no deroga la norma nacional o internacional contraria, sino que sólo la inaplica. Al respecto, este Tribunal concuerda con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuando señaló que: “se desprende que los jueces nacionales que conocen de un asunto en el marco de su competencia están obligados a aplicar íntegramente el Derecho comunitario y a proteger los derechos que éste confiere a los particulares dejando sin aplicación toda disposición de la ley nacional eventualmente contraria a aquél, ya sea anterior o posterior a la norma comunitaria (…).
El juez nacional, encargado de aplicar, en el marco de su competencia, las disposiciones del Derecho comunitario, tiene la obligación de asegurar el pleno efecto de estas normas, dejando, si es necesario, inaplicada, por su propia autoridad, toda disposición contraria de la legislación nacional, inclusive posterior, sin que tenga que solicitar o esperar la eliminación previa de ésta por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional”.
(Asunto Simmenthal, Sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de marzo de 1978, asunto 106/77). 57. Los principios observados derivan de las propias normas positivas de carácter constitutivo u originario, específicamente de los artículos 2, 3 y 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia, en tal sentido este Organismo ha sostenido que: "(…) las normas del ordenamiento jurídico comunitario rigen, por lo general, en todo el territorio de la comunidad, que es, por supuesto, el de todos y cada uno de los Países Miembros, de manera inmediata y directa, luego de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
No es necesario ni conveniente, y podría presentar una violación al ordenamiento jurídico andino, que cada uno de los Países incorpore la norma comunitaria mediatizándola en un instrumento jurídico interno ( )". (Proceso 7-AI-99, publicado en la G.O.A.C. Nº. 520, de 20 de diciembre de 1999, Secretaría General c/ República del Perú, caso: Emisión y aplicación de normativa nacional contraria a la normativa andina en materia de propiedad industrial). 58.
Por lo expuesto, en el caso de autos, el juez consultante deberá aplicar la Decisión 416 frente al Reglamento de la Ley General de Aduanas. 2. Del Programa de Liberación. 59. Se procede a interpretar el tema en virtud a que la parte demandante, respecto al origen de las mercancías, argumenta que con fundamento en la Decisión 416 “El derecho para gozar de la preferencia arancelaria en el marco del Programa de Liberación establecido por la CAN, se materializaría con el ingreso al país de mercancías originarias y provenientes de un país miembro; y (…).
El ejercicio de dicho derecho estaría supeditado a la necesaria presentación del correspondiente Certificado de Origen, el mismo que, conforme a esta normativa, habría sido concebido como el documento que permitiría acreditar ante las autoridades aduaneras de los respectivos países miembros, que la mercancía objeto de importación cumple con el respectivo requisito de origen”. 60.
El Programa de Liberación de uno de los mecanismos básicos y fundamentales para alcanzar los objetivos del Acuerdo de Cartagena, los cuales, entre otros, son: “1. Promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad. 2. Acelerar el crecimiento de los Países Miembros y disminuir su nivel de desempleo. 3.
Facilitar la participación de los Países Miembros en el proceso de integración regional con la finalidad de consagrar un mercado común latinoamericano. 4. Fortalecer la posición de los Países Miembros en el concierto económico internacional. 5. Generar lazos de solidaridad subregional y reducir las asimetrías existentes entre los Países Miembros. 6.
Lograr como fin último mejorar la calidad de vida de los habitantes de la subregión”. (Proceso 36-IP-2012, publicado en la G.O.A.C. N°. 2129 de 12 de diciembre de 2012, caso: Certificado de origen). 61. Al respecto, el Tribunal ha sostenido que “El Programa de Liberación, es considerado como uno de los instrumentos fundamentales para alcanzar los objetivos del Acuerdo.
En efecto, el objetivo final del proceso de integración subregional, orientado a la formación de un mercado común latinoamericano, a que se refiere el artículo 1 del Acuerdo de Cartagena, presupone la adopción de medidas que apunten hacia la liberalización del intercambio comercial. Solamente de esta forma podrá pensarse en lograr que mediante la cooperación comunitaria alrededor de la liberación del comercio se tienda al desarrollo económico, equilibrado, armónico y compartido de los Países Miembros.
