TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA Quito, 21 de septiembre de 2017 Proceso: 408-1P-2016 Asunto: Interpretación Prejudicial Consultante 5 Sala Única del Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario N* 1 con Sede en la Ciudad de Quito de la República del Ecuador Expediente interno del Consultante 5 17510-2016-00137 Referencia 8 Certificación del Origen de las Mercancias Magistrado Ponente: Hugo Ramiro Gómez Apac VISTOS El Oficio 1353-2016-TDCTN1SUCO-SXVZ del 13 de julio de 2016, recibido físicamente el 18 de julio de 2016, mediante el cual la Sala Única del Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario N* 4 con Sede en la Ciudad de Quito de la República del Ecuador solicitó Interpretación Prejudicial de la Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina, a fin de resolver el Proceso Interno 17510-2016-00137; y, El Auto del 24 de abril de 2017, mediante el cual este Tribunal admitió a trámite la presente Interpretación Prejudicial.

A.

ANTECEDENTES 1. Partes en el Proceso interno Demandante E Papeles Industriales Indupapel Cía. Ltda. Demandado B Servicio Nacional de Aduana del Ecuador - SENAE Ti, 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9. Proceso 408-1P-2016 Hechos relevantes El 12 de agosto de 2015 el Servicio Nacional de Aduana del Ecuador (en adelante, el SENAE) notificó a Papeles Industriales Indupapel Cía. Ltda (en adelante, Indupapel) el Oficio de Notificación de Inicio de Control Posterior - Revisión Pasiva JRP 2015-1015-1001, mediante el cual se dispuso la verificación del cumplimiento de las obligaciones tributarias contenidas en las Declaraciones Aduaneras de Importación 028-2011-10- 10066991, 028-2011-10-10101099 y 082-2011-10-10007612, para lo cual se le requirió la presentación de cierta información. El 19 de agosto de 2015, Indupapel presentó parte de la documentación requerida y solicitó prórroga para cumplir con presentar la totalidad de los documentos.

El 31 de agosto de 2015, el SENAE notificó a Indupapel con el Oficio JRP2-2015-1015-R002 y le concedió una prórroga para presentar la documentación requerida. El 2 de septiembre de 2015, Indupapel dio cumplimiento a lo solicitado por el SENAE. El 10 de diciembre de 2015, el SENAE notificó a Indupapel con la Rectificación de Tributos JRP2-2015-1015-D001, mediante la cual le exigió la cancelación de una diferencia respecto de los tributos cancelados inicialmente.

Indupapel presentó recurso administrativo de impugnación en contra de la Rectificación de Tributos JRP2-2015-1015-D0011. El 22 de marzo de 2016, mediante Resolución SENAE-DNJ-2016-0068- RE, el SENAE declaró sin lugar el reclamo administrativo y se ratificó la validez de la Rectificación de Tributos JRP2-2015-1015-D001. El 19 de abril de 2016, Indupapel interpuso una demanda contencioso tributaria contra la Resolución SENAE-DNJ-2016-0068-RE.

El 1 de junio de 2016, el SENAE contestó la demanda contencioso tributaria. 2.10.El 5 de julio de 2016, mediante providencia s/n, la Sala Única del Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario N* 1 con Sede en la Ciudad de Quito de la República del Ecuador solicitó Interpretación Prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.

De la revisión del expediente interno no es posible advenir la fecha de presentación de dicho recurso. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 4.2, 4.3. Proceso 408-1P-2016 Argumentos de la demanda contencioso tributaria presentada por Indupapel Indupapel importó los siguientes productos: - Refrendo 028-2011-10-10066991: papel servilleta. - Refrendo 028-2011-10-10101099: papel servilleta y papel higiénico. - Refrendo 082-2011-10-10007612: papel servilleta.

La clasificación de los aranceles se realizó correctamente, dado que todas las mercancias importadas se encontraban presentadas en bobinas (rollos) semielaboradas, lo que significa que requieren de un proceso productivo para convertirlo en producto terminado, punto de partida que le permite clasificar dichas mercancías en la subpartida 4803.00.90.00.

