ACUERDO DE CARTAGENA JUNTA Resolución 453 23 de enero de 1997 RESOLUCION 453 RESOLUCION 453 Dictamen 01-97 de Incumplimiento por parte del Gobierno de Colombia en el tratamiento a los alcoholes y licores importados de Países del Grupo Andino LA JUNTA DEL ACUERDO DE CARTAGENA, VISTOS: Los Artículos 15, literal a), y el Capítulo V sobre Programa de Liberación del Acuerdo, el Artículo 23 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo, y las Decisiones 9, 219 y 248 que contienen el Reglamento de la Junta;
CONSIDERANDO
Que desde mayo de 1991, la Junta ha recibido reclamos por parte del Gobierno de Ecuador frente a supuestos obstáculos que confrontaban sus empresas productoras y exportadoras de alcoholes y licores, para la introducción y comercialización en el mercado colombiano, debido a la aplicación por parte del Gobierno central y de departamentos de Colombia, de la Ley Nº 14 de 1983, por la cual se fortalecen los fiscos de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones.
En mayo de 1991, la Junta dio apertura a la correspondiente investigación, dirigiéndose al Gobierno de Colombia, a fin de solicitar información al respecto. En diciembre de 1991, el Gobierno de Colombia respondió a la Junta, presentando sus alegatos en respuesta a la reclamación ecuatoriana y acompañando información sobre la legislación colombiana y las regulaciones departamentales en la materia;
Que el 15 de febrero de 1996, el Gobierno de Venezuela se dirigió a la Junta, poniendo en su conocimiento la situación que afrontan licores originarios de ese país, los cuales no habrían podido ingresar al mercado colombiano debido a diversas disposiciones administrativas, particularmente de gobiernos departamentales, que privilegian el consumo de licores nacionales en detrimento de los productos importados;
Que en marzo y abril de 1996, la Junta se dirigió al Gobierno de Colombia, poniendo en su conocimiento los argumentos presentados por Ecuador y Venezuela, y solicitando su propia opinión al respecto. De igual manera, en enero, marzo y abril de 1996, la Junta solicitó al Gobierno de Colombia información en cuanto al régimen aplicable a los licores en ese país, así como, en particular, respecto a las regulaciones emitidas por los departamentos en la materia.
El Gobierno de Colombia respondió a estas solicitudes, mediante comunicaciones de marzo, abril y mayo de 1996, respectivamente. De igual manera, durante 1996, la Junta recibió información de parte de empresas colombianas y ecuatorianas, importadoras y exportadoras de licores, en torno al régimen aplicable a los licores en Colombia; Que en fecha 25 de abril de 1996, la Junta envió al Gobierno de Colombia la nota J/AJ/F 234-96, a los efectos de lo previsto en los Artículos 43, 44 y 46 del Acuerdo de Cartagena, así como del Artículo 23 del Tratado que crea el Tribunal de Justicia. En su nota, la Junta se refirió al procedimiento que adelantaba frente a las posibles restricciones impuestas por el Gobierno de Colombia y por sus departamentos, a las importaciones de alcoholes y licores procedentes de Países Miembros;
Que el primero de agosto de 1996, se llevó a cabo una reunión convocada por la Junta, con representantes de los gobiernos y los productores de licores de Colombia, -2- Ecuador y Venezuela, a fin de que las partes pudieran presentar información adicional antes del pronunciamiento de la Junta en torno al caso. Al final de la reunión, las delegaciones de los países solicitaron de la Junta, la elaboración de una propuesta que pudiera ofrecer vías de solución a la problemática presentada, en una forma consistente con el ordenamiento comunitario.
El 16 de agosto de 1996, mediante faxes J/AJ/F 45196, J/AJ/F 452-96 y J/AJ/F 453-96, respectivamente, la Junta remitió a los Gobiernos de Colombia, Ecuador y Venezuela la propuesta solicitada, sin que hasta el momento se haya informado a la Junta del cese de las situaciones denunciadas; Que los Gobiernos de Ecuador y Venezuela han alegado que sus alcoholes y licores han sufrido distintos obstáculos para ingresar al mercado colombiano. Al respecto, se ha presentado evidencia de que en departamentos colombianos se ha impedido la importación de alcohol y de licores destilados de Ecuador.