Podría decirse que en este sentido el Tratado de Integración Subregional Andino propugna por la solidaridad económica como fuente de las obligaciones jurídicas internacionales de los países que la conforman”. (Proceso 118-AI-2003, publicado en la G.O.A.C. Nº. 1206, de 13 de junio de 2005, Secretaría General c/ República de Colombia, caso: Restricciones a las importaciones de arroz).
Características del Programa de Liberación 62. El Programa de Liberación se sustenta en el principio básico de la libre circulación de mercancías, dispuesto en el artículo 72 del Acuerdo de Cartagena, es así que el Programa de Liberación, tiene por objeto eliminar los gravámenes y las restricciones de todo orden que incidan sobre la importación de productos originarios del territorio de cualquier País Miembro.
En este contexto, el Tribunal ha declarado que “Las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas dictadas unilateralmente por un País Miembro, que tengan como resultado imposibilitar o restringir las importaciones, estarían comprendidas bajo las previsiones del Tratado (sic) sobre ‘restricciones de todo orden’. Por medida restrictiva se entiende cualquier acto imputable a una autoridad pública con efecto limitativo sobre las importaciones ( ).
Dicho efecto puede consistir en imposibilitar las importaciones o en hacerlas más difíciles, o más costosas que los bienes de producción nacional. Las medidas administrativas incluyen desde la imposición de precios fijos mínimos o máximos menos favorables para los productos importados, de manera que creen obstáculos a los flujos de importaciones, hasta las limitaciones directas a las mismas”.
(Proceso 02-AI-96, publicado en la G.O.A.C. Nº. 289, de 27 de agosto de 1997, Secretaría General c/ República de Ecuador, caso: Prohibición de la importación de cigarrillos marca "Belmont" producidos en Venezuela). 63. En relación al concepto de restricciones de todo orden, el Tribunal ha manifestado que: “Esto nos lleva a la conclusión de que una medida de cualesquier orden que disminuya, limitando y modificando una situación actual en detrimento del comercio interandino, salvo los casos de excepción previstos, constituye una restricción al Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena ( ) concepto que fuera ratificado dentro del Proceso 3-Al-96 ya citado: ‘Por medida restrictiva se entiende cualquier acto imputable a una autoridad pública con efecto limitativo sobre las importaciones o en hacerlas más difíciles, o más costosas que los bienes de producción nacional.
Las medidas administrativas pueden incluir desde la imposición de precios fijos mínimos o máximos menos favorables para los productos importados, de manera que creen obstáculos a los flujos de importaciones, hasta las limitaciones directas a las importaciones´”. (Proceso 117-AI-2004, publicado en la G.O.A.C. Nº. 1347, de 25 de mayo de 2006, Secretaría General c/ República de Colombia, caso: Aplicación de medidas correctivas y restricciones a la importación de productos oleaginosos originarios de la Subregión). 64.
Por lo tanto, el Programa de Liberación del Comercio a que se refiere el artículo 72 del Acuerdo de Cartagena contempla la eliminación de las restricciones de todo orden que incidan sobre el comercio de productos originarios del territorio de cualquier País Miembro, y las define en el artículo 73 como aquellas consistentes en medidas de carácter administrativo, financiero o cambiario, mediante las cuales un País Miembro impide o dificulta las importaciones por decisión unilateral contenida en una norma interna de cualquier género.
(Proceso 03-AI-96, publicado en G.O.A.C. Nº. 261, de 29 de abril de 1997, Secretaría General c/ República Bolivariana de Venezuela, caso: Restricciones a las importaciones de café tostado procedente de Colombia). 65. Es automático, es decir, entrará en vigencia inmediatamente sin depender de la voluntad de los Países Miembros, por lo tanto, dichos Países tienen la obligación de cumplir el Programa de Liberación. 66.
Es irrevocable, es decir, no podrá ser dejado sin efecto por la voluntad de ninguno de los Países Miembros, al respecto el Tribunal ha declarado que “(…) alcanzar tales fines mediante la conformación de un sistema de integración y cooperación que propenda al desarrollo económico, equilibrado, armónico y compartido de los países”. Resulta por eso, esencial para la buena marcha de la cooperación subregional que los países se comprometan a mantener reglas de juego compatibles con la operación del intercambio comercial dentro de esquemas de libre competencia e igualdad en las relaciones entre ellos, de modo que se cumpla el propósito de la integración económica, cual es el de aglutinar los diversos mercados de los países integrantes reduciendo o eliminando los obstáculos al intercambio comercial recíproco, a fin de que el mercado ampliado cumpla las funciones de expansión comercial y mejore las condiciones de competitividad en la región”.