La Decisión 416 establece que las mercaderias originarias gozarán del programa de liberación, independientemente de la forma y destino del pago que realice el país importador. Por tanto, el hecho de que en el certificado de origen emitido por el país exportador, Perú, conste una partida arancelaria distinta, la aduana del Ecuador no puede desconocer el origen de la mercancía, por lo que dicho cambio no debe alterar la condición de que los productos continúen gozando de la liberación arancelaria del 100%, y que, por lo tanto, puedan ingresar al país con arancel preferencial del 0%; ello debido a que el cambio de partida arancelaria no conlleva a que los productos importados por su empresa pierdan su origen; es decir, originarios de Perú. El SENAE estaría contraviniendo el principio jurídico de prevalencia del fondo sobre la forma.

Argumentos de la contestación del Senae - Indupapel realizó la importación de papel servilleta y papel higiénico mediante refrendos 028-2011-10-10066991, 028-2011-10-10101099 y 082-2011-10-10007612, mercadería que fue declarada en la subpartida arancelaria 4803.00.90.00 "Los demás". El SENAE, en el ejercicio de sus facultades, dio inicio al control posterior requiriendo a indupapel la remisión de copias certificadas de los documentos de soporte y acompañamiento de las declaraciones aduaneras 028-2011-10-10066991, 028-2011-10-10101099 y 082-2011- 10-10007612, así como las fichas técnicas y/o catálogos del fabricante traducidas al español, con la finalidad de verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias contenidas en sus declaraciones aduaneras antes mencionadas.

Posterior al análisis del contenido de las declaraciones aduaneras y junto con la información técnica proporcionada por Indupapel se generaron 4,4, 4.5. 4.6. 4.7. Proceso 408-1P-2016 dudas en la clasificación arancelaria de las mercancías declaradas como papel higiénico y papel servilleta en la subpartida 4803.00.90.00 "Los demás". En virtud a ello, se solicitó a la Dirección Nacional de Gestión de Riesgos y Técnica Aduanera que emita un informe respecto de la determinación de la clasificación arancelaria de las mercancias importadas.

En ese sentido, dicha dirección determinó que las mercancias denominadas "Papel Servilleta modelo 24CM PAR", amparadas en la declaración aduanera de importación 082-2011-10-10007612, fueron declaradas erróneamente en la subpartida arancelaria 4803.00.90.00, debiendo corresponderle la subpartida 4818.30.00.00.? De la verificación de la fecha de las facturas comerciales y de los certificados de origen se advirtió que solamente la declaración aduanera de importación 082-2011-10-10007612 se acogió al tratamiento preferencial TPCI 0064 que libera en forma porcentual el ad-valorem por tema de origen.

El Certificado de Origen 070598, como respaldo de la declaración aduanera de importación 082-2011-10-10007612, fue expedido con fecha posterior a la emisión de la Factura Comercial 006-001909, tal como lo estipula el Artículo 12 de la Decisión 416; sin perjuicio de ello, se evidenció que el código 4803.00.90.00 dejó de amparar la mercancía denominada "Papel Servilleta modelo 24CM PAR" una vez que se realizó la correcta clasificación arancelaria, por lo que, dicha mercancía ya no sería susceptible de mantener el tratamiento preferencial que libera en forma porcentual el ad-valorem por tema de origen.

El error en la clasificación arancelaria también implica un cambio en el porcentaje de ad-valorem del 10% (subpartida declarada 4803.00.90.00) al 30% (subpartida correcta 4818.30.00.00). NORMAS A SER INTERPRETADAS El Tribunal consultante solicitó Interpretación Prejudicial de la Decisión 416 Normas Especiales para la Calificación y Certificación del Origen de las Mercancías.

Procede la Interpretación Judicial de los Artículos 15 y 19 de la Decisión 416, referidos a la constitución de garantías y a la presentación de Certificados de Origen con posterioridad al despacho a consumo, respectivamente, por ser pertinente para el presente caso.? Informe técnico DNR-DTA-JCC-RVU-IF-2015-948, del 19 de octubre de 2015.

Decisión 416 Normas Especiales para la Calificación y Certificación del Origen de las Mercancías.- “Artículo 15.- Las autoridades aduaneras del País Miembro importador no podrán impedir el desaduanamiento de las mercancias en casos de duda acerca de la autenticidad de la 1.1. 1.2. 1.3. Proceso 408-IP-2016 TEMAS OBJETO DE INTERPRETACIÓN Normas de origen y certificado de origen andino de las mercancías.

