COMUNIDAD ANDINA  SECRETARIA GENERAL   Resolución 209 24 de marzo de 1999 RESOLUCION 209 RESOLUCION 209 Calificación como restricción al comercio de medidas adoptadas por Ecuador para la importación de azúcar originaria de Colombia LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA, VISTOS: El Capítulo V del Acuerdo de Cartagena que contiene el Programa de Liberación y la Decisión 425; y,

CONSIDERANDO

Que, mediante comunicación del 21 de enero de 1999, el Ministerio de Comercio Exterior del Gobierno de Colombia presentó, ante la Secretaría General de la Comunidad Andina, una reclamación por posibles restricciones a la importación de azúcar por parte de Ecuador, a través de la Regulación Nº 921 de 1995 de la Junta Monetaria, por la cual se exigiría autorizaciones previas por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería para importar dicho producto;

Que, mediante comunicación SG/AJ/F 089-99 del 22 de enero de 1999, la Secretaría General de la Comunidad Andina solicitó al Gobierno de Colombia la identificación de las subpartidas arancelarias NANDINA de los productos sujetos a la posible restricción así como la presentación de la documentación sustentatoria de su petición, otorgándole un plazo de quince (15) días hábiles para completar la solicitud presentada;

Que, mediante comunicación del 11 de febrero de 1999, el Gobierno de Colombia identificó las subpartidas NANDINA 1701.11.90 y 1701.99.00 como aquellas objeto del procedimiento, adjuntando la información disponible para la adecuada sustentación del caso; Que, mediante comunicación SG/AJ/F 162-99 del 19 de febrero de 1999, la Secretaría General de la Comunidad Andina puso en conocimiento del Gobierno de Ecuador el inicio del procedimiento de investigación para la calificación de restricciones al comercio intrasubregional, a la luz de los artículos 72 del Acuerdo y 47 y 49 de la Decisión 425, concediéndole un plazo no mayor de veinte (20) días hábiles para la presentación de sus descargos;

Que, mediante comunicaciones SG/AJ/F 161-99, SG/AJ/F 163-99, SG/AJ/F 164-99 y SG/AJ/F 165-99 del 19 de febrero de 1999, se puso en conocimiento de Colombia, Perú, Bolivia y Venezuela el inicio de investigación, otorgándoles un plazo de veinte (20) días hábiles para hacer llegar a la Secretaría General los elementos de información y comentarios que consideren pertinentes;

Que, mediante comunicación del 3 de marzo de 1999, el Gobierno de Colombia acusó recibo de la comunicación SG/AJ/F 161-99 de la Secretaría General, remitiendo información adicional sobre el caso planteado; Que, mediante Fax 166 DININ/NCI del 3 de marzo de 1999, el Gobierno de Ecuador acusó recibo de la comunicación SG/AJ/F 162-99 del 19 de febrero de 1999, solicitando se remita nueva copia del escrito de reclamación presentado por el Gobierno de Colombia, respecto a las posibles restricciones al comercio impuestas por el Ecuador, mediante la Regulación 921;

Que, mediante comunicación SG-F/4.2.1/273/1999 del 4 de marzo de 1999, la Secretaría General de la Comunidad Andina, mediante Fax 166 DININ/NCI, remitió al Gobierno del Ecuador nueva copia del escrito de reclamación presentado por el Gobierno de Colombia recordándole que el plazo para presentar sus descargos vencía el 15 de marzo de 1999;

Que, mediante comunicación del 15 de marzo de 1999, el Ministerio de Comercio Exterior de Colombia remitió a la Secretaría General copia de la actuación notarial, de la Notaría Décimo Séptima del Cantón de Quito, Ecuador, en la cual se certifica que el Jefe de Comercio Exterior de la Subsecretaría de Política e Inversión Sectorial del Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ecuador tiene en su poder una solicitud de autorización previa para importación de azúcar desde el 26 de noviembre de 1998, presentada por la Asociación de Industriales Ecuatorianos Consumidores de Azúcar, a la cual no se le ha dado trámite, según se señala, “por expresa disposición verbal del Subsecretario de Políticas e Inversión Sectorial del mencionado Ministerio”;

