1 de octubre de 2004 2.14.17 RESOLUCION 857 Recurso de Reconsideración presentado por la República de Colombia contra la Resolución 826 de la Secretaría General LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA, VISTOS: El artículo 97 del Acuerdo de Cartagena, el Reglamento de Procedimientos Administrativos contenido en la Decisión 425 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Resolución 826 de la Secretaría General; y,
CONSIDERANDO
Que, mediante Resolución 826 de fecha 14 de mayo de 2004, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena 1068 el 17 de mayo de 2004, la Secretaría General denegó la solicitud del Gobierno de Colombia para la aplicación de medidas correctivas a las importaciones de azúcar, clasificadas en la subpartidas NANDINA 1701.11.90, 1701.91.00 y 1701.99.00, originarias de los Países Miembros; suspendió las medidas provisionales aplicadas por el Gobierno de Colombia a las importaciones de azúcar clasificadas en las subpartidas mencionadas, provenientes de los Países Miembros de la Comunidad Andina, mediante Decreto 3460 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo del 2 de diciembre de 2003; y dispuso que los particulares afectados mantendrán su derecho para recuperar las garantías y los derechos indebidamente exigidos por el Decreto 3460 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, de conformidad con las prescripciones y procedimientos previstos en el derecho interno colombiano;
Que el 30 de junio de 2004, el Gobierno de Colombia, mediante comunicación DIE-607, presentó recurso de reconsideración contra la Resolución 826 de la Secretaría General, a su vez solicitó que se le concediera una audiencia para sustentar dicho recurso; Que la Secretaría General, mediante comunicación SG/X/2.14.17/650/2004 de 5 de julio de 2004, informó a los demás Países Miembros de la Comunidad Andina sobre el recurso de reconsideración interpuesto por el Gobierno de Colombia, para que presentaran sus observaciones al mismo.
También informó sobre la solicitud de la audiencia solicitada por el Gobierno de Colombia; Que el 21 de julio la Secretaría General recibió la comunicación VREI- DGIN-DIS-570-2004, del Gobierno de Bolivia, mediante la cual formuló sus observaciones al recurso de reconsideración presentado por el Gobierno de Colombia, y solicitó también la concesión de una audiencia para exponer sus argumentos;
Que el 22 de julio y el 23 de agosto de 2004 se celebraron en la sede de la Secretaría General las audiencias solicitadas por el Gobierno de Colombia, y por el Gobierno de Bolivia, respectivamente, dentro del marco del recurso de reconsideración de la Resolución 826 de la Secretaría General, con la asistencia de funcionarios de ambos Gobiernos, y de funcionarios de la Secretaría General;
Argumentos presentados por el Gobierno de Colombia Que respecto a las importaciones, el Gobierno de Colombia indicó que: “a) se incrementaron de manera anómala durante el periodo analizado; b) que crecieron más que las importaciones procedentes de otros países; c) que ganaron una significativa participación dentro de las importaciones originarias de países miembros de la CAN y del total de importaciones”;
Que el Gobierno de Colombia destacó parcialmente lo señalado por la Secretaría General en la Resolución impugnada, “Que en el primer semestre de 2003 (…). En dicho período, las importaciones que provienen de Bolivia crecieron 407 por ciento”. Al respecto el Gobierno de Colombia indicó que: “El hecho de que las importaciones originarias de Brasil se hayan incrementado, es factor que no incide para nada en el análisis del perjuicio, visto que el volumen de importaciones originarias de Bolivia es mayor y por tanto su participación en las importaciones y el mercado nacional, es superior, -lo que significa para el gobierno colombiano- que el factor que advierte la Secretaría General, no desvirtúa el perjuicio ni la relación de causalidad entre las importaciones originarias de Bolivia y la perturbación en el mercado nacional y por ende, no impide el establecimiento de las medidas adoptadas por el gobierno de Colombia” (énfasis añadido);
Que sobre el análisis de los precios, el Gobierno de Colombia señaló que la Resolución recurrida “contiene serias inconsistencias de metodología, que impidieron a la Secretaría analizar el verdadero impacto que tuvieron los precios de las importaciones originarias de Bolivia sobre los precios de producción colombiana para el mercado nacional”.