(Proceso 117- AI-2004, ya citado). 67. Es universal, “El programa de liberación cubre la totalidad de los productos sin distinción alguna, salvo las excepciones que consagra la propia norma comunitaria, tal como podría ser el tratamiento especial de los Países Miembros con menos desarrollo relativo”. (Proceso 36-IP- 2012, ya citado). 68.
Cabe resaltar lo dispuesto por el artículo 84 del Acuerdo de Cartagena “Los Países Miembros se abstendrán de modificar los niveles de gravámenes y de introducir nuevas restricciones de todo orden a las importaciones de productos originarios de la Subregión, de modo que signifique una situación menos favorable que la existente a la entrada en vigor del Acuerdo (…)”, esta norma constituye una obligación de no hacer de los Países Miembros. 69.
A la luz de lo expuesto, el Juez Consultante deberá determinar si en el presente caso se cumplen los principios básicos del programa de liberación de conformidad con lo expresado en la presente interpretación prejudicial. 3. Normas de Origen y Certificado de Origen Andino de las Mercancías. Aplicación de la Decisión 416 al mercado interno de los Países Miembros de la Comunidad Andina. 70.
Como quiera que en el asunto bajo examen se discute la certificación del origen andino de las mercancías importadas al territorio peruano por parte de la empresa PETROPERÚ S.A., es pertinente desarrollar los temas referentes a las normas de origen, el certificado de origen andino de las mercancías y la aplicación de la Decisión 416 al mercado interno de los Países Miembros de la Comunidad Andina. 71.
La Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina regula la figura del certificado de origen andino de las mercancías. Dicho certificado es un documento que da fe de si las mercancías introducidas al territorio de cualquiera de los Países Miembros tienen origen andino. 72. Estas normas establecen las condiciones o requisitos para que desde el punto de vista de su origen se considere a una mercancía como producida o fabricada dentro de un país o territorio determinado.
Se emplean para determinar la procedencia primaria de un producto, y su importancia radica en que según el origen de las mercancías, los derechos o las restricciones aplicadas a las importaciones podrían variar, dependiendo del lugar del que se establezca como sitio de fabricación o producción de los bienes. Es decir, su sitio de origen. 73.
El Sistema Andino de Integración cuenta con normas propias para la calificación del certificado de origen de las mercancías y, en el caso de la Decisión 416, se establecen específicamente las condiciones que deben cumplir los productos para ser considerados originarios de la Subregión y por ende obtener los beneficios del mercado ampliado.
Con ello se asegura que los beneficios del mercado ampliado alcancen únicamente a los productos fabricados o producidos en los países que forman parte de un sistema o proceso de integración. 74. Sobre la naturaleza y la importancia de las Normas de Origen este Tribunal ha señalado que: “Las Normas de Origen son importantes porque al identificar con precisión la procedencia geográfica de un bien importado se obtienen ventajas de distinto tipo.
Éstas son de carácter estadístico, técnico- productivo o de comercialización internacional. Asimismo, las Normas de Origen son fundamentales para mejorar la ejecución de distintos instrumentos de política comercial e incluso de política industrial, como, por ejemplo, la obligación de aplicar o de eximir el pago de derechos arancelarios y no arancelarios a las importaciones; la adjudicación de cupos arancelarios; y la obtención de datos fidedignos sobre la procedencia y el destino del intercambio mundial de bienes, lo que interesa tanto desde el punto nacional como internacional.” http://www.revistatranvía.cl/tv24/fal204_.htm, viernes 05 de noviembre de 2004.
“Las Normas de Origen determinan el porcentaje máximo de materias primas e insumos extranjeros incluidos en la fabricación de un producto de exportación. El cumplir con estas normas permite que los productos de exportación se acojan a rebajas arancelarias en el país de destino del producto. En los acuerdos de complementación económica se fijan los Requisitos de Origen (porcentajes) para la concesión de las preferencias o desgravaciones acordadas.