El Gobierno de Ecuador presentó, por ejemplo, comunicaciones del Departamento de Cundinamarca, en las cuales se señala que el alcohol para la producción de licores debe ser comprado exclusivamente a la empresa de ese departamento, salvo que haya razones valederas que justifiquen la adquisición de alcohol a empresas distintas. De igual manera, se ha presentado evidencia de que los departamentos someten la importación y comercialización de licores a la firma de convenios de participación porcentual sobre las ganancias de la venta de tales licores entre la firma importadora y el departamento respectivo.
Entre las cláusulas contenidas en tales convenios, además de la limitación indicada a la adquisición de alcohol a empresas distintas a la empresa de ese departamento, se incluyen prohibiciones de vender licores a precios inferiores a los que el departamento tenga fijados para la venta de sus propios licores. El propio Gobierno de Colombia ha suministrado información según la cual, en convenios preparados por departamentos colombianos, se incluyen cláusulas que permiten a los departamentos regular la cantidad de licor que puede ingresar a su territorio en un período determinado, así como la obligación de distinguir en la etiqueta del producto, el nombre del departamento en el que se va a distribuir.
Finalmente, empresas importadoras de licores en Colombia han señalado las dificultades que confrontan para la obtención de permisos de importación y tornaguías interdepartamentales, así como para la compra de timbres o estampillas y para el pago de impuestos departamentales; Que, frente a tales alegatos, el Gobierno de Colombia ha indicado en varias oportunidades que las limitaciones impuestas a la importación y comercialización de alcohol y licores destilados se deriva de las competencias que, en ejecución de lo previsto en la Constitución Política colombiana, se han atribuido a los departamentos como monopolio rentístico.
El gobierno colombiano ha indicado, además, que la atribución de tales competencias es anterior a la celebración del Acuerdo de Cartagena. Finalmente, ha señalado que las medidas aplicadas por cada departamento a los alcoholes y licores provenientes de otros Países Miembros del Grupo Andino no son discriminatorias porque no conceden un trato distinto del que se concedería al alcohol o a los licores nacionales provenientes de departamentos colombianos distintos, por lo que si los departamentos tuvieran que retirar esas medidas con respecto a los productos de los Países del Grupo Andino, en la práctica estarían otorgando mejor trato a productos extranjeros que al producto nacional proveniente de otros departamentos;
Que algunas de las medidas que han impedido las importaciones de alcoholes y licores provenientes de Países del Grupo Andino pueden considerarse como restricciones a los efectos de lo previsto en el Capítulo V sobre Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena. Efectivamente, el Artículo 41 del Acuerdo de Cartagena dispone que "El Programa de Liberación tiene por objeto eliminar los gravámenes y las restricciones de todo orden que incidan sobre la importación de productos originarios del territorio de cualquier País Miembro".
Por su parte, el Artículo 42 del Acuerdo define como "restricción" a cualquier medida de carácter administrativo, financiero o cambiario, -3- mediante la cual un País Miembro impida o dificulte las importaciones, por decisión unilateral". Adicionalmente, el Artículo 46 del Acuerdo contiene una obligación para los Países Miembros de eliminar las restricciones de todo orden al comercio intrasubregional;
Que el Gobierno de Colombia ha admitido que algunos de sus departamentos otorgan un trato más favorable en materia tributaria y de regulaciones internas a los licores locales, que el que otorgan a los licores de fuera del departamento, incluyendo a los provenientes de otros Países Miembros del Grupo Andino. Al respecto, el Artículo 44 del Acuerdo de Cartagena establece una obligación de trato nacional en materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos, al disponer que " los productos originarios de un País Miembro gozarán en el territorio de otro País Miembro de tratamiento no menos favorable que el que se aplica a productos similares nacionales".
Esta obligación de que los productos provenientes de otros Países del Grupo Andino no deban recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos de origen nacional, equivale a prescribir que cada País Miembro debe conceder a los productos importados de los demás Países Miembros, unas posibilidades de competir no menos favorables que las concedidas a sus productos nacionales.