Al respecto, el Gobierno de Colombia indicó que “Al evaluar la depresión de los precios, la resolución incluye dentro del precio promedio, el precio al cual los ingenios venden el producto a los mercados de exportación”. En ese sentido el Gobierno de Colombia concluye que: “… dado que las medidas de salvaguardia establecidas en el artículo 97 del Acuerdo de Cartagena, están previstas para contrarrestar las distorsiones y el impacto que puedan tener las importaciones en el mercado interno, es elemento ajeno al análisis y por tanto inconducente, incluir los precios de mercado externo, que carecen de relación con las medidas en cuestión”;
Que el Gobierno de Colombia afirmó que según las cifras de la DIAN en valores CIF, los precios de importación de azúcar originario de Bolivia en el año 2001, 2002 y primer semestre de 2003 habrían sido de: 251 dólares por tonelada, 325 dólares por tonelada y 293 dólares por tonelada, respectivamente. Por su parte, según dicho gobierno, en el mismo periodo los precios de venta de los ingenios habrían sido de: 446 dólares por tonelada, 410 dólares por tonelada y 348 dólares por tonelada, respectivamente;
Que también afirmó el gobierno colombiano que “…los datos correctos demuestran plenamente la capacidad que tuvieron las importaciones originarias de Bolivia de deprimir de manera severa el precio local, independientemente de los volúmenes importados”; Que según el Gobierno de Colombia: “Los datos utilizados por la Secretaría para construir los precios de importación y los ponderados de venta de los ingenios, no coinciden con las fuentes oficiales utilizadas por el Gobierno de Colombia.
Dichos precios no guardan relación ni con los que aparecen registrados en las cifras de la División de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia (DIAN), expresados en valor CIF, ni con los precios suministrados por la Oficina de Estadísticas de Bolivia, que están expresados en valor FOB. Cabe anotar que, a pesar de que estos últimos son los que se encuentran disponibles en la Unidad de Informática de la Secretaría General, no fueron usados por la Secretaría en el análisis realizado en la Resolución 826”;
Que por lo señalado anteriormente, el Gobierno de Colombia concluyó que “la resolución se fundamentó en un análisis que impidió apreciar la verdadera magnitud del impacto de las importaciones originarias de Bolivia en los precios del mercado interno”; Que en cuanto a la supuesta perturbación a la producción nacional del producto investigado, el Gobierno de Colombia luego de citar parcialmente uno de los argumentos desarrollados por la Secretaría General en la Resolución impugnada, esto es, “que en conclusión, entre los años 2000 a 2002 no se apreció un comportamiento negativo de la producción”.
El Gobierno de Colombia afirmó que: “Si bien la producción total de azúcar no disminuye, se observa que las importaciones de origen boliviano han desplazado volúmenes de producción de azúcar destinados al mercado nacional. En 2002, la producción destinada al mercado nacional aumentó 3% frente a 2001; sin embargo, debe tenerse en cuenta que el mercado nacional total … creció 5%, con lo cual los ingenios sólo pudieron tomar una parte de ese crecimiento.
Por su parte, Bolivia incrementó sus exportaciones hacia Colombia entre esos dos años en 720%, sacando más provecho de dicho aumento. En el primer semestre de 2003… Bolivia aumenta dichas exportaciones frente al primer semestre de 2002, en 485%, mientras que los ingenios perdieron 34,394 toneladas del mercado nacional, y Bolivia tomó el 65% ó 22,463 toneladas de esa cantidad.
Todo ello de por sí implica una seria perturbación en la medida en que, además de perturbar la producción destinada al mercado nacional, se disminuyeron los ingresos provenientes de la misma”; Que el Gobierno de Colombia señaló que, en el caso del azúcar de caña, “los cambios en el precio poco influyen en las decisiones de producción”, entre otras razones, argumentaron que “en el caso de Colombia, los contratos existentes entre los cultivadores e ingenios tienen una duración promedio de 10 años.
Por otro lado, la caña es un cultivo de mediano plazo que, aunque se cosecha cada 12 ó 13 meses, tiene un ciclo de corte que dura 5 años…”. Asimismo, dicho gobierno señaló que “ el costo de capital en la industria azucarera mundial, juega un papel muy importante por cuanto representa una proporción significativa de los costos de producción. En países como Colombia y Bolivia, el costo de capital promedio representa casi la mitad de los costos de producción total y, en otros como Ecuador, Brasil y Guatemala, éstos oscilan entre el 52 y 59%”;
Que respecto a las ventas y la participación de las importaciones en el mercado interno, el Gobierno de Colombia señaló que “en 2002, las ventas al mercado nacional, aunque aumentaron en 3% frente a 2001, lo hicieron en un porcentaje menor al crecimiento del mercado interno total (ventas nacionales más importaciones), el cual creció 5%. En el primer semestre de 2003, las ventas de azúcar de los ingenios cayeron 6%, equivalentes a 34,394 toneladas”;
Que el Gobierno de Colombia agregó que “Bolivia incrementó sus exportaciones hacia Colombia en 2002 frente a 2001 en 720%, y en el primer semestre de 2003 frente al primer semestre de 2002 en 485% (no 407% como menciona la Secretaría)”. “…la participación de los ingenios en el mercado nacional total pasó de una cifra que en el año 2000 era de 99%, al 91% en el primer semestre de 2003.