Las Normas de Origen se aplican a través de los “Certificados de Origen”. http://www.cadeco.org/Comex/VARIOS/documentos/certificado, viernes 05 de noviembre de 2004.” (Proceso 101-IP-2010, publicado en la G.O.A.C. Nº. 1949 de 3 de junio de 2011, asunto: Calificación y certificación de origen de las mercancías). 75. Este Tribunal en una sentencia anterior sobre la certificación de origen expresó lo siguiente: “( ) consiste en el procedimiento administrativo a seguir para hacer constar que una mercadería reúne las condiciones que están definidas en la normativa de origen respectiva, de manera que el producto sea considerado nacional de un país, para así acceder a las condiciones preferenciales correspondientes”.
(Proceso Nº 18-IP-2004, publicado en la G.O.A.C. Nº. 1086 de 25 de junio del 2004). 76. Respecto a la definición del certificado de origen, el Tribunal ha manifestado “El certificado de origen se define como el documento en formato oficial, que se utiliza para certificar que el bien exportado es originario de determinado país, la presentación de este documento se exige en el país de destino con el fin de conocer esta característica de las mercaderías importadas.
Los datos contenidos en el certificado de origen deben ser exactos, ya que un error puede significar su nulidad en el país de destino, y ocasionar consecuencias administrativas e incluso penales para los operadores que intervienen. 77. De acuerdo con el artículo 12 de la Decisión 416, los exportadores, al solicitar el certificado de origen a las autoridades gubernamentales competentes o a las entidades habilitadas correspondientes, deben presentar una declaración jurada con los antecedentes que permitan respaldar que la mercancía cumple con los Requisitos de Origen; la validez de ésta declaración no será superior a dos años, salvo que antes de dicho plazo se modifiquen las condiciones de producción. Según lo determinado en el artículo 14 de la misma norma, el formulario a utilizarse es el mismo adoptado por la ALADI, para la declaración y certificación de origen de las mercaderías”.
(Proceso 88- IP-2011, publicado en la G.O.A.C. N°. 2108 de 22 de octubre de 2012, caso: Certificación de Origen de las Mercancías). 78. En el Proceso 190-IP-2007, publicado en la G.O.A.C. Nº. 1614, caso: Pago Arancel, este Tribunal señaló que para que el certificado de origen tenga plenos efectos se deberá cumplir con los siguientes requisitos, de conformidad con lo estipulado en el mencionado artículo 12: 1.
Para expedir el respectivo certificado, las autoridades competentes o habilitadas deberán solicitar al productor si es el mismo exportador de la mercancía, una declaración jurada. Si el productor no es el mismo exportador, este último deberá suministrar la declaración jurada. 2. Que la anterior declaración jurada esté vigente. El párrafo 5 del artículo 12 de la Decisión 416 establece como plazo de vigencia dos años, a menos que antes de dicho plazo se modifiquen las condiciones de producción, razón por la cual se deberá expedir otra declaración jurada. 3.
El certificado de origen deberá contar con la firma autógrafa del funcionario competente para el efecto. 4. Junto con el certificado se debe presentar la respectiva factura comercial, cuya fecha no podrá ser posterior a la de la certificación. 5. Si las mercancías van a ser facturadas en un tercer País Miembro o no, el productor o exportador del País de Origen deberá declarar que las mercancías serán comercializadas por un tercero, indicando el nombre y los demás datos que dé la empresa que facturara la operación de destino. 6.
De conformidad con el artículo 14 de la Decisión 416, tanto la declaración jurada como el certificado de origen deberá expedirse en el formulario adoptado por la Asociación Latinoamericana de Integración, hasta tanto entre a regir el nuevo formulario adoptado por la Comisión de la Comunidad Andina, a propuesta de la Secretaría General de la Comunidad Andina, de conformidad con la Disposición Transitoria Primera de la Decisión 416. 7.
Que el certificado de origen se encuentre vigente. El segundo párrafo de la Disposición Transitoria Primera de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina, determina que el certificado de origen tendrá una vigencia de 180 días calendario, contados a partir de la fecha de emisión, salvo que se trate de mercancía almacenada temporalmente bajo control aduanero en el país de destino, en cuyo evento el certificado de origen se mantendrá vigente por el tiempo adicional que la administración aduanera haya autorizado dichas operaciones o regímenes. 79.