Que, igualmente, el Gobierno reclamante adjuntó el Oficio 981363 del 13 de diciembre de 1998 dirigido por el señor Subsecretario de Políticas, Comercio e Inversión Sectorial del Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ecuador al Administrador Distrital de Aduanas de Quito, en donde consta que la autorización previa Nº 801915, con DUI 0665206, para la importación de 10 000 TM de azúcar blanca, quedaba invalidada a partir de la fecha de la misma comunicación, siendo que la fecha de caducidad de dicha autorización era el 13 de julio de 1999;

Que también consta en el expediente el Oficio JM 1954-96 del 11 de junio de 1996, según el cual la Presidenta de la Junta Monetaria de Ecuador manifestó al Presidente del Directorio de la Asociación de Industriales Ecuatorianos Consumidores de Azúcar (AINCA) que la Junta Monetaria había “considerado conveniente mantener la autorización previa con fines de control fitosanitario, en virtud de lo establecido en la Ley de Sanidad Vegetal” (subrayado nuestro) y que se había solicitado “al Ministerio de Agricultura y Ganadería que especifique las normas fitosanitarias relativas a la calidad del azúcar importada, así como los mecanismos de comprobación, los plazos correspondientes y demás aspectos que demande su aplicación, normas que deben ser debidamente difundidas para garantizar la transparencia del comercio exterior del azúcar”;

Que, habiendo transcurrido el plazo para presentar sus descargos, el Gobierno del Ecuador no cumplió en presentarlos; Que, en virtud de los elementos de información que constan en el expediente, corresponde a continuación realizar el análisis de fondo de la cuestión sometida a consideración de la Secretaría General, para determinar la procedencia de la calificación de las medidas objeto de investigación, en particular, la Regulación 921 de la Junta Monetaria, como restricciones al comercio intrasubregional del azúcar y, en segundo lugar, si aquellas, a pesar de constituir restricción al comercio subregional, pudieran estar justificadas a la luz de las excepciones contempladas en la segunda parte del Artículo 72 del Acuerdo de Cartagena;

Que, el Artículo 72 segundo párrafo del Acuerdo de Cartagena, considera como “‘restricciones de todo orden’ cualquier medida de carácter administrativo, financiero o cambiario, mediante la cual un País Miembro impida o dificulte las importaciones, por decisión unilateral”; Que, dicho término ha sido aclarado por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, para lo cual puede citarse el Proceso 5-IP-90 publicado en la Gaceta Oficial del Acuerdo el 9 de setiembre de 1994, donde se señala que “…restringir, como lo establece el Diccionario Básico Jurídico, es la limitación o modificación que se hace de algo, disminuyéndolo”.

El Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas nos indica que RESTRICCION es la “Disminución de facultades o derechos” y que “Restrictivo” es “lo que restringe, limitativo, que reduce o coarta”, concluyendo el mismo autor en identificar el “restringir” al hecho de “Circunscribir, reducir, limitar. Acortar el gasto de consumo.

Regatear licencias, permisos, privilegios”… En dicha interpretación el Tribunal concluye que “En todo caso, queda claro que restringir significa disminuir una capacidad existente de hacer algo y “restricciones de todo orden” supone una globalización general de cualquier actitud que disminuye facultades o derechos existentes anteriormente, de cualquier forma o manera, que signifiquen una situación menos favorable a la existente antes de dictarse una nueva restricción”.

Agrega más adelante el Tribunal que “Por medida restrictiva se entiende cualquier acto imputable a una autoridad pública con efecto limitativo sobre las importaciones. Dicho efecto puede consistir en imposibilitar las importaciones o en hacerlas más difíciles, o más costosas que los bienes de producción nacional. Las medidas administrativas pueden incluir desde la imposición de precios fijos mínimos o máximos menos favorables para los productos importados, de manera que creen obstáculos a los flujos de importaciones, hasta limitaciones directas a las importaciones”;

Que la Regulación 921 de la Junta Monetaria, publicada en el Registro Oficial del Ecuador Nº 663 del 26 de marzo de 1999, establece que las subpartidas 1701.11.90 y 1701.99.00 requieren de autorización previa del Ministerio de Agricultura y Ganadería, y, en el caso de la subpartida 1701.99.00, la obtención de registro sanitario otorgado por el Ministerio de Salud Pública;

Que, en este sentido, la Regulación señalada establece en sustancia un sistema de administración de importaciones consistente en permisos o licencias de importación cuya obtención depende de la voluntad discrecional del funcionario público encargado, máxime cuando, hasta la fecha, no se conocen los requisitos requeridos para su obtención;

Que, mediante la Resolución 184 de 29 de enero de 1999, ya se ha señalado que en criterio de esta Secretaría General “…el permiso o licencia de importación impuesto con carácter unilateral y, más aún, cuando su concesión no es automática, se constituye en una restricción al comercio intrasubregional, particularmente cuando se concede la facultad discrecional a cada autoridad nacional para regular la entrada de productos [azúcar].