Aplicación de la Decisión 416 al mercado interno de los países miembros de la Comunidad Andina. El principio del complemento indispensable. ANÁLISIS DE LOS TEMAS OBJETO DE INTERPRETACIÓN Normas de origen y certificado de origen andino de las mercancías. Aplicación de la Decisión 416 al mercado interno de los países miembros de la Comunidad Andina En el presente caso, la demandante indicó que la aduana del Ecuador no puede desconocer el origen de la mercancía, por lo que la modificación de la partida arancelaria no debería alterar la condición de que los productos importados son originarios de Perú y que gocen de la liberación arancelaria del 100%.

Por ello, resulta pertinente desarrollar el presente tema. La Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina reguía la figura del Certificado de Origen Andino de las Mercancías. Dicho certificado es ún documento que da fe de si las mercancías introducidas al territorio de cualquiera de los países miembros tienen origen andino. Estas normas establecen las condiciones o requisitos para que desde el punto de vista de su origen se considere a una mercancía como producida o fabricada dentro de un país o territorio determinado.

Se emplean para determinar la procedencia primaria de un producto, y su importancia radica en que, según el origen de las mercancías, los derechos o las restricciones aplicadas a las importaciones podrian variar, certificación, presunción de incumplimiento de las normas establecidas en esta Decisión, cuando la mercancía se encuentre en la nómina de bienes no-producidos en la subregión, o cuando el certificado de origen no se presente, contenga errores, o esté incompleto.

En tales situaciones se podrá exigir la constitución de una garantia por el valor de los gravámenes aplicables a terceros países, de conformidad con las legislaciones nacionales de los Paises Miembros. Cuando el certificado de origen no se presente, las autoridades aduaneras del País Miembro importador otorgarán un plazo de quince días calendario a partir de la fecha de despacho a consumo o levante de la mercancía, para la debida presentación de dicho documento.

Vencido el plazo, se harán efectivas las garantias o se cobrarán los gravámenes correspondientes.” “Artículo 19.- Las autoridades competentes de los Países Miembros podrán revisar los certificados de origen con posterioridad al despacho a consumo o levante de la mercancia y de ser el caso, aplicar las sanciones que correspondan de acuerdo con lo establecido en sus legislaciones internas.

A efecto de lo anterior, las entidades gubernamentales competentes o habilitadas para expedir los certificados de origen, mantendrán en sus archivos, las copias y los documentos correspondientes a los certificados expedidos, por un plazo no inferior a tres años.” 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. Proceso 408-IP-2016 dependiendo del lugar del que se establezca como sitio de fabricación o producción de los bienes.

Es decir, su sitio de origen. El Sistema Andino de Integración cuenta con normas propias para la calificación del Certificado de Origen de las mercancias y, en el caso de la Decisión 416, se establecen específicamente las condiciones que deben cumplir los productos para ser considerados originarios de la Subregión y por ende obtener los beneficios del mercado ampliado.

Con ello se asegura que los beneficios alcancen únicamente a los productos fabricados o producidos en los países que forman parte de un sistema o proceso de integración. Sobre la naturaleza y la importancia de las Normas de Origen este Tribunal ha señalado que estas son importantes porque al identificar con precisión la procedencia geográfica de un bien importado se obtienen ventajas de distinto tipo.

Asimismo, las Normas de Origen son fundamentales para mejorar la ejecución de distintos instrumentos de política comercial e incluso de política industrial, como, por ejemplo, la obligación de aplicar o de eximir el pago de derechos arancelarios y no arancelarios a las importaciones; la adjudicación de cupos arancelarios; y la obtención de datos fidedignos sobre la procedencia y el destino del intercambio mundial de bienes, lo que interesa tanto desde el punto de vista nacional como internacional.* Las Normas de Origen determinan el porcentaje máximo de materias primas e insumos extranjeros incluidos en la fabricación de un producto de exportación. El cumplir con estas normas permite que los productos de exportación se acojan a rebajas arancelarias en el país de destino del producto.

En los acuerdos de complementación económica se fijan los Requisitos de Origen (porcentajes) para la concesión de las preferencias o desgravaciones acordadas. Las Normas de Origen se aplican a través de los “Certificados de Origen”.5 En jurisprudencia de este Tribunal se ha señalado que la certificación de origen consiste en el procedimiento administrativo a seguir para hacer constar que una mercadería reúne las condiciones que están definidas en la normativa de origen respectiva, de manera que el producto sea considerado nacional de un país, para así acceder a las condiciones preferenciales correspondientes.