El Tribunal ha señalado: “Es importante tener en cuenta lo consagrado en el artículo 15 de la Decisión 416, ya que prevé cuatro hipótesis en donde la Autoridad Aduanera no puede impedir el desaduanamiento de las mercancías cuando haya problemas con el Certificado de Origen de las mercancías, pero si puede exigir la constitución de una garantía por el valor de los gravámenes que se aplicarían a importaciones de Terceros Países, con base en las normas nacionales internas que para el efecto estén consagradas.
Estás hipótesis son: 1) Que exista duda sobre la autenticidad de la certificación; 2) Que se presuma el incumplimiento de las normas establecidas en la Decisión 416; 3) Que la mercancía se encuentre en la nómina de bienes no producidos en la subregión y; 4) Que el certificado de origen no se presente, contenga errores o esté incompleto.
En el primer evento la autoridad aduanera dará un plazo de quince días calendario contado a partir de la fecha de despacho a consumo o del levante de la mercancía, para que el certificado sea presentado, so pena de hacer exigible la garantía o cobrar los gravámenes correspondientes si no se cumple. 80. La Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina al ser una norma de carácter comunitario, en virtud del principio de aplicación directa e inmediata, entra a regir en los Países Miembros una vez en vigor de manera inmediata y automática sin que para ello se requiera proceso de incorporación al orden interno y sin que se requiera ningún tipo de reglamentación para el efecto”.
(Proceso 11-IP-2008, publicado en la G.O.A.C. N°. 1630 de 26 de junio de 2008, caso: Liberación arancelaria). 81. De conformidad con lo anterior, el Juez Consultante deberá determinar si se han cumplido con los requisitos que la Decisión 416 consagra en relación con el certificado de origen andino, de conformidad con lo expresado en la presente providencia; lo anterior sin perjuicio de que la República del Perú regule determinados aspectos no especificados por la normativa andina con base en la facultad del complemento indispensable. 4.
Presentación del Certificado de Origen. Plazos. Principio del Complemento Indispensable. 82. Debido a que la demandante, Superintendencia Nacional de Administración Tributaria de la República del Perú – SUNAT, argumenta que la presentación del certificado de origen fuera del plazo establecido en la Decisión 416, implica incumplimiento y, en consecuencia, la imposibilidad de acogerse a los beneficios arancelarios dentro del programa de liberación, el Tribunal considera necesario desarrollar el tema de la presentación del certificado de origen y sus plazos. 83.
Según lo determinado por el artículo 12 de la Decisión 416, el cumplimiento de las Normas o Requisitos de Origen se verifica a través de un certificado de origen, que debe ser emitido por las autoridades de gobierno competentes o las entidades habilitadas para tal efecto por el País Miembro exportador. El mismo artículo de la Decisión 416 señala que las autoridades gubernamentales competentes o las entidades habilitadas para emitir la certificación de origen deberán contar con una declaración jurada elaborada por el productor en el formato referido en la Disposición Transitoria Primera de la Decisión 416.
El tercer párrafo del artículo analizado señala que el certificado deberá contener la firma del funcionario que ha sido habilitado para tal propósito por los Países Miembros. Es, como ya se dijo, exigencia legal claramente establecida, que la fecha de la certificación de origen debe ser igual o posterior a la fecha de emisión que conste en la factura comercial; la que debe ser presentada conjuntamente con el certificado de origen. 84.
Respecto a la presentación del certificado de origen, el artículo 15 de la Decisión 416 establece que “Las autoridades aduaneras del País Miembro importador no podrán impedir el desaduanamiento de las mercancías en casos de duda acerca de la autenticidad de la certificación, presunción de incumplimiento de las normas establecidas en esta Decisión, cuando la mercancía se encuentre en la nómina de bienes no-producidos en la subregión, o cuando el certificado de origen no se presente, contenga errores, o esté incompleto.
En tales situaciones se podrá exigir la constitución de una garantía por el valor de los gravámenes aplicables a terceros países, de conformidad con las legislaciones nacionales de los Países Miembros”. Luego, desarrolla que en caso de que no se presente el certificado de origen, “las autoridades aduaneras del País Miembro importador otorgarán un plazo de quince días calendario a partir de la fecha de despacho a consumo o levante de la mercancía, para la debida presentación de dicho documento.
Vencido el plazo, se harán efectivas las garantías o se cobrarán los gravámenes correspondientes”. 85. En el presente caso, la solicitud de suspensión del plazo fue declarada improcedente mediante Resolución Jefatural de División Nº. 118 3D1000/2007-000583, como consecuencia de ello, se procedió a ejecutar la Garantía Nominal y a sancionar a PETROPERÚ S.A. con una multa equivalente al triple de los tributos dejados de pagar.