Este tipo de mecanismos no se condicen, en lo absoluto, con el propósito de conformar un mercado común subregional andino, basado en el principio de la libre circulación de mercancías”; Que, sobre el carácter restrictivo de los permisos y licencias, el órgano técnico se ha pronunciado asimismo en otras ocasiones. Tal es el caso de la Resolución 069 del 27 de marzo de 1998, siendo que en el mismo sentido, el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, en sentencia recaída en el Proceso 2-AI-97, afirmó que “…las solicitudes y aprobación de licencias previas por una autoridad gubernamental, caen bajo el contenido de restricciones, que es lo que el Acuerdo de Cartagena trata de eliminar en la circulación de bienes en el área subregional”;

Que, en virtud de lo expuesto, la obligación de contar con una autorización previa del Ministerio de Agricultura y Ganadería para realizar importaciones en Ecuador, dificulta las importaciones sujetas a este requisito, las cuales resultan encarecidas por el costo en que tienen que incurrir los importadores para cumplir con tal exigencia, constituyéndose en una medida contraria al Programa de Liberación. Ello, implica el establecimiento de una restricción administrativa a la importación de azúcar originaria de la Subregión, comprendida dentro de los alcances del Artículo 72 del Acuerdo;

Que si el acto de imposición y concesión de licencias previas del tipo antes reseñado constituye una restricción, la no tramitación de las solicitudes de autorización para la importación de azúcar, así como la cancelación de las mismas sin expresión de causa, sin basamento aparente en causa prevista en la ley o con base en consideraciones que no han sido previa y transparentemente difundidas a los importadores sobre bases objetivas y no discriminatorias, constituye un agravante de la conducta restrictiva que impide las importaciones colombianas de azúcar y por ende se configura en una conducta administrativa de facto no amparada por el Artículo 72 del Acuerdo.

Cabe tener presente en este sentido que el Gobierno de Ecuador no ha suministrado a la Secretaría General documentación legal alguna que señale la existencia de una norma legal que establezca condiciones, requisitos y plazos sobre los cuales proceda la concesión y remoción de las autorizaciones previas para la importación de azúcar; Que si bien lo anteriormente expuesto constituiría motivación suficiente para declarar la restricción al comercio, dado que el Gobierno de Ecuador no ha alegado una justificación a la imposición de la misma sobre la base de la segunda parte del Artículo 72 del Acuerdo, la Secretaría General considera adecuado referirse al Oficio JM 1954-96 del 11 de junio de 1996, según el cual la Presidenta de la Junta Monetaria de Ecuador manifestó al Presidente del Directorio de la Asociación de Industriales Ecuatorianos Consumidores de Azúcar (AINCA) que la Junta Monetaria había “considerado conveniente mantener la autorización previa con fines de control fitosanitario, en virtud de lo establecido en la Ley de Sanidad Vegetal” (subrayado nuestro) y que se había solicitado “al Ministerio de Agricultura y Ganadería que especifique las normas fitosanitarias relativas a la calidad del azúcar importada, así como los mecanismos de comprobación, los plazos correspondientes y demás aspectos que demande su aplicación, normas que deben ser debidamente difundidas para garantizar la transparencia del comercio exterior del azúcar”;

Que, con relación a la aparente justificación contenida en dicho Oficio, sobre la base de una supuesta protección a la vida y salud de las personas, animales y vegetales, es menester señalar que es un principio del Derecho reconocido universalmente, que la interpretación de las excepciones se realiza en forma restringida, como lo ha manifestado el Tribunal Andino de Justicia en reiteradas ocasiones, tanto en la sentencia 1-IP-90 como en la sentencia 3-AI-96, al señalar que “No debe olvidarse que las normas que limitan la libertad [en este caso la libertad de comercio] deben ser interpretadas restrictivamente, como excepción que son a la regla general, según un principio de interpretación universalmente aceptado…”;

Que, en este sentido, la excepción contenida en el literal d) del Artículo 72 del Acuerdo de Cartagena, debe interpretarse en su sentido corriente, el cual está referido a la regulación de las importaciones para proteger la vida y salud de las personas, los animales y los vegetales, lo cual no ha sido demostrado por el Gobierno de Ecuador;