Lo relevante para gozar del beneficio arancelario es que el Certificado de Origen identifique claramente a la mercancía de que se trate y su lugar de origen. De modo referencial, ver Interpretación Prejudicial recaída en el Proceso 154-1P-2013. Ibidem. De modo referencial, ver Interpretación Prejudicial recaída en el Proceso 80-1P-2004, 1.9.

Proceso 408-1P-2016 Considerando que lo relevante para gozar del beneficio arancelario es el real origen de la mercancia, el importador no debería perder dicho beneficio por el solo hecho de que hay un error en la clasificación (partida arancelaria) de la mercadería. 1.10.Respecto a la definición del certificado de origen, el Tribunal ha 1.11 manifestado que este se define como el documento en formato oficial, que se utiliza para certificar que el bien exportado es originario de determinado país, la presentación de este documento se exige en el país de destino con el fin de conocer esta característica de las mercaderías importadas.

Los datos contenidos en el Certificado de Origen deben ser exactos, ya que un error puede significar su nulidad en el país de destino, y ocasionar consecuencias administrativas e incluso penales para los operadores que intervienen.” Es importante tener en cuenta lo consagrado en el Artículo 15 de la Decisión 416, en el cual se prevé cuatro hipótesis en las cuales la autoridad aduanera no puede impedir el desaduanamiento de las mercancias cuando haya problemas con el Certificado de Origen de las mercancías, pero si puede exigir la constitución de una garantía por el valor de los gravámenes que se aplicarían a importaciones de terceros países, con base en las normas nacionales internas que para el efecto estén consagradas. 1.12.

Estás hipótesis son las siguientes: a) Que exista duda sobre la autenticidad de la certificación; b) Que se presuma el incumplimiento de las normas establecidas en la Decisión 416; c) Que la mercancía se encuentre en la nómina de bienes no producidos en la subregión y; d) Que el Certificado de Origen no se presente, contenga errores o esté incompleto.

De verificarse la hipótesis a), la autoridad aduanera dará un plazo de 15 días calendario contado a partir de la fecha de despacho a consumo o del levante de la mercancía, para que el certificado sea presentado, bajo pena de hacer exigible la garantía o cobrar los gravámenes correspondientes si no se cumple. 1.13.Sobre la base del principio de verdad material, la Autoridad Aduanera podrá probar la existencia de descuentos a través de facturas, contratos y otros medios probatorios. 1.14.La Decisión 416 de la Comisión de la Comunidad Andina al ser una norma de carácter comunitario, en virtud del principio de aplicación directa 7 De modo referencial, ver Interpretaciones Prejudiciales recaídas en los Procesos 36-1P-2012 y 96- 1P-2012, Proceso 408-1P-2016 e inmediata, entra a regir en los países miembros una vez en vigor de manera inmediata y automática sin que para ello se requiera proceso de incorporación al orden interno y sin que se requiera ningún tipo de reglamentación para el efecto. 1.15, De conformidad con lo anterior, se deberá determinar si se han cumplido con los requisitos que la Decisión 416 consagra en relación con el Certificado de Origen Andino, de conformidad con lo expresado en la presente Interpretación Prejudicial, ello sin perjuicio de que la República del Perú regule determinados aspectos no especificados por la normativa andina con base en la facultad del complemento indispensable. 1.16.De otro lado, cabe señalar que el Artículo 19 de la Decisión 416, 2.1. 2.2. 2.3. establece un control posterior facultando a las autoridades aduaneras a revisar los Certificados de Origen presentados por los importadores luego del despacho a consumo o levante de la mercancía y de ser el caso, aplicar las sanciones que correspondan de acuerdo con lo establecido en sus legislaciones internas, obligando a tal efecto a las entidades gubernamentales competentes o habilitadas para expedir los Certificados de Origen a que mantengan en sus archivos la documentación pertinente por un plazo no inferior a 3 años.

El principio del complemento indispensable En el proceso interno, se está discutiendo si el hecho de que se haya modificado la partida arancelaria de una de las mercancias importadas, como consecuencia de una correcta aplicación, genera que el certificado de origen presentado como respaldo de la declaración aduanera deja de ampararla. En ese sentido, dado que la normativa comunitaria no contempla específicamente dicha situación, resulta oportuno desarrollar el principio del complemento indispensable.

El principio de complemento indispensable de la normativa comunitaria consagra lo que algunos tratadistas denominan “norma de clausura”, según la cual se deja a la legislación de los países miembros la solución legislativa de situaciones no contempladas en la ley comunitaria, ya que es posible que aquella no prevea todos los casos susceptibles de regulación jurídica.