Al respecto cabe señalar que la normativa andina señala que “se harán efectivas las garantías o se cobrarán los gravámenes correspondientes”, es decir, se trata de dos alternativas no copulativas, por lo que la autoridad nacional sólo puede ejercer una de las dos opciones. 86. Asimismo, la presentación del certificado de origen fuera del plazo acarrea como única consecuencia la ejecución de la garantía o, en su caso, el cobro de gravámenes, más no la imposibilidad de acceder a los beneficios arancelarios, en tanto se cumpla con todos los demás requisitos establecidos en el Acuerdo de Cartagena, Decisión 414 (Perfeccionamiento de la Integración Andina) y Decisión 416 (Normas Especiales para la Calificación y Certificación del Origen de las Mercancías), ello en concordancia con lo establecido por el principio del complemento indispensable, tratado a continuación. Del Principio del complemento indispensable. 87.
Al respecto, cabe señalar que el principio de complemento indispensable de la normativa comunitaria consagra lo que algunos tratadistas denominan “norma de clausura”[3], según la cual se deja a la legislación de los Países Miembros la solución legislativa de situaciones no contempladas en la ley comunitaria, ya que es posible que aquélla no prevea todos los casos susceptibles de regulación jurídica. 88.
El Tribunal en reiterada jurisprudencia ha manifestado que “la norma comunitaria, la doctrina y la jurisprudencia recomiendan aplicar criterios restrictivos, como el principio del ‘complemento indispensable’ para medir hasta donde pueden llegar las innovaciones normativas de derecho interno, anotando que sólo serían legítimas aquellas complementarias que resulten ser ’estrictamente necesarias para la ejecución de la norma comunitaria y, por tanto, que favorezcan su aplicación y que de ningún modo la entraben o desvirtúen’ (…) advirtió la inaplicabilidad del derecho interno que sea contrario al ordenamiento jurídico comunitario, debiendo quedar substraídos de la competencia legislativa interna los asuntos regulados por la legislación comunitaria.
De esta manera, ‘la norma interna que sea contraria a la norma comunitaria, que de algún modo la contradiga o que resulte irreconciliable con ella, si bien no queda propiamente derogada, dejará de aplicarse automáticamente, bien sea anterior (subrayamos) o posterior a la norma integracionista’”.[4] 89. En este marco, ha establecido que en caso de presentarse antinomias ente el Derecho Comunitario Andino y el derecho interno de los Países Miembros, prevalece el primero, al igual que se configurara entre el Derecho Comunitario y las normas de derecho internacional. 90.
Asimismo, el Tribunal, sobre el tema, ha expresado que “no es posible la expedición de normas nacionales sobre el mismo asunto, salvo que sean necesarias para la correcta aplicación de aquellas”. (Proceso 10- IP-94. Interpretación Prejudicial de 17 de marzo de 1995, publicada en Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 177, de 20 de abril de 1995). 91.
Es decir, los Países Miembros no pueden expedir normas sobre asuntos regulados por las normas comunitarias, salvo que sean necesarias para su correcta ejecución y, en consecuencia, no pueden, so pretexto de reglamentar normas comunitarias, establecer nuevos derechos u obligaciones o modificar los ya existentes y previstos en las normas comunitarias. 92.
No obstante lo anterior, cuando la norma comunitaria deja a la responsabilidad de los Países Miembros la implementación o desarrollo de aspectos no regulados por aquella, en aplicación del principio de complemento indispensable, les corresponde a esos países llevar a cabo tales implementaciones, sin que éstas puedan establecer, desde luego, exigencias, requisitos adicionales o constituir reglamentaciones que de una u otra manera afecten el derecho comunitario o, restrinjan aspectos esenciales por él regulados de manera que signifiquen, por ejemplo, una menor protección a los derechos consagrados por la norma comunitaria. 93.
En el presente caso, el segundo párrafo del artículo 15 de la Decisión 416 resulta ser de carácter general con relación a la suspensión del plazo, sin llegar a regular las excepciones pertinentes, es decir, la normativa comunitaria establece de manera general el otorgamiento de la suspensión un plazo de quince días calendario sin señalar requisitos específicos para dicho otorgamiento de suspensión de plazo, por lo tanto, las excepciones o los requisitos específicos con relación a la suspensión del plazo deberán ser reguladas por la normativa nacional, de conformidad con el principio del complemento indispensable y siempre y cuando no resulten restrictivas.