Por su parte, Bolivia pasó de una participación de 0% en el año 2000 a una de 4% en el primer semestre de 2003, habiendo capturado una parte significativa de la participación perdida por los ingenios en el mercado nacional”. De lo expuesto precedentemente el Gobierno de Colombia concluye afirmando que “se demuestra así, el impacto de las importaciones originarias de Bolivia sobre la reducción de las ventas de los ingenios y sobre su participación en el mercado nacional”;
Que el Gobierno de Colombia afirmó que “… respecto de las consideraciones de la resolución sobre el comportamiento de las importaciones provenientes de Brasil y de otros países Miembros de la CAN, debe señalarse que dicho comportamiento no es un impedimento para la toma de medidas del artículo 97 del Acuerdo de Cartagena, toda vez que lo que jurídicamente resulta relevante y se encuentra probado, es que las importaciones originarias de Bolivia aumentaron, que éstas tienen menor precio que el del mercado nacional, que incrementaron su participación en el mercado nacional desplazando a los ingenios, que ocasionaron menores volúmenes de ventas de la rama de la producción nacional, que provocaron una menor producción destinada al mercado nacional y que generaron mayores inventarios, mayores exportaciones, menores ingresos y mayores costos de manejo y almacenamiento de inventarios”;
Que el Gobierno de Colombia señaló que “la causalidad, según las normas que la regulan, exige que cuando existan factores distintos a los relacionados con las importaciones que causan perturbación a la producción nacional del producto específico –pérdidas de ventas por interrupciones de operación de las plantas, o paros laborales, entre otros-, su efecto no se atribuya al aumento o condiciones de las importaciones objeto de la medida”.
Así dicho gobierno indicó que, en el presente caso “… se ha limitado a analizar el impacto que han tenido por sí mismas las importaciones originarias de dicho país [Bolivia], sobre la producción nacional”. Añade dicho gobierno que “… de no haberse incrementado de manera anómala las importaciones originarias de Bolivia, las perturbaciones que se han acreditado en la presente actuación no se hubieran producido”;
Que el Gobierno de Colombia indicó que “ la producción nacional ha experimentado una perturbación que se refleja en una depresión real y efectiva de los precios en un 8% entre 2001 y 2002 y un 23% entre el primer semestre de 2003 y el primero de 2002, como consecuencia de las importaciones originarias de Bolivia”; Que el Gobierno de Colombia señaló que “ aunque los ingenios hayan mantenido tal rentabilidad [por encima del 15 por ciento] en el 2002, hay que tener en cuenta que estas empresas no constituyen la totalidad del sector azucarero, por cuanto en él se encuentran incluidos también los cultivadores de caña de azúcar, los cuales han visto reducir sus ingresos en la misma proporción que la caída de los precios de venta, por cuanto los contratos de pago de caña están atados a los mismos”;
Que el Gobierno de Colombia señala que “ las importaciones de azúcar originarias de Bolivia han producido una perturbación que se traduce en la afectación negativa de los siguientes indicadores: ventas, participación en el mercado interno, inventarios, producción para el mercado nacional, precios e ingresos por ventas tanto para los ingenios como para los cultivadores de caña de azúcar”;
Que en lo que se refiere a la relación causal, el Gobierno de Colombia señaló que “ la perturbación que ha experimentado la producción nacional es simultánea con el incremento de las importaciones originarias de Bolivia; y que estas importaciones registran los precios más bajos que el del mercado nacional, lo cual implica por sí mismo la capacidad que tienen para deprimir los precios internos”;
Que el Gobierno de Colombia observó que “es necesario recordar que las importaciones originarias de Bolivia, a pesar de representar el 2% de la producción colombiana de azúcar, equivalen al 4% del mercado nacional colombiano. Este porcentaje, que venía registrando una tendencia fuertemente creciente desde el 2001, causó un perjuicio a la producción nacional de azúcar de Colombia…”;
Que en relación al análisis efectuado por la Secretaría General acerca del comportamiento de las exportaciones colombianas, el Gobierno de Colombia sostuvo que “…que de ninguna manera puede la Secretaría probar, ni hay ninguna evidencia que acredite que el deterioro de la producción nacional tiene relación con el comportamiento de las exportaciones”.