Que, adicionalmente, cabe tener presente que una norma fitosanitaria dictada unilateralmente por un País Miembro no puede ser aplicada a otro País Miembro si no está debidamente inscrita en el Registro Subregional de Normas Sanitarias, a que hace referencia la Decisión 328, pues de lo contrario incurre en incumplimiento de normas que conforman el ordenamiento jurídico andino. A ese respecto, la precitada Decisión señala, como única excepción a la regla de su artículo 13, el que se trate de casos de emergencia por brotes o infestaciones repentinas, a condición que se cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 17 de la misma norma comunitaria.

En el presente caso, la ocurrencia de brotes o infestaciones repentinas tampoco ha quedado demostrada. Como lo ha señalado el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena en reiterada jurisprudencia, “los Países Miembros, para imponer una restricción al comercio de ciertos bienes agrícolas que por razones de plagas u otras circunstancias, puedan causar daño o perjuicio a su producción nacional, deben inscribir en el Registro Subregional la norma sanitaria correspondiente.

De no hacerlo, en primer lugar, no podrían oponer un acto interno ante el reclamo de otro país y, el país afectado por una norma no inscrita tendría la posibilidad de recurrir a los medios previstos en las normas comunitarias para hacer valer sus derechos, entre otros, el de presentar su queja o reclamo ante el órgano comunitario respectivo por supuesta violación o intromisión que afecte al principio de libre circulación de mercancías” (Proceso 5-AN-97, Gaceta Oficial N° 361 del 7 de agosto de 1998, pág. 20);

Que la licencia, permiso o autorización previa prevista en la Regulación 921 no se circunscribe pues al ámbito de aplicación del artículo 13 de la Decisión 328, sino que responde a motivaciones distintas a las amparadas por el Artículo 72 literal d) del Acuerdo de Cartagena o no previstas en dicho artículo; Que, conforme a lo señalado, la Secretaría General no encuentra procedente ninguna de las causales eventualmente justificatorias del mantenimiento de la restricción detectada, previstas en la segunda parte del Artículo 72 del Acuerdo;

Que, el Artículo 84 del Acuerdo de Cartagena establece la obligación de los Países Miembros de abstenerse de modificar los niveles de gravámenes arancelarios y de introducir nuevas restricciones de todo orden a las importaciones de productos originarios de la Subregión, de modo que signifique una situación menos favorable que la existente a la entrada en vigor del Acuerdo;

Que la restricción de la que trata la presente Resolución vulnera el señalado artículo; Que la eliminación de gravámenes y restricciones en el comercio entre los Países Miembros es un elemento esencial en el proceso de conformación del Mercado Común; Que, en función de lo expuesto, y en uso de la atribución prevista en el Artículo 73 del Acuerdo de Cartagena y en el artículo 54 de la Decisión 425 de la Comunidad Andina, corresponde a esta Secretaría General emitir resolución calificando si la medida objeto de la presente investigación constituye una restricción al comercio intrasubregional;

RESUELVE

Artículo 1.- Determinar que tanto la autorización previa por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería para las importaciones originarias de Colombia, correspondientes a las subpartidas NANDINA 1701.11.90 y 1701.99.00, en este caso dispuesta por la Regulación 921 de fecha 21 de marzo de 1995 expedida por la Junta Monetaria del Gobierno de Ecuador; como la no tramitación de las solicitudes correspondientes o la cancelación de las autorizaciones vigentes sin expresión de causa, sin basamento aparente en causa prevista en la ley o con base en consideraciones no objetivas o discriminatorias y que no han sido previa y transparentemente difundidas a los importadores, constituyen restricciones al comercio intrasubregional, en los términos previstos en el Artículo 72 del Acuerdo.

Artículo 2.- De conformidad con el literal e) del artículo 61 de la Decisión 425, concédase al Gobierno del Ecuador el plazo máximo de veinte (20) días calendario para el levantamiento de las restricciones determinadas en el artículo anterior. Artículo 3.- Comuníquese a los Países Miembros la presente Resolución, la cual entrará en vigencia a partir de su fecha de publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.

Dada en la ciudad de Lima, Perú, a los veinticuatro días del mes de marzo de mil novecientos noventa y nueve. SEBASTIAN ALEGRETT RUIZ Secretario General