En virtud de lo anteriormente expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, emite el siguiente, PRONUNCIAMIENTO:
PRIMERO: El principio de preeminencia de la norma comunitaria, según lo establecido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, al derivar de la aplicación directa, comporta la virtud que tiene el ordenamiento comunitario de ser imperativo, con total primacía sobre una norma de derecho nacional o interno. En caso de presentarse conflicto entre una norma comunitaria y otra nacional deberá acudirse al ordenamiento jurídico comunitario, con prevalencia sobre el derecho interno. Los órganos jurisdiccionales nacionales están llamados a hacer respetar en su territorio el cabal cumplimiento de este principio, que resulta indispensable para cumplir los fines de la integración. En consecuencia, la norma andina no deroga la norma nacional o internacional contraria, sino que sólo la inaplica.
SEGUNDO: El Juez Consultante deberá determinar en el proceso interno si de conformidad con la situación de hecho, se cumplen los principios básicos del Programa de Liberación de conformidad con lo expresado en la presente interpretación prejudicial.
TERCERO: Dentro del Sistema Andino de Integración, las Normas de Origen tienen por objeto regular de manera efectiva los criterios, condiciones y requisitos específicos que debe cumplir una mercancía en su proceso productivo para ser considerada originaria de un País Miembro y, con tal calidad, acceder a las preferencias arancelarias correspondientes.
CUARTO: La certificación de origen consiste en el procedimiento administrativo a seguir para hacer constar que una mercadería reúne las condiciones que están definidas en la normativa de origen respectiva, de manera que el producto sea considerado nacional de un país, para así acceder a las condiciones preferenciales correspondientes. En tal sentido, constituye el documento en formato oficial, que se utiliza para certificar que el bien exportado es originario de determinado país; la presentación de este documento se exige en el país de destino con el fin de conocer la calidad de originarias de las mercaderías importadas.
Los datos o la información contenida en el certificado de origen debe ser exacta, ya que un error puede acarrear su nulidad en el país de destino. En el presente caso, el Juez Consultante deberá determinar si se han cumplido con los requisitos que la Decisión 416 consagra en relación con el certificado de origen andino, de conformidad con lo expresado en la presente providencia; lo anterior sin perjuicio de que la República del Perú regule determinados aspectos no especificados por la normativa andina con base en la facultad del complemento indispensable.
QUINTO: Como regla general, cuando el certificado de origen no se presente, las autoridades aduaneras del País Miembro importador otorgarán un plazo de quince (15) días calendario a partir de la fecha de despacho a consumo o levante de la mercancía, para la debida presentación de dicho documento. Vencido el plazo, se harán efectivas las garantías o se cobrarán los gravámenes correspondientes, es decir, se trata de una alternativa no copulativa, por lo que la autoridad nacional sólo puede ejercer una de las dos opciones.
SEXTO: La presentación del certificado de origen fuera del plazo acarrea como única consecuencia, o bien la ejecución de la garantía o, en su defecto, el cobro de gravámenes, mas no la imposibilidad de acceder a los beneficios arancelarios, en tanto se cumpla con todos los demás requisitos establecidos en el Acuerdo de Cartagena, Decisión 414 (Perfeccionamiento de la Integración Andina) y Decisión 416 (Normas Especiales para la Calificación y Certificación del Origen de las Mercancías), ello en concordancia con lo establecido en el punto 1 de la presente providencia que desarrolla el principio del complemento indispensable.
SÉPTIMO: No obstante lo anterior, cuando la norma comunitaria deja a la discreción de los Países Miembros la implementación o el desarrollo de aspectos no regulados por aquella, en aplicación del principio de complemento indispensable, les corresponde a esos países llevar a cabo tales implementaciones, sin que éstas puedan establecer, desde luego, exigencias, requisitos adicionales o constituir reglamentaciones que de una u otra manera afecten el derecho comunitario o, restrinjan aspectos esenciales por él regulados o de manera que signifiquen, por ejemplo, una menor protección a los derechos consagrados por la norma comunitaria.