El Gobierno de Colombia indicó adicionalmente que el análisis de las exportaciones realizado por la Secretaría General no es coherente con los períodos que se tuvieron en cuenta en el resto del estudio realizado por la Secretaría General, al comparar el primer semestre de 2003 con el segundo de 2002; Observaciones del Gobierno de Bolivia Que el Gobierno de Bolivia solicitó que se declarara infundado el recurso de reconsideración interpuesto por el Gobierno de Colombia y se ratificara la Resolución 826 de la Secretaría General;
Que el Gobierno de Bolivia señaló que el Gobierno de Colombia “no demuestra la existencia de una relación causal entre las importaciones bolivianas y la perturbación al mercado colombiano, dado que: las importaciones originarias de Bolivia no han causado ni podrían causar perturbaciones en la producción nacional de azúcar de Colombia, pues las mismas representaron en el 2003 menos del 2% de la producción colombiana…”.
Agregó el Gobierno de Bolivia que “Dada esta mínima participación en el mercado colombiano del azúcar boliviana, nuestras exportaciones de ninguna manera inciden en los precios internos, considerando además que la capacidad productiva y de posicionamiento en el mercado interno de los productos colombianos, les dan potestad de definir precios internos”;
Que el Gobierno de Bolivia indicó también que “si bien es cierto que las importaciones de azúcar bolivianas al mercado colombiano se incrementaron durante el periodo de análisis de la Secretaría General, el nivel máximo de 27.091 T. exportadas en el primer semestre de 2003, únicamente corresponden al 2,2% de la producción colombiana en ese lapso.
En tal sentido, las importaciones de azúcar provenientes de Bolivia a Colombia son irrelevantes, dado que el mercado colombiano prácticamente se autoabastece”; Que el Gobierno de Bolivia destacó “una de las finalidades básicas de la integración andina establecida en el propio Acuerdo de Cartagena en su Capítulo IX referido a ‘Programas de Desarrollo Agropecuario’, Artículo 87, literal f), cuando menciona el objetivo de conseguir la sustitución subregional de las importaciones, principio que debería prevalecer en el proceso de la integración al interior de la Comunidad Andina”;
Que respecto a los precios, el Gobierno de Bolivia señaló que “la metodología de análisis de precios utilizada por la Secretaría General en el proceso de investigación es la más correcta, por cuanto se determina la comparación entre los precios CIF de importación más costos de nacionalización con los precios ex fábrica de los ingenios colombianos”;
Que en relación a la metodología de análisis de precios expuesta por el Gobierno de Colombia en su recurso de reconsideración, el Gobierno de Bolivia observó que la misma “compara inicialmente los precios FOB de exportación boliviana con los precios de venta a todos los mercados de los ingenios colombianos; luego también toma datos de precios CIF de la DIAN con los precios de venta a todos los mercados de los ingenios colombianos. Sin que podamos corroborar los mismos, ya que no se conoce la estructura de costos de comercialización y venta que manejan tanto para el mercado interno como externo y los datos de la presentación colombiana no coinciden con los que fueron proporcionados a la Secretaría General de la Comunidad Andina”;
Que el Gobierno de Bolivia sostuvo que “los precios de las importaciones provenientes de Bolivia y Ecuador (no de venta al mercado interno) fueron superiores a los de la producción local, en todo el período tomado para la investigación”, y concluye que “los precios de importación tampoco ocasionaron perturbaciones a la producción colombiana de azúcar”;
Que corresponde a la Secretaría General pronunciarse sobre los argumentos presentados por el Gobierno de Colombia, en su recurso de reconsideración; Que en relación con el argumento del gobierno colombiano de que las importaciones originarias de Brasil se hayan incrementado, y que es un factor “que no incide para nada en el análisis del perjuicio, visto que el volumen de importaciones originarias de Bolivia es mayor y por tanto su participación en las importaciones y el mercado nacional, es superior”.
La Secretaría General advierte lo expuesto en la Resolución 826, esto es, “…entre los años 2000 a 2002, se observó un incremento de las importaciones de azúcar (crudo y blanco) sin distinguir su origen, pasaron de 14 mil toneladas a 85,9 mil toneladas. …. En el año 2002, por países, se observó que las importaciones que provienen de México alcanzaron 21 mil toneladas, las que provienen de Ecuador alcanzaron 19 mil toneladas, las de Bolivia 16,8 mil toneladas, Brasil alcanzó 15,6 mil toneladas y Honduras 11,2 mil toneladas”.