En tal sentido, es importante aclarar que, al privilegiar a los productos del departamento respectivo, las medidas aplicadas por los departamentos alteran la relación competitiva entre éstos y los productos procedentes de fuera del departamento (nacionales e importados), por lo que en definitiva conceden a los productos originarios de Países Miembros un tratamiento menos favorable que el que se aplica a productos similares nacionales, sin que sea relevante que también puedan otorgar un tratamiento menos favorable a los productos provenientes de otros departamentos;
Que es un principio de derecho internacional aquél según el cual una parte no puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de una obligación emanada de un Tratado. El principio anterior está recogido, como codificación del derecho internacional consuetudinario existente, en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
Por tal razón, no es procedente que un País Miembro invoque la existencia de regulaciones departamentales, amparadas en una ley nacional, como justificación frente a un posible incumplimiento de obligaciones provenientes del ordenamiento jurídico comunitario. Efectivamente, la utilización de la figura del monopolio rentístico a favor de los departamentos, como forma de asegurar la obtención de rentas para el financiamiento de actividades de entes públicos locales, no es en sí misma incompatible con obligaciones emanadas de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo, son aplicables en los Países Miembros no sólo a sus gobiernos centrales, sino a todos los entes estatales, incluyendo a sus autoridades descentralizadas, y a las autoridades locales o regionales; Que el artículo 336 de la Constitución Política de Colombia de 1991 dispone que "Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental Las rentas obtenidas en el ejercicio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación ".
Por tratarse de una norma contenida en la Constitución de 1991, no puede alegarse que la disposición anterior sea una norma constitucional previa a la firma del Acuerdo de Cartagena. Adicionalmente, como queda claro de su texto, el artículo 336 no es una norma de carácter obligatorio, sino que faculta al Congreso para que éste, mediante ley, pueda establecer monopolios como arbitrios rentísticos; -4- Que, adicionalmente, el artículo 336 de la Constitución Política de Colombia señala que la "organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos" estarán sometidos a un régimen propio, fijado por una ley de iniciativa gubernamental.
Este régimen está actualmente contenido, entre otras normas, en la Ley Nº 14 de 1983 del Congreso de Colombia, por la cual se fortalecen los fiscos de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones. La Ley Nº 14 establece en su artículo 61 que "la producción, introducción y venta de licores destilados constituyen monopolios de los departamentos como arbitrio rentístico ".
Así pues, si la forma en que tales monopolios están siendo administrados resulta en un incumplimiento de obligaciones derivadas del Acuerdo de Cartagena, existe una responsabilidad directa sobre el gobierno de presentar las iniciativas que correspondan a fin de introducir correctivos al régimen. Más aún, no obstante que la Constitución Política establece la posibilidad de creación de monopolios departamentales para efectos de la renta generada por los licores, son disposiciones legales y, más aún, normas departamentales, las que extienden el ejercicio de este monopolio a aspectos tales como la producción, comercialización y distribución de alcoholes y licores.
Finalmente, las medidas discriminatorias aplicadas por los departamentos en contra de alcoholes y licores importados no se originan, ni en la Constitución Política, ni en las leyes nacionales, sino en la actividad de los propios departamentos; Que, por las razones anteriores, queda claro que las situaciones que afectan la importación y comercialización en el mercado colombiano de alcoholes y licores provenientes de Países Miembros del Grupo Andino no tienen su origen directo en la Constitución de Colombia y que las mismas pudieran ser corregidas por la iniciativa del gobierno, mediante una modificación del régimen de organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos de licores;
Que, conforme a lo previsto en el Artículo 23 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, "Cuando la Junta considere que un País Miembro ha incurrido en incumplimiento de obligaciones emanadas de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, le formulará sus observaciones por escrito.
El País Miembro deberá contestarlas dentro de un plazo compatible con la urgencia del caso, que no excederá de dos meses. Recibida la respuesta o vencido el plazo, la Junta emitirá un dictamen motivado ";
RESUELVE
Artículo 1.- Dictaminar que las medidas aplicadas por departamentos colombianos que impiden o dificultan las importaciones de alcoholes y licores provenientes de otros Países Miembros del Grupo Andino, constituyen un incumplimiento, por parte del Gobierno de Colombia, de obligaciones emanadas de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, y específicamente del Capítulo V sobre Programa de Liberación del Acuerdo. -5- Artículo 2.- En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13 de la Decisión 9 de la Comisión, comuníquese a los Países Miembros la presente Resolución, la cual entrará en vigencia a partir de su fecha de publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
Dada en la ciudad de Lima, Perú, a los veintitrés días del mes de enero de mil novecientos noventa y siete. JAIME CORDOBA ZULOAGA RODRIGO ARCAYA SMITH BRUNO FAIDUTTI NAVARRETE