En el presente caso, el segundo párrafo del artículo 15 de la Decisión 416 resulta ser de carácter general con relación a la suspensión del plazo, sin llegar a regular las excepciones pertinentes, las mismas que deberán ser reguladas por la normativa nacional, de conformidad con el principio del complemento indispensable, pero siempre que no resulten restrictivas.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 35 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el Juez Nacional consultante, al emitir el fallo en el proceso interno, deberá adoptar la presente interpretación prejudicial. Asimismo, deberá dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en el párrafo tercero del artículo 128 del Estatuto vigente.
De conformidad con el último párrafo del artículo 90 del estatuto del Tribunal, firman la presente Interpretación Prejudicial los Magistrados que participaron en su adopción. Cecilia Luisa Ayllón Quinteros Leonor Perdomo Perdomo MAGISTRADA MAGISTRADA José Vicente Troya Jaramillo MAGISTRADO De acuerdo con el artículo 90 del Estatuto del Tribunal, firman igualmente la presente Interpretación Prejudicial el Presidente y el Secretario.
Luis José Diez Canseco Núñez Gustavo García Brito PRESIDENTE SECRETARIO Notifíquese al Juez Consultante mediante copia certificada y remítase copia de la presente Interpretación Prejudicial a la Secretaría General de la Comunidad Andina para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. ----------------------- [1] “Artículo 15.- Las autoridades aduaneras del País Miembro importador no podrán impedir el desaduanamiento de las mercancías en casos de duda acerca de la autenticidad de la certificación, presunción de incumplimiento de las normas establecidas en esta Decisión, cuando la mercancía se encuentre en la nómina de bienes no-producidos en la subregión, o cuando el certificado de origen no se presente, contenga errores, o esté incompleto.
En tales situaciones se podrá exigir la constitución de una garantía por el valor de los gravámenes aplicables a terceros países, de conformidad con las legislaciones nacionales de los Países Miembros. Cuando el certificado de origen no se presente, las autoridades aduaneras del País Miembro importador otorgarán un plazo de quince días calendario a partir de la fecha de despacho a consumo o levante de la mercancía, para la debida presentación de dicho documento.
Vencido el plazo, se harán efectivas las garantías o se cobrarán los gravámenes correspondientes. (…)”. [2] “Artículo 12.- El cumplimiento de las normas y de los requisitos específicos de origen deberá comprobarse con un certificado de origen emitido por las autoridades gubernamentales competentes o las entidades habilitadas para tal efecto por el País Miembro exportador.
Para la certificación del origen, las autoridades gubernamentales competentes o las entidades habilitadas deberán contar con una declaración jurada suministrada por el productor, en el formato a que hace referencia la Disposición Transitoria Primera de la presente Decisión. El certificado de origen deberá llevar la firma autógrafa del funcionario habilitado por los Países Miembros para tal efecto.
Cuando el productor sea diferente del exportador, éste deberá suministrar la declaración jurada de origen a las autoridades gubernamentales competentes o las entidades habilitadas, en el formato a que hace referencia la Disposición Transitoria Primera de la presente Decisión. La declaración del productor tendrá una validez no superior a dos años, a menos que antes de dicho plazo se modifiquen las condiciones de producción. La fecha de certificación deberá ser coincidente o posterior a la fecha de emisión de la factura comercial.
A los fines de la certificación del origen, en todos los casos, la factura comercial deberá presentarse conjuntamente con el certificado de origen. (…) [3] Pablo Navarro, Carlos Alchourrón, George Henrik Von Wright, entre otros, se refieren a las normas de clausura. Pablo Navarro advierte, acerca de estas normas, que éstas “tienen por función completar un determinado sistema normativo y, en ese sentido, su impacto principal es el ámbito de las lagunas de los sistemas normativos”.
“NORMAS PERMISIVAS Y CLAUSURA DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS”. Disponible en Internet: http://www.udg.edu/LinkClick.aspx?fileticket=iAxcO%2FcGINQ%3D&tabid=9724&lan guage=ca-ES. [4] Proceso 121-IP-2004, publicado en la G.O.A.C. No. 1139 de 12 de noviembre de 2004, marca FRUCOLAC, citando al Proceso 02-IP-96, publicado en la G.O.A.C. No. 257 de 14 de abril de 1997, marca: MARTA. ----------------------- Proceso 149-IP-2014