Respecto al primer semestre de 2003, la Secretaría General indicó que: “… las importaciones de azúcar (crudo y blanco) se incrementaron respecto a similar periodo en el año 2002, pasaron de 31,8 mil a 50,4 mil toneladas, en términos de azúcar crudo. En dicho periodo, las importaciones que provienen de Bolivia pasaron de 4,6 mil toneladas a 23,5 mil toneladas.
Las importaciones que provienen de Ecuador pasaron de 5,6 mil toneladas a 7,9 mil toneladas. En este periodo, las importaciones que provienen de terceros países decrecieron: pasaron de 21,5 mil toneladas a 18,9 mil toneladas. Sin embargo, se apreció que Brasil pasó de 3,3 mil toneladas a 18,9 mil toneladas entre estos semestres” (énfasis añadido);
Que la Secretaría General observa que en el año 2000 el mercado colombiano fue abastecido prácticamente con producción doméstica (99 por ciento del mercado) para luego competir con proveedores externos, entre ellos, las importaciones provenientes de Bolivia que incidieron en el crecimiento de las importaciones totales en forma semejante que las de México en el año 2002 y las importaciones provenientes de Brasil en el primer semestre de 2003; aun cuando las importaciones provenientes de Bolivia no son significativas en el mercado colombiano (1 por ciento en el año 2002 y 4 por ciento en el primer semestre de 2003);
Que respecto a las fuentes estadísticas utilizadas por la Secretaría General en la Resolución recurrida y las supuestas inconsistencias de metodología en el análisis del impacto de los precios de las importaciones originarias de Bolivia sobre los precios de la producción colombiana, el Gobierno de Colombia indicó que “Al evaluar la depresión de los precios, la resolución incluye dentro del precio promedio, el precio al cual los ingenios venden el producto a los mercados de exportación”.
Al respecto, la Secretaría General debe precisar que durante la investigación analizó la información de la base de datos de la Secretaría General para el periodo 2000 a 2002, y para el primer semestre de 2003 utilizó información de la División de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) de Colombia, la información de los montos corresponden a valores CIF; asimismo, vale precisar que la Secretaría General evaluó a su vez la información presentada por las partes interesadas y que obran en el expediente de la investigación. En el análisis de los precios implícitos de las importaciones se indicó en la Resolución 826 que: “… la información de los precios de las importaciones se evaluó tomando como referencia el precio implícito o unitario que resulta de la relación entre los valores importados, incluyendo los costos de nacionalización y el SAFP para los productos importados”.
Observó la Secretaría General que, la información remitida en el informe presentado por el Gobierno de Colombia el 2 de febrero de 2004, se refiere sólo al precio del azúcar blanco ex ingenio, con fuente en “Banrepública” (sólo una de las 3 subpartidas Nandina investigadas. Como se indicó, las subpartidas correspondientes a los productos investigados son el azúcar de caña en bruto sin adición de aromatizante ni colorante, los demás azúcares de caña -con o sin- adición de aromatizante o colorante, clasificados en las subpartidas Nandina 17.01.11.90, 1701.99.00 y 1701.91.00), asimismo, el Gobierno de Colombia no remitió documentación probatoria de los ingenios para corroborar dicha afirmación;
Que la Secretaría General en la Resolución recurrida señaló que “…Para los precios de la producción nacional se consideraron los precios ponderados a nivel ex fábrica. En el informe de Colombia se analiza el precio de las importaciones de azúcar como el mismo producto. A efectos de tener una mejor información se analizó los precios por tipo de producto (1701.11.90 azúcar crudo y 1701.99.00 azúcar blanco sin adición de aromatizantes o colorantes)”.
Así la Secretaría General para su pronunciamiento utilizó también la información remitida el 19 de marzo de 2004 por los propios ingenios colombianos, información que fue actualizada mediante otro envío el 26 de marzo de 2004. Cabe hacer notar que hasta esa fecha la Secretaría General no contaba con los estados de resultados de los ingenios colombianos, los mismos que fueron recibidos el 19 de abril de 2004, que incluía la información de precios auditados;
Que tomando en consideración la información recibida, la Secretaría General en la Resolución 826, señaló sobre los estados de resultados de los ingenios, en las ventas al mercado colombiano, lo siguiente: “Que según la información del Estado de Resultado de las 12 empresas del sector de la producción nacional de azúcar, se pudo constatar que entre los años 2000 a 2002 tanto la utilidad bruta como operacional crecieron 8 puntos porcentuales y se mantuvieron por encima del 20 por ciento.