El Tribunal en reiterada jurisprudencia ha manifestado lo siguiente: “( ) la norma comunitaria, la doctrina y la jurisprudencia recomiendan aplicar criterios restrictivos, como el principio del 'complemento indispensable' para medir hasta donde pueden llegar las innovaciones NAVARRO, Pablo E. Normas permisivas y clausura de los sistemas normativos.

En: Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). ISONOMÍA - Revista de Teoría y Filosofía del Derecho. Número 34, Abril 2011, pp. 109 -139. Disponible: http://www.isonomia.itam.mx/docsfisonomia34/Isono_345.pdf (Consulta: 25 de abril de 2017). 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. Proceso 408-1P-2016 normativas de derecho interno, anotando que sólo serían legítimas aquellas complementarias que resulten ser “estrictamente necesarias para la ejecución de la norma comunitaria y, por tanto, que favorezcan su aplicación y que de ningún modo la entraben o desvirtúen' ( )advirtió la inaplicabilidad del derecho interno que sea contrario al ordenamiento jurídico comunitario, debiendo quedar substraidos de la competencia legislativa interna los asuntos regulados por la legislación comunitaria.

De esta manera, la norma interna que sea contraria a la norma comunitaria, que de algún modo la contradiga o que resulte irreconciliable con ella, si bien no queda propiamente derogada, dejará de aplicarse automáticamente, bien sea anterior (subrayamos) o posterior a la norma integracionista”.2 En este marco, ha establecido que no son aplicables las normas de derecho interno que sean contrarias al ordenamiento juridico comunitario, debiendo quedar substraídos de la competencia legislativa interna los asuntos regulados por la legislación comunitaria andina.

Asimismo, el Tribunal, sobre el tema, ha expresado que “no es posible la expedición de normas nacionales sobre el mismo asunto, salvo que sean necesarias para la correcta aplicación de aquellas”.* Es decir, los países miembros no pueden expedir normas sobre asuntos regulados por las normas comunitarias, salvo que sean necesarias para su correcta ejecución y, en consecuencia, no pueden, so pretexto de reglamentar normas comunitarias, establecer nuevos derechos u obligaciones o modificar los ya existentes y previstos en las normas comunitarias.

No obstante lo anterior, cuando la norma comunitaria deja a la responsabilidad de los países miembros la implementación o desarrollo de aspectos no regulados por aquella, en aplicación del principio de complemento indispensable, les corresponde a esos países llevar a cabo tales implementaciones, sin que estas puedan establecer, desde luego, exigencias, requisitos adicionales o constituir reglamentaciones que de Una u otra manera afecten el derecho comunitario o, restrinjan aspectos esenciales por él regulados de manera que signifiguen, por ejemplo, una menor protección a los derechos consagrados por la norma comunitaria. 11 En los términos expuestos, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina deja consignada la presente Interpretación Prejudicial para ser aplicada por el Tribunal consultante al resolver el proceso interno Proceso Interno 17510-2016- 00137, la que deberá adoptarla al emitir el correspondiente fallo de Ver Interpretación Prejudicial 129-1P-2012 de 25 de abril de 2013, citando al Proceso 121-1P-2004.

Ver Interpretación Prejudicial 111-IP-2014 de 23 de septiembre de 2014. Ver Interpretación Prejudicial 142-1P-2015 de 24 de agosto del año 2015 y Proceso 67-1P-2013 de 8 de mayo del 2013, Proceso 408-1P-2016 conformidad con lo dispuesto en el Artículo 35 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en concordancia con el Artículo 128 párrafo tercero de su Estatuto.

La presente Interpretación Prejudicial se firma por los Magistrados que participaron de su adopción de acuerdo con lo dispuesto en el último párrafo del Artículo 90 del Estatuto del Tribunal. A Cecilia Luisa facntaros MAGISTRADA | Vergara Quintero MAGISTRADO Hugo Ramiro Gómez Apac MAGISTRADO De acuerdo con el Artículo 90 del Estatuto del Tribunal, firman igualmente la presente Interpretación Prejudicial la Presidenta y el Secretario. /h An i Dnsiccuineros Ñ A he PRESIDENTA SECRETARÍO 10 Proceso 408-¡P-2016 Notifíquese al Tribunal consultante y remítase copia de la presente Interpretación Prejudicial a la Secretaría General de la Comunidad Andina para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. 1