En el primer semestre de 2003, una empresa presentó pérdidas operacionales, 3 empresas presentaron utilidades operacionales entre el 5 y 10 por ciento, 8 empresas presentaron márgenes de más de 17 por ciento”; Que la Secretaría General considera que el análisis de los precios se debe realizar con bienes similares, teniendo en consideración el tipo de producto y el nivel de comercialización. Los productos investigados fueron: el azúcar de caña en bruto sin adición de aromatizante ni colorante, los demás azúcares de caña -con o sin- adición de aromatizante o colorante.
Los productos estarían clasificados en las subpartidas NANDINA 17.01.11.90, 1701.99.00 y 1701.91.00. Sin embargo, dichos productos pueden tener diferentes precios por su mayor grado de elaboración; por ello, la Secretaría General diferenció el análisis de los precios por tipo de producto. Adicionalmente, cabe señalar que los estados de resultados remitidos por la Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar de Colombia (ASOCAÑA), no distinguen entre los productos investigados, sólo se menciona en los estados de resultados el título “Producto Investigado”, sin indicar a que tipo de producto se refiere;
Que el 2 de febrero de 2004, el Gobierno de Colombia al remitir el informe que sustenta la medida de salvaguardia no adjuntó pruebas para demostrar sus afirmaciones sobre los precios de la producción nacional de los productos investigados, clasificados en las subpartidas NANDINA 1701.11.90, 1701.99.00 y 1701.91.00, ni documentos de los ingenios azucareros;
Que debe reiterar esta Secretaría General que debido a que las medidas de salvaguardia consagradas en el artículo 97 del Acuerdo de Cartagena procede sólo a instancia del País Miembro importador interesado, el informe presentado por el país solicitante debe incluir toda la justificación necesaria que respalde su petición, la misma debe ser resultado de un estudio y procedimiento previo de investigación en el país que se considere afectado en su producción nacional, así como las pruebas especialmente documentales, que demuestren el cumplimiento de los presupuestos establecidos en el Acuerdo de Cartagena.
Esta obligación deriva del principio general del derecho que quien afirma la existencia de un hecho tiene la carga y responsabilidad de probarlo; Que la Secretaría General al emitir la Resolución 826 procedió con base a la mejor información disponible y a sus propios elementos de juicio; Que es preciso señalar que el Tribunal de Justicia Andino explicó en la sentencia de 17 de agosto de 1998 (proceso 4-AN-97) que “la autorización de medidas correctivas de salvaguardia y su justificación no puede dar lugar a duda alguna en cuanto a las causales de perturbación”;
Que por lo expuesto, en relación a la evaluación de los precios implícitos de las importaciones, la Secretaría General ratifica lo señalado en la Resolución impugnada, así observó una disminución de los precios de las importaciones provenientes de Bolivia y Ecuador; sin embargo, estos precios fueron superiores en todo el periodo de investigación a los precios de la producción colombiana;
Que respecto a las afirmaciones del Gobierno de Colombia, en el sentido que “…las importaciones de origen boliviano han desplazado volúmenes de producción de azúcar destinados al mercado nacional”, la Secretaría General observa que el incremento de las importaciones en el año 2002 corresponde a una introducción de las importaciones de diferente origen al mercado colombiano, así en la Resolución 826 la Secretaría General indicó: “…en el año 2002 el principal proveedor externo, México, representó el 2 por ciento del mercado colombiano, otros proveedores como Ecuador, Bolivia, Brasil y Honduras representaron 1 por ciento cada uno. En el primer semestre de 2003, no se registraron importaciones desde México, estas importaciones fueron desplazadas por las que provienen de Bolivia, Brasil y Ecuador, que representaron en el mercado colombiano el 4 por ciento, 3 por ciento y 1 por ciento, respectivamente” (énfasis añadido);
Que en cuanto al primer semestre de 2003, año en que las importaciones de azúcar provenientes de Bolivia aumentaron 18,8 mil toneladas y las de Brasil aumentaron 15,6 mil toneladas, respecto al mismo periodo en el 2002, se observó una reducción de las importaciones provenientes de Honduras (10,7 mil toneladas) y México (7,4 mil toneladas), una reducción de 18,1 mil toneladas en conjunto, en los volúmenes que colocaron en el mercado colombiano;
Que como señaló la Secretaría General en la Resolución 826, “En el primer semestre del 2003, el mercado se contrajo en 2 por ciento, respecto a similar periodo en el año anterior, las ventas de la producción colombiana disminuyeron su participación en el mercado alcanzando 92 por ciento para el primer semestre del 2003, de haber alcanzado una participación de 95 por ciento en el primer semestre del 2002.
Esta disminución fue explicada por el incremento en la participación de mercado de Bolivia y Brasil”. Así, la Secretaría General observó que las importaciones de Bolivia y Brasil habían desplazado en 3 por ciento, la participación de las ventas de los ingenios colombianos en el primer semestre de 2003, al indicar que: “… si bien se apreciaron comportamientos negativos en algunos factores como ventas, participación de las ventas en el mercado, inventarios y el empleo, se debe destacar que la participación de las ventas de producción nacional en el mercado interno es mayor al 90 por ciento en todo el periodo analizado” (énfasis añadido);
Que con base en lo anterior, el Gobierno de Colombia no demostró el desplazamiento exclusivo de las ventas de los ingenios colombianos por las importaciones provenientes de Bolivia, toda vez que también se apreció un incremento de importaciones procedentes de terceros países (Brasil) en el mismo periodo analizado; Que como indicó la Secretaría General en la Resolución impugnada “…no se aprecia desempeño negativo en la producción, utilización de la capacidad instalada, productividad, precios de venta y los márgenes de utilidad”.
Respecto al señalamiento del Gobierno de Colombia acerca de que hubiera habido una perturbación en “precios e ingresos por ventas tanto para los ingenios como para los cultivadores de caña de azúcar”. A su vez, es preciso destacar que el producto investigado se circunscribe a los productos clasificados en las subpartidas NANDINA 1701.11.90, 1701.99.00 y 1701.91.00, que corresponden al azúcar en crudo y refinado, y según lo señalado por el Gobierno de Colombia en su requerimiento de autorización de medida de salvaguardia, ASOCAÑA presentó la solicitud en representación de 12 ingenios que alcanzarían el 96,9 por ciento de la producción de azúcar de Colombia;
Que la Secretaría General advierte que según los estados de resultados auditados presentados por ASOCAÑA, a diferencia de las utilidades del ejercicio que reportan las ventas nacionales del “producto investigado” de los ingenios colombianos, las operaciones de exportación de los mismos ingenios en los mismos productos presentan pérdidas en el mismo periodo, inclusive en el primer semestre de 2003;
Que como se indicó en la Resolución 826, según lo previsto en el artículo 97 del Acuerdo de Cartagena, los Países Miembros sólo pueden aplicar las medidas provisionales allí previstas cuando ocurran importaciones de productos originarios de la Subregión, en cantidades o en condiciones tales que causen perturbaciones a su producción nacional de productos específicos;
Que vale precisar que al examinar la solicitud de una medida de salvaguardia, la Secretaría General constata el cumplimiento de las siguientes condiciones: - el incremento de cantidades o las condiciones en que han ocurrido las importaciones provenientes de los Países Miembros; - la existencia de “perturbación” o daño grave a la producción nacional de productos específicos; y, - que la perturbación a la producción nacional sea la consecuencia del incremento de cantidades o las condiciones en que han ocurrido las importaciones originarias de la Subregión;
Que en relación al artículo 109 del Acuerdo de Cartagena (actual 97) recientemente el Tribunal de Justicia Andino señaló en la sentencia de 14 de mayo de 2004, proceso 71-AN-2001 que: “El incremento de las importaciones, así como el de las exportaciones, constituye un efecto previsible de la liberación progresiva del comercio en el seno de la Comunidad Andina…” “El artículo 109 del Acuerdo de Cartagena disciplina el supuesto de la importación de productos originarios de la Subregión que se lleve a cabo en cantidades o en condiciones tales que causen perturbaciones en la producción nacional de productos específicos de un País Miembro, caso en el cual la norma autoriza al País afectado para que, de configurarse efectivamente el supuesto en cuestión, aplique medidas correctivas, no discriminatorias, de carácter provisional, sujetas al posterior pronunciamiento de la Secretaría General.” “Visto que las medidas en referencia tendrían por efecto restringir temporalmente el comercio intracomunitario y alterar provisionalmente el equilibrio de los derechos y obligaciones de los Países Miembros, su adopción se encuentra supeditada al cumplimiento de una serie de condiciones que, previstas en forma expresa por la norma comunitaria, constituyen elementos de hecho cuya prueba corre a cargo del País Miembro importador, interesado en la imposición de las medidas.
Se entiende que este País Miembro llevará a cabo un procedimiento previo de investigación para establecer, en determinado período de referencia, la existencia, origen y composición de las importaciones que perturben la producción nacional, la existencia y factores constitutivos de tal perturbación, y el nexo causal entre aquéllas y ésta.
La noción de producción nacional se refiere a los productos domésticos afectados por el crecimiento súbito de las importaciones y, por tanto, a la totalidad o mayor parte de sus productores”; Que es pertinente señalar que las cláusulas de salvaguardia “constituyen un remedio extremo que sólo se permite por vía de excepción, como defensa necesaria, aunque transitoria, de los países comprometidos en el proceso de integración, ante trastornos graves e imprevistos”, sentencia del Tribunal de Justicia Andino, de 10 de junio de 1987 (proceso 1-N-86);
Que al respecto, en la solicitud de interpretación prejudicial formulada por el Consejo de Estado de la República de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Interpretación prejudicial 103-2000, de 2 de mayo de 2001, al referirse a los “Requisitos y condiciones para la aplicación del artículo 109 [actual artículo 97] del Acuerdo de Cartagena”, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina reiteró lo siguiente: “Fenómeno de perturbación.- “El artículo 109 (antes 79-A) del Acuerdo de Cartagena autoriza y vincula la aplicación de medidas correctivas, no discriminatorias y de carácter provisional, al caso de perturbaciones causadas por las importaciones de productos originarios de la Subregión en cantidades o condiciones que alteren gravemente la producción nacional de productos específicos.
“La perturbación tiene que ser la consecuencia y el resultado directo, inmediato y exclusivo, derivada de las importaciones de un determinado producto a un País Miembro que tenga que aplicar las medidas correctivas, las cuales están sujetas al posterior procedimiento de la Secretaría General a causa de la ocurrencia de esas perturbaciones. …La relación de causalidad… es elemento de especial consideración para la adopción de la medida por el Organismo técnico de la Comunidad Andina y la consiguiente y posterior confirmatoria del Tribunal a los fines de que pueda ser mantenida”;
Que en la sentencia del proceso 1-N-86, el Tribunal indicó que: “La Junta del Acuerdo, concretamente, como organismo técnico encargado en primer lugar de “velar por la aplicación del Acuerdo” (artículo 15) y depositaria, por tanto, de una especie de ‘cláusula general de competencia’ en esta materia [cláusulas de salvaguardia], debe estar dotada de las facultades indispensables para cumplir su función frente al uso de las salvaguardias, para proteger el interés comunitario, evitar la inseguridad que puede afectar a otro País Miembro, o cualquier tipo de perjuicio injusto que pueda sufrir y para obtener y preservar el necesario y delicado equilibrio de intereses de que se ha hecho mención”;
Que como se señaló en la Resolución 826, esta Secretaría General no encontró que se había demostrado una perturbación en la producción nacional, por lo que no podría autorizar una solicitud de aplicación de una medida de salvaguardia; Que la Secretaría General incumpliría su función básica de velar por la correcta aplicación del Acuerdo de Cartagena si autorizara medidas de salvaguardia, sin tener certeza de que se presenta una perturbación en la producción nacional y que ésta ha sido producida como consecuencia directa de las cantidades o condiciones en las que han ocurrido las importaciones originarias de la Comunidad Andina;
Que la Secretaría General confirma la Resolución 826; Que, por todo lo anteriormente expuesto, la Secretaría General;
RESUELVE
Artículo 1.- Declarar sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por el Gobierno de Colombia, y en consecuencia, confirmar la Resolución 826 de la Secretaría General. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General contenido en la Decisión 425 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, comuníquese a los Países Miembros la presente Resolución, la cual entrará en vigencia a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
En cumplimiento de lo previsto en los artículos 17, 37 y 44 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General, se señala que contra la presente Resolución no puede interponerse un nuevo recurso de reconsideración, dejándose a salvo el derecho de las partes a recurrir ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, a través del ejercicio de la acción de nulidad, dentro de los dos años siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la Resolución. Dada en la ciudad de Lima, Perú, el primer día del mes de octubre del año dos mil cuatro.
ALLAN WAGNER TIZON Secretario General ----------------------- RESOLUCIONES RESOLUCION 857 RECURSO DE RECONSIDERACIÓN PRESEN-TADO POR LA REPÚBLICA DE COLOMBIA CONTRA LA RESOLUCIÓN 826 DE LA SECRE-TARÍA GENERAL